ISSN 2526-9038 • V. 13, Nº 3, setembro/dezembro de 2018 • DOI: 10.12530/ci.v13n3.2018

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publicação semestral dedicada ao debate sobre as

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2018 Associação Brasileira de Relações

Expediente

Sumário

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS |

Institutional consolidation and outreach: a brief review of BRICS | 5

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia;

Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo: un análisis

de política exterior a la luz de la cuestión energética | As Reformas

Econômicas da China e a Geopolítica do Petróleo: uma análise de política

externa à luz da questão energética | China’s Economic Reforms and the

Geopolitics of Oil: a foreign policy analysis in the light of the energy issue | 27

Rafael Shoenmann de Moura

O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing? |

Brazil in the WTO Dispute Settlement Body: soft balancing? | 59

Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa

Independente | Brazil in the Cold War: heterodox autonomy and the

Independent Foreign Policy | 83

Tiago Gabriel Tasca

A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS: a doação de antirretrovirais

como soft power do Brasil no cenário internacional | Brazilian South-South

cooperation on HIV/AIDS: the donation of anti-retrovirals as soft power of

Brazil in the international scenario | 109

Fabiola Faro Eloy Dunda

A atuação internacional dos governos subnacionais: construções conceituais,

limites e contribuições para o caso brasileiro | The international actions

of the subnational governments: conceptual constructions, limits and

contributions to the brazilian case | 137

Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura

da Teoria da Modernização | Jeffrey Sachs and the Official Development

Assistance: a rereading of the Modernization Theory | 169

Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Marx e Engels: política internacional e luta de classes | Marx and Engels:

international politics and class struggle | 193

Caio Bugiato

Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas

do Realismo Neoclássico e Construtivismo | The interests and rules:

the Minamata Convention in the perspectives of Neoclassical Realism and

Constructivism | 213

Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse |

Suma Qamaña como estratégia de poder: politizando o Pluriverso | 236

Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

Adensamento institucional e outreach:

um breve balanço do BRICS

Institutional consolidation and outreach:

a brief review of BRICS

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.727

Leonardo César Souza Ramos

Ana Elisa Saggioro Garcia

Diego Pautasso

Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

Resumo

O artigo apresenta uma discussão sobre os processos de institucionalização e expansão do

BRICS ao longo de suas nove cúpulas, destacando duas áreas temáticas: (i) economia política

internacional – particularmente desenvolvimento internacional; e (ii) segurança internacional.

A hipótese é a de que o BRICS vem passando por um processo de adensamento institucional,

cuja maior expressão foi a criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) e do Arranjo

Contingente de Reservas (ACR). Nesse processo, embora os temas de segurança internacional

1 Doutor em Relações Internacionais. Professor do Departamento de Relações Internacionais – PUC Minas. Lidera,

junto com o professor Javier Vadell, o Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM). É membro das

seguintes associações: Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI), International Gramsci Society

(IGS e IGS Brasil) e Associação Kuyper para Estudos Transdisciplinares (AKET). É coordenador da área temática

de Economia Política Internacional – ABRI (2015-2016; 2017-2018).

2 Doutora em Relações Internacionais. Professora Relações Internacionais – UFRRJ. Professora do Departamento

de História e Relações Internacionais na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Coordenadora do

Laboratório Interdisciplinar de Estudos de Relações Internacionais (LIERI/UFRRJ). Pesquisadora colaboradora do

Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul (PACS). Foi pesquisadora visitante na York University, Canadá.

Tem experiência na área de Economia Política Internacional.

3 Mestre e doutor em Ciência Política também pela UFRGS. Atualmente é professor de Geografia do Colégio Militar

de Porto Alegre. É colaborador da Especialização em Estratégia e Relações Internacionais Contemporâneas, bem

como membro do NERINT e do CEBRAFRICA na UFRGS. Atua nas áreas de pesquisa de Relações Internacionais

e Geografia Política, sobretudo em temas como BRICS, China e relações Sul-Sul.

4 Mestranda em Relações Internacionais pela PUC-MG. Pós-Graduada em Gestão de Negócios pela Fundação

Dom Cabral. Professora do Departamento de Administração e Comércio Exterior no Centro Universitário UNA.

É membra da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) e do Grupo de Pesquisa sobre Potências

Médias (GPPM).

Artigo submetido em 06/11/2017 e aprovado em 03/04/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

ganhem importância crescente, isso se deve às transformações na geopolítica do capitalismo

contemporâneo. Além disso, há também um concomitante processo de outreach do BRICS.

Nesse contexto, distintos padrões de adensamento institucional do arranjo podem ser notados.

Concluiu-se que tanto o destaque das questões de segurança internacional quanto o processo

de outreach com relação a outros países sofre uma influência direta do país que hospeda

a cúpula. Ainda assim, o adensamento institucional ocorre em larga medida nas questões

associadas à economia política internacional e, em particular, à questão do desenvolvimento

internacional – uma espécie de “caminho de menor resistência” – embora não se deva perder

de vista os avanços ocorridos nas últimas cúpulas nas questões de segurança internacional.

Palavras-chave: BRICS; segurança internacional; Novo Banco de Desenvolvimento; Sociedade

Civil; Outreach

Abstract

The article aims at present a discussion about the processes of institutionalization and

expansion of the BRICS through its eight summits. It will be emphasised two issue

areas: (i) international political economy – particularly international development – and

(ii) international security. The hypothesis is that the BRICS forum has passed through an

institutional thickening process – see the New Development Bank and the Contingent Reserve

Agreement. In such process, despite the increasing relevance of the international security

issues, this occurs because of the geopolitical transformation on the contemporary capitalism.

Besides that, there is also a BRICS outreach process. In such context, there are different

patterns of institutional thickening directly related to the role of BRICS at the world order.

We conclude that the emphasis on the international security issues and the outreach to other

states is directly influenced by the host countries, generating a pat dependence to the BRICS

and impacting the institutional thickening. Even so, through BRICS history its institutional

thickening occurs mainly on IPE issues, particularly on international development – a kind

of “path of least relevance”.

Keywords: BRICS; International Security; New Bank of Development; Civil Society; Outreach

Introdução

Há mais de 10 anos, em 23 de setembro de 2006, os chanceleres de Brasil,

Rússia, Índia e China se reuniram à margem da 61ª Assembleia Geral das Nações

Unidas, naquele que pode ser considerado o pontapé inicial que levaria à criação

do BRICS. O grupo, que surge a partir de um acrônimo originário do mercado

financeiro, assumiu características e relevância que sobrepujaram tal origem.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

Na verdade, uma análise mais apropriada do BRICS passa, necessariamente, por

um entendimento desse arranjo a partir de uma abordagem que vá além do prisma

da ideia de “mercados emergentes” apenas. É preciso levar em consideração os

processos mais amplos de institucionalização e expansão do BRICS, vistos a partir

das relações do BRICS com os complexos fenômenos da ordem mundial, para que

se possa explorar criticamente os limites do potencial transformador-subversivo

do BRICS com relação à ordem mundial.

Nesse sentido, o presente artigo apresenta uma discussão sobre tais processos

ao longo de suas cúpulas, destacando duas áreas temáticas: (i) economia política

internacional – particularmente a esfera do desenvolvimento internacional; e

(i) segurança internacional. A hipótese assim é de que, em ambas áreas temáticas,

o BRICS vem passando, desde sua origem, por um processo de adensamento

institucional, cuja maior expressão foi a criação do Novo Banco de Desenvolvimento

(NDB) e do Arranjo Contingente de Reservas (ACR). Nesse processo, nota-se

que, embora os temas de segurança internacional ganhem importância crescente,

isso se deve em larga medida às transformações na geopolítica do capitalismo

contemporâneo. Além disso, nota-se também um concomitante processo de

outreach do BRICS, que por sua vez apresenta uma série de contradições entre os

atores envolvidos. Nesse contexto, distintos padrões de adensamento institucional

do arranjo podem ser notados, diretamente relacionados ao papel desempenhado

pelo BRICS na ordem mundial.

Em termos metodológicos, para a validação ou não da hipótese acima, será feito

um estudo de caso associado ao process tracing (BENNET, 2010; BEACH; PEDERSEN

2013). Ou seja, será feito um estudo do BRICS bem como de alguns dos múltiplos

mecanismos causais a ele associados a fim de, assim, melhor compreender o

delineamento do processo de constituição de tal arranjo, contribuindo, dessa forma,

para a produção de inferências causais acerca do caso em questão. Mecanismos

causais aqui são entendidos como algo constitutivo do nível ontológico das relações

sociais (BENNETT, 2013), o que nos afasta do positivismo e nos coloca próximos

a interpretações realistas científicas e realistas críticas acerca dos conceitos de

“mecanismo causal”, “causa”, “causalidade” e “causação”.

Os mecanismos causais multiníveis são fundamentais para que se possa

compreender os rumos do BRICS desde seus primórdios. Assim, são destacados

nesta pesquisa os seguintes mecanismos causais: (i) as relações regional/global

presentes na construção da agenda de inserção internacional dos países do BRICS;

(ii) as relações entre o BRICS e a ordem geoeconômica mundial; (iii) em menor

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

escala, mas não menos importante, as relações entre BRICS e as forças sociais.

É a partir da identificação desses mecanismos causais – que muito além de serem

variáveis, são entidades ontologicamente constitutivas do processo de construção

do BRICS – que ganham significado inferencial (i) os processos de adensamento

institucional nas áreas de economia política internacional (desenvolvimento

internacional) e segurança internacional e seus respectivos mecanismos de path

dependence; e (ii) processos multinível de outreach.

Para tal empreitada, a ênfase será dada na análise qualitativa dos documentos

produzidos pelas cúpulas, o que será feito em estreita relação com a análise

da literatura existente sobre o tema, bem como com a análise da conjuntura

internacional no período em questão. Primeiro, será apresentado um histórico do

BRICS a partir de suas cúpulas. Em seguida, será discutido o processo de outreach

do BRICS. Desde a II Cúpula em Brasília, em 2010, há menção explícita ao processo

de outreach do BRICS, intimamente relacionado a uma expansão das áreas de

interesse do grupo. Não obstante, no presente artigo, a ideia de outreach focará

explicitamente em dois elementos: (i) o convite a outros Estados para participar

das cúpulas; (ii) o engajamento das forças sociais no processo, particularmente

expresso no fórum de empresários e nas reuniões dos movimentos de contestação

da sociedade civil. Em terceiro lugar, serão explorados os limites do processo de

ascensão do BRICS como potencial polo “contra-hegemônico”, para, por fim, serem

feitas algumas considerações finais e suas relações com a hipótese apresentada.

BRICS: De Ecaterimburgo a Xiamen

As crises econômicas que se acumulam desde meados dos anos de 1990

deixaram evidente que a gestão da ordem mundial não poderia continuar

desconhecendo os avanços dos países emergentes, que até então não participavam

do G8 (G7 + Rússia). Desse modo, no final dos anos de 1990, foi criado o G20

(que até 2008 não incluía uma reunião de chefes de Estado), após a crise asiática.

E, a partir do início dos anos 2000, Brasil, Índia, China e África do Sul, além do

México, passam gradualmente a serem convidados como observadores do G8

(a ideia de G8+5), sem contudo participar dos debates sobre os rumos da economia

mundial. Paralelamente, em 2003, é criado o fórum IBAS (Índia, Brasil e África do

Sul) e, em 2006, ocorre a primeira reunião dos ministros de relações exteriores de

Brasil, Rússia, Índia e China. Assim, a história do BRICS tem sido marcada por

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

um aprofundamento do grau de institucionalização do arranjo, desde a I Cúpula

do BRIC, em junho de 2009, em Ecaterimburgo, Rússia.

A I Cúpula foi marcada pelos resultados da cúpula do G20, refletindo o

comprometimento do grupo com as decisões acordadas, bem como apontando

para o que seria a cooperação do grupo na cúpula seguinte do G20. Além disso,

o BRIC também enfatizou a importância da reforma das instituições financeiras

internacionais (IFI), a fim de aumentar a participação das potências médias

emergentes na ordem internacional (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES,

2009). A II Cúpula do BRIC ocorreu em Brasília, em 2010, e lidou com uma série

de temas – apesar do destaque para as questões concernentes à governança

global e ao comércio e às finanças internacionais. Tal cúpula se destaca pelo

apoio à reforma da ONU, pela ênfase na importância da estabilidade do sistema

monetário internacional e pela defesa de uma solução para o problema da crise

de legitimidade das organizações internacionais (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES, 2010). Em 2011, em Sanya, ocorreu a III Cúpula do BRICS. Dois

pontos de destaque dessa cúpula foram (i) a inclusão da África do Sul no BRICS

e o fato de que, naquele momento, (ii) todos os países partícipes do BRICS

também se encontravam no Conselho de Segurança da ONU, o que fez com que

a cúpula desse grande destaque para as questões de segurança, como a Primavera

Árabe. Nesse ponto, cumpre destacar que, pela primeira vez, houve referência

explícita na declaração final à reforma da ONU (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES, 2011, “para”8). Além disso, foi reafirmada a importância do G20

na arquitetura financeira internacional e a necessidade de se concluir a Rodada

Doha (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2011). A IV cúpula do BRICS,

em Nova Deli, 2012, apresentou um novo fato: pela primeira vez, foi discutida

a possibilidade de se criar, a partir do BRICS, um novo banco multilateral de

desenvolvimento, o que culminou no compromisso de examinar a viabilidade de

tal banco. Além disso, a declaração final reiterou a importância da cooperação

internacional, embora tenha destacado a necessidade da reforma das IFI, para que

a importância sistêmica dos países do BRICS fosse reconhecida institucionalmente

(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2012).

A V cúpula do BRICS ocorreu em 2013, em Durban, e fechou o primeiro ciclo

das cúpulas, além de ser um marco na busca sul-africana por uma maior projeção

internacional (ANDREASSON, 2011). Essa cúpula deu destaque às relações dos

BRICS com países africanos e, assim como nas cúpulas anteriores, foi reafirmado

o comprometimento com o multilateralismo e a busca por uma governança global

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

mais democrática. Nesse caso, foi destacada a reforma das IFI, em especial do

sistema de cotas do FMI, conforme acordado em 2010 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES, 2013, “para”13). Também foi destacado o comprometimento

do BRICS com a conclusão da Rodada Doha, o apoio para que Brasil, Índia e

África do Sul tivessem um papel mais proeminente na ONU e, por fim, o BRICS

manifestou seu apoio para que o diretor geral da OMC representasse os países em

desenvolvimento. Tal questão é relevante, já que o brasileiro Roberto Azevêdo foi

eleito para o cargo em questão.

Foi também criado um fundo de reserva de US$100 bilhões, o que “ajudaria

os países do BRICS a evitar pressões de liquidez de curto prazo” (MINISTÉRIO

DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2013, “para”10), dando continuidade aos acordos

assinados em 2012 entre os bancos de desenvolvimento dos países do BRICS

(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2012). Por fim, foi anunciada a

criação de um banco de desenvolvimento do BRICS, que deveria buscar

recursos para projetos de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável

nos BRICS e em outras economias emergentes e países em desenvolvimento,

para complementar os esforços já existentes de instituições financeiras

multilaterais e regionais para o crescimento global e o desenvolvimento

(BRICS 2013, “para”9)

— dando sequência, assim, à discussão de Nova Deli.

A VI cúpula do BRICS, em Fortaleza, 2014, deu início ao segundo ciclo das

cúpulas. Em um dos momentos mais relevantes na história do BRICS e de seu

processo de adensamento institucional, foi assinado o “Acordo constitutivo do Novo

Banco de Desenvolvimento (NDB), com o propósito de mobilizar recursos para

projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável nos BRICS e em outras

economias emergentes e em desenvolvimento” (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES 2014a, “para”11). O banco teria um capital inicial autorizado de

US$100 bilhões – com um capital inicial subscrito de US$50 bilhões. Além disso,

também foi estabelecido o Arranjo Contingente de Reservas do BRICS (ACR) –

US$100 bilhões – e assinado o Memorando de Entendimento para Cooperação

Técnica entre Agências de Crédito e Garantias às Exportações dos BRICS. O primeiro

“terá efeito positivo em termos de precaução, ajudará países a contrapor-se a

pressões por liquidez de curto prazo” e o segundo “aperfeiçoará o ambiente de

apoio para o aumento das oportunidades comerciais” entre os países do BRICS

(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2014a, “para”13 e “para”14).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

A VII Cúpula dos BRICS, que ocorreu em Ufá, 2015, foi acompanhada por

grandes expectativas. O aprofundamento da cooperação econômica foi discutido

no marco da “Estratégia para uma Parceria Econômica do BRICS”, que embora

tenha destacado a importância da cooperação em diversas áreas, não avançou

objetivamente (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015, “para”17). Com

relação à cooperação comercial, financeira e de investimentos intra BRICS, nota-se

um avanço a partir do aprofundamento do diálogo entre as “Agências de Crédito

às Exportações dos BRICS”, do papel do “Mecanismo de Cooperação Interbancária

do BRICS”, da implementação do “Marco do BRICS de Cooperação em Comércio e

Investimentos” e da importância de um estudo acerca da viabilidade do “uso mais

amplo de moedas nacionais no comércio mútuo” (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES, 2015, “para”13, “para”14, “para”23 e “para”24).

Contudo, ficou claro que a prioridade da cúpula seria o NDB e o ACR. Nesse

sentido, foram discutidos os detalhes sobre a entrada em vigor desses novos

arranjos institucionais. Ora, isso tem relação direta com a situação de crescimento

econômico negativo de Brasil e Rússia naquele momento: para o Brasil, o NDB

deveria favorecer investimentos nas áreas de energia e infraestrutura; já a Rússia

via no NDB a grande oportunidade de atrair o capital chinês. Além disso, foi

apresentada na cúpula a proposta de cooperação entre o NDB e o recém-criado

Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (BAII)

– o que seria importante

no financiamento dos projetos de infraestrutura vinculados à Nova Rota da Seda

(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015, “para”15; DANÍLOVA, 2015).

Assim, apesar do BAII ter, em alguma medida, eclipsado a importância do NDB, isto

pode significar, nos médio e longo prazos, menor concorrência e, consequentemente,

maior disponibilidade de recursos do NDB para Brasil e África do Sul.

Já era esperado que em Ufá fosse seguida uma tendência das cúpulas anteriores

de direcionamento da agenda por parte do país anfitrião. Nesse caso, era esperada

uma aproximação entre BRICS, Organização para Cooperação de Xangai (OCX) e

União Econômica Eurasiática (UEE), o que contribuiu tanto para as discussões na

área econômica quanto na área da segurança internacional. Assim, se destacam

nas discussões sobre segurança: (i) a menção explícita à importância do respeito

à soberania e não intervenção em vários casos (especialmente Afeganistão,

Iraque e Síria); (ii) a existência de um espaço significativo para as questões de

5 O BAII foi criado no mesmo ano que o NDB. Entretanto, ele é composto por 57 membros fundadores (alguns

deles aliados históricos dos EUA, como Inglaterra, Alemanha e França) e tem clara dominação da China, que

detém o poder de veto, a presidência do banco e a localização de sua sede, em Pequim.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

segurança e um aumento exponencial de referências explícitas aos problemas

de segurança no continente africano – o que reflete a preocupação dos países

do BRICS com a estabilidade da região (RAMOS et al., 2012). A despeito das

críticas ao ordenamento vigente e à ação das potências tradicionais, a estratégia

de não confrontação permanece, e os arranjos multilaterais existentes tiveram

sua importância reafirmada (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015,

“para”11, “para”18, “para”19, “para”26 e “para”66).

A Declaração Final de Goa (2016) reiterou que a paz sustentável requer a

construção de uma “ordem internacional multipolar equitativa e democrática”

com um papel central da ONU. Mas, ao mesmo tempo que destaca o papel da

ONU, o documento reivindica a reforma do Conselho de Segurança, de modo a

torná-lo mais representativo e eficiente (BRICS, 2016, “para”6-8) – tema este que

continua a ter força por pressão da Índia e África do Sul, apesar do esforço menos

significativo do atual governo brasileiro.

Outros pontos importantes foram o apoio à recente decisão do grupo de

trabalho do Comitê para a Utilização Pacífica do Espaço Exterior (COPUOS) da ONU

sobre a intenção de criar um plano-quadro de longo prazo de sustentabilidade no

espaço até 2018 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”55-56)

e o apoio à iniciativa russa para elaboração de uma convenção internacional de

proibição do terrorismo químico e biológico, a partir da cooperação em nível

bilateral e internacional (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016,

“para”58). Fica claro, nesse caso, os interesses da diplomacia russa com relação

ao combate ao separatismo checheno e a grupos extremistas internacionais, como

aqueles que lutam na Síria contra o governo de Assad.

A Síria, aliás, também recebeu destaque no documento final. A Rússia, como

principal membro do BRICS envolvido no assunto, fez constar no documento a

posição que sua diplomacia vem defendendo: a construção da paz através de

um diálogo nacional inclusivo e um processo político liderado pelo governo sírio

e baseado no Comunicado de Genebra de 30 de Junho de 2012, nos termos da

resolução 2254 e 2268 do Conselho de Segurança da ONU, bem como no combate

aos grupos terroristas como ISIS e Jabhat al-Nusra (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES, 2016, “para”14; PAUTASSO; ADAM; LIMA, 2015). Dois outros temas

de segurança foram destacados. Primeiro, o conflito palestino-israelense; segundo,

o apoio ao governo afegão para construir a reconciliação nacional (MINISTÉRIO

DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”15-16).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

Com relação ao processo de institucionalização do BRICS, destacam-se a

assinatura do Memorando de Entendimento para o Estabelecimento de uma

Plataforma de Pesquisa Agrícola do BRICS (BRICS, 2016, “para”86); a primeira

reunião do grupo de trabalho do BRICS sobre contraterrorismo, em 14/09/2016

(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”60); os avanços

operacionais do NDB; o início das negociações sobre a proposta de criação de uma

agência de risco (rating) do BRICS (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES,

2016, “para”44); a criação de uma plataforma de discussão conjunta entre as

Agências de Crédito às Exportações dos BRICS para cooperação comercial entre os

países do BRICS (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”13); e o

estabelecimento de um Comitê de Cooperação Alfandegária do BRICS, no marco da

Estratégia para uma Parceria Econômica do BRICS, estabelecida na VII Cúpula, em

Ufá (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015, “para”17; 2016, “para”48).

A IX Cúpula ocorreu em Xiamen (2017), com destaque para 3 documentos

assinados: (i) Plano de Ação do BRICS para a Cooperação para a Inovação

(2017-2020); (ii) Estrutura Estratégica da Cooperação Aduaneira do BRICS;

(iii) Memorando de Entendimento entre o Conselho Empresarial do BRICS e o

Novo Banco de Desenvolvimento sobre Cooperação Estratégica. Foram adotadas

iniciativas para a promoção futura do desenvolvimento dos Mercados de Títulos em

Moeda Local dos países do BRICS, bem como para o estabelecimento de um Fundo

de Títulos em Moeda Local do BRICS (BRICS, 2017, “para”10), além do “progresso

na conclusão dos Memorandos de Entendimento entre os bancos nacionais de

desenvolvimento dos países do BRICS sobre linha de crédito em moeda local

interbancária e sobre cooperação interbancária na área de classificação de crédito”

(BRICS, 2017, “para”11). Menção foi feita aos avanços do NDB, particularmente

com relação à criação do Centro Regional do NDB na África do Sul – no caso, o

primeiro escritório regional do Banco (BRICS, 2017, “para”31). Com relação ao

ACR, foi acordado o Sistema de Intercâmbio de Informações Macroeconômicas

(SEMI) do ACR (BRICS, 2017, “para”30).

Na área da segurança internacional, foram condenadas as “intervenções

militares unilaterais”, em referência a certas declarações do presidente estadunidense

Donald Trump. Tópicos como terrorismo, Síria e outros conflitos internacionais

também foram mencionados, bem como certas discussões sobre a implantação dos

Padrões Internacionais de Combate à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento

do Terrorismo e Proliferação no FATF (BRICS, 2017, “para”38, “para”11). Pela

primeira vez, a China reconheceu como terroristas grupos baseados no Paquistão

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

– Lashkar-e-Taiba, Jaish-e-Mohammad e a rede Haqqani –, o que foi visto como

uma vitória por parte da diplomacia indiana. Além disso, destacam-se a 7ª Reunião

de Assessores de Segurança Nacional do BRICS, realizada em 27 e 28 de julho

de 2017, em Pequim; a segunda reunião do Grupo de Trabalho sobre Terrorismo

do BRICS, realizada em Pequim, em 18 de maio de 2017; bem como a extensa

presença das questões de segurança na declaração final.

A expansão do BRICS: O processo de outreach

Além dos avanços institucionais, destaca-se também o processo de outreach do

BRICS, que desde a II Cúpula em Brasília, em 2010, é mencionado explicitamente

nos documentos finais. No que concerne à expansão das relações do BRICS com

outros Estados, nota-se uma importância significativa do país anfitrião, que

não apenas direciona a agenda das cúpulas, mas também faz os convites para

os países não membros. Nesse sentido, um ponto de inflexão é a V Cúpula, em

Durban: a partir dela, em quase todas as cúpulas houve um engajamento mais

robusto do BRICS com outros países: em Durban (2013), houve uma reunião

com líderes africanos – em clara consonância com os interesses sul-africanos

na região; em Fortaleza (2014), houve uma sessão conjunta com os líderes dos

países sul-americanos, expressão dos interesses brasileiros com relação à região e,

particularmente, com relação à UNASUL; em Ufá (2015), houve uma reunião com

os chefes de Estado e de governo dos países da UEE e da OCX, bem como com

os chefes de Estados observadores da OCX – algo claramente convergente com

os objetivos de inserção internacional da Rússia em um contexto de conflito na

Ucrânia, com amplas repercussões internacionais; em Goa (2016), foi organizada

a cúpula BRICS-BIMSTEC – Iniciativa da Baía de Bengala para a Cooperação

Econômica e Técnica Multissetorial –, da qual participam Bangladesh, Butão,

Índia, Myanmar, Nepal, Sri Lanka e Tailândia. Nesse encontro, foram tratadas

questões sobre cooperação nas áreas de comércio e investimentos (MINISTÉRIO

DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”5) e, além disso, houve a inclusão do

tema do combate ao terrorismo, o que pode ser interpretado como um ganho da

diplomacia indiana em sua busca por isolar o Paquistão (SAJJANHAR, 2016); e

em Xiamen (2017), a China deu início ao que chamou de cooperação BRICS Plus,

da qual participaram Cazaquistão, Egito, Quênia, Indonésia, México, Tadjiquistão

e Tailândia (BRICS, 2017, “para”6).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

Aqui cabe uma consideração: os países membros do BRICS têm interesse

fundamental em garantir sua liderança em âmbito regional. Seu protagonismo na

arena global depende, em grande medida, da capacidade de liderar respectivos

processos regionais de integração

. Nota-se que suas regiões e os correspondentes

blocos econômicos são historicamente uma prioridade na agenda de todos os

cinco integrantes.

Objetivamente, a China confere grande relevância à OCX, à Associação das

Nações do Sudeste Asiático + China (ASEAN+1) e demais agendas regionais,

incluindo a delicada questão securitária referente às disputas territoriais no mar

do Sul da China. A Rússia busca relançar um bloco, a UEE, em parte devido

à inoperância da Comunidade dos Estados Independentes (CEI), lançada logo

após o colapso da URSS. A África do Sul dá forte ênfase à Nova Parceria para o

Desenvolvimento da África (NEPAD) e à Comunidade para o Desenvolvimento

da África Austral (SADAC). E, por fim, o Brasil tem historicamente um papel

de liderança na América do Sul, dando prioridade ao MERCOSUL, combinado

com a criação da UNASUL na última década (situação essa que muda, no caso,

a partir do governo Temer). Em suma, isso explica o interesse em envolver os

demais vizinhos nas cúpulas do BRICS, ao mesmo tempo que confere escopo

de influência cada vez mais global ao agrupamento – além de, indiretamente,

fortalecer as organizações regionais em questão. Nesse caso, seguramente tensões

podem aparecer: particularmente, as negociações em torno do “BRICS Plus” têm

despertado certo incômodo e desconfiança em certos setores indianos, que veem

tais declarações como uma tentativa chinesa de tornar o BRICS uma organização

cada vez mais alinhada com os interesses chineses de inserção internacional

(Neelakantan, 2016).

Outra forma de outreach diz respeito ao envolvimento de outros atores para

além dos Estados do BRICS. Nesse caso, destacam-se aqui os atores empresariais,

articulados no Conselho Empresarial dos BRICS, e os movimentos sociais, que têm

desempenhado esforços de articulação e encontros fora das cúpulas oficiais. Garcia

e Bond (2015) apresentam uma pertinente classificação dos posicionamentos dos

atores da sociedade civil com relação ao BRICS. O BRICS from above é a posição

expressada por chefes de Estado e seus aliados das elites corporativas. Esses

utilizam por vezes uma retórica nacionalista e de enfrentamento às potências

6 O que não significa, necessariamente, um engajamento ativo em favor do aprofundamento desses processos de

integração regional. Para uma análise recente sobre a política externa brasileira para a UNASUL, que problematiza

tais questões.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

ocidentais para legitimar o avanço sobre países vizinhos para exploração de recursos

naturais e força de trabalho; o BRICS from the middle é uma posição comumente

vista em instâncias como o Fórum Acadêmico dos BRICS, e alguns think tanks

e ONGs. Esses são esperançosos de que o BRICS possa efetivamente desafiar

as injustiças globais, mas aguardam seus avanços, traçando algumas análises

críticas; por fim, o BRICS from below reflete a posição de movimentos sociais de

base em luta nos países, que podem criar laços comuns de luta e solidariedade

transnacionais. Assim, os autores ressaltam a importância de compreender os

países do BRICS para além do seu sentido estreito (como instituições de autoridade

política), expresso nas cúpulas de chefes de Estado. É necessário enxergá-los em

seu sentido ampliado, examinando as forças na sociedade civil que se articulam

com os Estados e se institucionalizam para impulsionar e sustentar projetos

(contra)hegemônicos (GRAMSCI, 1971).

Nesse sentido, podemos analisar o Conselho Empresarial do BRICS e o Foro

Empresarial do BRICS como instituições do BRICS from above, que envolvem as

grandes corporações multinacionais dos países do BRICS e seus principais setores

econômicos. O Fórum Empresarial do BRICS ocorre desde a segunda cúpula de

chefes de Estado em Brasília, em 2010, e tem lugar paralelamente a todas as cúpulas

desde então. Porém, foi na cúpula de Durban, em 2013, que o fórum deu origem

a um órgão mais permanente: o Conselho Empresarial do BRICS. O conselho se

autodefine como uma “plataforma”, que tem por objetivo “promover e fortalecer

negócios, comércio e investimento” entre os cinco países, assegurar o diálogo

permanente entre a comunidade empresarial e os governos e identificar problemas

e gargalos a serem solucionados. Desde 2013, o conselho se organiza em grupos

de trabalho por setor/indústria, sendo eles: infraestrutura (transporte, estradas,

ferrovias, portos e aeroportos), manufatura (que inclui farmacêuticas, TI, entre

outros), agronegócio, serviços financeiros (como bancos e seguros), energia e

economia verde, e capacitação. Nesse sentido, o conselho tem encontros regulares

e funciona com um papel consultivo junto aos chefes de Estado.

O primeiro relatório anual 2013-2014 do conselho, lançado em Fortaleza em

2014, estabeleceu os grupos de trabalho e as primeiras iniciativas e demandas

aos governos dos países do BRICS. Segundo os empresários, os governos devem

facilitar vistos, harmonizar padrões técnicos, facilitar e apoiar associações

industriais, facilitar o estabelecimento de instituições financeiras e filiais nos países

BRICS, e acelerar o estabelecimento do NDB para promover laços comerciais e de

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

investimento. Também reforçam a necessidade de melhorar a conectividade e a

logística, promover a infraestrutura e as parcerias público-privadas. Esse relatório

deu especial ênfase às relações do BRICS com terceiros países, especialmente

os africanos. Assim, o conselho sugeriu que os países do BRICS fortaleçam

suas relações com a África do Sul e com alguns governos africanos para manter

um ambiente de negócios favorável, aumentar a cooperação de agências de

financiamento entre o BRICS e a África, investir nos corredores logísticos

Norte-Sul na África, apoiando, nesse sentido, projetos das corporações dos

países do BRICS no continente. O setor de exportação mineral é especificamente

citado. O conselho espera que os países do BRICS apoiem os empresários desse

setor na África, assinando contratos de longo prazo com exportadores africanos

e investindo em logística. Por fim, um conselho para promover o investimento

e comércio BRICS-África foi planejado (BRICS BUSINESS COUNCIL 2013/2014).

Em seu segundo relatório anual (2015-2016), lançado em Ufá, na Rússia,

em 2015, o conselho estabeleceu as prioridades do setor privado para os países

do BRICS. Nele são enfatizados o papel do financiamento público para bens

e serviços e a importância da estabilidade macroeconômica. Nesse sentido, o

NDB é elogiado e colocado como prioridade. Outras prioridades estabelecidas

no documento empresarial são: o estabelecimento de um acordo de facilitação

do comércio, o apoio ao comércio em moedas locais dos BRICS, a facilitação de

viagens empresariais, um ambiente favorável para negócios, a cooperação entre

agências regulatórias, o investimento em infraestrutura e a cooperação para

projetos de infraestrutura física regional, além do reconhecimento do próprio

conselho como plataforma consultiva com comunicação direta com as cúpulas

presidenciais (BRICS BUSINESS COUNCIL, 2015/2016). Essa última prioridade já

foi atingida. Os empresários têm efetivamente um canal direto de diálogo junto

à cúpula presidencial, ao passo que representantes governamentais transitam e

têm espaço privilegiado de fala na programação do Foro Empresarial, tendo sido

assinado um Memorando de Entendimento entre o Conselho e o NDB em Xiamen

(BRICS, 2017, “para”31).

Do “outro lado” da sociedade civil estão os encontros de movimentos sociais

e ONGs, que compõem as “cúpulas dos povos” do BRICS, no sentido do BRICS

from below. Segundo Waisbich (2016), apesar de frequentes obstáculos, houve

um aumento significativo do envolvimento das sociedades civis do BRICS desde

a entrada da África do Sul no bloco, em 2011. Esse envolvimento parte tanto de

discussões no âmbito nacional, quanto de encontros internacionais. O primeiro

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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

desses encontros ocorreu no contexto da Cúpula de Durban, em 2013, e levou o

nome de Brics from below (JANS, 2013). No ano seguinte, 2014, houve o encontro

em Fortaleza (SEVERO, 2014). Já na cúpula de Ufá, houve uma inflexão: o governo

russo convocou um “encontro oficial” da sociedade civil, o Civil BRICS (CIVIL

BRICS, 2015), que apareceu pela primeira vez como um espaço reconhecido pela

cúpula de chefes de Estado. Contudo, o espaço controlado pelo governo russo

fez com que muitas ONGs não fossem convidadas, enquanto outras declinaram

o convite. Em Goa, em 2016, ocorreram os dois encontros, tanto o Civil BRICS,

organizado pelos governos, como o People’s Forum on BRICS, organizado por

movimentos sociais e ONGs indianas e internacionais (WAISBICH, 2016; PEOPLE’S

FORUM ON BRICS, 2016). Já em 2017, ocorreu apenas o 3º encontro do Civil BRICS

em Fuzhou, em junho. Nesse caso, destaca-se o fato de que, pela primeira vez,

os partidos políticos dos países do BRICS participaram do fórum. Não obstante,

a ausência de diálogos anteriores entre as organizações levou a uma falta de

influência dessas organizações na cúpula de Xiamen (BANDYOPADHYAY, 2017).

De modo geral, os encontros envolvem movimentos sociais, camponeses,

sindicatos de base, organizações ambientalistas e feministas, especialmente

do país sede da cúpula, mas também dos demais países do BRICS. Há trocas e

análises sobre temas específicos locais, nacionais e globais e referentes ao BRICS

e suas instituições. O tom é geralmente dado pela conjuntura dos grupos locais

que auspiciam os encontros: em Durban, os grupos afetados pelo projeto de

porto em South Durban; em Fortaleza, o comitê popular da Copa; em Goa, os

grupos contra o turismo predatório e sexual (WAISBICH, 2016). Por outro lado,

as cúpulas dos povos reúnem discussões comuns às sociedades civis do BRICS,

como posicionamentos críticos quanto às consequências ambientais, sociais e

econômicas de grandes projetos de infraestrutura, bem como reproduz críticas

tradicionais dos movimentos antiglobalização.

Expansão, adensamento e os limites da emergência

A partir dos processos causais anteriormente identificados, nota-se alguns

caminhos percorridos pelo BRICS. Primeiro, questões de segurança internacional

vêm ocupando, cada vez mais, um lugar de destaque nas cúpulas. Nesse caso, a

capacidade de unidade do BRICS tem sido colocada à prova, tendo em vista as

transformações geopolíticas associadas às relações entre EUA e Rússia e, em menor

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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

grau, entre EUA e China. Particularmente, é interessante notar como a crise da

Ucrânia e seus desdobramentos – por exemplo, no âmbito do G7/8 – impactaram

conjunturalmente o BRICS: se, para alguns analistas, a Rússia nem mesmo deveria

ser parte do BRICS, em função de uma suposta ausência de interesses e objetivos

comuns (MACFARLANE, 2006; COOPER, 2006; KHALID, 2014), a partir de 2014,

o que se percebe é um intenso engajamento russo que, em sua busca por manter

sua esfera de influência regional, acaba influenciando significativamente a

agenda do grupo (FORTESCUE, 2014). Somado a isso, nota-se uma convergência

de interesses entre Índia, Rússia e China com relação ao combate ao terrorismo

(NEELAKANTAN, 2016).

Olhando para essa questão dos respectivos engajamentos de cada um dos

países partícipes do BRICS, Brasil e África do Sul parecem caminhar mais a reboque

do grupo: a despeito de um papel mais proativo em determinados momentos da

história do bloco, ambos países aparentam mais um comportamento norm-taker do

que norm-maker – embora deva ser destacado que a África do Sul, em consonância

com certos interesses chineses, logrou êxito significativo em colocar a África como

ponto de preocupação e destaque nas declarações do grupo, mantendo assim seu

objetivo de se apresentar como representante e porta-voz da África nos fóruns

internacionais

Nesse processo, nota-se que tanto o destaque das questões de segurança

internacional quanto o processo de outreach com relação a outros países sofre

uma influência direta do país que hospeda a cúpula, gerando certa dependência de

trajetória para o arranjo, bem como colocando condições de possibilidade para os

países anfitriões – tendo consequências para o adensamento institucional, como

visto na seção anterior. Ainda assim, ao longo da história do BRICS, o adensamento

institucional ocorre em larga medida nas questões associadas à economia política

internacional e, em particular, à questão do desenvolvimento internacional – uma

espécie de “caminho de menor resistência” (ABDENUR; FOLLY, 2015, p. 106) –

embora não se deva perder de vista os avanços ocorridos nas últimas cúpulas nas

questões de segurança internacional. Ou seja, olhar para os avanços do arranjo

em tais áreas é uma forma pertinente de identificar e relacionar os mecanismos

causais subjacentes aos processos constitutivos do BRICS, bem como serve de

7 Nesse caso, há um descompasso entre a posição brasileira e os rumos atuais do BRICS: se, por um lado, o tema

da reforma do Conselho de Segurança da ONU volta com força por pressão de Índia e África do Sul, por outro,

o Brasil ficará de fora do Conselho de Segurança pelo menos até 2033 – já que não apresentou candidatura nos

últimos anos para uma das vagas rotativas (MELLO, 2017).

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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

tipos de hoop tests que confirmam a relevância da hipótese apresentada acerca

dos rumos do adensamento institucional do BRICS.

Não obstante, é interessante perceber que, de Ecaterimburgo a Xiamen, o

avanço institucional ocorre em constante diálogo com as instituições internacionais

existentes. Isso fica evidente na constante demanda pela implementação da

reforma das IFI, com destaque para o FMI; a ênfase na inovação como fator chave

para crescimento de médio e longo prazos e de desenvolvimento sustentável –

reafirmando assim a agenda do G20, expressa em 2016, em Hangzhou, bem como

a importância do G20 como fórum para cooperação macroeconômica; a discussão

sobre energia renovável, segurança energética e mudança climática associada

aos Acordos de Paris sobre mudança climática (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES

EXTERIORES, 2016, “para”54, “para”70 e “para”92) – além das menções feitas

ao Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento

do Terrorismo (FATF/GAFI) e a OMC, por exemplo. Em termos políticos, a agenda

do BRICS não vem sendo de confrontação, mas sim a de reivindicar “um lugar à

mesa” junto às potências ocidentais, para obter mais voz e uma maior participação

dentro das instituições já existentes (GARCIA; BOND, 2015).

Essas questões nos remetem às relações entre BRICS e ordem mundial.

Se, por um lado, nota-se no BRICS uma agenda reformista, de crítica à ordem

mundial vigente e dos ajustes feitos a partir do fim da II Guerra Fria, por outro

lado, é fundamental perceber que esses países se encontram integrados à ordem

mundial, tendo seu processo de “emergência” intimamente conectado aos

processos de globalização neoliberal. Isso é importante, pois ajuda a entender de

maneira menos simplista certos rumos da conjuntura internacional, especialmente

(mas não somente) no que tange aos dois grandes exemplos de adensamento

institucional do BRICS, o NDB e o ACR. Embora sejam novos arranjos multilaterais

intimamente conectados a uma estratégia chinesa mais ampla de financiamento

de infraestrutura (RAMOS; VADELL, 2016), bem como a uma crítica corrente à

estrutura das instituições de Bretton Woods (FMI e Banco Mundial), eles mesmos

não se apresentam abertamente como uma alternativa contra-hegemônica (BRICS,

2015, “para”66). O ACR é particularmente interessante: no artigo 5 do Tratado para

o Estabelecimento do Arranjo Contingente de Reservas dos BRICS, que trata do

acesso das partes aos recursos do ACR, é afirmado que o acesso a 70% do máximo

disponível para cada parte depende necessariamente “da existência de um acordo

em curso entre o FMI e a Parte Requerente que envolva o compromisso do FMI

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

de prover financiamento à Parte Requerente com base em condicionalidades, e o

cumprimento pela Parte Requerente dos termos e condições do referido acordo”

(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2014b, art. 5, d, ii, p.5). Ou seja, a

legitimidade do FMI – e em última instância, do Sistema de Bretton Woods – é

reafirmada desde a criação do ACR até a cúpula de Xiamen, quando se defendeu

a necessidade de “promover uma cooperação mais próxima entre o FMI e o ACR”

(BRICS, 2017, “para”30)

Dessa forma, faz cada vez mais sentido entender o BRICS não como um desafio

coletivo à ordem mundial, mas, sim, como um arranjo conservative globalizer

(KAHLER, 2013, 2016; GARCIA; BOND, 2015) que, nesse sentido, demanda, na

verdade, uma reforma da ordem mundial, seja no sistema ONU (Conselho de

Segurança, p. ex.), seja no Sistema de Bretton Woods. Isso ajuda a entender

também certos processos causais associados às críticas de certos movimentos da

sociedade civil ao BRICS, bem como a falta de diálogo explícito entre o arranjo e

esses movimentos – diferente do que ocorre com o Foro Empresarial do BRICS ou

o Conselho Empresarial do BRICS. Ou seja, em última instância, ajuda a entender

os limites do BRICS como um caso de emergência alternativa

Considerações finais

Os processos causais associados à emergência do BRICS apontam para

esse como um modelo com caráter diferenciado em um contexto neoliberal

(PIJL,2017), nitidamente: i) reafirmando o papel do Estado na alavancagem de

empresas multinacionais (estatais ou privadas) e na condução de grandes projetos

de infraestrutura e energia; ii) criando entraves à política de recurso à força

liderada pelos EUA, em franco tensionamento com a governança estruturada a

partir da ONU; e iii) projetando novos arranjos políticos e econômicos e criando

novas instituições credoras, como é o caso do NDB e dos bancos nacionais de

desenvolvimento dos países do BRICS.

Assim, se olharmos para a inserção do BRICS no sistema internacional “desde

cima” – partindo da perspectiva da disputa entre os grandes poderes mundiais –,

8 Para uma análise mais detalhada do NDB e do ACR, ver Carvalho et al. (2015).

9 Embora não seja o foco do presente artigo, é importante, nesse caso, para entender tais relações entre Estado e

sociedade civil no BRICS, entender as particularidades de seus respectivos processos de formação capitalista.

Nesse sentido, uma interessante discussão é apresentada por Pijl, 2017.

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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS

podemos observar tensões e desafios vindos desses países individualmente frente

às potências tradicionais. Nesse sentido, podemos considerar que o BRICS busca

acumular capacidades econômicas e políticas (que podem ser traduzidas em maior

capacidade militar) frente às potências hegemônicas. Se, por sua vez, olharmos

para as relações entre os países que compõem o BRICS de forma horizontal,

enxergamos as convergências e disputas entre esses mesmos países, com as

diferenças e desigualdades entre eles. Por fim, se enxergarmos o BRICS de forma

vertical, compreendendo as relações do BRICS com outros países e regiões do

Sul Global, podemos concluir que essas são relações de poder que se enquadram

no marco mais amplo de acumulação capitalista, respondendo a uma lógica de

disputa por recursos naturais, acesso a mercados e mão de obra cada vez mais

barata e superexplorada. Nesse artigo, buscamos mostrar essas diferentes visões,

partindo da identificação e análise de distintos mecanismos causais localizados

em níveis distintos de análise.

Passada, então, mais de uma década, a grande questão que se coloca diz

respeito aos rumos desse arranjo. Como visto, a conjuntura da geopolítica do

capitalismo tem sido um mecanismo com impacto significativo no processo de

evolução, adensamento institucional e de outreach do BRICS. Nesse sentido,

tendo em vista os rumos do arranjo, a atual conjuntura internacional terá também

impactos causais significativos na trajetória do BRICS. Deve-se ter em mente, assim,

i) a real capacidade centrípeta do BRICS de gerar um polo de contraposição aos

EUA sob a presidência de Donald Trump e, concomitantemente, ii) os impactos

gerados pelas próprias mudanças políticas no âmbito dos países do BRICS – como

no caso do Brasil, por exemplo. Certamente a direção e o rumo dos processos de

adensamento institucional (especialmente, mas não exclusivamente, nas áreas de

economia política – desenvolvimento internacional – e segurança internacional)

e de outreach, bem como o espaço às demandas da sociedade civil, tendem

a sofrer impactos dessas e de outras questões; ou seja, os desdobramentos

e entrelaçamentos futuros desses processos causais podem apresentar duros

testes para os avanços futuros do BRICS – em outras palavras, podem ser vistas

como testes complementares da hipótese aqui apresentada acerca dos rumos

do adensamento institucional do BRICS. Não obstante, essas são algumas das

perguntas que podem iluminar pesquisas futuras a respeito do BRICS e de seu

papel na ordem mundial daqui para frente.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues

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27Rafael Shoenmann de Moura

Las Reformas Económicas de China y la

Geopolítica del Petróleo: un análisis de política

exterior a la luz de la cuestión energética

As Reformas Econômicas da China e a

Geopolítica do Petróleo: uma análise de política

externa à luz da questão energética

China’s Economic Reforms and the

Geopolitics of Oil: a foreign policy analysis

in the light of the energy issue

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.819

Rafael Shoenmann de Moura

Resumen

El objetivo de este artículo es, a partir de la evolución de la estructura energética de China,

evaluar los distintos delineamientos de su política exterior y las implicaciones geopolíticas de

su diplomacia. Después de dilucidar antecedentes históricos, el recorte temporal empleado

será enfático a partir de 1993 – cuando el país asiático se convierte en importador neto

1 Este artigo é uma atualização do debate feito originalmente num trabalho final de disciplina que tive na

Pós-Graduação em Ciência Política do Iesp-Uerj com os professores Carlos Milani e Maria Regina Soares de Lima,

docentes sempre solícitos e incentivadores da submissão do mesmo. E, é claro, um especial agradecimento à

professora Isabela Nogueira, grande referência que tenho em estudos sobre a China; e a Alexandre Palhano,

querido amigo e professor que inspirou meu interesse original pelo “País do Meio”. Felicito também os dois

pareceristas que contribuíram para me auxiliar em mitigar imperfeições da versão original desse escrito.

No mais, todos os equívocos e imprecisões aqui contidos são de minha inteira responsabilidade.

2 Estudante de PhD em Estudos do Desenvolvimento no Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) da

Universidade de Lisboa. Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política do Instituto de Estudos

Sociais e Políticos (IESP-UERJ), onde é Bolsista FAPERJ Nota 10. Pesquisador integrante do Núcleo de Estudos

do Empresariado, Instituições e Capitalismo (NEIC) e do INCT/PPED, também é vinculado ao Laboratório de

Estudos em Economia Política da China (LabChina-UFRJ) e à Associação Latino-Americana de Ciência Política

(ALACIP), onde desempenha as funções de consultor e secretário assistente. Organizou ainda, junto com os

professores José Szwako e Paulo D’Avila, o livro “Estado e Sociedade no Brasil: a obra de Renato Boschi e Eli

Diniz” (Rio de Janeiro: Ideia D, 2016).

Artigo submetido em 24/06/2018 e aprovado em 22/11/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

28 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

de petróleo – hasta años recientes, mostrando los impactos y desdoblamientos de décadas

de reformas de apertura, modernización económica y transformaciones productivas. La

hipótesis operada en este trabajo es que la sinergia entre la evolución de los lazos bilaterales

chinos y su respectiva política para el sector energético (específicamente el petrolero) se

encuentra correlacionada en parte al empleo estratégico de su poderío económico para

mitigar vulnerabilidades externas a su ascenso. Como objetos de consulta para validación

analítica empírica y sustantiva, haré uso de informes de agencias de energía y de las propias

firmas petroleras, y también datos secundarios encontrados en el seno de la bibliografía

movilizada. La conclusión encontrada es que la expansión económica china en continentes

como América Latina, África y Oriente Medio posee un fuerte condicionante directo en su

dependencia por recursos naturales, con la energía, en particular, dictando el tono para una

diplomacia más asertiva y ampliación de los los vínculos comerciales.

Palabras clave: China; desarrollo económico; petroleo; geopolítica; dependencia energética.

Resumo

O objetivo deste artigo é, a partir da evolução da estrutura energética da China, avaliar

os distintos delineamentos de sua política externa e as implicações geopolíticas de sua

diplomacia. Após elucidar os antecedentes históricos, o recorte temporal empregado será

enfático a partir de 1993 – quando o país asiático se torna importador líquido de petróleo

– até anos recentes, mostrando os impactos e desdobramentos de décadas de reformas de

abertura, modernização econômica e transformações produtivas. A hipótese operada neste

trabalho é de que a sinergia entre a evolução dos laços bilaterais chineses e sua respectiva

política para o setor energético (especificamente o petrolífero) encontra-se correlacionada

em parte ao emprego estratégico de seu poderio econômico para mitigar vulnerabilidades

externas à sua ascensão. Como objetos de consulta para validação analítica empírica e

substantiva, farei uso de relatórios de agências de energia e das próprias firmas petroleiras,

e também dados secundários encontrados no bojo da bibliografia mobilizada. A conclusão

encontrada é de que a expansão econômica chinesa em continentes como América Latina,

África e Oriente Médio possui um forte condicionante direto em sua dependência por recursos

naturais, com a energia, em particular, ditando o tom para uma diplomacia mais assertiva

e ampliação dos laços comerciais.

Palavras-chave: China; desenvolvimento econômico; petróleo; geopolítica; dependência

energética.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

29Rafael Shoenmann de Moura

Abstract

The goal of this article is, departing from the evolution of China’s energy structure, to

evaluate the different outlines of Chinese foreign policy and the geopolitical implications

of its diplomacy. After elucidating historical antecedents, the time frame will be emphatic

from 1993 – when the Asian country becomes a net importer of oil – until recent years,

showing impacts and ramifications of decades of opening reforms, economic modernization

and productive transformations. The hypothesis of this work is that the synergy between the

evolution of Chinese bilateral ties and their respective policy for the energy sector (specifically

the oil sector) is correlated in part with the strategic use of its economic power to mitigate

external vulnerabilities to its rise. As objects of consultation for empirical and substantive

analytical validation, I will make use of reports from energy agencies and the oil companies

themselves, as well as secondary data found in the bulge of the mobilized bibliography.

The conclusion reached is that China’s economic expansion in continents such as Latin

America, Africa and the Middle East is strongly and direct conditioned by its dependence

on natural resources, with energy in particular setting the tone for more assertive diplomacy

and broadening commercial ties.

Keywords: China; economic development; oil; geopolitics; energy dependency.

Introducción

El presente trabajo investiga las tendencias de la política exterior china en

concordancia con la cuestión energética nacional, particularmente de la demanda

estructural por petróleo. Tomando el período comprendido entre 1993 – cuando

China alcanza la condición de importadora neta de tal commodity – hasta los

días actuales, se buscará establecer interfaces entre la dimensión doméstica

de la economía política del país y la actuación diplomática practicada por el

Partido Comunista de China (PCCh). Esta amalgama entre la esfera endógena y

la exógena facilitará trazar como el imperativo de la seguridad energética impactó

profundamente en las transformaciones ocurridas, con escrutinio de las relaciones

geopolíticas y un mapeamiento de los resultados, riesgos y oportunidades existentes

en tal área.

En una definición general simple, la seguridad energética puede entenderse

como la garantía de recursos suficientes (donde el petróleo es sólo uno de ellos)

para atender requerimientos de las diferentes economías nacionales por las décadas

futuras (YERGIN, 2006). Es un componente fundamental de la propia seguridad

nacional en términos del funcionamiento exitoso de una economía industrializada

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

30 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

moderna; con las fuentes básicas podendo estar posiblemente localizadas en

áreas de recurrentes turbulencias y conflictos políticos. Es necesaria, justamente

por eso, la actuación del Estado; con los gobiernos domésticos asumiendo

tal responsabilidad crítica por medios diplomáticos, económicos y militares

(KLARE, 2016).

Evidentemente, la cuestión adquiere distintas connotaciones según la estructura

productiva de cada nación y momento analizado: para los países desarrollados

(por ejemplo, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

– OCDE), la dicha seguridad se refiere a la disponibilidad de fuentes suficientes

a precios “sostenibles”. Para los países exportadores intensivos de energía, el

énfasis atribuido al concepto alude más al mantenimiento de la demanda para sus

ventas externas, garantizando recetas para esos Estados. Por último, para países

como India y China, se refiere a la adaptación rápida a la nueva dependencia de

los mercados globales que adquirieron con su ascenso en el plano geoeconómico

(YERGIN, 2006)

Por lo tanto, la hipótesis aquí operada trata de la existencia de una posible

correlación entre las relaciones comerciales bilaterales y las exclusivas del ámbito

energético, algo entendible a la luz de la estrategia china de la utilización de

sus herramientas de proyección económica para dilución de riesgos políticos y

viabilidad de su presencia y seguridad en el tablero global de recursos naturales.

La próxima sección buscará hacer una reconstitución histórica de los ejes

orientadores y paradigmáticos de la política exterior de la República Popular de

China (RPC) desde las reformas y apertura al mundo exterior, a partir de la Tercera

Sección Plenaria del 11º Comité Central del PCCh, en 1978, y el gobierno de

Deng Xiaoping. En la sección 2 se adentrará específicamente en el análisis sobre

la evolución de la estructura energética china a la luz de las transformaciones

económicas en boga, discutiéndose sobre las instituciones componentes de las

capacidades burocráticas estatales para el sector del petróleo, exponiéndose también

la división geográfica y social del trabajo dentro de este marco institucional. En

este sentido, las empresas petroleras chinas serán adoptadas analíticamente como

instrumentos sinérgicos del Estado para la ejecución tanto de una política comercial

para atender a la demanda creciente por la commodity como de la política exterior,

3 Yergin (2011) proporciona un panorama interesante sobre la geopolítica de la energía y posibles desdoblamientos

futuros para el inicio del siglo XXI. Ya para una genealogía histórica sintetizando el debate sobre el concepto de

seguridad energética y cómo el mismo adquirió distintos matices en las literaturas de los estudios de seguridad,

economía política internacional y geopolítica, ver Nunes (2013).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

31Rafael Shoenmann de Moura

capilarizando Beijing de influencia en los diversos países y continentes. En la

sección 3, a su vez segmentada en dos subsecciones menores (una discutiendo

los desdoblamientos sobre la estructura del mercado de petróleo y otra sobre las

rutas de transporte del producto al país asiático), se intentará obtener respuestas

a cuestionamientos hechos a partir de la ascensión china y su sed energética, con

sus respectivas características y desafíos, y qué implicaciones geopolíticas pueden

ser abstraídas de las tendencias encontradas. En la cuarta y última sección, por

fin, serán traídas las consideraciones generales incautadas a partir de este estudio.

1 La política exterior china y el imperativo de la estabilidad

económica

Además del notable éxito modernizante de las reformas económicas, los cambios

operados por Deng y la segunda generación de líderes del PCCh se extendieron de

forma bastante curiosa para el dominio de la política exterior de China, con una

interacción intrínseca e continua entre oportunidades y limitaciones, desafíos y

amenazas, tanto a nivel doméstico como externo (HEBRON, 2011; LI, 2012).

En el curso de las reformas, los esfuerzos de dos décadas han contribuido

para que, a finales de siglo, China tenga una estrategia multilateral desplegada en

varios niveles y canales en las relaciones internacionales, desempeñando un papel

frecuentemente sinérgico para el mantenimiento y viabilidad de su trayectoria

de desarrollo. Con objetivo de adecuarse a un patrón de acumulación de capital

y crecimiento donde dependía bastante de las inversiones extranjeras y de la

inserción y amalgama junto a las cadenas productivas regionales y mundiales

para alcanzar crecimiento y generación de ingresos, el gobierno chino estableció

una política exterior coordinada para la construcción económica, denotando la

relevancia de un ambiente periférico estable. Esto requirió, en diversos momentos,

reevaluaciones de su propia situación internacional, con acompañamiento atento de

las tendencias y coaliciones existentes entre los países, así como un pragmatismo

rígido en la línea y actitud de sus gobernantes.

4 Zhang denota que la política exterior china representativa de la era Deng está cristalizada básicamente en los ejes

determinados por la 4ª Sección del 6º Congreso Nacional del Pueblo (CNP), en marzo de 1986, destacándose

entre ellos la oposición al hegemonismo, el mantenimiento de los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica, la

auto-declaración de su identidad como perteneciente al Tercer Mundo, buscando fortalecer la solidaridad y la

cooperación con otros países en desarrollo, la defensa de la Carta de las Naciones Unidas, entre otros (2012).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

32 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

El enfoque integracionista con la economía regional y global, encontrando

facilitador en la estrategia de crecimiento export-led, requería buenas relaciones

junto a otros países, siendo factor de peso para explicar la mayor participación en

las instituciones multilaterales mundiales (SHI, 2008; LAI; KANG, 2012; SUTTER,

2012). Tal postura cooperativa pareció ser la alternativa más viable ante las

oportunidades de inserción internacional colocadas en la década de los 1990, con la

percepción preocupante sobre el unilateralismo estadounidense y su “hegemonía”

haciendo con que China buscase coaliciones para obligar a la balanza hacia un

multilateralismo un poco más democrático, figurando de forma más prominente

en los asuntos periféricos y mundiales (LI, 2012; SUTTER, 2012). Se resalta, sin

embargo, que la posición china en el multilateralismo a lo largo de las décadas

consiguientes a las reformas de apertura se mostraron relativamente selectivas. Su

grado de compromiso varió según el tema en los más diversos foros e instancias,

con claro privilegio para la esfera económica (comercial) sobre otras, como, por

ejemplo, de los derechos humanos o cuestiones ambientales (CABESTAN, 2010).

Por su parte, en lo que se refiere a las grandes potencias que históricamente

fueron elemento clave para su posicionamiento en la política exterior, China

instrumentalizó las tendencias cambiantes de cada momento para hacer efectivos

al máximo posible resultados positivos, siempre dotada de una postura de no

alineamiento y no-confrontación (ZHANG, 2012).

Por lo tanto, desde las reformas económicas serían perceptibles condiciona-

mientos y complementariedades cada vez mayores entre la estructura interna

de China, concatenando todos los eventos de su integración al capitalismo, y

las distintas fuerzas y actores globales (SHI, 2008; LI, 2012; LAI; KANG, 2012;

SUTTER, 2012; SHAMBAUGH, 2013). Fue también la creciente y ya referida

interdependencia económica, adquirida por la integración paulatina del polo

manufacturero chino a los flujos de capitales circulantes, que habría dado a sus

líderes incentivos para influir en el ambiente externo. Las propias directrices para

asegurar condiciones de estabilidad económica emergieron, entonces, como fuerzas

motrices de su orientación diplomática, donde incluso las metas de seguridad

nacional estarían condicionadas por motivos de naturaleza fundamentalmente

económica y programadas para forjar un “ambiente internacional pacífico” que

endosaría o, por lo menos, no pondría trabas al desarrollo (LAI; KANG, 2012).

Por la forma en que los líderes en Beijing operan las variables para lograr

intereses nacionales, considerando las limitaciones impuestas por los recursos

endógenos y el contexto internacional donde están insertados, es que se puede

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

33Rafael Shoenmann de Moura

evaluar el significado del ascenso de China en el campo externo. Después de los

intentos ad hoc de abordar los desafíos de la insatisfacción de parte de la comunidad

internacional (Occidente) con las respuestas autoritarias a las manifestaciones

de 1989, en Tiananmen, y el desmantelamiento de los regímenes comunistas del

Este Europeo, su política exterior adentró en un “ciclo” aparente de acciones

más sistemáticas y consensuadas, principalmente a partir de 1996 y 1997, dentro

de un conjunto coherente denominado por Avery Goldstein (2001) como “gran

estrategia”.

De ese modo, se dibujaban contornos de una línea diplomática que

reflejaba una respuesta pragmática a las circunstancias del país y también a las

lecciones sacadas por sus líderes de las tendencias turbulentas del inmediato

post-Guerra Fría (GOLDSTEIN, 2001).

En la línea de los puntos dilucidados hasta aquí, además del PCCh abordar

preocupaciones inmediatas con su propia supervivencia política, la estrategia de la

pragmática política exterior de China buscó plantear una difícil ingeniería para el

desarrollo económico doméstico necesario para potenciar sus capacidades. Se puede

decir, de cierta forma, que los elementos de esta orientación estaban presentes

desde la era Deng, con la búsqueda de una política exterior independiente que

permitiría lograr ventajas en un ambiente internacional supuestamente menos

amenazador, con la bipolaridad dando lugar a la multipolaridad y a la oportunidad

pacífica de desarrollo.

Finalmente, se atenta al punto con relación a la diplomacia económica china,

pertinente al hecho de que su absorción en el orden capitalista global generó

una necesidad expansiva de enfocar su política exterior en la búsqueda de

ofertas seguras de energía, con pressiones engatilladas por el ritmo fervoroso del

crecimiento industrial observado en el país asiático al largo de las últimas décadas.

En la estela de esta demanda, posiblemente, estará el riesgo de mayores tensiones

con los vecinos en escenarios futuros (LAI; KANG, 2012). Las disputas en torno

a la cuestión de la energía, por lo tanto, adquieren cada vez más relevancia en

las consideraciones políticas conforme la dependencia se intensifica, exigiendo

comportamientos más asertivos por parte de Beijing que pueden fomentar

eventuales desentendimientos o respuestas hostiles de las demás naciones del

globo o del proprio sudeste asiático.

5 La coherencia de tal enfoque sólo fue victoriosa, según el autor, en función del centralismo decisorio del régimen

político chino, facilitando al núcleo del PCCh incrustado en el Estado proveer una dirección amplia dentro de

la cual los actores económicos deberían guiarse (GOLDSTEIN, 2001).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

34 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

2 La trayectoria de desarrollo de China: implicaciones para el

sector energético y su estructuración

En perspectiva global, China surge como la mayor nación consumidora

energética desde 2011, quedando atrás sólo de EEUU en lo que se refiere al

consumo específico de petróleo (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION,

2015).

En esta relación, la participación del carbón todavía desempeña el mayor

peso en su matriz (alrededor de dos tercios o 65%), siendo uno de los pocos

recursos minerales detenidos en gran abundancia por el país asiático, a pesar de la

problemática logística de las minas de carbón se concentraren en las provincias de

las regiones Norte y Nordeste (NAUGHTON, 2007; WU; STOREY, 2008; GARRISON,

2011; PALHANO, 2012; CURRIER, 2012). Los diferenciales positivos del carbón

serían sus bajos costos y gran cantidad – hay que subrayar que, además de las

sensibles problemáticas ambientales generadas, este sector contiene altos índices

de precariedad en las condiciones laborales. Sin embargo, ante el enorme tamaño

de tales reservas, sumadas al costeo irrisorio, sigue siendo elemento basilar de la

estructura productiva china, por la propia óptica de la economía (CURRIER, 2012).

Con respeto al crecimiento económico e industrial masivo post-reformas,

incrementando la demanda por bienes de consumo duraderos, se consolidó

una sede energética sin escalas, afectando directamente a los mercados de esas

materias primas y sus derivados, contribuyendo a acelerar y retroalimentar aún

más la integración comercial china junto al resto del mundo. En 1993, China ya

figuraba como importadora neta de petróleo, con su demanda por el producto

prácticamente doblando por los diez años siguientes y la importación con el

tiempo superando la mitad de su consumo total (YERGIN, 2006).

El grado de

dependencia creciente de las importaciones alzó la seguridad energética como una

de las mayores preocupaciones destacadas en las consideraciones estratégicas del

PCCh y los planes quinquenales del Partido-Estado chino, con exigencias en tal

área condicionando directamente sus capacidades de maniobra diplomática según

cada caso (WU; STOREY, 2008). Esta sección, por lo tanto, mapeará el camino

evolutivo de la estructura nacional china de energía, tensada por el consumo per

6 En 2012, China figuraba como la segunda mayor consumidora mundial de petróleo, a pesar de contar con sólo

el 20% de su consumo total primario (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2015).

7 Entre 1978 y 2005, por ejemplo, la producción total de energía creció a tasas medias del 4,5% a.a., mientras

que el consumo, en la estela dinamizadora de las reformas, creció el 5,2% a.a. En 1993, ya no era posible para

China coadunar la demanda interna únicamente con la producción doméstica (NAUGHTON, 2007).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

35Rafael Shoenmann de Moura

cápita de petróleo excediendo por márgenes cada vez mayores la producción per

cápita relativamente estancada, atestada por el Gráfico 1 abajo:

Gráfico 1. Evolución Histórica del Consumo y Producción per cápita (Kg)

de Petróleo en China, 1990-2016

450

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Producción per capita Consumo per capita

Fuente: Elaboración propia a partir de NATIONAL BUREAU OF STATISTICS, 2017.

Este apetito creciente de China, ahora convertida en el mayor polo manufacturero

global mientras que las economías de la OCDE pasaban por reestructuraciones

productivas y se volvían cada vez más ancladas en el sector de servicios, engendró

nuevas consideraciones para los propios caminos futuros de la geopolítica global.

El gigantismo energético chino puede ser atestiguado por el propio aumento de su

participación en el consumo mundial (por millones de toneladas), como muestran

los Gráficos 2 y 3 abajo.

8 A partir de finales de la década de 1970, en medio de los procesos de liberalización financiera, integración

productiva y apertura comercial que los países desarrollados pasaban, con advenimiento de la desregulación

neoliberal y erosión de los “años dorados” del capitalismo del Post-Guerra, hubo un desplazamiento de la base

manufacturera de Occidente hacia el Este Asiático. China, en este sentido, fue una de las últimas beneficiarias

de esta transformación; que posteriormente se intensificara por el influjo de capitales procedentes de Japón

tras el Acuerdo de Plaza en 1985 (PINTO, 2011).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

36 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

Gráfico 2. Evolución de las Parcelas Regionales (%) del Consumo

Total de Energía, 1973-2015

Fuente: INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, 2017.

Gráfico 3. Evolución de la Demanda por Petróleo de las Cinco Mayores Naciones

Consumidoras (miles de barriles al día), 1996-2015

5000

1000

1500

2000

25000

China EE UU India Japón Rusia

Fuente: U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2017.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

37Rafael Shoenmann de Moura

A pesar de los esfuerzos gubernamentales para un mayor aprovechamiento

de sus reservas domésticas, el país se ve cada vez más dependiente de las fuentes

externas de oferta energética, excepto en el caso de energía eléctrica donde logra

atender la demanda interna con sus proprias fuentes hidráulicas y de carbón

(NATIONAL BUREAU OF STATISTICS, 2017). En vista de ello, el crecimiento

dramático de la demanda de petróleo se presenta como justificación política para

la expansión internacional de sus firmas en tal sector – sus National Oil Companies

o NOC (SHAMBAUGH, 2013). Dotada de la mayor población mundial con casi mil

millones y cuatrocientos millones de habitantes, la eventual incapacidad del país

de satisfacer su necesidad interna preocupa tanto a los liderazgos del régimen

dominante del PCCh como para otros países y actores que pueden quizás ver en

su emergencia una posible amenaza a las sus propias disponibilidades de tales

recursos en un horizonte de mediano y largo plazo (CURRIER, 2012; TAYLOR,

2014). Antes de evaluar la validez de tales interpretaciones y temores, lo que se

hará en la próxima parte del trabajo es trazar las facetas institucionales del sector

petrolero chino, su constitución y delineamiento a la luz de una cronología de

las reformas económicas.

En lo que se refiere a esta temática, el marco fundamental e histórico de

China fue el descubrimiento de los campos de Daqing, en 1959, y Shengli, en

1961, importantes por hacer la nación pasar incólume por los adversos choques

del petróleo de la década de 1970, siendo capaz de continuar atendiendo a la

demanda interna, en aquel período aún no tan significativa. Esto sin hablar de

su arregimiento como factor movilizador del orgullo nacional y de fuerza política

por parte de Mao Zedong, principalmente en el período seguido de la racha sino-

soviética (KAMBARA; HOWE, 2007; ANDREWS-SPEED, 2010; TAYLOR, 2014).

Con respecto a la estructura burocrática del sector energético, la división

interna en ella existente en este período comprendía dos grandes ramificaciones

gubernamentales: el Ministerio de Geología (MG) y el Ministerio de la Industria

de Petróleo (MIP). El primero se encargaba de la explotación, mientras el segundo

quedaba a cargo de la producción, el refino y el flujo. Pero, a lo largo de la década

de 1960, hubo una fuerte delegación de poderes institucionales al MIP, con los

gobernantes y burócratas chinos ya considerando y calculando políticamente la

9 Se destaca que, en los primeros años de la República Popular, antes del fallecimiento de Stalin

y de la ruptura entre los dos países, la URSS tuvo suma importancia en el auxilio a la formatación y

desarrollo del sector mineral y energético chino, con envío de técnicos para planicación de plantas

y unidades de explotación (ANDREWS-SPEED, 2010).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

38 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

importancia de la centralidad administrativa en el escenario post-desprendimiento

de la URSS (KAMBARA; HOWE, 2007; PALHANO, 2012).

De este modo, fue

notorio cómo tal estructura productiva logró atravesar, relativamente blindada,

a episodios más agudos de contestación social del período maoísta, como la

Revolución Cultural o la propia lucha política entre facciones en el seno del Estado

y del PCCh, con la disputa entre la “Gangue de los Cuatro” y el ala reformista

liderada por Deng y Hua Guofeng.

Otros cambios significativos sólo serían operados con el ascenso de Deng,

contando con la importante ayuda de su economista jefe Chen Yun y una

reorientación de la economía en favor de la industria ligera, productora de bienes de

consumo, más intensiva en trabajo y menos en energía. Esto requirió subsiguientes

reorganizaciones institucionales y cambios en el marco de gobernanza que acabaron

debilitando la influencia de la industria del petróleo junto a la alta cúpula del

Estado chino, una vez que las inversiones en la industria pesada a lo largo de las

tres décadas anteriores ya se habían madurado, haciendo que tal sector perdiera la

prioridad que antes tenía en la economía política de planificación central maoísta

(KAMBARA; HOWE, 2007; PALHANO, 2012).

En el marco de las reestructuraciones económicas realizadas por el gobierno en

la década de 1980, reformularon las firmas estatales para engendrar una división

sectorial del trabajo en el cuerpo de las NOC, con la SINOPEC (China Petroleum

and Chemical Corporation) asentada en las actividades downstream mientras

que la CNPC (China National Petroleum Company) y la CNOOC (China National

Offshore Oil Company) asumían responsabilidades upstream en operaciones en

la tierra y en el mar respectivamente.

Si antes de la década de 1990 las firmas petroleras estatales chinas actuaban

de modo desagregado y segmentado, enfrentando a la falta de competitividad

e interacción en una cadena productiva amplia, en 1998 se pone en marcha

una reformulación de la organización industrial para integrar verticalmente las

actividades de las NOC y permitir una dinámica de mayor competitividad entre

las mismas dentro de la meta del Partido-Estado de alzarlas como compañías

10 Por gobernantes me refiero específicamente a Mao Zedong, Zhou Enlai y Yo Qiuli (ministro del MIP), repensando

la estrategia de desarrollo a la luz del llamado “Tercer Front”, política de autoconfianza y centralismo en

respuesta al momentáneo aislamiento chino de las dos superpotencias.

11 Las terminologías upstream y downstream se refieren a diferenciaciones dentro de la cadena productiva de

petróleo, donde la primera tangencia los procesos de perforación, explotación y tratamiento del producto,

mientras que la segunda se refiere al transporte, distribución y comercialización.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

39Rafael Shoenmann de Moura

globales (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011; PALHANO, 2012; NOLAN,

2013).

El Cuadro 1 auxilia en el entendimiento de ese esfuerzo integrador con

el objetivo de imprimir mayor coordinación a dichas firmas:

Cuadro 1. Reestructuración de las Esferas de Actuación en el

Segmento Industrial Petrolífero

ActividadAntes de 1998 Después de 1998

Producción,

explotación

y transporte

de petróleo y

gas natural

Reﬁnería,

petroquímica

manufactura

Distribución

doméstica y

minorista

Importación

exportación

Sinochem

Compañías locales

Sinopec

Compañías locales

CNSPC

CNPC

CNOOC

CNPC Sinopec

CNOOC

Sinochem

Fuente: PALHANO, 2012.

Esta reestructuración debe ser contextualizada a la luz de la aplicación del 9º

Plan Quinquenal (1996-2000) y su política de los “Campeones Nacionales”, bajo

el lema “Grasp the large and release the small” (“Sostenga las grandes y suelte las

pequeñas”). Tal política industrial, emergente de un proceso de experimentación y

combinación de directrices gubernamentales centrales con iniciativas de instancias

inferiores, consistió en la selección de 120 grupos empresariales en sectores

históricamente caracterizados por fuertes economías de escala. Estos grupos

pasarían a gozar de privilegios dentro del planeamiento de las autoridades chinas,

que, a pesar de la trayectoria liberalizadora de la economía, le aplicaban fuerte

dosis de proteccionismo, principalmente arancelaria (NOLAN, 2001).

12 Nolan (2001) destaca aún la división geográfica de la reestructuración de 1998, con Sinopec quedando a cargo

de los activos localizados más en la parte Sur y Este del país, mientras que la CNPC operaba los de las partes

Norte y Oeste.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

40 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

Así, fue engendrado un cambio importante en la propia naturaleza del control

estatal sobre los grandes conglomerados de sectores estratégicos, con el objetivo de

una mayor coordinación y regulación del sector público en mercados importantes,

como de telecomunicaciones, petroquímica, aeroespacial, minería, construcción

civil e infraestructura, etc. La elección por tal política provenía de estudios

inclinados sobre las experiencias desarrollistas exitosas de la industrialización

retardataria en los países vecinos del Este Asiático (principalmente Corea del Sur)

y de la observación de las condiciones existentes en el capitalismo oligopolista

avanzado, así como una cuestión del propio orgullo nacional (NOLAN, 2013). Una

de las consecuencias no pretendidas de tal política de reestructuración industrial

fue la de que las estatales restantes (sin pasar por privatizaciones o cambios en

el régimen de propiedad y organizativo) aumentaron su autonomía gerencial

y margen de poder político para defender sus “propios” intereses, incluso por

veces obstaculizando medidas reformistas defendidas por las autoridades chinas

centrales (TAYLOR, 2014).

Taylor (2014), todavía, deteniéndose en la estructura burocrática estatal,

argumenta que el poder institucional del gobierno central sobre el sistema bancario

y la fijación de precios del petróleo, así como la propiedad de las NOC, aún ha

dotado al PCCh de poder significativo en la determinación de las políticas para tal

sector. Así, fue capaz de promover también otros objetivos de orden económico

(como el control inflacionario), estratégico (fortalecimiento de diferentes sectores

industriales según el momento, principalmente los más sensibles a los costos

de combustibles) y social (empleabilidad). La centralización se muestra, por

lo tanto, imprescindible para la comprensión del proceso decisorio en China,

actuando mediante una serie de instrumentos e instituciones de control.

función de esto, es posible pensar en términos de un “autoritarismo burocrático”

más fidedigno para análisis concretos de tal sector (del petróleo), precisamente

por centrarse en el papel desempeñado por las elites en el cambio institucional

y en el policymaking orientado arriba-abajo, enfatizando la negociación interna

del sistema de gobernanza en un Estado altamente jerarquizado (TAYLOR, 2014).

13 Se trata principalmente de: la NDRC (National Development and Reform Commission), responsable por la

definición de la estrategia nacional de desarrollo energético y coordinación de los ministerios relacionados con

el dicho tema; la SASAC (State-Asset Supervision and Administration Comission), con supervisión y control,

principalmente de los campeones nacionales; la posición mayoritaria del Estado como accionista en las

estatales de capital abierto; el COD (Central Organization Department); el sistema de nomenklatura (utilizado

para nombramientos en los altos cargos de las estatales, generalmente vinculadas a performances y objetivos

trazados); y finalmente el propio papel de los bancos públicos (marcadamente el Banco de Desarrollo de China

– CDB) en los aportes a las firmas, como se aclarará más adelante en este documento.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

41Rafael Shoenmann de Moura

En la interpretación de algunos autores, no obstante, no se podría asumir las

NOC solamente como meros apéndices del Estado chino, ya que éstos han hecho,

y hacen uso, en diversos casos, de su poder económico y capilaridad política, a

remolque de la propia importancia estratégica adquirida en la economía, para influir

en decisiones gubernamentales a fin de gozar de beneficios o relativa autonomía

decisoria en sus operaciones (ANDREWS-SPEED; MA, 2006; CHEN, 2009; DOWNS,

2010; PALHANO, 2012; TAYLOR, 2014). Un punto pertinente a destacar es que la

disputa por la circunscripción del poder decisorio y definición de políticas por

parte de las autoridades corporativas de las NOC y líderes gobernantes del Estado

chino acaba por reflejar también disputas políticas en el seno del propio PCCh,

con la actuación de algunos ejecutivos del petróleo en el país representando

fuente de patronaje político y desafío al propio presidente en ejercicio Xi Jinping

(TAYLOR, 2014).

La próxima sección, segmentada en dos partes, por lo tanto, se dedicará

primero a analizar el modus operandi de la inserción externa de las NOC y sus

consecuencias, además de debatir questiones en lo que se refiere al futuro del

mercado mundial de petróleo. A continuación, se evaluaran las consecuencias

geopolíticas a partir de las rutas de transporte del dicho producto a China,

señalando puntos procedentes o no en los escenarios trazados por la bibliografía

utilizada.

3 China y la geopolítica del petróleo: consideraciones y pronósticos

En esta sección, primero, serán asignadas las consecuencias estructurales

detrás de la lógica de inserción de las NOC chinas en el mercado mundial del

petróleo, teniendo como puntos de partida el examen de cuatro cuestionamientos

planteados por la autora Erica Downs (2010): cuál el peso de la seguridad energética

como determinante eventual para sus inversiones externas (de RPC); el exacto

peso de las NOC sobre el sector upstream global; la influencia de la explotación

de las estatales chinas en lo que se refiere a la disponibilidad del producto; y la

cuestión de cuál es el real impacto del endoso del Estado chino a tales firmas en la

14 Coincidentemente, después de la campaña anticorrupción anunciada por el presidente en 2013, dos relevantes

personalidades presas fueron los ex dirigentes de la CNPC Zhou Yongkang y Jiang Jiemin; cuya vinculación con

el ex líder Bo Xilai – también preso – levantó sospechas en parte de los medios de comunicacción occidentales

sobre expulgos políticos (REUTERS, 2014; BBC; 2015).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

42 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

competición con las IOC (International Oil Companies). Ya en la segunda parte lugar

de esta sección, se discutirán las limitaciones políticas y económicas impuestas por

las problemáticas geográficas y logísticas de transporte, más enfáticamente por el

llamado “dilema de Malaca”, que desde el punto de vista estratégico representa

una preocupación relevante para las autoridades gubernamentales chinas.

a) La inserción externa de las NOC y sus impactos de mercado

Antes de empezar, algunas consideraciones previas son necesarias sobre la

inserción externa china en general: en la búsqueda por recursos, China presentó

una postura contradictoria con respecto a la adopción de una línea de acción única

y coordinada. La escalada de las necesidades de la RPC reforzó la ya existente

inclinación de Beijing de evitar conflictos con Washington y creó posibilidades

de convergencia de intereses entre ambas partes, como el mantenimiento de la

estabilidad en regiones esenciales en lo que se refiere a la exportación de recursos,

como Oriente Medio y el Sudeste Asiático. Al mismo tiempo, China manifiesta

apoyo a regímenes de los vulgos “Estados parias”, repudiados por la política y

retórica estadounidense (por ejemplo, Irán y Corea del Norte), justificándose

por su política desprovista de condicionalidades en lo que se refiere al sistema

político y las estructuras de gobernanza, tenidos como elementos pertinentes

exclusivamente a los actores domésticos de esos países (KAPLAN, 2010). Esta

aparente “contradicción”, sumada a la activa diplomacia de recursos energéticos

de la potencia asiática, contribuyó a sospechas de corto plazo por parte no sólo de

Estados Unidos, sino de diversas naciones occidentales. Por una óptica positiva,

sin embargo, esto engendró una ventana de opciones y oportunidades para Beijing

poner en práctica su estrategia de avance incremental visando una preponderancia

regional y global expandida (FRIEDBERG, 2006).

La lógica de internacionalización de las NOC chinas se mostró diversa y

ramificada en etapas, englobando procesos productivos de diferentes naturalezas

y respondiendo claramente a los desafíos políticos y coyunturales planteados.

En la visión de Andrews-Speed y Ma (2006), la internacionalización de las NOC

podría segmentarse en tres fases: la primera, comprendida entre 1992 y 1997,

asistió a una inserción conducida solamente por la CNPC, con el objetivo de ganar

familiaridad con el ambiente de operaciones y negocios globales, adquiriendo

prácticas y conocimientos corporativos (por veces a través de joint ventures).

En la segunda, que duró de 1997 a 2002, ya sería perceptible un cambio en el

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

43Rafael Shoenmann de Moura

comportamiento estratégico, con la CNPC pasando por la primera vez a invertir en

el desarrollo de proyectos de alto riesgo y manejo de grandes sumas de petróleo,

con la compra de activos de explotación cada vez más sustantivos y prioridades

geográficas más explícitas. Finalmente, en la tercera fase, desde 2002 hasta hoy,

hubo una proyección externa mayor también de CNOOC y la ampliación del alcance

geográfico de las estatales petroleras para incluir otras naciones. En estas obras,

el apoyo gubernamental permaneció considerable, con el uso de la diplomacia

para garantizar la concreción de los negócios en el ramo.

Esta última fase de la internacionalización de las NOC chinas, iniciada pocos

meses después del ingreso del país en la Organización Mundial del Comercio

(OMC), a finales de 2001, es contextualizada dentro de la lógica más grande de

la política “Going Out” (o “Going Global”) del gobierno de la RPC, lanzada en

2002, por Hu Jintao y Wen Jiabao, con el propósito de proyectar con aún mayor

asertividad a las firmas chinas (especialmente estatales) en la búsqueda por mayor

participación en los mercados y activos externos globales (FRIEDBERG, 2006, p.22).

A pesar de no justificarse únicamente por tal ingreso y por tal política, la fase de

internacionalización encontró elementos propulsores en ambos, tras la maduración

de la ya citada reestructuración burocrática y ministerial (MEIDAN, 2016).

Con el fuerte aumento del precio del petróleo a partir del mismo año (2002),

la diversificación ganó cada vez más relevancia conforme otras NOC, además de

la CNPC, iniciaban búsquedas por activos fuera del país. Con respecto al ámbito

geográfico, la expansión siguió una lógica objetivando incluir un gran número de

países de África y América Latina, así como del propio Sudeste Asiático. Además

de eso, la escala y la naturaleza de los proyectos pasaron a cubrir una gama

más amplia de actividades petroleras, con las empresas pasando de inversiones

de bajo riesgo y proyectos convencionales para actividades que estaban menos

familiarizadas. Por último, se señala la tendencia creciente de las firmas chinas

a comprar activos de actores ya existentes, negociando de forma directa con las

empresas petroleras y los gobiernos respectivos (FRIEDBERG, 2006).

El objetivo principal, tanto de las firmas petroleras cuanto del PCCh, de forma

general, sería la adquisición de activos de petróleo de una variedad amplia de

oferentes en todo el mundo; y, principalmente a partir de finales de la década

de 1990, el gobierno chino actuó íntimamente con las NOC con el objetivo de

15 Para una evaluación bastante resumida del propio gobierno chino acerca de los éxitos y límites encontrados

por tal política, ver People’s Republic of China (2017).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

44 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

ganar participación en proyectos de importancia estratégica en este sentido.

Justamente por ello, en la política exterior, integración a las instituciones y acuerdos

multilaterales fue la opción más constructiva seguida (ANDREWS-SPEED; MA,

2006). El papel de estas NOC está en consonancia con el deseado por la burocracia,

y sus objetivos son, primordialmente, lograr mayor competitividad vis-à-vis a

las empresas occidentales y asegurar energía suficiente internamente, actuando

de forma intensa en la adquisición de unidades de producción en el globo. Sin

embargo, comparadas a las gigantes de Occidente, las NOC todavía aún tienen

un camino por recorrer en términos de competición, internacionalización (ya que

buena parte de sus negocios se ubica y vuelve a la propia China) y catching-up

tecnológico (DOWNS, 2010).

Pasando ahora a las problemáticas estilizadas del inicio de la sección, en lo

que se refiere al primer punto del peso de la seguridad energética como variable

explicativa para la determinación de sus inversiones externas, se da que, de

hecho, las NOC gozan de mandato gubernamental. No obstante, retratar sus

inversiones como mero proyecto unidireccional concebido dentro de la alta casta

del gobierno o PCCh en Beijing oscurece una lectura apropiada y objetiva de la

lógica e incentivos de mercado, también operando en este juego y guiando la

expansión económica de las petroleras chinas (TAYLOR, 2014).

La diversificación de activos, conveniente a los policymakers gubernamentales

en función de la rigidez del mercado de tal commodity, no se disocia de las

prácticas comunes de los otros grandes actores en esas actividades, mucho menos

de elementos estructurales: como las demás firmas de petróleo, tienen necesidad

constante de adquirir nuevas reservas para sustituir las agotadas. Sin embargo,

lo harían con oportunidades muy limitadas, con las reservas chinas respondiendo

sólo al 1,5% de las reservas petroleras descubiertas y el 2,9% de las reservas de

gas natural mundiales. Como resultado, los activos extranjeros inexorablemente

pasan a configurar fuentes importantísimas para el crecimiento en reservas y

producción (BRITISH PETROLEUM, 2017; INTERNATIONAL ENERGY AGENCY,

2017). Por último, una preocupación pertinente es que las NOC difícilmente

logren producir petróleo suficiente para cubrir todos los requisitos de importación

de China, por el simple hecho de que más de tres cuartas partes de las reservas

mundiales se encuentren en países que no permiten ninguna participación de

capitales extranjeros (DOWNS, 2010).

Pasando al peso de las NOC chinas en las actividades upstream, a pesar de

la más reciente preponderancia asumida por la CNPC a través de su subsidiaria

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

45Rafael Shoenmann de Moura

PetroChina, el real peso de la inserción de las compañías estatales del país en el

terreno competitivo de las industrias de petróleo global debe ser relativizado por

dos factores: primero, al analizarnos su producción bruta diaria, sólo PetroChina/

CNPC haría frente a las principales IOC, con la CNOOC figurando muy atrás (Gráfico

4). Aunque permanecen invirtiendo en proyectos upstream en decenas de países,

sus activos no siempre logran aumentar sustancialmente la producción agregada,

aunque se han valorado bastante a lo largo de la última década y media, como

atestigua el Gráfico 5. En segundo lugar, no siempre compiten de forma directa

con las firmas extranjeras, pues su propia forma de adquisición tiene naturaleza

distinta, visando la acumulación de activos específicos esparcidos por el globo

en lugar de la lógica centrada en la rentabilidad a corto plazo que impregna las

IOC (TAYLOR, 2014).

Gráfico 4. Producción Líquida Diaria Internacional de Petróleo y Gas Natural por

Cías Seleccionadas (millones de BOE/día)

, 2017

Fuente: FORBES, 2017a.

16 BOE (Barrel of Oil Equivalent) es la sigla regularmente utilizada por diversas autoridades y estudiosos en

referencia al patrón de medición del equivalente de energía contenido en un barril de crudo o gas natural.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

46 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

Gráfico 5. Las principales compañías de petróleo por valor financiero

de sus activos (miles de millones de dólares)

, 2017

Fuente: FORBES, 2017b.

Sobre el tercer punto de Downs (2010), tratando de la real contribución de la

asertividad de las NOC a la adquisición y restricción del monto total de petróleo

disponible en el mercado mundial, es posible ver que, en realidad, éstas expanden la

oferta existente conforme adentran en campos y emprendimientos poco rentables o

atractivos (por los costos elevados). Además, otros factores económicos conectados

a la propia proximidad geográfica ayudan a explicar la distribución espacial de las

remesas de petróleo de las NOC en otros lugares para la propia China, con 45%

de las importaciones del producto, por ejemplo, proviniendo solamente de Oriente

Medio, con 23% del total de sus activos ubicados en Kazajstán (JIANG; SINTON,

2011). Con el desarrollo de la iniciativa de integración lanzada en 2013, “One Belt

One Road”, previendo inversiones logísticas y de corredores de exportaciones en la

región, tales valores incluso deben ser ampliados (CHEN, 2018; HUA et al., 2018).

17 Cabe señalar que dos importantes empresas petroleras, las estatales Saudi Aramco y National Iranian Oil Company

(NIOC), respectivamente pertenecientes a Arabia Saudita e Irán, fueron excluidas de esa lista en cuestión por

el hecho de no poseer capital en los mercados accionarios y bolsas de valores. La primera hasta llegó a cogitar

tal medida recientemente, sin embargo volvió atrás en la intención de apertura vía IPO (REUTERS, 2018).

18 Por cuestiones de alcance de este artículo, no podremos adentrar en todas las implicaciones de tal importante

iniciativa. Para una discusión más específica sobre la misma y su correlación con el tablero energético, ver Hua

et al. (2018).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

47Rafael Shoenmann de Moura

Finalmente, la última problematización planteada por Downs parecería ser

corroborada a partir del momento en que el apoyo financiero del Estado chino a

las NOC y sus flujos de efectivo – a través del crédito fuertemente centralizado

en manos de los bancos públicos del país asiático – innegablemente les ha

conferido y confiere ventajas competitivas (subsidios a riesgos) ante las grandes

corporaciones privadas internacionales (TAYLOR, 2014). Sin embargo, sigue siendo

extremadamente problemático medir empíricamente la amplitud de tales ganancias,

no por el aporte de recursos en sí, sino por el hecho de que las firmas chinas no

se comprometan directamente y con asiduidad en competición directa con las IOC.

El fomento al desarrollo proporcionado a los países con los que negocia la entrada

de sus empresas es un facilitador en algunas situaciones, pero no hace menos

complejas tales operaciones. Beijing se utilizó de esas herramientas – en cierto

sentido recurrentes en las experiencias históricas de las otras firmas petroleras en

sus relaciones con los respectivos gobiernos – para expandir internacionalmente

las NOC por al menos dos grandes motivos:

Una percepción generalizada tanto de la alta burocracia gubernamental china

como de la burocracia del sector petrolero es que tales empresas encuentran

desventajas y desequilibrios en la competencia global por reservas de recursos, en

función de la inserción tardía en las negociaciones internacionales. Mientras que

tales estatales iniciaron sus actividades al exterior en la década de 1990, y sólo en

los años 2000 con mayor vehemencia, buena parte de las IOC ya oligopolizaban el

mercado y la experiencia de la industria petrolera, operando por muchas décadas.

(DOWNS, 2010);

El crecimiento de los precios mundiales del petróleo entre 2002 y 2008 amplió

el poder de negociación relativo de los países poseedores de recursos, alentándolos

a fortalecer el centralismo y el control estatal en estos sectores. Fue precisamente

éste el caso de muchos países africanos, los cuales, desprovistos de infraestructura

logística crítica y en medio de dificultades de diversificación de sus economías

enfocadas en el sector primario, capitalizaron esa nueva posición proporcionada

por la coyuntura para amalgamar inversiones también en otras áreas (DOWNS,

2010; TAYLOR, 2014).

En vista de estos elementos, en la subsección siguiente la discusión pasará de

la estructura del mercado de petróleo a la logística de transporte de tal recurso hasta

China, aclarando los principales dilemas geopolíticos y geográficos enfrentados

por las autoridades del país asiático en lo que se refiere al flujo del producto hasta

su destino final, así como algunas iniciativas y respuestas a los mismos.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

48 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

b) El “dilema de Malaca” y los desafíos estratégicos de las rutas de

transporte petrolero

Otro obstáculo fundamental de los gobernantes chinos que debe ser aquí

señalado es el desafío geográfico pertinente al “dilema de Malaca”, término

inicialmente empleado por el ex presidente Hu Jintao en conferencia del PCCh, a

finales de 2003, y referente al estrecho del mismo nombre situado entre la costa

oriental de la isla de Sumatra, Indonesia, y la costa oeste de Malasia. Detentor de

600 millas de largo, provee el corredor y eslabón principal entre el Océano Índico

y el Mar del Sur de China. Este punto geográfico asume proporciones estratégicas

gigantescas tanto de orden económica como geopolítica, ya que pasan por él poco

menos del 80% de las importaciones chinas de petróleo, así como buena parte del

comercio con la Unión Europea, Oriente Medio y África (LANTEIGNE, 2008). En

el Mapa 1 abajo es posible visualizar tal estrecho, así como las principales rutas

de energía (de petróleo crudo y gas natural) que alimentan a China:

Mapa 1. Oleoductos, gasoductos y rutas marítimas de transporte de energía a China

Fuente: CENTER FOR INTERNATIONAL MARITIME SECURITY, 2014.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

49Rafael Shoenmann de Moura

En función de esta importancia, los altos representantes del PCCh y del Estado

chino han concentrado sus esfuerzos en mitigar la inseguridad representada por

la dependencia extrema de tal punto neurálgico, que queda detrás solamente

del Estrecho de Hormus en términos de volumen total de energía transportada

(LANTEIGNE, 2008; CHEN, 2010; ZHAO, 2011). Sus inquietudes se dividen

básicamente en dos tópicos principales:

Terrorismo marítimo (piratería), con aumento de ataques a fragatas y

embarcaciones en los mares del Sudeste Asiático, principalmente a lo largo de

los años 2000;

Temores chinos en relación con la dependencia de dicho transporte en una

región periférica tan conturbada, con riesgos eventuales de bloqueo en medio

de rencores históricos y embrollos territoriales. Además, la presencia militar

estadunidense en el Pacífico también representa un problema, en vista de las

acciones ambiguas de tal potencia en intentar contemporizar la creciente influencia

china.

Para intentar solucionar este dilema estratégico, China se ancló en una

actuación por diferentes vías: primero, con medidas relativas a la oferta energética,

con la ya destacada diversificación de los socios comerciales de petróleo y

ampliación de rutas. Segundo, a través de una estrategia militar, con adopción

cautelosa de Beijing de un enfoque más constructivo junto a los propios EE.UU.,

para atenuar temores de los vecinos y abrir acuerdos cooperativos multilaterales

de seguridad para una mayor estabilidad en los dichos mares (CHEN, 2010).

Con respecto a la diversificación de oferentes y rutas alternativas de energía,

dos iniciativas en particular son de destaque imprescindible: el oleoducto y

gasoducto construido conjuntamente con Myanmar y también los proyectos

de explotación de la región del Ártico junto a Rusia. Esta primera iniciativa

(también visible en el Mapa 1), que comenzó en octubre de 2009 y se concluyó

en 2017, conectando el litoral de aquel país hasta la provincia china de Yunnan,

representa un proyecto de garantía de seguridad energética en el marco de la

19 Entre 1999 y 2005, por ejemplo, se registraron 1220 ataques de piratería en el Sudeste Asiático, siendo 190

solamente en el Estrecho de Malaca (CHEN, 2010). Este índice decreció un poco a lo largo de los años subsiguientes,

volviendo a aumentar a partir de 2009. De tal año hasta septiembre de 2017, ocurrieron 819 ataques en la región

(INTERNATIONAL MARITIME BUREAU, 2017).

20 Con respecto a este último punto, Lanteigne (2008, p.154) subraya que representan riesgos más virtuales que

reales, teniendo en cuenta que cualquier intento de interdicción de esa ruta comercial para perjudicar a China,

además de ganancias cuestionables, también afectaría dramáticamente a los parceros económicos de Occidente

en el Este Asiático.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

50 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

profundización de las relaciones bilaterales e integración regional (ZHAO, 2011).

Con 771 kilómetros de extensión y participación mayoritaria de la CNPC (que

posee el 50,9% del capital invertido), el oleoducto guarda relevancia geopolítica

extrema por conferir a la RPC acceso al Océano Índico para allá de diversificar

el flujo de la commodity y proveer pasaje a más de 2 millones de toneladas de

crudo al año (CHINA DAILY, 2017).

Ya en lo que se refiere a la asociación chino-rusa en el área energética en

el Ártico, la región – con recursos abundantes – ha sido objeto recientemente

de tentativas diplomáticas chinas de alianzas bilaterales junto a sus naciones

circundantes (ALEXEEVA; LASSERRE, 2012).

En este sentido, fue con Rusia con

quien más concentró esfuerzos y con quien encontró mayor progreso para ampliar

su presencia económica y geopolítica en la región, en vista de la voluntad de

Moscú de ampliar lazos de cooperación en proyectos de producción y explotación

de recursos naturales. Así, ambos países pasaron a desarrollar una gama de

proyectos conjuntos entre las NOC chinas y las rusas Rosneft y Gazprom, donde

había sinergia en el suministro de materias primas por parte de Rusia y de fondos

financieros y tecnologías por parte de los chinos (ALEXEEVA; LASSERRE, 2012;

SØRENSEN; KLIMENKO, 2017).

Aunque vacilante y cauteloso, el interés chino por el Ártico sigue aumentando

en la estela del desarrollo de posibilidades alternativas de flujo más allá de

Malaca. Para materializar sus anhelos, China aprovechó las vulnerabilidades

geoeconómicas rusas recientes (como la dependencia de las exportaciones de

energía y las sanciones comerciales impuestas por las potencias occidentales tras

el imbróglio ucraniano) para consolidar gradualmente su influencia en la región a

través del aliado estratégico y posiblemente tener acceso en el futuro a un volumen

mayor de petróleo proveniente del oleoducto conectando el Este de Siberia hasta

la provincia de Heilongjiang (SØRENSEN; KLIMENKO, 2017). Esta asociación

puede lanzar una nueva luz, a partir del mediano plazo, a la dependencia china

del estrecho previamente mencionado, modificando tal marco.

No obstante estos proyectos e iniciativas citados, se hace acá otra observación

pertinente: a pesar de la convicción de cierta parte de analistas y gobernantes

chinos de que la diversificación diluiría la dependencia del Estrecho de Malaca, la

idea de satisfacer la demanda energética china sólo con inversiones o flujos por

21 Zhao (2011) constituye una óptima radiografía de las relaciones entre China y Myanmar en el campo de la energía.

22 En este sentido, es imperativo denotar aquí, por ejemplo, las crecientes actividades ejercidas por CNOOC y CNPC

en el norte de Canadá y en el campo de Dreki, situado entre Islandia y Noruega (SØRENSEN; KLIMENKO, 2017).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

51Rafael Shoenmann de Moura

tierra sería poco realista, demostrando una evaluación incompleta tangenciando

la seguridad y las propias particularidades del mercado de petróleo (ERICKSON;

COLLINS, 2011).

Los oleoductos, por ejemplo, no son estructuralmente capaces de aumentar

por sí mismos la seguridad de las importaciones chinas de petróleo: frente al

crecimiento exponencial e ininterrumpido de la demanda del país asiático, mismo

una posible ampliación de esos emprendimientos puede no garantizar la estabilidad

de las fuentes energéticas, en función de que no tienen de la misma flexibilidad

que hay en el transporte por mar.

Por otro lado, inversiones sustanciales en

iniciativas por la vía terrestre guardan efectividad y atractividad estratégica

también por sus efectos de spillover, generando interdependencia y ramificaciones

económicas y geográficas, apalancando relaciones comerciales y diplomáticas

entre las naciones involucradas con tales proyectos. A pesar de esto, no serían

solución para abordar todas las cuestiones geopolíticas inherentes al paso por

Malaca, que dependerán del éxito del pragmatismo en el enfoque diplomático

chino en relación con los vecinos del Sur y el Sudeste Asiático para alcanzar un

consenso cooperativo, con la amalgama intrínseca y creciente entre las economías

en la cadena productiva regional siendo un ingrediente favorable para su política

exterior (ERICKSON; COLLINS, 2011).

Sin embargo, no se puede perder de vista que, en parte por condiciones

fronterizas terrestres relativamente seguras, China hoy ve margen considerablemente

mayor para operar en mar, en la medida en que prosigue con la constitución de

una marina poderosa, buscando mayor influencia y ocupación en tales aguas.

Es posible señalar incluso que, en el siglo XXI, la capacidad china de proyectar

su hard power se dará mayoritariamente vía rutas marítimas – condiciones

geográficamente más favorables (KAPLAN, 2010). A pesar de tal consideración,

no se puede perder de vista el hecho de que China también enfrenta una serie

de tensiones y hostilidades que van mucho más allá de Malaca, comprendiendo

también puntos nodales relativos a los lechos energéticamente ricos situados en

el Mar del Este de China y en el Mar del sur de China, donde Japón aparece en

la disputa como un rival geopolítico.

23 También es válido resaltar que, con relación a la demanda energética, el gobierno chino (principalmente a partir

de Hu Jintao y Wen Jiabao) viene actuando a través de la ampliación de las inversiones en fuentes de energía

renovables, asentadas en la perspectiva a largo plazo de limpieza de la matriz y reducción de la presencia de

combustibles fósiles (JIANG, 2008; CHEN, 2010).

24 Además, aunque en menor medida, oleoductos también son vulnerables a sabotajes e interdicciones militares.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

52 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

Al concluir esta parte, se vio como el perfil de la RPC, por consideraciones

de propia escala y alcance de la búsqueda global por recursos, se incrementó de

forma sustancial no sólo en Asia, sino en prácticamente todas partes del mundo.

El punto favorable de esta asertividad sería la significativa contribución china

al desarrollo de infraestructuras y capacidades productivas variadas en muchos

países, principalmente naciones pobres o en desarrollo. Y por la óptica de la

estrategia de seguridad, tal diplomacia pluri-direccional contribuye aún a una

imagen relativamente más benéfica de la potencia asiática (FRIEDBERG, 2006).

Pero, evidentemente, al paso que los demás Estados asisten al continuo aumento

del consumo energético chino, sus anhelos sobre las condiciones futuras de oferta

y demanda de commodities inevitablemente van a crecer, pudiendo ocasionar

eventuales cambios en sus estrategias y coaliciones internacionales para actuar de

forma responsiva a su ascenso económico (de China) en el futuro (CURRIER, 2012).

Sintetizando lo que fue visto en el artículo hasta ahora, la demanda por

recursos naturales consolidó los eslabones de China con una gama considerable de

naciones en la parte más baja de las cadenas económicas globales, principalmente

las exportadoras de minerales. Tal vez la dimensión más significativa de estas

relaciones sea la interconexión cada vez mayor entre esas oferentes externas

con el régimen productivo chino y la incapacidad de esos países de sostener los

precios globales de sus productos. Este hecho, por sí solo, puede no trasladarse

directamente a una voluntad por parte de los países productores en alinear sus

políticas con China, pero, sin duda, hace a sus respectivos gobiernos más atentos

con sus directrices y rumbos políticos. De esta forma, la capacidad de Beijing

de extraer dividendos estratégicos en el papel de consumidora (en términos de

acuerdos energéticos favorables, tanto por el prisma de la diversificación como por

la garantía de recursos a largo plazo) dependerá de la profundidad de la amalgama

de las economías productoras junto al mercado chino. El uso político de su poder

de mercado será mayor en situaciones donde China quiere firmar compromisos

estratégicos a largo plazo con los potenciales ofertantes, siendo los exportadores de

commodities tal vez los más prometedores en este sentido. En muchas instancias,

Beijing ahora busca no meramente adquirir lo que necesita en los mercados

internacionales, sino también invertir en la extracción y procesamiento, así como

en ductos, rieles, carreteras y puertos. De tal manera, hace cada vez más creíble y

fácil el flujo de los recursos necesarios para el país, capiéndose aún en términos

de área de influencia política y económica en la periferia que se beneficia, a su

vez, del desarrollo de infraestructura logística (FRIEDBERG, 2006).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

53Rafael Shoenmann de Moura

4 Consideraciones finales

La transición capitalista transformó a la RPC en una gigantesca consumidora e

importadora de energía. Inevitablemente, catapultó la seguridad energética al tope

de las consideraciones de gobierno y Estado. La supervivencia del PCCh se vincula

ampliamente a la resiliencia del progreso productivo y distributivo modernizante

y generador de ingresos, cada vez más dependiente de la aptitud para sostener el

crecimiento económico, anclado en el acceso continuo a los recursos energéticos

(WU; STOREY, 2008; ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011).

El gobierno actuó, en el ámbito doméstico, en la gestión de tal dependencia

creciente de importaciones de petróleo, buscando aumentar su conservación y

eficiencia, además de perpetrar reestructuraciones en sus firmas y en el mercado

interno (JIANG, 2008). Sin embargo, así como en cualquier país industrializado o

en curso de industrialización, su trayectoria de desarrollo en ese sector ha traído

consigo contradicciones y limitaciones, incluyendo desde la infraestructura de los

recursos energéticos domésticos hasta una cierta rigidez institucional oriunda de

las conturbadas relaciones entre las instancias gubernamentales definitorias de la

política nacional. Este trazado traería perspectivas más escépticas sobre cualquier

pronóstico de un cambio político dramático en el segmento referido, con mayor

probabilidad de gradualismos (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011).

Los impactos de la seguridad energética en las relaciones internacionales

chinas son múltiples, mostrando alta capacidad de engendrar tanto cooperación

como competición con otras potencias. El objetivo central de la política exterior

sigue siendo el mantenimiento de un sistema internacional, por encima de todo,

estable (WU; STOREY, 2008).

El incesante requerimiento de mayores importaciones de petróleo proporcionó

la lógica para la internacionalización de las NOC y la subsiguiente diplomacia de

la energía, que, en términos de frutos rendidos, ha traído al largo de varios años

la presencia china para más de cincuenta países, con vastos activos e inserciones

en tal área – según la multiplicación de las fuentes y suministros extranjeros,

la propia cuestión energética fue instrumentalizada en sintonía con iniciativas

diplomáticas y viceversa (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011).

Se concluye, sobre la base de todos los puntos enumerados, que la

profundización de las importaciones de energía fue y será un factor altamente

impactante y estratégico para la integración cada vez más latente entre China y el

resto del mundo. Con el objetivo de amalgamarse al sistema político y económico

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

54 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]

global sin desafiar directamente los intereses occidentales, los líderes de Beijing

procurarán hacerlo en sus propios términos, expandiendo lazos con el mayor

número de socios posibles, siendo muchos de ellos generalmente simpáticos a

sus ambiciones estratégicas y a su enfoque de mayor intervencionismo estatal en

el direccionamiento económico y en la propia industria petrolera.

Para allá de las relaciones comerciales amplias y su diplomacia asertiva, el

expansionismo económico y militar chino en el Sur Global encuentra otro fuerte

condicionante también en la demanda de energía, con los tres puntos siendo

totalmente indisociables, con énfasis en América Latina, África y Oriente Medio.

En este sentido, se concluye que su dependencia de recursos opera en doble vía:

proporciona, por un lado, incentivos para el establecimiento y profundización

de lazos íntimos con diversos países y continentes; y, por otro, sería también

relativamente limitante de su perfil global por su peso económico crítico y por

las fluctuaciones de precios (ZIEGLER, 2011).

Por último, la búsqueda de la seguridad energética por el Estado chino y el

PCCh tangencia dimensiones tanto cooperativas como competitivas: la cooperación

se corporifica en emprendimientos conjuntos con las IOC y en inversiones para

desarrollo logístico y de infraestructura en múltiples países; y las competitivas

lo son en lo que se refiere al problemático ajedrez geopolítico del petróleo,

representando el gran dilema de seguridad de la RPC en sus relaciones interestatales

en la periferia asiática inmediata.

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25 En función de que la mayor parte del petróleo disponible se encuentra en el “Sur Global”, fue lógicamente para

allá que Beijing orientó sus miradas. Pero, a diferencia de lo ocurrido durante la Guerra Fría, su carrera por

mayor influencia y presencia en el Tercer Mundo ya no se dirige por la inclinación ideológica, sino por intereses

preponderantemente neomercantilistas y extractivistas (ZIEGLER, 2011).

26 En función, exactamente, de la continuidad de su crecimiento, reverberado por el aumento del consumo de

combustibles o energético de forma general (sea civil, industrial o en el sector del transporte), continuara

planteando tensiones sobre los mercados. Sólo entre 2000 y 2010, China fue responsable del 42,2% del incremento

en la demanda mundial por petróleo (PALHANO, 2012).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58

55Rafael Shoenmann de Moura

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59Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

O Brasil no Órgão de Solução de

Controvérsias da OMC: soft balancing?

Brazil in the WTO Dispute Settlement Body:

soft balancing?

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.762

Daniel Castelan

Leandro Wolpert dos Santos

Resumo

O objetivo do artigo é analisar se a atuação do Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias

da OMC (OSC) reflete uma estratégia de soft balancing por parte do governo brasileiro. Para

atingir o propósito, foram realizadas as seguintes tarefas: (i) identificação de se e quando o

balanceamento do poder estadunidense se tornou um propósito da política externa brasileira,

através da análise de discursos e documentos oficiais; (ii) análise dos números de casos levados

pelo governo brasileiro no período, em comparação com países aliados dos Estados Unidos,

para verificar se há algum viés no uso do OSC que indique o uso político desse mecanismo;

e (iii) análise do contencioso aberto contra os EUA sobre subsídios ao algodão, em 2003.

Os resultados indicam que, embora o conceito seja adequado para interpretar algumas

iniciativas de política externa, há limitações em sua aplicação à atuação do governo brasileiro

no OSC, pois as competências para a abertura de casos não eram exclusivas do Itamaraty e

também porque o número de casos abertos contra os EUA reduziu-se bastante no momento

em que, discursivamente, as críticas à concentração do poder mundial se tornavam mais

recorrentes. Sendo assim, recorrer a tal interpretação desvia o analista de buscar explicações

em outros níveis de análise que podem ter sido determinantes no caso em questão.

Palavras-chave: Soft Balancing; Política Externa Brasileira; Estados Unidos; Órgão de Solução

de Controvérsias; Organização Mundial de Comércio.

1 Doutor em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

(IESP/UERJ), é professor de Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), onde

integra o Grupo de Análise de Política Externa (GAPE).

2 Doutorando em Ciência Política no Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio

de Janeiro (IESP/UERJ), é bolsista CNPq e integrante dos grupos de pesquisa GAPE (Grupo de Análise de

Política Eterna), OPSA (Observatório Político Sul-Americano) e NEAAPE (Núcleo de Estudos Atores e Agendas

de Política Externa).

Artigo submetido em 17/12/2018 e aprovado em 02/10/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

60 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

Abstract

The objective of this paper is to analyze whether Brazil’s role in the WTO Dispute Settlement

Body (DSB) reflects a strategy of soft balancing by the Brazilian government. To accomplish

this purpose, the following tasks were carried out: (i) identification of if and when the

balance of US power became a purpose of Brazilian foreign policy, through the analysis of

speeches and official documents; (ii) analysis of the numbers of cases taken by the Brazilian

government in the period, compared to allied countries of the United States, to verify if

there is any bias in the use of the DSB that indicates the political use of this mechanism;

and (iii) analysis of the litigation opened against US cotton subsidies in 2003. The results

indicate that although the concept is adequate to interpret some foreign policy initiatives,

there are limitations in its application to the Brazilian government’s role in the DSB, because

the powers to open cases were not unique to the Itamaraty, and also because the number

of cases opened against the US was greatly reduced at a time when, discursively, criticisms

of the concentration of world power became more recurrent. Thus, recourse to such an

interpretation diverts the analyst from seeking explanations at other levels of analysis that

may have been decisive in the case in question.

Keywords: Soft balancing; Brazilian Foreign Policy; United States; Dispute Settlement Body;

World Trade Organization.

Introdução

Em novembro 2009, a revista The Economist estampou em sua capa uma foto

do Cristo Redentor decolando, abaixo de um título não menos enfático:”Brazil

takes off”. A imagem bem expressava a expectativa, comum à época, de que o

Brasil crescia e, em decorrência, teria mais espaço na discussão dos grandes

temas da política internacional. O reconhecimento não era inédito. Termos

como “emergentes”, “potências médias”, “global players” e “grandes mercados

emergentes” visitaram as análises sobre política externa com a mesma frequência

com que ciclos econômicos de tempos em tempos renovam suas expectativas de

desenvolvimento. Se, no final dos anos de 1970, estiveram em pauta os Newly

Industrialized Countries (NICs), na primeira década dos anos 2000 os holofotes

se dirigiram para os BRICS.

Nesse período, o debate foi acompanhado por análises sobre as estratégias

de política externa perseguidas por tais países com o fim de expandir seu papel

na política internacional, tanto no relacionamento com a região, como com

grandes potências ou instituições internacionais (HURREL, 2009; DESTRADI, 2010;

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

61Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

SCHWELLER; PU, 2011; STEPHEN, 2012; FLEMES, 2013). Parte dessa literatura, de

tradição realista, defendeu a tese de que o Brasil, assim como outros emergentes,

teria adotado uma estratégia de soft balancing (balanceamento brando), com

vistas a conter o poder e a influência das potências estabelecidas, em especial os

Estados Unidos, no processo decisório global, por meio de iniciativas diplomáticas

e institucionais predominantemente não militares, tais como: entendimentos

informais e exercícios cooperativos ad hoc; colaboração através de arranjos

diplomáticos em instituições regionais ou internacionais; reforço da coesão

econômica entre os alinhados, através, por exemplo, da construção de blocos

econômicos regionais, sem a participação dos Estados Unidos; transmissão de

sinais diplomáticos do comprometimento de resistir às ambições do Estado

dominante; entre outros (HURREL, 2009; FLEMES, 2009, 2010; FONSECA JR., 2012;

LOPES, 2017).

O ativismo brasileiro no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da

Organização Mundial de Comercio (OMC) foi utilizado, pela literatura, como uma

das evidências da estratégia de balanceamento brando na política externa brasileira

(HURREL, 2009; FLEMES, 2009, 2010). Segundo Hurrel (2009), as ações movidas

pelo Brasil contra os EUA no OSC, além de atenderem a interesses comerciais

concretos, teriam visado ao mesmo fim de outras práticas de soft balancing, qual

seja, desconcentrar o poder mundial. Isso porque instituições internacionais como

a OMC permitem que países de menor poder relativo contra-arrastem, ainda

que com limitações, a proeminência das potências dominantes, em particular os

Estados Unidos. Assim, através das instituições internacionais, países como Brasil

e a Índia seriam capazes de

acorrentar Gúliver [em referência aos EUA] de todas as formas possíveis,

independentemente de quão finas as amarras individuais possam ser. Não é

surpreendente, portanto, que o Brasil e a Índia sejam o quarto e o quinto países

que mais ativamente reclamem no mecanismo de solução de controvérsias

da Organização Mundial de Comércio (OMC). (HURREL, 2009, p. 27)

Entretanto, ao defender o argumento de que a política brasileira na OSC

atende à estratégia de soft balancing, Hurrel (2009) não examinou um pressuposto

necessário para sua validade: qual seria a motivação, intenção ou propósito do

governo brasileiro ao abrir os contenciosos na OMC. E, sem avaliá-las, é impossível

qualificar as ações no OSC como estrategicamente voltadas ao soft balancing.

Flemes (2009; 2010) cometeu o mesmo equívoco ao replicar o argumento de

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

62 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

Hurrel (2009) e não fornecer evidências de que os governantes brasileiros foram

motivados por razões de política de poder ao decidirem acionar os Estados Unidos

no OSC. Desse modo, ambos os autores deixaram de levar em conta explicações

alternativas para o ativismo brasileiro no OSC.

O objetivo deste trabalho consiste, pois, em analisar mais criteriosamente se

as ações brasileiras no OSC podem ser qualificadas como soft balancing, como

forma de refletir sobre os rendimentos analíticos desse conceito. Realizamos as

seguintes tarefas com esse fito: depois de apresentar a tese do soft balancing

na seção 1, na seção 2, buscamos evidências gerais de que tal propósito esteve

presente nas diretrizes gerais da política externa brasileira recente, recorrendo a

discursos e documentos oficiais. Em seguida, na seção 3, através do levantamento

de alguns números sobre a atuação do Brasil no OSC e de um estudo de caso

típico, buscamos avaliar o argumento de que o Brasil utilizou tal órgão como uma

estratégia de soft balancing, nos termos definidos pela literatura sobre o assunto.

1 A tese do soft balancing

Com o incremento do unilateralismo na política externa dos Estados Unidos a

partir da “Doutrina Bush” de guerra ao terror e a reação assertiva de países como

Alemanha, França e Rússia contra os planos estadunidenses de invasão militar

do Iraque no início dos anos 2000, parte da literatura ocidental, influenciada

pelos aportes teóricos da corrente realista das relações internacionais, propôs-se

a analisar, teoricamente, a resposta de países de segunda ordem à percepção de

ameaça representada pela potência dominante durante o governo de George W.

Bush. Desses estudos, surgiu a tese do soft balancing, que combinou elementos da

teoria da balança de poder de Waltz (1979) com a teoria da balança de ameaças

de Walt (2002).

De acordo com os proponentes da referida tese, o balanceamento brando,

diferentemente das formas tradicionais de balanceamento, não envolveria tentativas

diretas de confrontar ou constranger as preferências do país dominante por meio

de alianças militares ou mobilização militar, mas sim de estratégias diplomáticas e

institucionais predominantemente não militares, com o propósito de atrasar, frustrar

e minar práticas intervencionistas e políticas unilaterais dos EUA, restringindo a

projeção política de seu poder militar; resistir à pressão econômica, política e até

mesmo militar dos Estados Unidos; aumentar o poder de barganha em negociações

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

63Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

internacionais, sejam elas relacionadas a questões específicas ou a amplos acordos

de governança global; demonstrar aos EUA as limitações de sua influência, isto

é, que nem sempre os demais países irão aceitar resignadamente a imposição das

preferências da potência hegemônica; e desfrutar maior autonomia em relação

aos Estados Unidos (PAPE, 2005; PAUL, 2005; WALT, 2006).

Segundo a tese do soft balancing, o comportamento externo do país dominante

e sua percepção por parte das lideranças políticas nos países de segunda

ordem são considerados fatores decisivos para o surgimento de estratégias de

balanceamento brando. Quer dizer, não basta o unipolo apresentar uma postura

revisionista em sua política externa, é necessário também que os demais Estados

o percebam como uma ameaça indireta ou potencial (PAUL, 2004; PAPE, 2005;

WALT, 2006). Nada obstante, as percepções e motivações dos líderes políticos

dos países de segunda grandeza têm recebido pouca atenção teórica e empírica

na literatura acadêmica sobre o soft balancing. Com efeito, boa parte dos estudos

tem apresentado um forte viés normativo a favor dos condicionantes sistêmicos

desse tipo de comportamento estatal, especialmente a distribuição mundial de

poder e as atitudes da potência hegemônica. Os Estados de segunda grandeza,

via de regra, são tidos como atores unitários, que respondem aos estímulos

sistêmicos a partir da sua posição relativa na hierarquia mundial de poder, de

modo que as motivações originais dos atores políticos têm sido negligenciadas para

a verificação da ocorrência da estratégia de balanceamento brando (ART, 2006;

HE; FENG, 2008). Reproduz-se, dessa forma, o argumento lógico da teoria

neorrealista de Waltz (1979), segundo o qual o equilíbrio de poder surge como

resultado não necessariamente intencional da ação dos Estados, que, levados

pela anarquia internacional a priorizar a segurança nacional como seu interesse

absoluto, acabam costurando alianças e arregimentando forças que levam a um

resultado sistêmico – a balança de poder – nem sempre pretendido.

A negligência das motivações políticas dos Estados que supostamente estão

engajados na estratégia de balanceamento brando ensejou fortes críticas, dentro

da própria escola realista, à tese de soft balancing. Como argumentam Liber

e Alexander (2005), além de difícil operacionalização empírica, o conceito de

balanceamento brando muitas vezes é confundido com a mera barganha política

ou com fricções diplomáticas corriqueiras da política internacional. No mesmo

diapasão, Brooks e Wolhforth (2005) afirmam que a tese do soft balancing se

torna infalsificável ao não considerar explicações alternativas para os fenômenos

que supostamente constituem evidências de balanceamento brando, tais como:

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

64 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

interesses econômicos, preocupações de segurança regional, disputas políticas e

incentivos políticos domésticos. Desse modo, uma forma de falsificar o conceito

seria demonstrar que os Estados que praticam balanceamento brando estariam

dispostos a abdicar de outros interesses para contrariar o país dominante. Em

defesa da tese do soft balancing, Walt (2009) admite que as motivações dos

atores realmente são fundamentais para definir se um comportamento de política

externa constitui um exemplo de balanceamento brando ou não, o que acaba

exigindo maiores esforços daqueles que se propõem a empregar o conceito em

análises empíricas. Para o autor, no entanto, a dificuldade da operacionalização

do balanceamento brando não significa ser ele inútil ou infalsificável.

Nada obstante seu uso inicialmente restrito ao exame das políticas externas de

países de segunda ordem, não demorou muito para que a tese do soft balancing logo

fosse aplicada na análise do comportamento internacional de países emergentes,

especialmente China, Índia, Brasil e África do Sul. Hurrel (2009) certamente foi

um dos pioneiros nesse empreendimento. Para o autor, em um contexto global

de crescente interdependência entre as nações, a relevância e utilidade da teoria

da balança de poder não se restringe aos casos nos quais o Estado dominante

representa uma ameaça militar à segurança dos demais países. Isso porque o

problema do poder não balanceado envolve também a possibilidade de os países

mais poderosos “ditarem as regras do jogo” aos mais frágeis, distorcerem os termos

de cooperação em seu próprio benefício, imporem seus próprios valores e costumes

nas relações internacionais e, desse modo, solaparem as normas essenciais para

a estabilidade do sistema internacional (HURREL, 2009). Nas palavras de Hurrel,

“é por esta razão que a percebida necessidade de conter o poder dos Estados

Unidos compõe um elemento muito importante das políticas de Brasil, Rússia,

Índia e China em muitas áreas e muitos assuntos aos quais céticos gostariam de

consignar à área da ‘barganha diplomática normal’“ (2009, p. 36).

Ao definir o que seria uma estratégia de soft balancing, Hurrel (2009), assim

como Walt (2009), enfatiza a motivação e o propósito dos Estados de contrabalançar

a potência estadunidense, estabelecendo, assim, um critério de verificação. Para

ele, apenas as ações externas em resposta à concentração de poder dos EUA,

isto é, com motivações de conter a primazia estadunidense, podem, de fato, ser

representativas do comportamento de balanceamento brando. Essa especificação

coloca uma obrigação de pesquisa ao autor: para provar que as ações dos Estados

de fato caracterizaram-se como soft balancing, é preciso aferir a motivação por

trás das diferentes iniciativas, em vez de deduzi-las do modelo teórico. Hurrel

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

65Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

(2009), entretanto, não examina detalhadamente as intenções dos governantes

brasileiros na abertura dos contenciosos contra os EUA para chegar à conclusão

de que o ativismo do Brasil na OMC é evidência de soft balancing. Outros

autores cometem o mesmo equívoco ao replicar o argumento de Hurrel (2009)

e não fornecer evidências de que os governantes brasileiros foram motivados

por razões de política de poder ao decidirem acionar os Estados Unidos no OSC

(FLEMES, 2009, 2010). Nesse caso, em específico, motivações econômicas e não

políticas podem ter levado o Brasil a abrir os contenciosos contra os Estados Unidos.

Verificar as motivações dos governantes brasileiros, especialmente no âmbito do

Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, é a tarefa que nos propomos nas

seções seguintes.

2 O balanceamento dos Estados Unidos como propósito

da Política Externa Brasileira

As primeiras manifestações, no discurso diplomático brasileiro, do objetivo de

promover a multipolarização da ordem mundial surgiram ao final do segundo governo

de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), sobretudo após o recrudescimento

do unilateralismo na política externa dos Estados Unidos na virada do século XX.

Duas ações importantes dos EUA catalisaram a reação: a aprovação do fast track

no Congresso dos EUA, em junho de 2002, eliminando da mesa de negociações

da ALCA e OMC quase 300 produtos prioritários para o Brasil, e o anúncio da

“Doutrina Bush”, em resposta aos atentados de 11 de setembro de 2001, claramente

desrespeitando prerrogativas do Conselho de Segurança na manutenção da paz

e ordem internacionais.

À imediata repercussão na mídia mundial, seguiram-se críticas contundentes

por parte da diplomacia brasileira, já no governo Fernando Henrique Cardoso,

expressas a chefes de Estado de países emergentes que assumidamente se

engajavam na construção de um mundo multipolar, como China e Rússia. Em

janeiro de 2002, na esteira dos acontecimentos de 11 de setembro do ano anterior,

o presidente brasileiro afirmou em visita oficial à Rússia:

os acontecimentos de 11 de setembro tornaram ainda mais necessário o

fortalecimento do diálogo político entre o Brasil e a Rússia. Defendemos

uma ordem multipolar, que se oriente segundo a igualdade entre os Estados

e valorize o papel das Nações Unidas (CARDOSO, 2002, p. 36, grifo nosso).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

66 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

A estratégia de multipolarização da ordem global, se foi apenas moderadamente

anunciada por Fernando Henrique Cardoso, tornou-se um dos eixos da diplomacia

de Luiz Inácio Lula da Silva a partir de janeiro de 2003. Tal propósito certamente

pesou na escolha dos dois principais nomes para o Itamaraty durante os governos

Lula – ministro Celso Amorim e secretário-geral Samuel Pinheiro Guimarães –

que há algum tempo expressavam críticas duras à primazia dos EUA na política

internacional do pós Guerra Fria, mesmo antes dos acontecimentos de 11 de

setembro de 2001 (AMORIM, 1998a, 1998b; GUIMARÃES, 2001a, 2001b). De

fato, em entrevista concedida à Gazeta Mercantil em 2002, o embaixador Celso

Amorim, já nomeado chanceler do governo Lula, transmitia o desejo brasileiro

de contribuir para a construção de uma ordem internacional multipolar:

Na realidade global de hoje, todo mundo acentua o grande predomínio

americano, e ele é verdadeiro. Mas há vários outros polos de poder. O Brasil

pode contribuir para a multipolaridade, que é saudável para todos e até

para a grande potência. Podemos contribuir com o diálogo franco com países

europeus, com a China, Rússia, Índia, África. (AMORIM, 2002, p. 327, grifo

nosso)

No mesmo diapasão, Samuel Pinheiro Guimarães, em seu discurso de posse

como Secretário-Geral do Itamaraty, em 2003, colocou a questão nos seguintes

termos:

O mundo multipolar sem hegemonias em que todos os Estados obedeçam

ao Direito Internacional e procurem resolver suas controvérsias de forma

pacífica é o mundo que mais interessa à nação brasileira. Cada dia, cada ato

da Chancelaria, deve procurar contribuir para este objetivo. As organizações

multilaterais, em especial as Nações Unidas e a OEA, devem contribuir para

esses objetivos, e o Brasil nelas atuará de forma ativa. (GUIMARÃES, 2003,

p. 69, grifo nosso)

Certamente, a posição expressa por Amorim e Guimarães fizeram eco à postura

histórica do Partido dos Trabalhadores e de Lula, pois atendiam simultaneamente

a um propósito da política internacional e a uma aspiração das bases do governo,

historicamente críticas dos Estados Unidos (PT, 1994, 1998, 1999). Como relata

Amorim, houve uma imediata identificação entre suas ideias e às do líder de

governo logo na primeira conversa que manteve com Lula. Da mesma forma,

Samuel Pinheiro Guimarães, que havia sido afastado do núcleo decisório da

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

67Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

diplomacia de Fernando Henrique Cardoso pela postura crítica em relação à

participação brasileira nas negociações da ALCA, foi reintegrado ao governo como

segundo homem mais importante das Relações Exteriores. Assim, de elemento

retórico a multipolarização tornou-se um importante motor da política externa a

partir de 2003.

Essa orientação de política externa emergiu com força nas discussões da ONU

sobre a intervenção no Iraque, quando ficou evidente que o predomínio da força

militar dos EUA lhe permitiria ignorar as resoluções multilaterais. Nesse momento,

o Brasil compôs a coalizão intitulada “Frente pela Paz”, junto com Alemanha,

França e Rússia para opor resistência à invasão do Iraque. Ao buscar uma frente

contra a guerra, o governo não defendia apenas o princípio clássico da diplomacia

brasileira da solução pacífica de controvérsias, mas buscava agir concretamente

para obstruir a ação unilateral dos EUA, essa secundada pela “Coalizão da Vontade”,

e impedir que os planos de invasão do Iraque se consumassem (AMORIM, 2013).

Nas palavras do então chanceler brasileiro,

Todos conhecem bem o fato de que o esgotamento da ordem bipolar da

Guerra Fria gerou o que foi chamado por uns de “momento unipolar”, e

por outros de “ilusão unipolar”. No início do século XXI, e especialmente

na esteira dos atentados de 11 de setembro, a unipolaridade conheceu seu

auge. Ao contrário do que pretenderam alguns de seus ideólogos, a primazia

da superpotência remanescente não gerou estabilidade no sistema. Como a

invasão do Iraque em 2003 demonstraria, a extrema concentração de poder

[...] era fonte de instabilidade em nível global. Até porque era um incentivo ao

uso fácil da força. O estímulo aos elementos incipientes da multipolaridade

foi a resposta que o Brasil e outros países procuraram oferecer aos riscos do

desequilíbrio unipolar. A oposição clara à guerra do Iraque e a defesa da

integridade do sistema multilateral das Nações Unidas [...] não deixou de

conter [...] elementos da busca de um melhor equilíbrio do poder mundial.

(AMORIM, 2016, p. 219-220, grifo nosso)

Na rodada Doha da OMC, mesmo quando perseguindo interesses comerciais

concretos, a diplomacia do governo Lula realçou que um dos objetivos ao liderar

a criação do G20 comercial foi justamente “multipolarizar” a estrutura das

negociações comerciais multilaterais, tradicionalmente estribada nos dois polos

capitaneados pelos EUA e pela União Europeia (UE). Conforme Amorim (2011),

até a V Conferência Ministerial de Cancún, a correlação de forças nas negociações

comerciais agrícolas da OMC punha em lados opostos os Estados Unidos, apoiados

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

68 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

pelo grupo de Cairns, na demanda por maior acesso ao mercado agrícola, e a

União Europeia que,à frente de países em desenvolvimento com agricultura

familiar e de subsistência, a exemplo da Índia, esposava uma posição mais

protecionista e obstrucionista. Além de fragmentar a atuação conjunta dos países

em desenvolvimento e, assim, impedir o avanço das negociações agrícolas, tal

estrutura “bipolar” permitia que, ao final, os EUA e a UE chegassem a um acordo

comum que lhes fosse benéfico em detrimento dos países em desenvolvimento.

Após Cancún, portanto, a estrutura negociadora da OMC teria se modificado,

tornando-se “multipolar”, com a introdução do G20 como mais um polo de poder

frente aos Estados Unidos e à União Europeia (AMORIM, 2011, 2015).

Com a criação oficial do BRIC em 2009, o governo Lula se juntou a outras

potências emergentes na preconização de uma ordem internacional multipolar,

supostamente mais equilibrada e justa, a ser alcançada através da promoção

de reformas nas principais instituições internacionais (e.g. Fundo Monetário

Internacional, Banco Mundial e Conselho de Segurança das Nações Unidas) e

de sorte a conter a primazia das grandes potências estabelecidas, garantindo,

assim, maior participação dos países em desenvolvimento no processo decisório

global (BRIC, 2009, 2010). Nas palavras de Amorim (2008, p. 211), a primeira

reunião ministerial do BRIC ocorrida em Ecaterimburgo, que resultaria na

criação oficial do grupo um ano depois, “diz mais sobre a multipolaridade do

que quaisquer palavras”, porquanto Brasil, Rússia, Índia e China “buscam se

fortalecer politicamente como um bloco que ajude a equilibrar e democratizar a

ordem internacional deste início de século”

Por fim, projetos regionais de integração e cooperação – particularmente o

MERCOSUL e a UNASUL – foram igualmente justificados, em diversos momentos,

como necessários para a “multipolarização” da ordem internacional vigente,

fazendo da América do Sul mais um polo de poder dentro de um mosaico mundial

de contornos cada vez mais multipolares (BRASIL, 2004; SILVA 2009). No que diz

respeito ao primeiro projeto de integração, é emblemática a elaboração, em 2007,

do Convênio do Sistema de Pagamentos em Moeda Local no âmbito do MERCOSUL,

que tornou facultativa aos países membros do bloco a utilização de moedas locais

no comércio exterior intrarregional em substituição ao dólar (VADELL; LAMAS;

RIBEIRO, 2009). No que toca à UNASUL, o anseio pela multipolaridade e equilíbrio

de poder no mundo, a ser logrado por meio do aprofundamento da integração

regional, encontra-se explícito logo no preâmbulo do seu tratado constitutivo,

segundo o qual: “a integração é um passo decisivo para o fortalecimento do

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

69Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

multilateralismo e a vigência do direito nas relações internacionais para lograr um

mundo multipolar, equilibrado e justo” (UNASUR, 2018, p. 3, tradução nossa

Conforme argumentam Cervo e Bueno (2010), a UNASUL, em termos geopolíticos,

criou um polo de poder regional que, embora não se caracterizasse como uma

aliança militar, permitiu que os contenciosos entre os países sul-americanos fossem

resolvidos regionalmente, a partir de suas premissas próprias de segurança e sem

a interferência de forças externas. Assim, foi através da UNASUL, e não da OEA

ou por mediação estadunidense, que se estabilizaram crises políticas na região

como a da Bolívia, em 2008, e entre Colômbia e Venezuela, em 2010. Também

por meio da UNASUL, o governo brasileiro condenou enfaticamente a iniciativa

colombiana de assinar um acordo de cooperação militar com os EUA em 2010, que

previa a instalação de sete bases militares estadunidenses em território colombiano

(VIGEVANI; RAMAZINI JÚNIOR, 2014).

Em suma, na medida em que foram justificadas e efetivamente contribuíram,

ainda que de maneira branda e limitada, para a maior distribuição de poder no

mundo, as iniciativas da política externa brasileira descritas acima evidenciam que,

mais do que um simples jargão retórico, o propósito de promover a multipolarização

da ordem internacional e, consequentemente, balancear o poder dos Estados

Unidos, foi uma das motivações que orientou a diplomacia brasileira sobretudo a

partir do governo Lula (2003-2010). Sendo assim, nesses casos, o conceito de soft

balancing pode ser útil para interpretar a estratégia de política externa do Brasil,

particularmente em relação aos EUA. O problema se coloca com relação a outras

iniciativas de política externa, entre as quais não motivadas explicitamente pelo

desejo de redistribuir o poder mundial, como acontece com a atuação brasileira no

Órgão de Solução de Controvérsias da OMC. Seriam os contenciosos abertos pelo

Brasil contra os Estados Unidos no OSC evidências válidas da tese do balanceamento

brando? Para que assim o seja, respeitando-se as condições de verificação apontadas

pelo próprio intelectual, a atuação brasileira no OSC também deve, no mínimo,

ter apresentado como propósito, entre outros, balancear o poder estadunidense

ou, no discurso diplomático, promover a “multipolarização do mundo”. Na seção

que segue, buscamos verificar se esse propósito realmente se verificou.

3 “La integración es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del multilateralismo y la vigencia del derecho em

las relaciones internacionales para lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo”. (UNASUR, 2018, p. 3,

versão original)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

70 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

3 A participação brasileira no Órgão de Solução de Controvérsias

Para verificar se a atuação brasileira no OSC foi norteada por considerações

de equilíbrio de poder, nesta seção buscamos os seguintes objetivos: (i) analisar

o processo decisório de uma das disputas mais importantes movidas pelo Brasil

contra os EUA, sobre subsídios concedidos à produção de algodão; e (ii) analisar

de forma desagregada e comparativa as disputas iniciadas pelo Brasil no período,

para verificar se o número de disputas contra os EUA cresceu depois de 2001,

especialmente em comparação com países que, por terem se declarado aliados

dos EUA, indiscutivelmente não adotaram a estratégia de soft balancing.

3.1 Os números

Não obstante a reorientação da diplomacia brasileira após 2003, seja adotando

a “multipolarização” ou a defesa mais vigorosa da “autonomia”, as estatísticas

sobre a abertura de disputas na OMC nos últimos 25 anos (1995-2015) evidenciam

alguns paradoxos. Primeiro, o amplo período 1995-2002 concentra grande parte

das consultas levadas pelo governo brasileiro ao OSC, embora com dois padrões

distintos: entre 1995-1999, há maior dispersão dos países contestados pelo Brasil;

enquanto em 2001-2002, os casos voltam-se, sobretudo, para os EUA (Tabela 1).

Tabela 1: Disputas iniciadas pelo Brasil, por país reclamado (1995-2015)

Reclamado 1995-2000 2001-2002 2003-2009 2010-2015 TOTAL

EUA 3 5 2 0 10

União Europeia 4 2 0 1 7

Outros PDs 2 1 0 0 3

América do Sul/México 3 1 0 0 4

Outros PEDs 1 0 0 2 3

TOTAL 13 9 2 3 27

Média anual 2,2 4,5 0,3 0,4 1,3

Fonte: Organização Mundial do Comércio (www.wto.org). Elaboração do autor, ano.

O ano de 2001 é justamente quando toma corpo o propósito de multipolarização

– evidência a favor da tese de soft balancing –, mas é também quando ocorrem

outros eventos importantes no campo comercial: (i) tramitava no Congresso

dos EUA fast track que retirou produtos agrícolas que o governo brasileiro

esperava ver liberalizados via ALCA ou Rodada Doha; (ii) a legislação brasileira

de propriedade intelectual era questionada pelos EUA, acirrando os ânimos nas

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

71Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

questões comerciais; (iii) a Camex estava em reformulação; (iv) estava se criando a

coordenação de contenciosos no MRE, com a simultânea capacitação de diplomatas

em questões econômicas e (v) ganhava força o grupo desenvolvimentista no

governo. Portanto, há indícios para a tese de soft balancing, embora haja tantos

outros que apontem ser os contenciosos sobretudo um meio de abrir mercados

quando outros espaços se fecham.

Por outro lado, paradoxalmente, o número de disputas contra os Estados

Unidos caiu muito depois de 2003, justamente quando Lula assumiu o governo

e pôs em marcha iniciativas que o próprio Amorim disse estarem voltadas

para “desconcentrar poder mundial”. Nos 13 anos de governo do Partido dos

Trabalhadores, foram abertas apenas 2 consultas contra os EUA, frente a 8

consultas nos 8 anos de governos do PSDB. Esses dados sugerem que o discurso

de multipolarização de Lula, embora possa explicar as coalizões formadas nas

negociações multilaterais, como o IBAS, ou a consolidação dos BRICS, não se

manifestou na atuação brasileira no Órgão de Solução de Controvérsias. Welber

Barral (2015), que foi Secretário do Comércio Exterior do MDIC durante alguns

anos, sugere que esse comedimento no período Lula ocorreu porque, entre 2003

e 2008, o governo esperou abrir mercados na Rodada Doha, aguardando seus

resultados antes de avançar litigiosamente os temas comerciais, muito embora

haja depoimentos que indiquem exatamente o contrário, de que o OSC foi usado

de maneira complementar às negociações multilaterais, seja para forçar a inclusão

de certos temas na agenda, seja para angariar poder de barganha

. Outra hipótese

é que a Coordenação de Contenciosos do Itamaraty, criada em outubro de 2001

4 Segundo Cozendey ([s.d.], p. 6),”assim o sistema de solução de controvérsias passa a ser tanto fonte de

iniciativas de negociação, quanto fonte de poder de barganha no contexto das negociações. Passa, ao mesmo

tempo, a entrar nos cálculos do negociador a opção de não acordar uma nova regra e confiar que os resultados

do sistema de solução de controvérsias lhe serão favoráveis”.

5 O Decreto n. 3.959, de 10 de outubro de 2001, criou a Coordenação de Contenciosos no Ministério de Relações

Exteriores, subordinada à Subsecretaria Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior.

Algumas justificativas à época foram dadas pelo Secretário Geral Seixas Corrêa: “A criação da coordenação-geral

para contenciosos deve-se à importância de um acompanhamento específico e com maior grau de especialização

nas questões por assim dizer “judiciais” (os chamados “panels”) em que o país se encontra envolvido não só no

contexto da OMC, mas também no âmbito dos mecanismos de solução de controvérsias do Mercosul.” (Corrêa,

2001, p 342). Celso Lafer, então ministro, também comentou o assunto em entrevista ao Correio Brasiliense em

29 de janeiro de 2001 (“Mobilização para Negociar a ALCA”): “uma ideia que tenho em relação ao Itamaraty

é criar um departamento de contenciosos econômicos que concentre a competência no âmbito do Itamaraty

e possa fazer essa ponte com acadêmicos e empresários(referência?)(…) tomei a decisão de destinar todos

os diplomatas da última turma do Instituto Rio Branco para as divisões econômicas, com vistas a assegurar

pessoal suficiente para enfrentar a considerável carga de trabalho que implicam as diversas negociações em

que estamos envolvidos” (referência?).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

72 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

em vez de facilitar a abertura de processos, na verdade conteve as demandas

injustificadas do setor privado, fazendo uma “triagem legal” antes de iniciar

contenciosos. Como visto no estudo de caso, esse propósito esteve nítido nas

articulações políticas que levaram ao contencioso do algodão. De qualquer forma,

não parece ter sustentação a ideia de que o governo usou a política comercial

como forma de contra-hegemonia, pelo menos não nas disputas da OMC, pois

sua estratégia de enfrentamento dos EUA não foi acompanhada de mais casos.

Outra maneira de tentar capturar o viés político das disputas comerciais é

analisar o número de casos abertos por um país para cada dólar exportado. Partimos

da suposição de que, quanto mais intenso o fluxo comercial, mais recorrente

deverão ser as restrições comerciais enfrentadas e, portanto, as disputas no OSC.

Restringimos a análise a alguns reclamantes: Brasil e Índia, por supostamente

serem praticantes do soft balancing; Canadá e Japão, pela tradicional aliança

com os EUA; e os países da União Europeia. Além disso, são esses os únicos

países que acionaram o Órgão de Solução de Controvérsias mais de 20 vezes entre

1995 e 2015.

Sob esse prisma, alguns aspectos chamam atenção. Primeiro, Brasil e Índia

são muito ativos no OSC em geral (Tabela 2, linha “Mundo”), e não apenas contra

os EUA: nenhum dos países analisados abriu tantas disputas na OMC por valor de

dólar exportado quanto esses emergentes. Se restringimos a análise às disputas

iniciadas contra os EUA, o valor é ainda mais elevado. Isso poderia indicar um

“viés político” de Brasil e Índia, já que alvejam a potência com maior frequência

do que fazem com outros. Mas, como as disputas iniciadas pelo Japão e pela

União Europeia contra os EUA têm as mesmas características, pode-se inferir que

o elevado índice expressa mais o protecionismo americano do que a orientação

política do resto do mundo. Essa afirmação, aliás, se estende ao Brasil: ele frequenta

o banco dos réus no OSC mais recorrentemente do que se poderia esperar pelo

valor de suas importações (Tabela 2).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

73Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

Tabela 2: Índice de disputas*, por reclamante e reclamado

Reclamado

Reclamante

Brasil Índia Canadá Japão União Europeia

EUA 2,7 2,2 0,28 0,35 0,59

União Europeia (28) 1,2 1,5 0,22 0 .

Outros PDs 1,9 0 0,82 0,36 0,22

Brasil . 2,5 3,6 2,8 0,93

Índia 0  4,1 0 1,8

China 0 0 1,9 0,13 0,41

Outros PEDs e Rússia 1,7 0,31 0,72 0,13 0,33

Mundo 1,1 0,8 0,51 0,18 0,12

* [Disputas iniciadas (1995-2015) / Valor exportado(1995-2014)]*10

Fonte: Cálculo dos autores, com dados da UNCTAD (comércio) e OMC (disputas).

Por fim, as disputas iniciadas pelo Brasil e Índia, em comparação com as

de Canadá, Japão e União Europeia, sugerem haver certo viés Norte-Sul nas

disputas: Brasil e Índia têm índices mais elevados em disputas contra UE, EUA e

outros países desenvolvidos; enquanto os valores dos casos abertos por Canadá,

Japão e União Europeia são maiores contra Índia, China, Brasil e outros países

em desenvolvimento. Parece, pois, que países desenvolvidos abrem mais casos

contra países em desenvolvimento, em relação ao valor exportado, do que contra

países desenvolvidos, e vice-versa. Essa observação deve ser lida com cautela:

serve mais como evidência de que a tese de soft balancing não explica bem o

padrão de ação dos países no OSC do que como prova definitiva de que há um

viés Norte-Sul nesse órgão – hipótese que exigiria mais provas para sustentar-se.

3.2 Um caso típico: algodão

Uma forma de averiguar se o Itamaraty utilizou o Órgão de Solução de

Controvérsias para redistribuir o poder mundial é analisar o processo decisório

que levou à abertura de disputas contra os EUA. Assim é possível identificar quem

propôs a saída litigiosa, qual a posição adotada pelo Itamaraty e quais setores do

governo se posicionaram a favor ou contra.

A prova é mais contundente se analisamos casos iniciados após 2003, período

em que o governo brasileiro intensificou as críticas à postura unilateral dos

Estados Unidos. Se o propósito de multipolarização desempenhou algum papel

na diplomacia brasileira, terá certamente sido após esse ano. Dentre eles, o mais

significativo foi a disputa do algodão, com pedido de consultas apresentado à

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

74 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

OMC em setembro de 2002 e de painel em março de 2003, pois questionou um dos

pilares da política agrícola estadunidense, a Farm Bill, ainda durante a vigência

da Cláusula da Paz. O resultado, favorável ao Brasil, dá ideia da importância do

caso: pela primeira vez a OMC autorizou, como retaliação, contramedidas em

matéria de propriedade intelectual para uma disputa sobre bens, em montante

até então nunca alcançado, US$ 147 milhões anuais (AZEVÊDO, 2013).

A disputa foi o ápice de anos de queixa, por parte do governo brasileiro,

com relação aos resultados da Rodada Uruguai do GATT (1986-1994). O Acordo

Agrícola incorporado à legislação da OMC ao final da Rodada, resultado de

barganha entre Estados Unidos e Comunidades Europeias no conhecido Blair

House Agreement, de 1992, nunca satisfez plenamente a diplomacia comercial

brasileira. Desde o encerramento das negociações, diplomatas aproveitaram cada

oportunidade pública para criticar o resiliente protecionismo agrícola nos países

desenvolvidos, mantendo viva a pauta de liberalização para o setor até que, em

novembro de 2001, após frustradas tentativas anteriores, na Reunião Ministerial

da OMC, teve início uma nova rodada de negociações com mandato abrangente

sobre o tema: redução, com vistas à eliminação, de subsídios às exportações e

reduções substantivas em subsídios internos com efeito distorcivo

Meses antes da reunião de Doha, no início de 2001, círculos do governo

brasileiro já buscavam formas mais céleres e eficazes de atacar os subsídios

agrícolas europeus e estadunidenses por meio do Órgão de Solução de Controvérsias.

O núcleo dessa articulação não partiu do Itamaraty, mas do Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento, particularmente depois que assumiu a

Secretaria de Produção e Comercialização o ex-presidente da Sociedade Rural

Brasileira Pedro Camargo Neto, durante a gestão do ministro Marcus Vinicius

Pratini de Moraes (1999-2003). Partiu dessa secretaria a iniciativa de avaliar a

legalidade dos subsídios agrícolas à luz do Acordo Agrícola da OMC

. O Artigo 13

6 No excerto sobre agricultura, previa-se: “nos comprometemos com negociações abrangentes destinadas a:

melhorias substanciais no acesso a mercados; reduções, com vista à eliminação gradual, de todas as formas

de subsídios à exportação; e reduções substanciais no apoio interno que distorce o comércio” (OMC, 2001,,

tradução nossa). A crítica brasileira ao protecionismo agrícola nos países centrais pode ser vista nas diversas

intervenções públicas realizadas no período, compiladas na coletânea Resenhas de Política Externa.

7 Versão original do texto citado na nota anterior: “we commit ourselves to comprehensive negotiations aimed

at: substantial improvements in market access; reductions of, with a view to phasing out, all forms of export

subsidies; and substantial reductions in trade-distorting domestic support.”

8 É o próprio Pedro Camargo Neto (2014) quem afirma, em depoimento anos após o contencioso, ter tido a iniciativa

de recorrer à OMC para combater os subsídios estadunidenses: “no início de 2001 iniciamos internamente no

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA – um estudo sobre os subsídios estadunidenses

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

75Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

desse acordo instava as partes a exercerem “duerestraint” – comedimento – nos

recursos ao OSC durante o período de implementação (final de 2003), desde que

subsídios domésticos não excedessem os níveis de 1992. Em estudo sobre a soja

nos EUA, o Ministério da Agricultura brasileiro constatou contribuições financeiras

muito superiores aos níveis de 1992. Estavam dadas assim as justificativas para

recorrer aos tribunais, mesmo enquanto vigente a Cláusula da Paz. E como a

situação repetia-se em outras culturas, o Ministério da Agricultura, em discussões

com produtores e demais membros do governo, definiu preliminarmente três

setores que poderiam sustentar disputas: soja e algodão, contra os EUA, e açúcar,

contra a União Europeia.

Enquanto o Ministério da Agricultura buscava apoio para iniciar a disputa, já

que a palavra final partiria de uma decisão do Conselho de Ministros da Camex

o Itamaraty tentava freá-la. Essa era a percepção tanto de Camargo Neto, referido

Secretário de Produção e Comercialização do MAPA fortemente engajado no

processo

, quanto do ex-Secretário Executivo da Camex Roberto Giannetti da

Fonseca

, homem com fortes vínculos com a indústria exportadora paulista e

envolvido no processo de “reestruturação industrial” encampado por Fernando

Henrique Cardoso para recuperar as reservas cambiais a partir de 1999. Camargo

Neto sentiu as resistências do Itamaraty aumentarem ao longo de 2001, quando

“alterações nos cargos de chefia do MRE começaram a dificultar o processo de

para a soja. O maior produto agrícola em renda do Brasil vinha apresentando permanente crescimento em área

plantada e produtividade. Tornávamo-nos o líder de hoje. Simultaneamente, coincidência ou não, os estadunidenses

aumentavam os subsídios fornecidos a seus sojicultores […] É importante lembrar que os contenciosos se

iniciaram dentro do MAPA e não provocados pelos setores prejudicados como é o usual” (referência?) Camargo

Neto (2014, p 32).O importante papel de Camargo Neto tem respaldo também em comentário do advogado

responsável pelo caso, Scott D. Andersen, que, em citação de Oliveira (2007, p. 23), teria o classificado como

“o chefão, o visionário dos casos relativos ao algodão e ao açúcar” (referência?) (Oliveira 2007, p. 23).

9 A Camex foi criada pelo Decreto n. 1.386, de 6 de fevereiro de 1995. Quando da criação, sua composição era:

ministro-chefe da Casa Civil; das Relações Exteriores; da Fazenda, do Planejamento e Orçamento; da Indústria,

do Comércio e do Turismo; da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrária. Houve alterações posteriores

(FERNANDES, 2010, 2013).

10 Em depoimento citado por Oliveira (2007, p. 23), Camargo Neto afirmou: “Alguns funcionários do Ministério

das Relações Exteriores não desejavam enfrentar a superpotência mundial no terreno das questões agrícolas.

Eu levei até eles um estudo sobre a contestação dos subsídios e eles disseram, ‘Traga-me outro’. A seguir, eu

levei dois e eles me pediram outros quatro”.

11 Em entrevista a Ivan Fernandes (2010, p. 97), o ex-Secretário Executivo da Camex entre 2000 e 2002 afirmou

que o MRE, cujo ministro era Celso Lafer, e o próprio MDIC, dirigido pelo também diplomata Sérgio Amaral,

eram contra a abertura de painel contra os EUA devido à falta de pessoal qualificado para conduzir o tema e por

receio de enfrentar um adversário tão preparado. Ainda segundo Giannetti, a decisão para iniciar o contencioso

foi tomada na própria Camex, por pressões dele próprio, e do ministro da Agricultura Marcus Vinicius Pratini

de Moraes.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

76 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

aprovação do contencioso” (CAMARGO NETO, 2014, p ?30). O ex-funcionário

do MAPA não explica quais foram tais alterações de cargo, mas provavelmente

referia-se ele à criação da Coordenação-Geral de Contenciosos Comerciais no

MRE em outubro de 2001, para onde foi alocado o diplomata e atual diretor geral

da OMC Roberto Carvalho de Azevêdo, já que não houve outras mudanças nos

cargos econômicos do Itamaraty naquele ano. Segundo depoimento de Gianneti,

também o ministro da Indústria e diplomata de carreira Sérgio Amaral fazia eco

às justificativas do Itamaraty: havia grande risco de perder o contencioso; era

grande a chance de “ganhar mas não levar”; seria politicamente delicado acionar

a OMC durante a vigência da Cláusula da Paz; era prudente aguardar os primeiros

sinais da Rodada Doha, que continha um mandato amplo para agricultura; não

havia servidores qualificados para lidar com a disputa.

A relutância do Itamaraty se manteve ao longo de 2002, embora a aprovação

definitiva da Trade Promotion Authority e da Farm Bill nos EUA, completamente

contrárias ao mandato de Doha, tenham contribuído para convencer membros do

governo brasileiro que o litígio era a única saída para debelar os subsídios agrícolas.

Tais decisões do governo estadunidense foram amplamente cobertas pela mídia

brasileira. Notícias da Folha de S. Paulo de maio de 2002 fizeram menção a estudo

crítico publicado pela embaixada do Brasil em Washington e a nota divulgada pelo

MRE, na qual supostamente informavam que “O Itamaraty poderá acionar a OMC

para tentar eliminar subsídios que distorcem a competitividade internacional no

setor agrícola” (DIANNI, 2002, p ?). Contraditoriamente, a ofensiva verbal não

correspondia à posição oficial do ministério. Um mês após veiculação da notícia

na Folha de S. Paulo, na XVI Reunião da Camex, em 6 de junho, o Itamaraty

apresentou e teve aprovado parecer contrário ao pedido de consultas na OMC,

obstruindo a ofensiva pretendida pelo Ministério da Agricultura.

A resistência só foi vencida em setembro de 2002, quando a Camex aprovou

o pedido de consultas à OMC sobre os subsídios ao algodão nos EUA. Segundo

Camargo Neto, pesou na votação a posição do ministro da Fazenda Pedro Malan

(1995-2002), homem forte dentro do governo que apoiou as consultas, além do

ministro da Agricultura Pratini de Moraes, de onde havia partido a demanda pelo

contencioso. A essa altura, o pleito já contava com o respaldo das principais

associações de classe produtoras de algodão no país, e também de ONGs

preocupadas com o impacto dos subsídios sobre pequenos produtores de algodão

em países pobres.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

77Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

Iniciadas as consultas, coube ao Itamaraty formular parecer à Camex detalhando

o programa estadunidense e sugerindo providências. O resultado foi apresentado

na XXII Reunião da Camex, em 6 de fevereiro de 2003, quando o representante

do MRE sugeriu que fosse feita “pronta solicitação do estabelecimento do painel,

se possível na próxima reunião do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC,

que será realizada no dia 18 de fevereiro de 2003”(CAMEX, 2017).

A enfática defesa da abertura do painel pelo Itamaraty na Camex, embora

na contramão da posição até então defendida pelo mesmo ministério, não

surpreende. Àquela altura, era outra a composição das forças políticas no governo.

Com a posse de Lula em janeiro de 2003, fortaleceram-se as políticas ativas de

desenvolvimento econômico, assim como ganharam espaço no Itamaraty as teses

mais “autonomistas” em política externa, herdeiras de uma tradição diplomática

cultivada desde os anos de 1960, muito presente para os ministros Celso Amorim

e o secretário-geral Samuel Pinheiro Guimarães, e também fortemente respaldada

por círculos do Partido dos Trabalhadores incorporados ao governo, como Marco

Aurélio Garcia, que se tornou assessor especial da Presidência da República para

Assuntos Internacionais. Assim como essa recomposição de forças políticas no

Estado implicou negociações mais firmes na ALCA e na OMC, também levou

ao questionamento de práticas ilegais de comércio via Órgão de Solução de

Controvérsias.

Deve-se frisar, contudo, que o contencioso não foi aberto por iniciativa do

Itamaraty, mas de uma pasta mais diretamente envolvida com os produtores rurais

– o Ministério da Agricultura – que, àquela altura, era comandado por Roberto

Rodrigues, figura política de peso junto ao agronegócio, que emprestava apoio

ao governo. A posição inicial do Itamaraty, contrária à demanda, paulatinamente

perdeu apelo ao longo de 2002, com a ampla divulgação midiática do protecionismo

estadunidense manifesto na Farm Bill e na Trade Promotion Authority, e alterou-se

completamente com a ascensão do novo governo brasileiro em janeiro de 2003.

Considerações finais

Em períodos recentes, na medida em que os EUA mostraram que, além de

fortes, não se conformariam às regras internacionais – seja no campo da segurança,

seja no comércio – progressivamente o governo brasileiro, escudado por um

processo de crescimento econômico intensivo que nutria expectativas de grandeza,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

78 O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing?

articulou diversas iniciativas que explicitamente buscavam construir um mundo

multipolar. Obviamente, como em qualquer articulação política, motivações de

poder mesclaram-se com interesses os mais diversos para consolidar uma base

de apoio que sustentasse tais iniciativas. Não nos dedicamos a um estudo mais

pormenorizado dessas motivações, salvo no caso do algodão aberto pelo Brasil no

Órgão de Solução de Controvérsias, onde constatamos a confluência de interesses

diversos que compunham o governo Lula.

Em síntese, houve um grande número de disputas iniciadas pelo Brasil

contra os Estados Unidos, particularmente no ano de 2001, quando o propósito

de “multipolarização do mundo” foi introduzido na agenda da política externa

brasileira. Entretanto, quando desagregamos as disputas por ano, os números

mostram que a eleição de Lula foi acompanhada pela redução das disputas contra

os EUA – lido por certos analistas como uma opção por aguardar as negociações

em Doha – o que nos desautoriza a imputar a ação no OSC exclusivamente ao

acirramento da diretriz multipolar brasileira, que de fato ocorreu no período.

Em segundo lugar, o Itamaraty não tinha competência exclusiva de iniciar os

contenciosos, que era dividida com ministérios, como a Indústria e a Agricultura,

eivados que estavam pelos interesses que representavam. Pelo forte vínculo

mantido com o setor privado, foi deles a iniciativa de questionar juridicamente os

subsídios estadunidenses, e não do MRE. O Itamaraty, ao contrário, inicialmente

tentou contê-la. A proposta ganhou força por uma reorientação político-ideológica

do governo, iniciada em 1999 e com auge em 2003, quando a restauração das

contas externas tomou o centro da política econômica e ganharam espaço grupos

“desenvolvimentistas” no interior do governo, bastante próximos de uma tradição

mais autônoma de política externa que também ascendeu no Ministério. Em meio

a tais mudanças, e com a aprovação do fast track em junho de 2002, ficou cada

vez mais claro que pouco se conseguiria com as negociações, e que alternativas

litigiosas deveriam ser buscadas.

Diante da miríade de interesses confluentes que resultaram na abertura do

contencioso, deve-se refletir: qual a utilidade de resgatar o conceito soft balancing

para interpretá-lo? Para subsidiar essa reflexão, convém retomar a pergunta inicial:

o contencioso foi aberto pelo governo brasileiro com o propósito de oferecer

resistência às políticas estadunidenses? Por um lado, sim. A tradição autonomista

de política externa respaldada por Lula continha elementos de anti-imperialismo,

caros à esquerda, e também a nacionalismos de diferentes estirpes, que muito

bem podem ter mobilizado a Camex, já em 2003, para fazer resistência à expansão

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 59-82

79Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos

da hegemonia estadunidense. No entanto, notando que o governo brasileiro

abriu um painel no OSC contra os EUA, nos deparamos com a necessidade de

interpretar uma ação política, imputando-lhe um sentido, na clássica noção de

sentido weberiano. E, para tanto, é necessário refletir acerca de certas premissas:

quão desejável é, analiticamente, pressupor que a política externa expressa um

“motivo” ou “intenção” do governo, e não resulta de diferentes motivos, pretensões

e intenções em disputa no Estado?

A nosso ver, considerar, na interpretação, as forças políticas internas ao Estado,

em vez de deduzir o comportamento de modelos teóricos que pressupõem um

Estado unitário, faz diferença. Não tivesse o governo Lula aberto espaço à tradição

autonomista da diplomacia externa brasileira, preservada em círculos importantes

do Itamaraty, e não tivesse ele formado uma coalizão desenvolvimentista que incluía

defensores aguerridos da liberalização agrícola, a composição da Camex teria sido

outra. Falar em soft balancing, nessas circunstâncias, é limitar demasiadamente

a explicação para o contencioso comercial em busca de “parcimônia”.

Referências

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83Tiago Gabriel Tasca

O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa

e a Política Externa Independente

Brazil in the Cold War: heterodox autonomy

and the Independent Foreign Policy

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.828

Tiago Gabriel Tasca

Resumo

Este artigo oferece um instrumental epistemológico para o debate em torno do conceito de

autonomia no contexto da política externa independente (PEI) brasileira, desenvolvida no

começo dos anos de 1960. No ínterim da Guerra Fria, o conceito de autonomia possibilita

avaliar a participação dos países da América Latina no conflito a partir de uma concepção

endógena da historiografia latino-americana, especialmente a argentina (Juan Carlos Puig) e

brasileira (Hélio Jaguaribe). O objetivo deste artigo é articular e aplicar o conceito de autonomia

a dois casos singulares na PEI: participação parcial na I Conferência de Belgrado (1961) e

mediação na crise dos mísseis de Cuba (1962). Conclui-se que o conceito de autonomia

heterodoxa de Puig, sob bases das perspectivas de viabilidade nacional e permissividade

internacional de Jaguaribe, enquadra-se como lente explicativa para os dois casos.

Palavras-chave: Historiografia Latino-americana. Política Externa Independente. Autonomia.

Guerra Fria.

Abstract

This article offers an epistemological tool for the debate on the concept of autonomy in the

context of Brazilian Independent Foreign Policy (IFP), developed in the early 1960s. In the

interim of the Cold War, the concept of autonomy enables us to assess the participation of

Latin American countries in the conflict, based on an endogenic conception of Latin American

historiography, mainly the Argentinean (Juan Carlos Puig) and the Brazilian (Hélio Jaguaribe)

ones. Therefore, the objective of this article is to articulate and to apply the concept of

autonomy to two singular cases in the IFP: partial participation in the First Conference of

Belgrade (1961) and mediation in the crisis of the Cuban missiles (1962). As a conclusion,

the concept of heterodox autonomy of Puig, based on the perspectives of national viability

and international permissiveness of Jaguaribe, is an interpretive lens for both cases.

Keywords: Latin American Historiography. Independent Foreign Policy. Autonomy. Cold War.

1 Mestre em Relações Internacionais (IREL – UnB).Pesquisador do Centro de Estudos sobre as Relações Internacionais

do Brasil Contemporâneo. Contato: tiagottasca@gmail.com

Artigo submetido em 14/07/2018 e aprovado em 13/12/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

84 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

Introdução

A tessitura contemporânea das relações internacionais carrega consigo uma

gama de conceitos e paradigmas que são utilizados para interpretar o cenário do

teatro internacional. A abordagem histórica, por sua vez, permite decifrar e explicar

os meandros das redes de poder em vários níveis, sugerindo agendas e programas

de pesquisa. São essas agendas e programas de pesquisa que dotam de dinamismo

científico a história das relações internacionais, oferecendo epistemologias que

dilatam os conceitos derivados da ciência política. Nessa esteira epistemológica,

este artigo se propõe a pensar e elucidar proposições conceituais no seio da

historiografia latino-americana para fenômenos internacionais próprios da região.

Tradicionalmente, a América Latina passou por processos sui generis de

desenvolvimento, que oscilaram entre as ideias cepalinas e da teoria da dependência.

Esse movimento peculiar e único sugere que se compreenda a importância de

se repensar as interpretações teóricas desenvolvidas pelo mainstream, isto é,

teorias do Norte Global com realidades distintas daquelas enfrentadas pelos países

latino-americanos. Esse movimento de implementar conceitos latino-americanos,

ao relativizar aqueles desenvolvidos no core das RI, permite uma explicação

mais substantiva das relações internacionais latino-americanas (BERNAL-MEZA,

2016, p. 5; SCARFI, 2018, p. 2), sobretudo no período da Guerra Fria, dilatando

epistemologicamente algumas ideias.

No começo do conflito, a América Latina aparecia como figurante no teatro

da Guerra Fria, os EUA com pouca preocupação estratégica quanto à região.

Todavia, a descoberta de mísseis soviéticos na ilha cubana, no início da década

de 1960, reacendeu a atenção dos policymakers norte-americanos e soviéticos

para esse continente. Nesse ínterim, a maleabilidade da ordem bipolar da Guerra

Fria é uma das características mais marcantes das relações entre os Estados no

período constituído entre 1955 e 1968, como lembra Saraiva (2008, p. 212), abrindo

espaço para explicações historiográficas por conjugar a bipolaridade, arquitetura

internacional de poder, a relativização da ideologia nas relações internacionais e

a instrumentalização de conceitos.

Sem embargo, a abordagem teórico-historiográfica para essa crise tem sido

cunhada pelas lentes teóricas extrarregionais. Por isso, é preciso compreender o

desenrolar da Guerra Fria na América Latina sob o próprio olhar latino-americano,

ou seja, mediante uma abordagem pericêntrica em que esse continente assume

o centro da análise (LOUREIRO, GOMES JR., BRAGA., 2018, p. 2). Compreender

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

85Tiago Gabriel Tasca

as idiossincrasias interpretativas dos países da América Latina sobre sua própria

realidade é o pivô desta análise, cujo recorte metodológico se dará por uma breve

análise de dois casos, aos quais se busca aplicar o conceito de autonomia na sua

dimensão heterodoxa, articulado pela historiografia latino-americana (notadamente

argentina e brasileira). Os dois casos escolhidos foram a participação parcial

brasileira na I Conferência de Belgrado (1961) e o envolvimento do Brasil na crise

dos mísseis de Cuba, de 1962, ambos no auge do conflito ideológico da Guerra Fria.

A adoção desses dois marcos como parâmetros analíticos da questão da

autonomia da política externa brasileira representa, inter alia, uma justaposição

entre as relações Estados Unidos – Brasil, em que pese a autonomia desse último.

Ainda, no que tange ao traço metodológico deste estudo, adota-se a autonomia

brasileira entre 1960 e 1962 como variável dependente, enquanto os dois casos

apresentam-se como variável independente. Além disso, apresenta-se a política

externa independente (PEI) como um elemento interveniente para o qual os dois

eventos escolhidos ampliam ou reduzem seu efeito sobre a autonomia brasileira,

diferenciando-se, por exemplo, do trabalho de Loureiro, Gomes Jr. e Braga (2018),

que trabalha com os limites da PEI ao dotá-la de um caráter de variável dependente,

sob uma ótica institucional, para a tentativa falha de adesão de Cuba à Área de

Livre-Comércio da América Latina.

A presente narrativa percorre quatro momentos. Primeiramente, um desenho

dos principais matizes da historiografia latino-americana, cimentando o aporte

histórico-conceitual regional para a autonomia. Depois, a partir de uma breve

taxonomia conceitual sobre autonomia, este estudo historiográfico concentrar-

se-á em dois expoentes: Hélio Jaguaribe e Juan Carlos Puig, que caracterizam a

autonomia como variável dependente da inserção latino-americana no cenário

global. Por fim, as duas últimas partes arquitetam o cenário da Guerra Fria,

sob a ótica historiográfica, dando subsídios e avançando na aplicação da teoria

autonomizante na política externa brasileira (PEB) do começo dos anos de 1960,

também chamada de PEI.

Historiografia latino-americana: escrevendo a história a partir

da América Latina

Tendo como pano de fundo a historiografia latino-americana, destacam-se

alguns elementos da historiografia francesa, no que diz respeito à importância

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

86 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

dos conceitos para os estudos historiográficos. Primeiro, é necessário reconhecer

tal historiografia como um esforço de se compreender como se criaram as teorias,

identificando seus contextos de nascimento, interesses e preferências, visando a

entender como os acontecimentos e movimentos sociais impactaram as ideias e

produções acadêmicas do campo. Esse campo de estudo está relacionado com o

rompimento da história diplomática, identificando epistemologias e metodologias

próprias ao estudo historiográfico. Enquanto as teorias de relações internacionais

se propõem a descortinar fenômenos do sistema internacional através das noções

de anarquia, hegemonia e equilíbrio de poder, por exemplo, a historiografia

busca ampliar esses referenciais teórico-conceituais, fornecendo uma visão

multidimensional dessas noções.

A gênese da historiografia latino-americana pode ser encontrada na ideia de

defender causas nacionais e regionais, especialmente questões de limites e fronteiras

(HEREDIA, 2008, p. 11). Além disso, o estudo historiográfico latino-americano

é constantemente permeado pelos elementos econômicos, com a existência de

dois polos que atuam como dínamos historiográficos regionais: o pensamento

cepalino e a teoria da dependência. As nuances do desenvolvimentismo, fruto

dessa vertente econômica, dotam a América Latina de consciência para buscar seu

lugar no mundo, adquirindo capacidade para se desenvolver e superar a condição

de dependência (HEREDIA, 2008, p. 23). Essa superação da dependência está

intimamente relacionada à busca de autonomia das nações latino-americanas, cuja

expressão é latente no período da Guerra Fria e posterior. Portanto, a abordagem

historiográfica do conceito de autonomia é imprescindível para se compreender

as relações internacionais latino-americanas para o período da Guerra Fria, que

será adotado nesta narrativa.

Considerando o papel da dependência, Puig (1980, p. 126) comenta que as

teorias e doutrinas em voga têm um ângulo dos recursos de poder que reflete os

interesses dos países desenvolvidos, de posição dominante e hegemônica, em

detrimento de uma abordagem que fosse mais contemplativa aos desafios dos países

em vias de desenvolvimento. De acordo com Bernal-Meza (2013, p. 48), a busca

por uma abordagem própria e pela preservação da autonomia dos países latino-

americanos diante do conflito Leste-Oeste leva os países dessa região a edificarem

conceitos e teorias que reflitam sua própria condição de desenvolvimento.

Primeiramente, é mister reconhecer o lugar dos conceitos dentro dos estudos

historiográficos, a fim de evitar que eles sejam reificados ou alvo de conceptual

stretching. A emergência dos conceitos, conforme sinalizada por Duroselle (2000,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

87Tiago Gabriel Tasca

p. 33), tem uma vida totalmente artificial, mas com propriedades reais. Duroselle

(2000) explica que os conceitos estão calcados em eventos reais porque são

manifestados e visíveis apenas em situações reais. Portanto, ele refuta as debilidades

de interpretar de modo artificial a realidade e atribui esse papel aos conceitos.

Contudo, Duroselle (2000, p. 36) aponta três tipos de simplificações tentadoras

e sugere cuidado com o manejo conceitual para os estudos historiográficos, dentre

elas: 1) explicar um grande número de acontecimentos por meio de um pequeno

número de homens; 2) explicar um grande número de acontecimentos por meio de

uma única causa; e 3) explicar um grande número de acontecimentos por meio de

um conceito reificado. Assim, é preciso cautela em se aplicar um conceito, evitar

sua reificação ou demasiada simplificação dos fatos e buscar sua correspondência

na empiria, nos fatos.

Cervo (2008, p. 21) também aponta quatro características observadas na

origem dos conceitos: construção social, expressão da historicidade, inclusão

de mensagem positiva e produção como exigência da ordem metodológica em

respeito à verdade e ao rigor. Por construção social, entende-se a expressão de uma

cultura. Por historicidade, trata-se das estruturas profundas das coisas concretas.

A mensagem positiva diz respeito a expressar valores de lastro cultural e a inspirar

decisões. Finalmente, a exigência metodológica busca dar rigor acadêmico à

operacionalidade dos conceitos.

Em adição, Cervo (2008, p. 8) defende que os conceitos e teorias atuam

diferentemente no campo das relações internacionais. Segundo o autor, é difícil

uma teoria ter um alcance verdadeiramente universal, uma vez que os “conceitos

expõem as raízes nacionais ou regionais sobre as quais se assentam e se recusam

estar investidos de alcance explicativo global” (CERVO, 2008, p. 8). Isso é

reforçado por Duroselle (2000, p. 36), pois, nas Relações Internacionais, no lugar

de leis generalizantes, trata-se de leis aproximadas, ou quase leis, chamadas de

matematicismo pelo autor.

A partir dessas breves considerações sobre a importância do conceito nos

estudos historiográficos, pode-se inferir que sua importância está calcada em

compreender realidades e problemas específicos, em vez de teorias de cunho

universalizante – para citar a crítica de Cervo (2008). Diante disso, as linhas acima

revelam um terreno fértil na historiografia latino-americana para a articulação e

operacionalização de conceitos próprios e que atendam a contar a história das

relações internacionais dos países da América Latina. A próxima seção explora um

conceito protagonista dos debates historiográficos latino-americanos: a autonomia.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

88 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

Entre a dependência e o ideário cepalino: uma teoria autonomizante

para a América Latina

A historiografia latino-americana apresenta uma panóplia de ferramentas

úteis para se pensar a atuação brasileira no alvorecer dos anos de 1960, mais

precisamente entre 1961 e 1962, sob o ensaio de uma política exterior independente.

Essa reflexão pode ser dada através da aplicação de conceitos munidos de

compreensões latino-americanas, que é o intuito deste estudo. Per se, o conceito de

autonomia evoluiu ao longo do tempo. Passou de um significado de independência

estrita em relação a outros atores, autossuficiência beirando à autarquia até chegar

a uma concepção relacional, heterodoxa e de autonomia decisória, versando e

abarcando questões de interesse nacional, integração regional e cooperação com

países em situação de dependência, como é o caso latino-americano.

Durante as décadas de 1970 e 1980, a autonomia apresentou-se como eixo de

análises e fruto de debate acalorado na historiografia das relações internacionais

latino-americanas. Essa dialética acadêmica surgiu das indagações deixadas pelo

realismo de Morgenthau

e da teoria da modernização, que varreu a academia

latino-americana nesse período, gestada e impulsionada pelos países centrais desde

os anos de 1960, sugerindo uma forma de dominação e hegemonia científica.

O conceito de autonomia, sob uma perspectiva latino-americana, pode ser

entendido em termos de capacidade e custos relativos de confronto com o poder

hegemônico (ESCUDÉ, 1992, p. 45). De outro lado, a autonomia é compreendida

como o poder de um país de participar e influenciar de forma efetiva as relações

internacionais (RUSSELL; TOKATLIÁN, 2010, p. 136). Nesse sentido, a ideia de

autonomia também invoca tomada de decisão, cujo processo está diretamente

ligado ao poder nacional e ao ambiente internacional em um determinado momento

(SARAIVA, 2015, p. 239).

Além disso, Vigevani e Ramanzini Jr. (2015, p. 192-194) sinalizam que

autonomia diz respeito a uma política exterior livre de constrangimentos impostos

por outros países, sobretudo as potências globais, para que o país tenha capacidade

de executar decisões com base nos seus objetivos nacionais. Outrossim, a autonomia

pode ser vista como uma ferramenta para resguardar o país dos interesses nocivos

do sistema internacional, em específicos, contextos doméstico e internacional

(VIGEVANI; RAMANZINI JR., 2015, p. 193). Em perspectiva cronológica, Simonoff

2 Ver Morgenthau (2003).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

89Tiago Gabriel Tasca

(2015) assinala quatro momentos que gestaram a teoria autonomista latino-

americana, a saber: momento independentista (por volta de 1830), momento

hispano-americanista (de 1845 e 1870), momento latino-americanista (de 1870 a

1930) e momento nacionalista (entre 1940 e 1960).

Não obstante esse conceito de autonomia, sua compreensão e instrumentali-

zação encontra variações na América Latina. As perspectivas brasileira e argentina,

por exemplo, têm compreensões distintas sobre esse conceito. Enquanto que,

para a brasileira, a autonomia é vista como um meio, a abordagem argentina a

percebe como um fim. Essa finalidade da autonomia, para a abordagem argentina,

encontra em Juan Domingo Perón a formulação da terceira posição, visando a

balancear o peso dos EUA na região, ampliando a autonomia argentina e buscando

a integração regional.

Para o caso brasileiro, a autonomia é vista como meio, ou seja, lograda através

de processo negociatório. Um ensaio da autonomia brasileira, na década de 1960,

pode ser concebido pela política externa independente (PEI). Sob a égide da PEI,

é possível identificar a práxis da política externa brasileira para o contencioso

cubano e para a decisão de enviar membro observador à I Conferência de Belgrado

(1961). Portanto, o conceito de autonomia, ligado ao nexo negocial, é pedra basilar,

ideia-força, para compreender a atuação brasileira nesse movimento decisório da

política internacional.

Diante dessas duas abordagens sul-americanas para um projeto de autonomia,

articula-se uma escola doutrinária sobre a autonomia latino-americana, tendo dois

grandes expoentes: Juan Carlos Puig, na Argentina, e Hélio Jaguaribe, no Brasil

(GRANATO, 2014, p. 82). Essa abordagem, segundo Bernal-Meza (2013, p. 49,

tradução nossa) “é uma interpretação, do ponto de vista da periferia, da estrutura

do poder global e um quadro de referência para um processo de autonomização

para um país onde as classes dominantes decidam por superar a dependência”.

Por isso e diante do contexto em que se insere a autonomia na história da

América Latina, Jaguaribe é peça fundamental. Conforme ilustra Lessa (2013, p. 890),

Jaguaribe fazia parte do elenco que defendia uma abordagem autonomizante e

multidimensional do nacionalismo, cujos reflexos apareciam na trajetória brasileira

desde a década de 1930. Seu papel, na análise da historiografia latino-americana

– e sobretudo brasileira – é de pensar as causas do atraso e as possibilidades do

devir do Brasil (LESSA, 2013, p. 898). Por exemplo, na obra seminal de Jaguaribe,

O nacionalismo na atualidade brasileira, de 1958, a Operação Pan-Americana,

encabeçada por Kubitschek, lança luzes para compreender a autonomia como

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

90 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

mecanismo de negociação da dependência brasileira frente aos EUA (MUÑOZ,

2016, p. 203; LESSA, 2013, p. 883).

Diante disso, observa-se que uma trajetória do alinhamento do Brasil com os

EUA – sob o tratamento de elemento interveniente para a instrumentalização da

autonomia –, vinda desde os anos do Barão de Rio Branco, encontraria desgastes

durante a Guerra Fria, sobretudo no que concerne à tentativa de autonomia

da PEB. Dessa maneira, Jaguaribe (1958) percebe que esse alinhamento era

anacrônico e que deveria ceder espaço ao neutralismo, servindo aos fins últimos

do desenvolvimento e da integração do território nacional (MUÑOZ, 2016, p.

220). O pano de fundo da análise conceitual de Jaguaribe era o estancamento

econômico, político, social e cultural da região, que necessitava superar esses

problemas estruturais (GRANATO, 2014, p. 83). A questão central, então, passa

a ser a instrumentalização da autonomia, isto é, sua efetiva operacionalização.

Essa tendência será aprofundada nos anos auríferos da PEI, em que a liberdade

de movimento diplomático brasileiro estava limitada pela sua delicada situação

doméstica (FRANCHINI NETO, 2005, p. 15). As ideias de Jaguaribe são norteadoras

para se compreender a posição brasileira durante a Guerra Fria. Como aponta

Muñoz (2016, p. 206), o conceito de autonomia, para Jaguaribe, aparecia como

indissociável da ideia de nacionalismo integrador, isto é, uma postura exterior

neutralista vis-à-vis a prevalência da soberania popular no plano doméstico

(JAGUARIBE, 1958, p. 32). Todavia, esse neutralismo é colocado à prova em dois

momentos, durante a Guerra Fria: participação brasileira na I Conferência de

Belgrado, em 1961, e na crise dos mísseis de Cuba, em 1962.

Ainda no período da Guerra Fria, o Movimento dos Não Alinhados, oficialmente

lançado em Bandung, em 1955, coloca em evidência um apreço brasileiro ao

meio-termo e à acomodação (MUÑOZ, 2016, p. 212). Jaguaribe (1958, p. 93)

classifica a autonomia brasileira como autonomia regional, ou seja, restrita a

uma determinada região, sem uma vigência global. O mesmo autor (1958, p. 96)

sugere que a autonomia depende de duas condições básicas: viabilidade nacional e

permissividade internacional, aspectos centrais para se entender a necessidade de

uma relativização da autonomia heterodoxa para o período diplomático brasileiro.

A viabilidade nacional, conforme Jaguaribe (1958, p. 96), depende de o

quanto um Estado dispõe de um mínimo de recursos humanos e naturais. Essa

disposição varia ao longo de um determinado momento histórico, isto é, há períodos

em que haverá maior demanda por recursos humanos e naturais. Esse mínimo

crítico, ademais, é condicionado pelas exigências tecnológicas de cada período,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

91Tiago Gabriel Tasca

pelo nível moral e educacional da população e pela integração sociocultural do

país, indicando que são poucos os países que dispõem de condições estruturais e

funcionais para a exercer a autonomia (JAGUARIBE, 1958, p. 97). Adiciona-se a

esse processo o papel das elites domésticas, uma vez que a passagem da condição

de dependência para a condição de autonomia só poderia ocorrer caso os países

avancem em matéria de viabilidade nacional (BERNAL-MEZA, 2013). Posto isso,

no que concerne à viabilidade nacional ao longo da Guerra Fria, observa-se que a

intelligentsia brasileira, cujas ideias-forças regiam a PEB, estava calcada na ideia

do desenvolvimento nacional.

O fator de permissividade internacional é mais difícil de ser caracterizado

pelo seu grau de abstração, ou de artificialidade, como ensina Duroselle (2000, p.

34). Segundo Jaguaribe (1958, p. 97), a permissividade internacional relaciona-se

com a situação geopolítica de um país e suas relações internacionais, buscando

neutralizar o risco de coação por terceiros países. No caso brasileiro, observa-se

um complicado jogo geopolítico hemisférico ao longo da Guerra Fria, momento

em que dependência e autonomia se fundem como dínamos da participação

brasileira na crise dos mísseis de Cuba. Por fim, Jaguaribe (1973, p. 54) aponta

que a principal permissividade internacional para os países latino-americanos

ocorre quando as suas necessidades pelo capital se chocam com sua necessidade

de afirmação e consolidação nacionais, como se percebe na ação brasileira com

relação a Cuba, constrangida pela necessidade de capital vinda pela Aliança para

o Progresso, projeto que buscava, inter alia, influenciar diretamente a orientação

política brasileira no cenário do conflito ideológico (LOUREIRO, 2014, p. 348).

Sobre a busca de desenvolvimento econômico do Brasil, Jaguaribe (1973, p. 4)

amplia o conceito de autonomia para o processo de tomada de decisões, emergindo

a ideia de autonomia decisória. De acordo com Jaguaribe (1973, p. 4), essa

autonomia decisória consistiria em tomar decisões com base nos interesses próprios

das agências latino-americanas, através de suas próprias perspectivas e com base

nos seus meios de ação disponíveis pari passu a permissividade internacional e

viabilidade nacional. Esse movimento confluiria em uma estratégia autonômica

visando a reduzir a vulnerabilidade brasileira face à potência hegemônica

hemisférica, os EUA.

A permissividade internacional e viabilidade nacional podem ser identificadas,

na chancelaria brasileira, por Lampreia (1998). Para Lampreia (1998, p. 8),

a autonomia brasileira é objetivo essencial para o Brasil e depende de vários

elementos. Isso porque a autonomia implica ampliar a capacidade brasileira

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

92 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

“atuar no meio internacional com margem de escolha e manobra suficiente – não

completa, evidentemente – para seguir os caminhos delineados pela vontade

nacional, pelas opções e condições do País” (LAMPREIA, 1998, p. 8).

Do lado historiográfico argentino, Puig (1982, p. 44) articula que a política

exterior dos países latino-americanos deve se basear em uma abordagem

autonomista, e não dependentista. Consubstanciado numa visão periférica,

coadunada por Escudé (1992), a visão de autonomia de Puig (1982) sugere

um rompimento das relações de dependência com as superpotências, visando

à autonomia exterior. Ainda, Simonoff (2014, p. 18) lembra que Puig adotou

as teorias cepalinas e dependentistas como suas fortalezas para desenvolver a

abordagem autonomizante latino-americana.

O autor (1982) reconhece também a autonomia como a capacidade de uma

nação optar, decidir e trabalhar por si mesma, levando em conta a configuração

estrutural do sistema internacional (PUIG, 1982). Em outras palavras, a autonomia

traduz elementos de justiça e eficiência, com a experiência histórica mostrando

que as políticas ditadas pelas potências dominantes não são as melhores para

os países em desenvolvimento (PUIG, 1986, p. 40). Assim, e diferentemente

de Hélio Jaguaribe, Puig (1982) sustenta que a integração não é por si só uma

estratégia de autonomia, mas é conditio sine qua non para o desenvolvimento.

Puig (1982) salienta, contudo, que as pretensões autonômicas de um país não

podem ser logradas sem modelos de desenvolvimentos domésticos. Portanto, o

ponto de contato entre o desenvolvimento e a integração ocorre através de meios

infraestatais, isto é, segmentos sociais, como a elite nacional, têm um papel

central como margem de manobra para inserir o país no mundo e atender seus

interesses de forma ampla.

Além disso, a abordagem de Puig mostra que, para a integração fazer parte

do processo de busca de autonomia, os países devem ter dimensões tecnológico-

industriais mais ou menos semelhantes (GRANATO, 2014, p. 85, BERNAL-MEZA,

2013, p. 51). Um possível ponto de contato entre os dois autores é a percepção

que ambos têm do sistema internacional estratificado, mas passível de mudanças

e transmutações, e que autonomia não significa, de forma alguma, isolamento.

Entretanto, os vetores do desenvolvimento e do poder decisório, ponta de lança

do conceito autonômico em Jaguaribe (1958), dão maior espaço ao debate entre

dependência e autonomia em Puig (1982).

Por fim, a obra de Puig, que lançou importantes luzes sobre a política exterior

argentina, oferece uma tipologia acerca da autonomia, que varia entre autonomia

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

93Tiago Gabriel Tasca

pura e dependência pura, que se diferencia em autonomia heterodoxa e autonomia

secessionista. A autonomia heterodoxa sugere, então, um aumento da margem de

manobra de um Estado, ainda que respeitando a liderança da potência hegemônica

em questões estratégicas essenciais. A autonomia secessionista pressupõe a busca

de rompimento com os interesses da potência hegemônica, evitando-se adentrar

a esfera de influência dessa.

Ademais, a autonomia heterodoxa ocorre em um estágio no qual o grupo

doméstico que está no poder continua a aceitar a estratégia do poder dominante,

mas divergindo em três questões: 1) um projeto próprio de desenvolvimento

nacional; 2) ligações internacionais que não são globalmente estratégicas; e 3) a

dissociação entre o interesse nacional da potência e do grupo doméstico (PUIG,

1982). Puig (1952) vai além, sugerindo que a estratégia autonomizante requer

ações domésticas (defesa e economia) e externas (alianças). Diante disso, a

autonomia heterodoxa, combinada com os fatores de permissibilidade internacional

e viabilidade nacional, auxilia a análise da atuação brasileira na crise dos mísseis

de Cuba e na I Conferência de Belgrado.

Corroborando o argumento de Puig (1982), Bernal-Meza (2013, p. 54) aponta

que a América Latina passou por um período de busca por uma autonomia

heterodoxa, sobretudo no final da Guerra Fria. A imposição e aceitação do Consenso

de Washington, de valores ocidentais universalmente aceitos e da guerra contra

o terrorismo podem ser considerados determinantes na edificação da busca de

uma autonomia heterodoxa latino-americana no pós Guerra Fria. Sem embargo,

Rapoport (1990, p. 565) se mostra crítico ao conceito de autonomia heterodoxa,

uma vez que esse conceito é rígido e esquemático demais para o contexto latino-

americano, apesar de considerá-lo como abridor de caminhos para uma linha de

ação e pensamento autônomos da periferia.

Como visto nas concepções de Puig e Jaguaribe, a autonomia (e suas

vertentes: decisória, heterodoxa e relacional) é um importante pivô de análises na

historiografia latino-americana, sobretudo em decorrência da inserção dependente

do continente no sistema internacional. À guisa de exemplo, é possível aplicar o

conceito de autonomia, tanto de Puig quanto de Jaguaribe, à PEI, nos anos em

que o mundo chegou próximo a uma hecatombe nuclear: 1961 e 1962. É para

essa direção que as próximas duas seções apontarão.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

94 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

Brazil in the spotlight: autonomia e Guerra Fria

A démarche da autonomia decisória brasileira pode ser situada nos anos de

1840, em que o Brasil começa a se desvincular dos tratados desiguais firmados

com as potências colonizadoras europeias. Cervo e Bueno (2002, p. 73) apontam

que a extinção dos tratados desiguais dotou de força um novo projeto de política

exterior brasileira, fortalecendo uma vontade nacional calcada no interesse

nacional. Nesse mesmo intuito, a PEB apresenta traços de conciliação doméstica

entre as elites e a sociedade civil, anunciando autonomia relativa nos sistemas

internacional e sul-americano (SARAIVA, 2015, p. 230).

Mais adiante, já nos anos de 1930, a autonomia reveste-se do nacional-desen-

volvimentismo varguista. Nesse período, a interpretação de Gerson Moura (2012)

sinaliza uma autonomia na dependência. O período entre a Segunda Guerra Mundial

e os acontecimentos da vindoura ordem mundial sugerem que a relação entre Brasil

e EUA foi de negociação da dependência brasileira, traduzida pela autonomia. Dito

de outra forma, a autonomia na dependência revelava um mecanismo de buscar

vantagens econômicas e militares com os EUA sem perder de vista a autonomia

decisória brasileira (MOURA, 2012), deflagrando uma barganha nacionalista

(VIZENTINI, 200 3 ao conjugar autonomia e desenvolvimento, em que esse é fim

em si mesmo e condição para a autonomia (MALAMUD; RODRÍGUEZ, 2013, p. 172).

Contemporaneamente, novas abordagens sobre autonomia robusteceram as

análises de estudiosos da área. Gelson Fonseca Júnior (FONSECA JR., 1998) propôs

a distinção entre a “autonomia pela participação” e a “autonomia pela distância”,

enquanto Luiz Felipe Lampreia (1998) ensaiava a diferença entre a “autonomia

pelo isolamento” e a “autonomia pela integração”, constantemente presente no

perfil da atuação diplomática brasileira na esfera multilateral (LESSA; COUTO;

FARIAS, 2010). Dessa forma, esse aggiornamento conceitual de autonomia carrega

consigo um conjunto de ideias-força que atuam como variável independente na

narrativa da política externa brasileira, em particular.

Essa cinemática de forças influenciou fortemente a atuação diplomática

brasileira durante a Guerra Fria. Vizentini (2009, p. 140) indica que o nacionalismo

dos anos de 1950 e a PEI dotavam de complexidade a inserção internacional do

Brasil, que tinha diante de si o desafio de buscar a autonomia diplomática para

o país sob a égide de um sistema internacional altamente fragmentado. Nesse

momento, a PEI configura-se como um importante objeto, cujo marco analítico-

conceitual reside na autonomia decisória, com traços de autonomia heterodoxa.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

95Tiago Gabriel Tasca

A PEI, como traduzida por Vizentini (2009, p. 128), tinha vetores internacionais

que consolidaram sua operacionalização. A emergência da União Soviética como

ator consistente e poderoso, buscando efetivar uma hegemonia no Leste Europeu,

concomitante à reconstrução econômica da Europa Ocidental, a emergência da

Comunidade Econômica Europeia e a dinâmica de descolonização dos países

asiáticos e africanos se apresentam como motores do movimento da barganha

dos países do Terceiro Mundo, que tinham em vista angariar recursos e uma nova

inserção na conjuntura global. Esses momentos permitem reinterpretar o conceito

de autonomia, refletindo os debates, ideologias, preferências e interesses das elites

da política externa (MALAMUD; RODRÍGUEZ, 2013, p. 172; LOUREIRO; GOMES

JR.; BRAGA, 2018).

A gênese da PEI, por sua vez, encontrou terreno fértil no pensamento de San

Tiago Dantas, Araújo Castro e Afonso Arinos de Melo Franco. Segundo Saraiva (2015,

p. 236), a PEI pode ser considerada um laboratório particular em que se gestou

uma série de discursos em torno do conceito de autonomia na política externa.

Demais disso, Bandeira (2014) assinala que a PEI se assemelhava às diretrizes

da terceira posição, articulada por Perón, “constituindo seu point d’honneur a

defesa da autodeterminação e da não intervenção em Cuba” (BANDEIRA, 2014,

p. 918), retórica amplamente empregada ao longo dos debates acerca da crise

dos mísseis cubana.

Ainda, no início da década de 1960, observa-se a relativização da autonomia

brasileira face aos EUA, sobretudo em vista da resultante da permissividade

internacional. Dado o fracasso da invasão norte-americana à Baía dos Porcos (abril

de 1961), os EUA intensificaram a sua influência na política brasileira (BANDEIRA,

2014), cuja saúde macroeconômica estava comprometida. Dois anos mais tarde,

viria a Aliança para o Progresso, cujo intuito era evitar a penetração de regimes

comunistas na América Latina.

Em paralelo à Aliança para o Progresso, a situação doméstica brasileira

(viabilidade nacional) ofertava barreiras à plena execução de uma teoria de

autonomia. Isso porque a economia brasileira estava ancorada em níveis altos de

inflação e necessidade de reformas estruturais declaradas pelo Plano Trienal, que

teriam execução comprometidas sem a ajuda internacional (LOUREIRO, 2016, p. 2).

Assim, a Aliança para o Progresso pode ser adicionada como vetor interveniente

à decisão brasileira no início dos anos de 1960, pois afeta e redimensiona a

autonomia brasileira.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

96 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

Na busca de compreender de que forma se processou a autonomia heterodoxa

brasileira para os dois casos, algumas chaves de análise são lançadas. Primeiro,

retoma-se a compreensão das relações entre Brasil e Estados Unidos como pedra

basilar para se compreender o papel do Brasil nos eventos da Guerra Fria do

começo dos anos de 1960. Por conseguinte, Cervo (2008) enfatiza o conceito de

parceria estratégica para melhor entender o relacionamento entre os dois países

americanos. A ideia de parceria estratégica tangencia questões como “assimetria,

convergência, rivalidade, emergência, relações perigosas e relações triangulares”

(CERVO, 2008, p. 220). Entretanto, foi essa mesma diplomacia triangular (EUA –

Brasil – Cuba) que enfatiza as fissuras das relações entre EUA e Brasil (HERSHBERG,

2004). Portanto, a utilização do conceito de parceria estratégica, e não de aliança

não escrita, por exemplo, revela um esforço multifacetado para se proceder a uma

análise ecumênica e multiproposital das relações entre Brasil e Estados Unidos.

Segundo, as relações triangulares, por seu turno, são chaves de análise para

entender de que forma o Brasil lidou, concomitantemente, com os interesses

cubanos, soviéticos e norte-americanos ao mediar uma solução para a crise dos

mísseis de Cuba. Todavia, o caso da participação brasileira na I Conferência de

Belgrado mostra a influência dos EUA sobre os rumos da PEB para o período,

sugerindo que a autonomia decisória brasileira ficou em segundo plano em

decorrência dessa parceria estratégica com os EUA. Consequentemente, a busca

autonômica brasileira se relaciona com o binômio permissividade internacional

e viabilidade nacional, que sustenta um tripé: necessidade de promover o

desenvolvimento pari passu a relação com os EUA, a promoção dos princípios da

não intervenção e uma zona livre de armamentos nucleares na América Latina

(BERNAL-MEZA, 2016, p. 7).

A autonomia heterodoxa: um caminho alternativo à PEI

La vie politique cubaine, nas palavras de Duroselle e Kaspi (2001, p. 231),

teve uma íntima relação com as relações internacionais dos EUA, cujas relações

bilaterais ficaram tensionadas a partir da ascensão de Fidel Castro ao poder. Em

meados dos anos de 1960, instalava-se, na ilha cubana, uma dictature de gauche

(DUROSELLE; KASPI, 2001, p. 233), deflagrando uma ruptura entre Cuba e EUA,

ainda em 1959, fruto de crises políticas entre esses dois países. Nesse contexto

de Guerra Fria, Cuba declara-se parte do bloco soviético em outubro de 1960,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

97Tiago Gabriel Tasca

redimensionando as preocupações dos EUA para o continente americano.

A aproximação entre Cuba e a URSS fica mais evidente após o fracasso da

invasão da Baía dos Porcos pelos EUA, em 1961, levando Fidel Castro e Che

Guevara a buscar apoio soviético para a “ameaça americana” (DUROSELLE;

KASPI, 2001, p. 238). A situação fica ainda mais delicada com a construção de

bases militares da URSS em Cuba, com o desenvolvimento de bases nucleares.

Essa construção suscitou uma atitude norte-americana para a defesa e segurança

hemisféricas. O caminho adotado pelos EUA foi o da quarentena, isto é, bloqueio

naval dos navios soviéticos que tentassem entrar na ilha cubana para descarregar

armamentos nucleares. Essa medida acirrou o contencioso soviético-americano,

no começo dos anos de 1960, deixando o mundo à mercê de uma perigosa ligação

pelo “telefone vermelho” (DUROSELLE; KASPI, 2001, p. 244).

Para o Brasil, a participação na crise esteve entre duas grandes fronteiras:

exercer a autonomia, instrumentalizando a PEI, e os constrangimentos estabelecidos

pelo parceiro estratégico brasileiro, os EUA. Assim, a estratégia da mediação

feita pela diplomacia brasileira entre EUA e Cuba foi secreta e teve uma gama de

interesses brasileiros como pano de fundo. Primeiro, o Brasil detinha o status de

aliado hemisférico privilegiado dos EUA, procurando ampliar seu papel regional

e global. Segundo, as forças armadas brasileiras estavam menos alarmadas que

os líderes norte-americanos por uma possível ameaça do fidelismo. Terceiro, à

luz dos movimentos dos não alinhados, os líderes brasileiros flertaram com uma

política externa independente através da qual eles poderiam escapar de ser um

mero subserviente dos EUA e ocupar um papel de maior relevância estratégica

entre Ocidente e Oriente. Quarto, havia substancial apoio doméstico brasileiro

tanto ao regime cubano quanto à causa neutralista mediante o Partido Socialista

Brasileiro, por exemplo (HERSHBERG, 2004; ÚLTIMA HORA, 1961b, p. 3).

Em que pese o objeto deste estudo, a importância do conceito de autonomia

para analisar a política externa brasileira (PEB) destaca-se como um alter ego na

formação dos processos decisórios dessa política (SARAIVA, 2014, p. 11). Sem

embargo, alguns autores sugerem que a autonomia já tinha base evolutiva anterior,

tendo sido apropriada pela PEI (SARAIVA, 2014; MUÑOZ, 2016). É possível observar

esse desenvolvimento anterior à PEI em dois momentos: o papel da autonomia

nas negociações tarifárias em que o Brasil participou no GATT e a questão de

informações na área nuclear, capitaneada pelo almirante Álvaro Alberto Mota e

Silva, ambos os casos ainda na década de 1950 (SARAIVA, 2014, p. 18-19).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

98 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

Ainda, apesar de alguns estudos (MEDEIROS; CERIOLI; STADNIK, 2014, p. 15)

apontarem que houve a afirmação dos ideais da PEI e da autonomia diplomática

brasileira face às pressões dos EUA na VIII Reunião de Consulta dos Chanceleres

das Repúblicas Americanas, em 1962, no mesmo ano da Crise dos Mísseis, é

necessário relativizar essa autonomia como uma autonomia heterodoxa. Isso

porque, ao observar que a postura do chanceler brasileiro à época, Afonso Arinos,

evidencia-se uma posição mais favorável às negociações com os EUA e um apoio

popular à sua política de saneamento financeiro e austeridade administrativa, em

que se inseria o auxílio econômico externo (BEZERRA, 2010, p. 44; LOUREIRO;

GOMES JR.; BRAGA, 2018, p. 13).

A partir desse cenário de Guerra Fria e do despertar de um Movimento dos Não

Alinhados, sob os auspícios do conflito ideológico, os dois momentos analisados

aqui apontam que a autonomia brasileira foi relativizada, cujas nuances podem

ser captadas pela historiografia latino-americana. Primeiramente, a participação

brasileira na I Conferência de Belgrado suscita algumas incertezas quanto à

posição de autonomia brasileira. Essa conferência ocorreu em setembro de 1961,

na Iugoslávia, cujo intuito era o de iniciar oficialmente o Movimento dos Não

Alinhados (RAKOVE, 2014).

No auge da Guerra Fria, a decisão brasileira e a tentativa malsucedida

(HERSHBERG, 2007) de enviar um observador à conferência impactou a relação

entre Brasil e EUA. Segundo Hershberg (2007), o alinhamento pleno entre Brasil

e EUA suscitava desconfianças desse último quanto ao primeiro. A participação

brasileira nesse evento era o de levar o peso das nações sul-americanas ao

Movimento dos Não Alinhados, uma vez que Cuba era a única nação latino-

americana a participar da conferência. Desse modo, os iugoslavos temiam que

uma parcela de países chave da Europa, África e América do Sul não participassem

da Conferência por causa da pressão dos EUA, contrário à adesão à conferência

(HERSHBERG, 2007). Por conseguinte, o presidente iugoslavo solicita uma ação

mais direta dos países neutros na crise cubana, dentre eles o Brasil (JORNAL DO

BRASIL, 1962 a, p. 3).

Segundo Hershberg (2004), o ministro das Relações Exteriores, Afonso

Arinos, apoiava a participação brasileira nessa conferência visando a firmar o

posicionamento brasileiro na arena internacional e fortalecendo a posição e o

papel global do Brasil. Essa intenção reforça as diretrizes da PEI, quais sejam, a

coexistência pacífica e a ampliação do mercado externo aos produtos brasileiros

(VIZENTINI, 1994, 2003). Desse modo, é possível apontar duas motivações da

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

99Tiago Gabriel Tasca

participação brasileira na conferência. Primeiro, o presidente Quadros buscava

“marcar seu inconformismo e dizer que o mundo é um pouco mais vasto do

que pensam os líderes dos dois blocos” (DIÁRIO DE NOTÍCIAS, 1961b, p. 4).

Segundo, o reinício das experiências nucleares por parte da União Soviética,

as pressões pelas descolonizações africanas (Argélia, sobretudo) e pelo mote

do desenvolvimento eram impulsos que materializavam os três D’s da PEI:

desarmamento, desenvolvimento e descolonização (WROBEL, 1993; DIÁRIO DE

NOTÍCIAS, 1961d, p. 17).

Todavia, a decisão de Quadros em participar da conferência foi ambígua:

ora se alinhando com o mundo soviético, ora com os neutros, mas sem deixar de

lado a parceria estratégico-hemisférica com os EUA (HERSHBERG, 2007). Nesse

sentido, apesar da vontade nacional em participar, a pressão norte-americana

não deixou de influenciar os caminhos da autonomia decisória brasileira nesse

momento. Inicialmente, o Brasil mandaria um membro pleno para participar das

decisões da conferência. Contudo, a decisão brasileira foi a de enviar apenas um

membro observador, configurando a vontade brasileira de não se indispor com

Washington.

Como política externa, era o auge da PEI, e o Brasil defendia a autodeterminação

dos povos e diversificação de parcerias econômicas. Entretanto, internamente, o

cenário não era de estabilidade econômica. A renúncia de Quadros, em agosto

de 1961, a uma semana da I Conferência de Belgrado, revela uma dificuldade de

manobrar a viabilidade nacional, como posto por Jaguaribe (1973), para exercer

sua autonomia no cenário internacional. Assim, a autonomia decisória sofre de

cacofonia entre o discurso da PEI e as relações com os EUA. Internamente, a

imprensa nacional reverberou as incertezas brasileiras com relação a uma posição

neutralista (JORNAL DO BRASIL, 1961; DIÁRIO DE NOTÍCIAS, 1961a), salientando

que há diferença entre uma nação não alinhada e nação que deseja ter uma política

externa independente (caso do Brasil) (JORNAL DO BRASIL, 1962 b).

Demais disso, a PEI apresentava rachaduras e falhas na sua aplicação, podendo

ser notada nessa participação parcial brasileira na I Conferência de Belgrado.

De acordo com Hershberg (2007), Washington havia mostrado claramente seu

desapreço pelo neutralismo e não alinhamento do Brasil. Para os EUA, o Brasil

nunca deixara de ser um aliado hemisférico importante. Assim, a participação

brasileira nessa conferência era pertinente aos objetivos da PEI, que buscava uma

maior autonomia brasileira no cenário global, mas era conflitiva com a parceria

estratégica entre Brasil e EUA. Por conseguinte, em julho de 1962, o embaixador

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

100 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

norte-americano no Brasil, Moors Cabot, declara que o Brasil era um país

comprometido com as potências ocidentais e não poderia, portanto, participar da

Conferência de Belgrado (ÚLTIMA HORA, 1961a, p. 6). Em meio ao mote da PEI, da

permissividade internacional – necessidade doméstica de financiamentos externos

–, a decisão final brasileira foi, portanto, de não se indispor com os EUA, exibindo

uma feição frustrada da política externa independente (HERSHBERG, 2007).

Em última análise, Vizentini (2003 1994) sinaliza cinco eixos basilares da

PEI, quais sejam: 1) formulação autônoma do desenvolvimento econômico e

ajuda internacional; 2) emancipação completa de territórios não autônomos;

3) coexistência pacífica e desarmamento geral; 4) não intervenção e autodeterminação;

5) ampliação do mercado externo aos produtos brasileiros. No que tange à

I Conferência de Belgrado de 1961, seus resultados consubstanciam essas

diretrizes. Da declaração geral da conferência, enfatizam-se as seguintes: 1) apoio

à concessão da independência aos povos coloniais, eliminando o colonialismo

antes de 31 de dezembro de 1962; 2) considerar violação da soberania nacional a

presença de bases militares contra a vontade de qualquer povo (ponto específico

relacionado à base estadunidense de Guantánamo em Cuba); 3) afirmação do

direito à autodeterminação; 4) fim do desequilíbrio entre as nações desenvolvidas

e subdesenvolvidas (DIÁRIO DE NOTÍCIAS, 1961c, p. 4). Não obstante a

justaposição dos resultados à PEI, a participação moderada do Brasil no evento

revela dificuldades de uma autonomia puramente secessionista.

O segundo evento que lança luz à operacionalização do conceito de autonomia

brasileira é a participação do Brasil na crise dos mísseis de Cuba. Ressalta-se que

um dos motivos pelos quais os EUA solicitaram a mediação brasileira, além da

influência hemisférica de que dispunha o Brasil, era de evitar que o Brasil pendesse

para o lado dos não alinhados e comunistas. Portanto, a mediação fornecida pelo

Brasil foi arquitetada pelos EUA e apenas aplicada pelo Brasil, uma vez que o desejo

da PEB era de colaborar para a edificação de uma área livre de armas nucleares,

temática que recebeu pouca atenção. Esse movimento, portanto, conflui com uma

atuação direta dos EUA na autonomia decisória brasileira (LOUREIRO, 2016, p. 7).

Conforme aponta Hershberg (2004), a atuação da diplomacia brasileira durante

a crise dos mísseis de Cuba foi secreta, para que Fidel Castro não desconfiasse que

os EUA estavam atrás da mediação oferecida pelo Brasil. João Goulart, presidente

durante o período, ofereceu apoio à iniciativa dos EUA de lidar com os mísseis

soviéticos em Cuba, mas defendia, ao mesmo tempo, que a soberania cubana

deveria ser mantida. Já nesse momento, o Brasil tentava manter sua autonomia

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

101Tiago Gabriel Tasca

vis-à-vis seu alinhamento histórico com os EUA, uma vez que Goulart não

apresentava uma posição firme quanto à quarentena aplicada pelos EUA a Cuba

(HERSHBERG, 2004). Assim, a percepção de Washington com relação à posição

brasileira à época foi a da necessidade de uma reavaliação da orientação política

do governo de João Goulart (LOUREIRO, 2016, p. 7).

Como medida de reavaliação, pelos EUA, da orientação política de Goulart, o

compromisso de financiamento firmado entre os EUA e Jânio Quadros, no começo

dos anos de 1960, foi revisto. Como consequência dessa transição e reavaliação,

as condicionalidades dos EUA para os financiamentos de estabilização econômica

brasileira foram mais rígidas e incisivas, adicionando novas condições demanda-

das pelo Fundo Monetário Internacional, sob o pressuposto do posicionamento

de Goulart frente a Cuba e aos países de influência comunista (LOUREIRO,

2014, p. 344). Essas condicionalidades utilizadas pelo governo de Washington

são apontadas como uma forma de enfraquecer as ligações entre Goulart e os

comunistas (LOUREIRO, 2014, p. 348).

O movimento que se observa ao longo da crise cubana é o seguinte: o Brasil

relativiza sua autonomia e contribui diretamente com os interesses da potência

hemisférica (EUA). A diplomacia triangular que se edificou entre Brasil, EUA e

Cuba, durante a Guerra Fria, coloca o Brasil como um ponto de contato entre os

dois países. Não obstante a busca de autonomia brasileira e defesa dos princípios

de autodeterminação e de não intervenção, como se nota na abstenção das votações

de expulsão de Cuba da Organização dos Estados Americanos (OEA, em 1962),

a PEB acaba sendo instrumentalizada pelos EUA durante a crise dos mísseis de

Cuba e na I Conferência de Belgrado de 1961.

Diante desse breve arrazoado histórico-conceitual, a solução apresentada

pelo Brasil à crise era de uma área livre de armas nucleares na América Latina,

o que imprimia maior autonomia decisória brasileira para o desfecho da crise,

sem se render aos interesses da superpotência norte-americana. Todavia, não foi

isso que ocorreu. Segundo a análise de Puig (1986), o grupo político doméstico

no poder aceitava os desígnios dos EUA para a PEB. Apesar de ter um projeto

próprio de desenvolvimento nacional, buscava parcerias globais (lançando mão

da cooperação com a China e com países africanos) e, ainda que com ressalvas,

havia um interesse nacional em consolidação.

Além disso, a visão de Jaguaribe (1973) também permite inferir de que forma

os dois elementos de sua teoria autonômica se aplicam nos dois casos em análise.

A viabilidade nacional, isto é, a disposição de recursos se coloca à disposição da

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

102 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

potência hemisférica, ao passo que a permissividade internacional pendia para

o jogo geopolítico e ideológico que se desenhava na América. Portanto, diante

do grande peso influenciador dos EUA na PEB, é difícil falar em autonomia

decisória plena no alvorecer dos anos de 1960, sendo, portanto, um caso passível

de autonomia heterodoxa. Ademais, a PEI pode ser vista como uma variável

interveniente na compreensão da autonomia brasileira para os dois eventos da

Guerra Fria em foco, isso porque seus elementos ampliam ou reduzem o impacto

das variáveis independentes (crise dos mísseis e I Conferência de Belgrado) no

elemento dependente (autonomia brasileira) dessa narrativa.

Desse modo, a formulação autônoma do desenvolvimento econômico e

ajuda internacional é articulada por Hershberg (2004) como um movimento de

dificuldade brasileira, uma vez que a participação do Brasil foi limitada dada a

dificuldade de dissuadir os países latino-americanos. Apesar da busca de recursos

mediante a Aliança para o Progresso, o Brasil ficou à mercê de uma retaliação

econômico-financeira dos EUA (LOUREIRO, 2016), ao passo que defendia os

pressupostos de não intervenção em Cuba. Segundo, Loureiro (2014) e Loureiro,

Gomes Jr, e Braga (2018) lançam luz para o vetor financeiro como grande ponta

de lança dos interesses brasileiros com os EUA, sobretudo com o financiamento

potencial da Aliança para o Progresso. Contudo, não se deve perder de vista

o papel político que essa aliança continha: atração e manutenção de países

aliados à causa estadunidense em meio à Guerra Fria. Nessa esteira, sublinha-

se o fator de permissividade internacional: a necessidade doméstica de capital

(pressão inflacionária e déficits comerciais) se coaduna com o afastamento de

uma autonomia secessionista, aquela que pressuporia a busca pelo rompimento

com os interesses da potência hegemônica; ao mesmo tempo, evita-se adentrar

inteiramente a esfera de influência dessa mesma potência. Portanto, nesse jogo

de forças, encontraríamos uma autonomia heterodoxa.

Conclusão

Inicialmente, um esboço historiográfico foi feito para mostrar como a

historiografia latino-americana apresenta-se como panóplia relevante para decifrar

os desafios desse continente visto de forma endógena e particular. A apresentação

de conceitos artificiais, mas consubstanciados empiricamente, revelam a tradição

historiográfica francesa de Duroselle (2000) e traduzem a importância conceitual

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

103Tiago Gabriel Tasca

para a historiografia latino-americana, cujo desenvolvimento econômico tornou-se

variável dependente da história das relações internacionais da América Latina.

Desse modo, o leitmotiv dessa narrativa constituiu-se dos matizes dados pela

historiografia latino-americana ao conceito de autonomia.

Um segundo momento deste trabalho foi dedicado à compreensão da teoria

autonomizante. Guiado pelo desejo de promover o desenvolvimento, o conceito

de autonomia evoluiu ao longo do tempo e desmantelou-se com interpretações

próprias e distintas, como as divergências entre o conceito brasileiro e argentino.

Assim, sob o ponto de vista regional, Puig e Jaguaribe protagonizam uma dialética

epistemológica que leva a um conceito puigiano com bases jaguaribeanas, o de

autonomia heterodoxa, para a PEB, durante a PEI. O esforço foi, portanto, na

direção de que os matizes estratégicos da PEI permitem ampliar ou reduzir o

impacto dos dois eventos aqui analisados (variáveis independentes) na questão

da autonomia brasileira para o período (variável dependente), confluindo em

uma estratégia metodológica hipotético-dedutiva, que congrega o esforço da

aplicabilidade de conceitos dos estudos historiográficos latino-americanos para

eventos regionais.

Para se compreender as raízes conceituais pontuadas pela historiografia

latino-americana sobre autonomia, foram sinalizadas algumas forças morais e

materiais que se dissolvem nas influências do conflito ideológico para o continente

americano. Lançou-se mão do conceito autonômico para os dois casos em

análise, sugerindo que a operacionalização desse conceito perpassa as relações

bilaterais entre Brasil e EUA, bem como os princípios das relações internacionais

brasileiras, como a autodeterminação e a não intervenção. Não raro, a inserção

da autonomia na estratégia internacional brasileira reflete interpretações próprias

da realidade desenvolvimentista brasileira. Entretanto, encontra obstáculos

bifocais: a viabilidade nacional (situação de desequilíbrio macroeconômico

interno) e permissividade internacional (o auge do conflito ideológico vis-à-vis

uma necessidade externa de capital viabilizada pela Aliança para o Progresso),

que foram os mecanismos analíticos utilizados neste trabalho e que confluem em

uma ideia de autonomia heterodoxa, longe daquela secessionista.

Em que pese a autonomia heterodoxa, observou-se possível sua aplicação

na participação parcial do Brasil na I Conferência de Belgrado e para a posição

brasileira na crise dos mísseis de Cuba. Ainda que de forma cautelar, evitando uma

artificialidade do conceito de autonomia – relembrado por Duroselle (2000) –, a

participação brasileira, no desfecho da crise dos mísseis de Cuba, revela pontos

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 83-108

104 O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa Independente

de intersecção entre a autonomia heterodoxa de Puig e o conceito de autonomia

de Jaguaribe, apesar das diferentes percepções da historiografia brasileira e

argentina para o conceito, mas que se tocam, ainda que en passant, fortalecendo

as interpretações historiográficas latino-americanas para os assuntos endógenos

à região.

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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

109Fabiola Faro Eloy Dunda

A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS:

a doação de antirretrovirais como soft power do

Brasil no cenário internacional

Brazilian South-South cooperation on HIV/AIDS:

the donation of anti-retrovirals as soft power of

Brazil in the international scenario

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.795

Fabiola Faro Eloy Dunda

Resumo

A cooperação Sul-Sul brasileira em saúde pode ser visualizada em vários campos da

área, tais como no contexto dos bancos de leite humano, na doação de medicamentos

antirretrovirais, nos projetos de combate à epidemia de HIV/AIDS em parceria com vários

países e na participação com outros países no desenvolvimento de vacinas e medicamentos.

No presente artigo, será analisada a cooperação Sul-Sul brasileira para o combate ao

HIV/AIDS como soft power do país, por meio da doação de medicamentos antirretrovirais

para países das Américas, África e Ásia entre os anos 2003 e 2016. Fontes de soft power –

tais como valores políticos, a personalidade de um líder, as instituições e a política externa

do país – foram utilizadas para verificar como o Brasil exerceu poder de atração para outros

países no sistema internacional, facilitando, nesse sentido, a demanda dos mesmos por

cooperação na área. Conclui-se, ao final, que as fontes de soft power destacadas estiveram

presentes na referida cooperação.

Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul; AIDS; antirretrovirais; soft power; política externa

brasileira.

Abstract

Brazilian South-South cooperation in health can be seen in various fields of the area, such

as in the context of human milk banks, in the donation of antiretroviral drugs, in projects

to fight the HIV/AIDS epidemic in partnership with several countries, as well as in the

1 Médica formada pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB); Mestre em Relações Internacionais pela Universidade

Estadual da Paraíba (UEPB); Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).

Artigo submetido em 03/05/2018 e aprovado em 02/10/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

110 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

participation with other countries in the development of vaccines and medicines. This article

will analyze the Brazilian South-South cooperation to fight HIV/AIDS as the country’s Soft

power through the donation of antiretroviral drugs to countries in the Americas, Africa and

Asia between the years 2003 and 2016. Sources of Soft power, such as political values, the

personality of a leader, institutions, and the foreign policy of the country were used to verify

how Brazil exerted power of attraction to other countries in the International System, thus

facilitating the demand of them for cooperation in the area. It is concluded, in the end, that

the highlighted sources of Soft power were present in this cooperation.

Keywords: South-South Cooperation; AIDS; antiretrovirals; Soft power; Brazilian foreign policy

Introdução

O conceito de cooperação Sul-Sul não encontra consenso entre aqueles que o

estudam, mas observa-se que existe aquiescência no que se refere aos princípios

que o regem. Para autores como Leite, Suyama e Waisbich (2013, p.1) a cooperação

Sul-Sul entre países em desenvolvimento é definida como

ação que é regida pelos princípios de diplomacia solidária; é orientada pela

lógica da demanda de países em desenvolvimento; reconhece a experiência

local como parte importante para a execução de projetos, não exige condicio-

nalidades, não vincula interesses comerciais ou fins lucrativos à execução

dos projetos, e evita ingerência em assuntos internos dos países parceiros.

No âmbito brasileiro, o discurso oficial sobre a cooperação ressalta o não

interesse econômico-comercial e a solidariedade entre os países em desenvolvimento

como algumas das principais razões para se estabelecer ações no modelo Sul-Sul

(ABC, 2018). Autores como Corrêa (2010) destacam que a cooperação Sul-Sul

entre países em desenvolvimento preza pelo respeito à soberania; prima pela

não ingerência nos assuntos internos dos países parceiros e apresenta vantagens

comparativas frente à cooperação Norte-Sul, tais como custos operacionais menores,

disponibilização de tecnologias e experiência e boas práticas desenvolvidas entre

países em desenvolvimento.

Puente (2010) ressalta que as motivações de um país ou dos atores envolvidos

na cooperação podem ser de cunho moral, humanitário e altruístico, e essa

vertente estaria baseada em elementos filosóficos e religiosos, os quais fazem

pressupor que países mais ricos e economicamente desenvolvidos teriam o dever

moral de ajudar aqueles países em condições econômicas e sociais desfavoráveis.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

111Fabiola Faro Eloy Dunda

O autor destaca ainda como motivações para a cooperação, a ética, interesses

econômico-comerciais, laços históricas e/ou culturais. Refletindo-se a partir dessas

considerações, a cooperação Sul-Sul brasileira pode ser motivada não apenas pela

solidariedade, como destacado no discurso oficial citado anteriormente, podendo

haver também interesses políticos e econômicos nas ações estabelecidas com

outros países.

O Brasil desenvolve cooperação em vários setores da área de saúde, tais

como o combate à epidemia de HIV/AIDS e os bancos de leite humano (ABC,

2018). Destaca-se neste artigo a cooperação Sul-Sul para o combate ao HIV/AIDS,

que tem na doação de medicamentos antirretrovirais para países da América

do Sul, América Central, África e Ásia a sua vertente humanitária. No contexto

desse modelo, ressalta-se a solidariedade como uma das molas propulsoras para

a cooperação. O relatório da UNAIDS do ano de 2017 informou que existem,

aproximadamente, trinta e seis milhões de pessoas contaminadas pelo vírus HIV

no mundo e, dessas, apenas dezenove milhões estavam recebendo tratamento

com antirretrovirais (UNAIDS DATA, 2017).

Nye (2004) refere que “poder” pode significar influência de um agente (Estado,

instituições, organizações, indivíduo etc.) no sistema internacional e, nesse

contexto, a influência funciona como poder de atração e aquiescência, e pode ser

considerada como um instrumento de poder brando, ou soft power. Analisando-se

a cooperação Sul-Sul brasileira no combate à epidemia de HIV/AIDS, a mesma não

utiliza força ou coerção para estabelecer ações na área, podendo, nesse sentido,

ser enquadrada no conceito de soft power, em que ideias como poder de atração,

influência e persuasão são destacadas.

O tema abordado no presente artigo se justifica, inicialmente, por ser a saúde

um assunto relevante nas relações internacionais e ainda com poucos estudos na

área. A epidemia de HIV/AIDS continua afetando vários países, principalmente

aqueles mais pobres economicamente, como os situados no continente africano.

A cooperação na área é uma forma de tentar diminuir os impactos da doença nas

sociedades atingidas, além de contribuir para que mais pessoas tenham acesso

ao tratamento de uma doença ainda sem cura nos dias atuais.

No campo político, a cooperação na área de saúde é uma forma de atuação

dos países no sistema internacional, destacando-se aqueles que têm mais expertise

e a utilizam como meio de alcançar seus interesses. Nesse contexto, o Brasil,

atuando por meio dessa cooperação específica, procura aumentar seu poder de

influência utilizando instrumentos de soft power.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

112 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

O presente artigo analisa a vertente humanitária da cooperação Sul-Sul brasileira

de combate ao HIV/AIDS por meio da doação de medicação antirretrovirais,

entre os anos de 2003 e 2016. A metodologia utilizada foi o estudo de caso, com

análise qualitativa e quantitativa, por meio de análise de conteúdo e estatística

descritiva, respectivamente. Os dados referentes à doação de antirretrovirais foram

solicitados ao Ministério das Relações Exteriores e ao Ministério da Saúde através

do sistema eletrônico do serviço de informação ao cidadão (e-sic). O referencial

teórico se baseia na teoria do soft power, cujo principal expoente é Joseph Nye,

interconectando o que o autor considera como fontes de soft power e os dados

referentes à doação de antirretrovirais pelo Brasil.

O artigo está divido em uma seção inicial que especifica de forma não

aprofundada os princípios da cooperação Sul-Sul, o discurso brasileiro sobre o

tema, as motivações da pesquisa, bem como o marco teórico sobre o qual o artigo

se assenta e a metodologia utilizada. A seção um interconecta os conceitos de

poder, saúde, política externa e soft power, abordando a relação e a influência

entre saúde e política externa.

Na seção dois, são apresentados os dados referentes à doação de medicamentos

antirretrovirais entre 2003 e 2016, que desagregados demonstram os gastos, os

países, a área geográfica a que pertencem e a quantidade de medicamentos doados

ao longo dos anos e dos governos dos presidentes Luiz Inácio Lula da Silva e

Dilma Rousseff. A seção três aprofunda a temática analisando os dados, fazendo

a correlação dos mesmos com as fontes de soft power. O artigo é concluído com

algumas considerações finais.

Poder, saúde, política externa e soft power: onde os conceitos

se encontram?

Poder é um conceito contestado, e que encontra entendimentos diferentes

quanto ao seu significado. Poder pode estar relacionado ao binômio causa-efeito,

ou seja, um agente que possua maior “poder” pode afetar o comportamento, as

ações, as crenças de outro agente (BALDWIN, 1993). Waltz (1979) vai rejeitar

o entendimento causal, e vai expressar a ideia de que o agente mais poderoso

é aquele que tem a capacidade de afetar outros agentes muito mais do que ser

afetado por eles (WALTZ apud BALDWIN, 1993).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

113Fabiola Faro Eloy Dunda

Poder pode ser entendido também como “capacidades”, e nesse sentido seria

uma das formas de analisar a extensão da força de um agente, no caso, um Estado,

no sistema internacional. As capacidades de um Estado poderiam se expressar

através de componentes materiais e/ou imateriais de que o país dispõe, tais como

a força militar, a economia, a cultura, a política doméstica/externa etc. Nesse

sentido, medir-se-ia o poder de um ou mais Estado(s) sobre outro(s) no sistema

internacional (BALDWIN, 1993).

Poder também se relaciona com a ideia de soma zero, ou seja, quando dois

ou mais Estados entram em alguma disputa em determinada área de interesse no

sistema internacional, se um deles obtiver mais vantagem e ganhos que o outro,

esse será um jogo onde aquele que ganha implica necessariamente que o outro

perde tudo (BALDWIN, 1993).

Bobbio (2017), sobre a ideia de poder, discorre sobre três teorias fundamentais

concernentes ao assunto: a substancialista, a subjetivista e a relacional. Na

primeira, poder é entendido como “uma coisa que se possui e se usa como outro

bem qualquer ”(BOBBIO,2017, p. 100); na segunda, o autor faz referência à

interpretação subjetivista do poder

onde “poder seria não a coisa que serve para

alcançar o objetivo, mas a capacidade de o sujeito alcançar certos efeitos”(BOBBIO,

2017, p. 101); e a terceira entende poder como “uma relação entre dois sujeitos, dos

quais o primeiro obtém do segundo um comportamento, que, em caso contrário,

não ocorreria ” (BOBBIO, 2017, p. 101)

Poder pode ser definido também como a habilidade de influenciar o

comportamento dos outros para conseguir o(s) resultado(s) desejado(s), atuando

por meio da coerção, da indução ou da atração. Quando um Estado tem capacidade

de atrair outros Estados por meio de estratégias que geram atração, esse poder é

entendido como soft power (NYE, 2004). Em sua essência, o soft power

de um

Estado seria a habilidade que o mesmo tem em moldar as preferências de outros

Estados para a consecução de seus interesses e, de forma geral, “a habilidade

2 Ao se referir à teoria subjetivista, Bobbio (2017) reflete no texto à interpretação de poder dada por Locke (1694,

II, XXI) quando este último faz a consideração de que “o fogo tem o poder de fundir os metais” do mesmo modo

que o soberano tem o poder de fazer as leis e, fazendo as leis, de influir sobre a conduta de seus súditos.

3 Soft Power é um conceito desenvolvido por Joseph Nye Jr inicialmente em seu livro Bound to Lead, publicado

em 1990, e inserido no contexto de discussão daquele período, de que a América estava em declínio. O próprio

autor faz referência no prefácio de seu livro Soft Power. The means to success in world politics (2004) sobre

esse fato e de como, a partir da criação desse conceito, o mesmo passou a ser utilizado em discursos públicos

de líderes políticos, bem como no meio acadêmico. O autor retornou a discorrer sobre o tema de forma mais

aprofundada em dois outros livros: The Paradox of American Power, publicado em 2001 e no referido anteriormente,

publicado em 2004.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

114 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

de estabelecer preferência tende a ser associada a bens intangíveis tais como a

personalidade, a cultura, os valores políticos e as instituições, e políticas que são

vistas como legítimas ou tendo autoridade moral”

(NYE, 2004, p.6).

As políticas empreendidas pelo país podem ser vistas como legítimas, ou

tendo autoridade moral para serem implementadas, e, nesse sentido, soft power

não seria simplesmente influenciar o sistema, mas também o quanto e como um

Estado conseguiria exercer seu poder de atração no intuito de alcançar o interesse

desejado (NYE, 2004, p. 6). Acrescenta-se que soft power é a “habilidade de atrair,

e a atração frequentemente leva à aquiescência ”

, e as fontes desse tipo de poder

é que produzem essa atração, podendo ser encontradas primariamente na sua

cultura, nos seus valores políticos e na sua política externa (NYE, 2004). A cultura

como fonte de soft power tem um espectro abrangente, podendo ser considerada

desde áreas que podem promover o conhecimento e/ou o entretenimento, tais

como arte, literatura, educação, música etc., como também valores universais e

políticas adotadas por determinada sociedade, e que despertam o interesse de

outras sociedades para o compartilhamento daquelas ideias (NYE, 2004).

Soft power é um conceito que também encontra críticas dentre aqueles que

o estudam. Fergunson (2009), discorrendo sobre fontes de poder, considera que

fontes materiais de poder, tais como a militar, econômica e financeira, por exemplo,

podem determinar, mas não necessariamente, que uma nação seja vista como

grande potência no sistema internacional. Para o autor, no mundo globalizado, o

poder militar depende também de crescimento econômico e instituições políticas.

Destacando o papel do soft power, Ferguson (2009) considera que o não uso

da força em domínios menos conflituosos, como a cultura e o comércio, não

necessariamente levará a maior atração e influência de um país mais forte sobre

outro menos forte em termos de poder, fazendo uma crítica direta ao conceito e

ideia desenvolvidos por Joseph Nye nos anos de 1990.

Outro autor que tem um entendimento diferente de Joseph Nye sobre soft

power é Matsuda (2007), que considera que o poder brando seria uma “via de mão

dupla”, ou seja, na relação entre dois países haveria ao mesmo tempo influência

e resistência nessa interação (MATSUDA apud DUTTA, 2018). Gray (2011) propõe

também um olhar crítico sobre a análise do soft power no que tange ao conceito,

4 No original: “The ability to establish preferences tends to be associated with intangible assets such as an

attractive personality, culture, political values and institutions, and polices that are seen as legitimate or having

moral authority”

5 No original: “It is also the ability to attract, and attraction often leads to acquiescence”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

115Fabiola Faro Eloy Dunda

de onde ele vem e quem o controla, e qual é a qualidade e quantidade dessa

potencial influência (GRAY, 2011). Para o autor, “cooptar” um país por influência

não significa, necessariamente, que estaria havendo soft power e que os efeitos

dessa ação seriam automaticamente positivos. Gray (2011) ressalta que, em

algumas situações, a influência de um país sobre outro sem o uso da força e/

ou coerção pode ser negativa, gerando ressentimento, hostilidade e/ou outros

sentimentos e/ou ações negativos não previstos na relação inicial. O autor defende

que, em algumas ocasiões, a atração de países considerados menos potentes no

sistema internacional, quando se refere aos Estados Unidos, pode ser resultado

não necessariamente do poder brando exercido pelo mesmo, mas possivelmente

pela ideia de que os Estados Unidos é visto e considerado como um país guardião

no/do sistema internacional e que pode exercer (e exerce em algumas ocasiões)

o papel de líder na formação de coalizões entre os Estados (GRAY, 2011).

Aprofundando um pouco mais o espectro de análise sobre soft power,

particularmente no que concerne a uma de suas principais críticas – como se

mede esse tipo de poder de um país no sistema internacional? –, McClory (2018)

introduz instrumentos que possibilitam identificar e medir o soft power de forma

mais concreta e menos subjetiva por meio de índices apresentados e expostos

no relatório “Soft Power 30 index” (MCCLORY, 2018). O autor combina dados

objetivos e subjetivos para medir o soft power de um país, colocando-os em ranking

internacional. Os dados objetivos são distribuídos em seis categorias divididas

em subíndices que pontuam individualmente. Os índices são governo, cultura,

empresas, comprometimento global, digital e educação

. Os dados subjetivos são

obtidos por meio de pesquisa/enquete internacional, realizadas atualmente em

vinte e cinco países, e que incluem questões curtas que pontuam de 0-10, e se

baseiam na percepção da população estudada sobre questões relativas à interação

com outros países. O autor refere que existem limitações na metodologia aplicada,

principalmente por serem os dados subjetivos difíceis de medir, quando se considera

a complexidade dos mesmos, bem como a complexidade das inter-relações entre

os Estados-nações (MCCLORY, 2018)

Saúde também é um conceito que tem ampla interpretação, podendo o termo

ser entendido como a ausência de doença, como bem-estar ou ainda como valor

social. Hodiernamente o conceito de saúde também está ligado aos determinantes

6 Os dados objetivos são pesquisados em várias fontes, estando as mesmas relacionadas diretamente ao tema

pesquisado. Os dados medidos em cada índice referido no texto podem ser encontrados no apêndice do relatório

“The Soft Power 30. A Global Ranking os Soft Power 2018”, disponibilizado nas referências.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

116 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

e condicionantes do complexo saúde-doença (BATISTELLA, 2007).

Atualmente,

defende-se que um conceito amplo de saúde deve considerar não apenas a ausência

de doenças, mas a ausência ou a diminuição de condições socioambientais que

possam causar as mesmas (BATISTELLA, 2007).

Saúde entendida como bem-estar é um conceito que está inserido no contexto

da cooperação internacional, e previsto no documento constitutivo da Organização

Mundial da Saúde de 1948. No referido documento, saúde passa a ser entendida

como “um completo estado de bem-estar físico, mental e social, e não apenas a

ausência de doença ou enfermidade” (BATISTELLA, 2007, p. 57). No contexto

da cooperação internacional, a saúde é uma temática que se inter-relaciona com

a política externa e, dessa estreita relação, a saúde pode ser negligenciada pela

política externa, ou pode servir aos objetivos da mesma. Nesse segundo cenário,

a saúde se transforma em um instrumento de política externa ou parte integral

da mesma (KICHBUSCH, 2013).

No cenário em que a saúde é negligenciada pela política externa, pode-se

usar como exemplo as sanções econômicas ou acordos de comércio e propriedade

intelectual quando esses provocam efeitos deletérios na área de saúde pública.

Exemplo dessa negligência foi o processo de negociação, em 2010, do acordo de

livre-comércio entre a Índia e a União Europeia que, em uma de suas cláusulas,

previa a exclusividade de dados, a extensão do tempo de patentes farmacêuticas

para mais de vinte anos e medidas de fronteiras que podem afetar diretamente

a questão da produção de medicamentos genéricos pela Índia, o que levaria ao

prejuízo nacional e mundial de fornecimento de medicamentos, tais como o

utilizado para o tratamento do HIV/AIDS

(IDEC, 2018).

No outro extremo da relação, a política externa estaria servindo aos objetivos

da saúde. Nesse contexto, a temática da saúde é discutida em fóruns internacionais

e regionais, tais como a OMC, ONU, BRICS, IBAS, o G-20, Mercosul e outros,

trazendo à tona questões de importância tanto para o sistema internacional,

quanto para o âmbito regional e nacional (KICHBUSCH, 2013). Quando a saúde

se torna instrumento e/ou parte integral da política externa, a temática serve aos

interesses nacionais, aumentando a relação entre os países, tais como acordos,

planos de assistência financeira ou humanitária e cooperação em diversas áreas.

No momento em que eclodem problemas globais, tais como a epidemia de HIV/

AIDS, de H1N1 ou a recente epidemia de ebola na África Ocidental, por exemplo,

a saúde é parte integral da política externa dos países, pois a solução de problemas

globais envolve o esforço cooperativo e a participação de Estados que estão

envolvidos direta ou indiretamente no problema em questão (KICHBUSCH, 2013).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

117Fabiola Faro Eloy Dunda

O início da institucionalização entre saúde e política externa remonta ao

século XIX, no contexto da primeira Conferência Sanitária Internacional, em 1851,

para discutir questões relacionadas ao comércio e navegação. Quase duzentos

anos depois, políticas e acordos para problemas de saúde global, incluindo

aqueles que transcendem as fronteiras nacionais, são discutidos principalmente

na Organização Mundial da Saúde, uma das instituições criadas no pós II Guerra

Mundial (KICHBUSCH, 2013). No contexto da relação saúde e política externa,

autores que discutem a saúde global introduzem o conceito de diplomacia

da saúde, entendido como “um método de alcançar compromisso e consenso

em assuntos relativos ao tema, particularmente no caso de outros interesses

relacionados à política internacional, interesses econômicos e valores éticos ”

(KICHBUSCH, 2013, p.11).

A política externa como fonte de soft power também pode funcionar como

um instrumento que afeta a preferência de outros Estados (NYE, 2004). Nesse

contexto, Nye (2004) ressalta que governos podem atrair ou repelir outros países

pela influência de seu exemplo. Considerando a cooperação brasileira em saúde

como parte integrante da política externa brasileira, particularmente a que se

estabelece na área de combate ao HIV/AIDS, as ações desenvolvidas na área

podem influenciar a relação do país com outros Estados como, por exemplo,

através da doação de medicamentos antirretrovirais. No Brasil, o acesso universal

ao tratamento pode ser identificado como uma das razões da manutenção da baixa

prevalência da doença entre a população entre 15 e 45 anos, atualmente estimada

em 0,6% (BANCO MUNDIAL, 2018). A cooperação brasileira na área de combate

ao HIV/AIDS permite que mais pessoas em outros países tenham mais acesso ao

tratamento com os antirretrovirais, e naqueles países em que a prevalência da

doença encontra-se ainda elevada, maior acesso ao tratamento pode levar também

à diminuição do número de mortos e pessoas contaminadas, a exemplo do que

ocorre na realidade brasileira.

As boas práticas do combate à epidemia no Brasil, com políticas públicas

específicas orientadas para essa realidade e com resultados positivos quando se

considera o tamanho da população do país e o número de pessoas contaminadas,

refletidos na baixa prevalência da doença, podem ser fontes de atração de outros

países para estabelecer cooperação na área.

7 No original: “[..] a method for reaching compromise and consensus in matters pertaining to health, usually in

the face of other interests related to international politics, economics interests, and ethical values”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

118 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

A doação brasileira de medicamentos antirretrovirais

A resolução A/RES/46/182, de 1991, da Organização das Nações Unidas,

estabeleceu que a assistência humanitária tem importância fundamental para

vítimas de desastres naturais e outras emergências, e deve ser fornecida de acordo

com os princípios de humanidade, neutralidade e imparcialidade. A soberania,

integridade territorial e a unidade nacional dos Estados afetados devem ser

respeitadas e, nesse contexto, a assistência humanitária deve ser fornecida com o

consentimento do Estado afetado, que fará o apelo por assistência à comunidade

internacional (ONU, 2016a).

Em 2004, a A/RES/58/114 reafirmou a necessidade de fortalecimento da

coordenação para a assistência de emergência humanitária e os princípios de

humanidade, neutralidade e imparcialidade. A resolução enfatizou ainda a

importância da discussão sobre políticas no campo da assistência humanitária e a

necessidade de aumentar a cooperação entre países, e também com organizações,

para garantir a assistência à pessoa humana (ONU, 2016b).

No Brasil, a criação da Coordenação-Geral de Cooperação Humanitária

Internacional e combate à fome (CGFome), em 2004, e a criação do Grupo de

Trabalho Interministerial sobre Assistência Humanitária (GTI-AHI), em 2006

(IPEA,/ABC, 2016), serviram como bases institucionais para a concretização e a

efetivação do modelo de cooperação humanitária brasileira por meio da doação

de antirretrovirais, no início dos anos 2000.

No campo da cooperação humanitária em saúde, a doação de medicamentos

é uma das principais atividades desenvolvidas pelo país e, dentre essas, a doação

de antirretrovirais representa o maior percentual de medicamentos doados (IPEA/

ABC, 2016). No que se refere aos gastos com a doação de antirretrovirais, entre 2003

e 2015 o país gastou aproximadamente trinta e oito milhões de reais (MINISTÉRO

DA SAUDE, 2016a), destacando-se o governo do presidente Luiz Inácio Lula da

Silva (2003-2010), que alcançou cifras aproximadas de vinte e quatro milhões

de reais. Nesse período de governo (2003 e 2010), os gastos com a doação de

medicamentos foi ascendente, atingindo aproximadamente sete milhões de reais

em 2009.

No período do governo da presidente Dilma Rousseff, entre os anos 2011 e

2015, o gasto do período alcançou cifras de aproximadamente catorze milhões de

reais. Quando se compara o dispêndio em reais com a doação de antirretrovirais

ano a ano, observa-se que em 2010 (ainda no Governo do Presidente Luiz Inácio

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

119Fabiola Faro Eloy Dunda

Lula da Silva) o montante utilizado esteve em torno de cinco milhões, em

2011, já no Governo da Presidente Dilma Rousseff, a quantidade gasta em reais

diminuiu, atingindo cifras aproximadas de três milhões. No ano seguinte, 2012,

houve aumento do montante de reais empregado da doação de antirretrovirais,

alcançando valores de aproximadamente nove milhões. Entre os anos de 2013 a

2015, observou-se diminuição significativa dos gastos, não alcançando estes o

patamar de dois milhões (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016a).

O número de antirretrovirais doado ano a ano também pode ser analisado

no contexto da cooperação brasileira. No gráfico 1, observa-se o número de

comprimidos antirretrovirais doados para países do continente africano, da América

do Sul, Central, Ásia e para o Caricom

entre os anos de 2003 e 2016

Gráfico 1 – Quantidade de antirretrovirais (em número de comprimidos)

doados entre os anos de 2003-2016

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

9.000.000

.000.000

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados obtidos do Ministério da Saúde; Secretaria de Vigilância em Saúde;

Departamento DST, AIDS e Hepatites Virais (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016b).

8 O CARICOM (Comunidade do Caribe) é um organismo internacional formado por vinte países, quinze membros

efetivos e cinco membros associados. O organismo foi criado em 1973, e está assentado em quatro pilares:

integração econômica; coordenação de política externa; desenvolvimento social e humano; e segurança.

9 Em relação às doações de antirretrovirais, as medicações foram doadas de forma pontual, contínua ou intermitente

ao longo dos anos para os países que participaram da cooperação. Todos os medicamentos doados fizeram parte

dos medicamentos preconizados pela Organização Mundial da Saúde nos protocolos de tratamento da doença

no mundo.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

120 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

Observa-se, a partir da análise descritiva do gráfico 1, que os anos de 2009 e

2012 obtiveram as maiores doações de medicamentos antirretrovirais, períodos em

que houve também maior gasto com a doação desses medicamentos pelo governo

brasileiro, como referido anteriormente. Uma das possíveis explicações para esse

fato seria o aumento da demanda por cooperação na área nesses anos, que poderia

ser traduzido pelo aumento do número de países que estabeleceram cooperação

nesses períodos. Comparando-se os anos de 2008, 2009, 2011 e 2012, destaca-se

que oito países receberam antirretrovirais em 2008, nove países em 2009, quatro

países em 2011 e nove países em 2012 (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016b).

Outro fator a ser considerado também na análise do gráfico 1 é que, no

período estudado, houve mudança de presidentes no país, e que, embora os chefes

de governo pertencessem ao mesmo partido político, a ênfase dada à referida

cooperação comportou-se de forma distinta. Observa-se um padrão ascendente

de doação de antirretrovirais entre 2003 e 2009, com discreta diminuição em

2010, período concernente ao governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva,

e, a partir de 2011 até o final do governo da presidente Dilma Rousseff (2016), o

padrão de doação passou a ser heterogêneo, com períodos de baixíssima doação,

como nos anos de 2013 e 2014. A análise do governo Dilma Rousseff ainda permite

a referência a outro fator que pode ter influenciado a diminuição da cooperação

na área, que é a crise político-econômica brasileira agravada durante o período

do referido governo.

A doação de antirretrovirais brasileira também pode ser analisada quanto à

distribuição dos países que receberam a medicação (por área geográfica) durante

os governos brasileiros, entre os anos 2003 e 2016. No mandato do presidente

Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), Bolívia, Colômbia e Paraguai receberam na

América do Sul; Nicarágua, El Salvador e República Dominicana receberam na

América Central; e Cabo Verde, Burkina Faso, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe

e Moçambique receberam no Continente Africano. O Timor Leste foi o único país

da Ásia a receber os medicamentos, e o Caricom, como organismo internacional,

também recebeu doação expressiva de antirretrovirais nesse período (MINISTÉRIO

DA SAÚDE, 2016b), como demonstrado no gráfico 2 a seguir.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

121Fabiola Faro Eloy Dunda

Gráfico 2 – Número de países, distribuídos por região geográfica, que receberam

doação de ARV no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010),

incluindo o organismo internacional Caricom

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados obtidos do Ministério da Saúde; Secretaria de Vigilância em Saúde;

Departamento DST, AIDS e Hepatites Virais (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016b).

Durante o mandato da presidente Dilma Rousseff (2011-2016) houve diminuição

de gastos e de quantidade de antirretrovirais doados, como referido anteriormente.

A doação desses medicamentos também pode ser analisada de acordo com a região

geográfica a que os países pertencem. Nesse sentido, Bolívia, Paraguai, Equador,

Peru e Chile receberam na América do Sul; República Dominicana e El Salvador

receberam na América Central; e Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe, Burkina Faso,

Cabo Verde, Líbia, Benin e Angola receberam no continente africano. O Caricom

recebeu como organismo internacional, e não houve doação para países da Ásia

nesse período (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016b).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

122 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

Gráfico 3 – Número de países, distribuídos por região geográfica, que receberam

doação de ARV no governo da presidente Dilma Rousseff (2011-2016),

incluindo o organismo internacional Caricom

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados obtidos do Ministério da Saúde; Secretaria de Vigilância em Saúde;

Departamento DST, AIDS e Hepatites Virais (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016b).

Embora visualmente o número de países que recebeu antirretrovirais pareça

menor no gráfico 3 quando comparado ao gráfico 2, países de todas as regiões,

com exceção da Ásia durante o governo da presidente Dilma Rousseff, receberam

medicamentos. A diferença na doação de antirretrovirais entre os dois governos

se configura a partir de dois dados: a quantidade de comprimidos doados e a

duração da doação. Durante o mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva,

houve expressiva doação em quantidade de comprimidos e em tempo (medido

em anos) para os países que participaram da cooperação, o que não se observou

durante o governo da presidente Dilma Rousseff. Outro fator também, é o tempo

de mandato da Presidente Dilma Rousseff, interrompido antes do seu término.

Outra fonte de informação importante sobre a cooperação brasileira na área de

saúde e que se refere ao final dos anos 2000 está presente no relatório da AISA

10 A Assessoria de assuntos internacionais, AISA, está vinculada ao Ministério da Saúde e responde pela elaboração

das diretrizes, coordenação e implementação da política internacional do ministério, assim como pela posição

brasileira sobre temas de saúde em âmbito internacional, de acordo com as diretrizes da política externa do

Brasil, e em permanente articulação com as áreas técnicas das secretarias e das unidades vinculadas do Ministério

da Saúde. Fonte: Ministério da Saúde, Relações Internacionais.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

123Fabiola Faro Eloy Dunda

publicado em 2010. O relatório descreve as atividades da cooperação brasileira

na área de saúde executadas pela Divisão de Projetos da Assessoria de Assuntos

Internacionais de Saúde no ano de 2009, que demonstrou que, nesse ano, havia

cento e trinta e oito projetos, sendo noventa e sete na América Latina e Caribe e

quarenta e um na África (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2010).

No que tange a países e regiões geográficas, merece destaque o projeto Laços

Sul-Sul, iniciativa lançada pelo Brasil em 2004 com o objetivo de contribuir

para o fortalecimento de políticas nacionais para melhorar/aumentar o acesso

universal ao tratamento com antirretrovirais. O programa ofereceu tratamento

com antirretrovirais de primeira linha para seis países lusófonos e dois países sul-

americanos, sendo eles Bolívia e Paraguai na América Latina, e Cabo Verde, Guiné

Bissau e São Tomé na África, e Timor Leste na Ásia (MINISTÉRIO DA SAÚDE,

2007/2008). No que se refere à relação com bloco ou organismo internacional, o

Paraguai é membro efetivo do Mercosul e a Bolívia membro associado, e todos

os países africanos que receberam doação mais o Timor Leste pertencem à CPLP.

O Chile, como membro associado do Mercosul, recebeu doação de antirretrovirais

em 2016, embora não tenha participado da iniciativa Laços Sul-Sul, e Angola,

membro da CPLP, embora também não tenha participado da iniciativa, também

recebeu doação desses medicamentos em 2016 (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016b).

O UNICEF e a UNFPA passaram a fazer parte dessa iniciativa com a função

de fornecer apoio técnico e financeiro, dando enfoque maior à cooperação

especialmente para gestantes, adolescentes e crianças. O objetivo principal

da participação desses organismos foi o de informar esses grupos sobre seus

direitos à prevenção e ao tratamento para ampliar o uso dos serviços existentes.

A participação dos organismos pretendeu também intensificar a prevenção

ao HIV por meio de uma melhor integração entre saúde sexual e reprodutiva,

enfatizando as iniquidades de gênero, raça e etnia, disparidades geracionais e

pobreza (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2007/2008).

Diante do exposto, as possíveis explicações para as diferenças encontradas

nos gráficos 2 e 3 seriam a maior demanda dos países por essa cooperação,

maior durante o governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva, principalmente

daqueles localizados na América do Sul, Caribe e continente africano. O programa

Laços Sul-Sul, que beneficiou países da América do Sul e África com a doação de

antirretrovirais, fortalece também o argumento de que as referidas regiões fazem

parte do espectro de interesses do governo brasileiro no sistema internacional.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

124 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

A observação de que os países participantes da iniciativa são membros do

Mercosul e da CPLP poderia ser considerada como fator que facilitou a doação de

medicação antirretroviral ao longo do período estudado, no entanto, países não

pertencentes à CPLP, como Burkina Faso, Benim e Líbia, ou ao Mercosul, como

Chile, membro associado (não efetivo), também receberam doações expressivas de

medicamentos no período, não se podendo, portanto, atribuir que essa condição é

ou seria determinante para a doação de antirretrovirais para países que participam

de blocos regionais ou organismos internacionais de que o Brasil participa.

O Soft power brasileiro no contexto da cooperação Sul-Sul de

combate ao HIV/AIDS

A cooperação em saúde pode ser considerada como soft power de um país

em busca da consecução de seus interesses no sistema internacional. No caso

específico em questão, a cooperação Sul-Sul brasileira de combate à epidemia de

HIV/AIDS, com a doação de medicamentos antirretrovirais, pode ser enquadrada

nesse espectro e, nesse contexto, ser avaliada.

A cooperação no campo da saúde não utiliza a força ou coerção para se

impor ou estabelecer relação entre países, como pode ocorrer no hard powe r

A cooperação na área atuaria, nesse sentido, por meio de atração, podendo afetar

as preferências de outros Estados, estimulando, assim, o compartilhamento de

ações na área.

O combate à epidemia brasileira de HIV/AIDS, desde o seu início nos anos

de 1980, instituiu políticas públicas que culminaram em um controle importante

da epidemia no país, o que reflete as taxas de prevalência da doença entre a

população de 15-49 anos em patamares baixos (BANCO MUNDIAL, 2018). Políticas

específicas para populações vulneráveis também foram instituídas, embora a taxa

de prevalência do HIV/AIDS nesses grupos específicos tenha valores mais elevados

que na população geral (UNAIDS, 2013).

No contexto inicial da epidemia no Brasil, o engajamento de pessoas de

vários setores da sociedade civil, pessoas doentes/contaminadas pelo vírus,

profissionais da saúde e ONGs começou a pressionar o governo para que fossem

instituídas ações, de modo a garantir condições de atendimento e tratamento aos

11 Hard Power é quando um agente alcança o resultado esperado por meio do uso da ameaça militar e/ou de

sanções econômicas ou recompensa (GRAY, 2011).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

125Fabiola Faro Eloy Dunda

indivíduos acometidos pela AIDS. Assentado sobre essa mobilização social foi

criada a Secretaria para Acompanhamento dos Casos de AIDS, em 1984, em São

Paulo, e, no ano seguinte, 1985, foi criado o Programa Nacional de Combate ao

HIV/AIDS, que passou a funcionar como um centro de controle da doença no

país junto com o programa de São Paulo. A partir do ano de 1986, a AIDS passou

a ser de notificação obrigatória (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016c).

No âmbito internacional, entre os anos de 1980 e 1990, o resultado positivo

em pesquisas clínicas sobre medicamentos para o tratamento da AIDS mudou o

encadeamento de ações instituídas para o combate à epidemia. O aumento da

sobrevida e diminuição do número de mortes, quando se instituía o tratamento

da AIDS, com a zidovudina, o AZT, permitiu que a droga fosse liberada para

tratamento em indivíduos contaminados/doentes de AIDS, em 1987 (MINISTÉRIO

DA SAÚDE, 2016c).

No Brasil, o governo passou a fornecer medicamentos para tratamento de

infecções oportunistas

ainda em 1988, e o AZT, para o tratamento da AIDS,

passou a ser administrado a partir de 1989, por meio de compra internacional do

medicamento. A produção de AZT em laboratórios nacionais ocorreu a partir de

1993, passando a ser disponibilizado na rede pública de saúde a partir de 1996.

Nesse mesmo ano, foi promulgada no país a Lei 9.313, a qual garante o direito de

recebimento gratuito de medicamento antirretroviral a todo indivíduo portador do

vírus HIV no Sistema Único de Saúde brasileiro (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016c).

O impacto da política brasileira de acesso universal aos antirretrovirais

representou, entre os anos de 1996 a 2002, a diminuição de mortalidade em torno

de 50%, assim como a diminuição do percentual de internações hospitalares

em torno de 80%. Estima-se que houve uma economia do governo brasileiro,

nesse período, de US$ 2,2 bilhões de dólares, atribuída à menor necessidade de

internação hospitalar de pessoas portadoras do vírus ou doente de AIDS, como

também à diminuição do preço dos medicamentos antirretrovirais (CHEQUER,

2004). O início da produção nacional dessas medicações, bem como a capacidade

de barganha nos preços de medicamentos em compras internacionais, são fatores

que podem ser atribuídos à diminuição do preço dos antirretrovirais no Brasil

(SOUZA, 2011).

12 Infecções oportunistas são infecções que ocorrem em decorrência da deficiência do sistema imunológico em

combater o agente causador da infecção. No caso da AIDS, o vírus HIV compromete o sistema imunológico do

indivíduo, destruindo as células de defesa, permitindo que vírus, bactérias e outros microrganismos – que, em

condições normais, não causariam infecção – desenvolvam-se mais facilmente.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

126 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

O papel assertivo e ativista do Brasil no campo internacional também é um

fator importante na questão do combate ao HIV/AIDS. Destaca-se que o país teve

propostas aprovadas sobre o tema na Organização das Nações Unidas (ONU) e na

Organização Mundial da Saúde (OMS) (LIMA; CAMPOS, 2010), como demonstrado

no quadro 1 a seguir.

Quadro 1 – Propostas brasileiras aprovadas em instituições internacionais

sobre o tema do HIV/AIDS

ANO ORGANIZAÇÃO DECISÃO

2001

ONU – Comissão de

Direitos Humanos

Resolução 33/2001 – A Resolução aprovada determina que o

acesso a medicamentos antirretrovirais é um direito humano

básico.

2001 OMS

Aprovação da proposta brasileira sobre a importância da dispo-

nibilidade crescente de medicamentos acessíveis para as pessoas

afetadas pela doença.

2001

ONU – Assembleia Geral

das Nações Unidas sobre

HIV/AIDS

Aprovação da Declaração de compromisso sobre HIV/AIDS, que

reconhece a necessidade de adoção de uma abordagem integral

entre prevenção, tratamento e proteção dos direitos humanos

como o único caminho para conter efetivamente a disseminação

da epidemia.

2001 ONU

Participação ativa do Brasil no Fundo Global para o Combate

à AIDS, Tuberculose e Malária, lutando por uma participação

igualitária entre países ricos e em desenvolvimento em seu

principal órgão decisório, o Corpo Diretivo.

Fonte: elaborado pela autora a partir dos autores Lima e Campos (2010, p. 124)

Ressalta-se também que o país continuou participando ativamente em fóruns

internacionais onde a temática foi tratada de forma direta ou indireta, tais como

na aprovação do Acordo TRIPS e Saúde Pública na Organização do Comércio, em

2001, que permite que os países adotem medidas para proteger a saúde pública.

O Brasil participou também ativamente na Cúpula do Milênio, em 2001, que teve

como um de seus objetivos combater a AIDS, a Malária e outras doenças.

Na Organização Mundial da Saúde, o Brasil defendeu a ideia de que a

organização deveria dispor de um mandato que lhe permitisse avaliar as implicações

para a saúde pública e da proteção aos direitos de propriedade intelectual

durante a 56ª Assembleia, em 2003. No ano seguinte, o país participou da

aprovação da Resolução n.57.14 da OMS, a qual reafirma os direitos dos países

membros da organização em utilizar as flexibilidades do TRIPS e de acordos de

comércio regionais e bilaterais. No ano de 2007, o país participou da aprovação

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

127Fabiola Faro Eloy Dunda

da Resolução 60.30 sobre “Saúde Pública, Inovação e Propriedade Intelectual”,

onde a organização assume o compromisso de apoiar tecnicamente os países que

desejassem utilizar as flexibilidades do Acordo TRIPS (BARBOZA; PINHEIRO;

PIRES-ALVES, 2017).

A participação do país em grupos de pesquisa internacionais para o

desenvolvimento de uma vacina eficaz contra o vírus HIV também demonstra

o papel ativo, assertivo e ativista no campo de ações para o combate à epidemia

mundial. A pesquisa para a cura da AIDS teve início a partir da descoberta do

agente causador, o vírus HIV, e atualmente vários países têm pesquisas na área,

sendo o maior número delas atribuído aos Estados Unidos. Estima-se que, desde

1987, já tenham sido testadas mais de trinta vacinas contra o HIV. Na atualidade,

vários países colaboram/cooperam para a descoberta de uma ou várias vacinas

contra a AIDS, como Brasil, China, Cuba, Haiti, Quênia, Peru, Tailândia, Trinidad

e Uganda (OMS, 2014). Nesse mesmo campo de pesquisa, destaca-se também

outra iniciativa brasileira, que foi a criação da Rede Tecnológica Internacional

para Vacina da AIDS, em 2004, e da qual participam Brasil, China, Cuba, Nigéria,

Rússia, Tailândia e Ucrânia (FIOCRUZ, 2018).

Quando se considera a cooperação estabelecida pelo Brasil como instrumento

de soft power do país no sistema internacional, onde estariam as bases concretas

para tal afirmação? A análise das fontes de soft power, tais como a cultura, os

valores políticos, as instituições, a personalidade de um líder e a política externa

do país (NYE, 2004), orientam a resposta para essa pergunta.

A cultura de um país é considerada uma fonte de poder brando, significando,

nesse contexto, o conjunto de valores e práticas que dão sentido à sociedade que

se está analisando. Para o contexto do tema abordado, considerar-se-á o termo

cultura política, cujo significado, segundo Almond e Verba (1963, p. 12) refere-

se a “orientações e atitudes políticas em relação ao sistema político e suas várias

partes, e atitudes em relação ao papel do indivíduo nesse sistema”

O início da epidemia de HIV/AIDS no Brasil e no mundo ficou marcada

pelo grande número de mortes entre pessoas jovens naquele período, pelo não

conhecimento do agente causador e pela impossibilidade de tratamento adequado

das pessoas afetadas. O fornecimento da primeira medicação para o tratamento

da AIDS, o AZT, no Brasil, a partir de 1989, por meio de compra internacional da

13 No original: “[...] political orientations-attitudes toward the political system and its various parts and attitudes

toward the role of the self in the system”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

128 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

medicação, foi uma das respostas à mobilização de vários setores da sociedade

(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016c).

A constituição brasileira, em seu artigo 196, determina que a saúde é um

direito de todos e dever do Estado e, nesse sentido, funciona como base normativa

que permite o acesso universal ao tratamento para a AIDS a todos os brasileiros

que dele necessitarem. A instituição dessa política social, desde o período inicial

da epidemia de HIV/AIDS no país, contribuiu sobremaneira para o maior controle

da doença, tendo como consequência positiva a diminuição do número de mortes

e pessoas doentes, além de contribuir a longo e médio prazo para a manutenção

da baixa taxa de prevalência da doença na população entre 15-49 anos (BANCO

MUNDIAL, 2018).

No Brasil, a Fiocruz (Fundação Oswaldo Cruz) e outros seis laboratórios

públicos produzem parte dos medicamentos antirretrovirais que abastecem

a demanda doméstica para o tratamento de pessoas doentes/contaminadas

pelo vírus HIV no Sistema Único de Saúde, sendo a outra parte fornecida pelo

governo federal por meio de compra internacional de medicamentos (FIOCRUZ,

2018a). Além do fornecimento gratuito de antirretrovirais produzidos no Brasil e

daqueles importados para o tratamento do HIV/AIDS na rede pública de saúde,

políticas domésticas incluem também a inauguração da primeira fábrica estatal

de preservativos no Acre, em 2008, aproveitando o látex produzido a partir dos

seringais nativos da região; a mudança do protocolo de antirretrovirais em 2013,

sendo iniciada a medicação em qualquer paciente portador do vírus independente

do nível de CD4

; a implantação do projeto piloto profilaxia pré-exposição, em

2013, para pacientes considerados de grupos de risco, e com sorologia negativa para

o HIV (entre eles estão homossexuais masculinos, profissionais do sexo, travestis,

transexuais e usuários de drogas), e que farão uso diário de antirretrovirais a fim de

diminuir as chances da infecção pelo vírus; a sanção da Lei 12.984, em 2014, que

pune com reclusão de um a quatro anos, além de multa, o indivíduo que praticar

condutas discriminatórias contra o portador de HIV (CEZAR; DRAGANOV, 2018).

No campo internacional, pode-se destacar a participação do Brasil em

instâncias internacionais, como as organizações citadas anteriormente (LIMA;

CAMPOS, 2010), nas quais se consolidaram o papel assertivo desempenhado pelo

país no cenário internacional em questões relativas ao tema, como a defesa de

14 CD4 são células do sistema imunológico (linfócitos) e o principal alvo do vírus HIV. O número de CD4 diminui

com a evolução da patologia. Quanto menos linfócitos CD4, maior a vulnerabilidade do sistema imunológico

e maior o risco de complicações e infecções. Fonte: Portal Hospitais Brasil.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

129Fabiola Faro Eloy Dunda

que o acesso aos medicamentos contra a AIDS é um direito humano e de que o

tratamento deve estar acessível a todo cidadão. Nesse contexto, destaca-se também

a participação brasileira nas conferências internacionais de AIDS, em que, no

ano de 2018, o país participou mais uma vez como debatedor e apresentador de

trabalhos, tendo sido convidado pela Organização Mundial da Saúde para discutir

temas relacionados ao tratamento e inovação do tratamento da doença no Brasil

(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2018).

Outra participação brasileira no contexto internacional foi a criação da

UNITAID, em 2006, junto com França, Noruega, Reino Unido e Chile, com o

objetivo de fornecer fontes alternativas de financiamento para ações contra a

epidemia de HIV/AIDS no mundo. Ao longo dos anos, outros países entraram

para a organização, que atualmente (2018) é composta por Brasil, Camarões,

Chile, Congo, Chipre, França, Guiné, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Maurícius,

Níger, Noruega, República da Coréia, Espanha e Reino Unido. Participa ainda

como doador a Fundação Bill e Melinda Gates

(OMS, 2018).

As ações citadas anteriormente fortalecem a ideia do combate à AIDS no país

e fora dele, e estiveram e estão embasadas em valores sociais presentes desde o

início da epidemia no país, tais como: o direito à saúde e, por consequência, o

direito ao acesso a todo tipo de tratamento; o direito à saúde como direito humano;

e a ideia de não descriminação à pessoa portadora/doente com o vírus da AIDS.

O jornal inglês “The Lancet”, uma das mais importantes publicações científicas

da área médica, divulgou um estudo, em 2014, mostrando que o tratamento para

AIDS no Brasil é mais eficiente que a média global. Segundo o estudo, as mortes

em decorrência do vírus HIV no país caíram a uma taxa anual de 2,3% entre

2000 e 2013, enquanto a média global apresenta uma queda de 1,5% ao ano

(FIOCRUZ, 2018b).

A personalidade de um líder também é considerada como fonte de poder

brando. Durante o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010),

a temática do combate ao HIV/AIDS recebeu importância, fato comprovado pela

quantidade de ações na área (doação de antirretrovirais, os projetos técnicos,

ações na área de educação; projetos científico-tecnológicos na área e doação

para organismos internacionais). Destaca-se, aqui, a doação de medicamentos

antirretrovirais para vários países da América do Sul, Central, Ásia e África, e

para organismos internacionais, bem como a importância do tema, presente em

discursos do presidente em fóruns internacionais, como os proferidos na LIX

Assembleia Geral das Nações Unidas em 2004; na 5ª. Conferência de Chefes de

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

130 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

Estado e de Governo da CPLP, em julho de 2004; e na Cúpula África-América do

Sul que ocorreu na Nigéria em 2006 (PUENTE, 2010).

Comparando-se o número de atos internacionais na área de combate ao

HIV/AIDS, entre os anos de 1995 e 2016, observa-se também um aumento

considerável de atos durante o mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva,

quando comparado aos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso e da

presidente Dilma Rousseff. O número de acordos e ajustes a acordos de cooperação

relacionados ao combate do HIV/AIDS foram cinco no governo do presidente

Fernando Henrique, vinte e dois durante o governo do presidente Luiz Inácio Lula

da Silva, não havendo registro de atos internacionais na área durante o governo

da presidente Dilma Rousseff (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016).

O último ponto a ser discutido sobre as fontes de soft power inclui a política

externa brasileira na área como ação que legitima e que tem autoridade moral

ao ser empreendida no campo internacional. As medidas implementadas para o

combate à epidemia de AIDS no país, desde o início dos casos, contruíram as bases

que permitiram instituir ações de cooperação internacional no início dos anos

2000. Nesse contexto, a cooperação Sul-Sul brasileria de combate ao HIV/AIDS

contitui-se como um campo específico de atuação da política externa brasileira

no sistema internacional.

A doação de medicamentos antirretrovirais foi e continua sendo uma das

ações implementadas pelo Brasil no combate à epidemia mundial de HIV/AIDS.

A política de acesso universal aos medicamentos contra AIDS do governo brasileiro,

responsável, em parte, pela baixa prevalência da doença no país, permite que

outros países em desenvolvimento demandem pela cooperação brasileira na área,

como tentativa de diminuir a prevalência da doença em seus países, bem como

aumentar o acesso ao tratamento do HIV/AIDS para os seus nacionais.

No contexto da doação de antirretrovirais, observa-se que, no governo do

presidente Luiz Inácio Lula da Silva, as ações foram instituídas de forma mais

assertiva em comparação ao governo da presidente Dilma Rousseff. A quantidade

de medicamentos doados, a quantidade de países que receberam medicamentos,

a importância dada à temática em discursos oficiais em encontros internacionais,

bem como o tempo de doação das medicações para os países ao longo de seus

governos, balizam essa observação. Destaca-se também as propostas brasileiras

apresentadas e aprovadas na área de combate à epidemia mundial de AIDS,

apresentadas em instituições internacionais, já citadas anteriormente.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

131Fabiola Faro Eloy Dunda

No âmbito das instituições internacionais, ressalta-se também o combate à

epidemia mundial de AIDS no contexto dos BRICS (agrupamento formado por Brasil,

Rússia, Índia, China e África do Sul). Na cooperação internacional para o combate

à epidemia, os Estados Unidos configuram-se como o maior doador internacional,

responsável por quase cinquenta por cento da assistência internacional para o

combate à doença no mundo, sendo seguido por países europeus pertencentes

à Organização Econômica para Cooperação e Desenvolvimento (OCDE), países

europeus não pertencentes à OCDE, o Fundo Global de Combate à Aids e Malária

e os BRICS (UNAIDS, 2013).

A assistência financeira dos BRICS, entre os anos de 2007-2008, contribuiu

com aproximadamente US$ 200 milhões de dólares para iniciativas no campo da

saúde global e, dentro delas, a doação para o Fundo Global de Combate à AIDS,

Malária e Tuberculose (CHATUVERDI; THORSTEINSDÓTTIR, 2012). Embora a

doação para ações de combate ao HIV/AIDS no mundo pelos BRICS, em torno

de 0,1% (UNAIDS, 2013), seja infinitamente menor do que a maior parte dos

países citados anteriormente, a importância da doação deve ser analisada sob o

ponto da política internacional. A saúde é uma das temáticas de interesse dos

países que formam os BRICS, sendo a mesma discutida nas reuniões dos ministros

da saúde tanto no contexto das cúpulas, quanto nas reuniões dos ministros da

Saúde dos BRICS às margens da Assembleia da Organização Mundial da Saúde,

que ocorreram nos anos de 2011 e 2012, respectivamente 64ª e 65ª Assembleias

Gerais da OMS (HERZ; FLORENTINO; MIRANDA, 2012).

A importância política da doação de antirretrovirais pelos países BRICS refere-

se à participação dos mesmos como países em desenvolvimento se portando

como doadores internacionais, além do posicionamento dos mesmos em fóruns

internacionais de discussão da temática, tais como a OMS e a ONU, demonstranto o

alinhamento de ideias e ações que tentam equilibrar a tomada de decisões na área

e, por conseguinte, melhor distribuição de benefícios entre países desenvolvidos

e em desenvolvimento.

Retomando a discussão da relação entre saúde e política externa, citada

anteriormente, pode-se inferir que a coopração Sul-Sul brasileira para o combate

ao HIV/AIDS é um instrumento da política externa do país quando se considera

que questões relacionadas à AIDS foram e continuam sendo discutidas em fóruns

internacionais como a ONU e a OMS, nas cúpulas dos BRICS, no Grupo de Trabalho

Saúde do IBAS, no Mercosul, na CPLP e em conferências internacionais, como a

Conferência Internacional de AIDS, tendo repercussão tanto nacionalmente como

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

132 A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS [...]

internacionalmente. A cooperação na área, nesse sentido, serve aos interesses

nacionais, uma vez que aumenta a relação entre os países, podendo servir como

“via” facilitadora para novas interações entre os Estados.

Considera-se, portanto, que as fontes de soft power estão presentes na

cooperação Sul-Sul brasileira para o combate ao HIV/AIDS e, desse maneira, o

país, durante o período estudado, atuou internacionalmente por meio do mesmo,

na área em destaque.

Considerações finais

A cooperação Sul-Sul brasileira na área de combate ao HIV/AIDS constituiu-se

como um instrumento de soft power brasileiro no contexto internacional.

A cultura política brasileira, no que se refere às políticas sociais que deram suporte

ao combate à epidemia no país, contribuiu e contribui, sobremaneira, para os

baixos níveis de prevalência da doença na polupação entre 15 e 49 anos até os

dias atuais, tendo, como um dos principais pilares, a politica de acesso universal

ao tratamento, um dos fatores para a baixa prevalência da doença no país, dado

já referido anteriormente.

As participações brasileiras em fóruns como a ONU, OMC e OMS, em 2001,

destacadas anteriormente, defendendo o acesso universal aos medicamentos

antirretrovirais, bem como o acesso aos medicamentos como um direito humano,

permitiram a visão do Brasil por outros países, como um defensor de questões

relacionadas ao tema.

O combate à epidemia de HIV/AIDS, uma das temáticas prioritárias do governo

do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, expresso em encontros internacionais, como

os citados anteriormente, e concretizado por meio da cooperação internacional

na área, ampliaram a participação brasileira no sistema internacional, chamando

atenção, por conseguinte, de outros países para a cooperação com países em

desenvolvimento.

Por fim, a cooperação brasileira Sul-Sul de combate ao HIV/AIDS compreendida

como instrumento da política externa brasileira, serve aos interesses nacionais

quando aumenta a relação entre os países, ao mesmo tampo em que projeta uma

imagem positiva e de um país que quer participar e participa de questões relativas

ao combate da epidemia em seu próprio território e no sistema internacional.

Considera-se, portanto, que as políticas doméstivas adotadas pelo Brasil ao

longo dos anos no contexto da epidemia de HIV/AIDS, culminando no início dos

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 109-136

133Fabiola Faro Eloy Dunda

anos 2000 com as primeiras ações de cooperação internacional na área, funcionaram

como instrumento de soft power do país e fonte de atração de outros países para

estabelecer ações na área.

Referências

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137Débora Figueiredo Mendonça do Prado

A atuação internacional dos governos

subnacionais: construções conceituais, limites

e contribuições para o caso brasileiro

The international actions of the subnational

governments: conceptual constructions, limits

and contributions to the brazilian case

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.846

Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Resumo

Este artigo tem por objetivo analisar o debate conceitual sobre a atuação internacional

dos governos subnacionais, tendo em vista as dificuldades e limitações dos conceitos

de paradiplomacia e protodiplomacia. Parte-se da hipótese de que esses conceitos são

insuficientes para a compreensão de determinadas ações dos governos subnacionais que

geram tensões com governos centrais. Para isso, a pesquisa se apoia em bibliografia clássica

do tema, identificando o histórico desse campo de estudo na ciência política e nas relações

internacionais, com destaque para as tipologias propostas pela literatura nas últimas

décadas. A partir de tal base, conclui-se que a marginalização desses processos gera uma

compreensão limitada da atuação dos atores subnacionais, bem como de seus impactos na

política internacional. Tal revisão se faz necessária para auxiliar na identificação de lacunas

conceituais e na delimitação de uma agenda de pesquisa para esse campo de estudo no Brasil.

Palavras-chave: Governos subnacionais; Paradiplomacia; Protodiplomacia; Brasil; Estados

Unidos.

1 Agradeço aos revisores e pareceristas do artigo pelos comentários, sugestões e contribuições. Agradeço também

ao prof. Dr. Tullo Vigevani pelas sugestões e comentários essenciais para o avanço desta pesquisa. O apoio

institucional da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para

estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU) foram essenciais. Qualquer erro ou inconsistência, no entanto,

são de minha inteira responsabilidade.

2 Doutora em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). É professora no curso de

graduação e de pós-graduação em Relações Internacionais na Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e

pesquisadora do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU).

Artigo submetido em 05/09/2018 e aprovado em 14/12/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

138 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

Abstract

This article analyzes the conceptual debate about the international actions of subnational

governments pointing to the difficulties and limitations of the concepts of paradiplomacy

and protodiplomacy. The main hypothesis is that these concepts are insufficient for the

understanding of certain actions of the subnational governments that generate tensions with

the central government. To do so, the research is based on a classic bibliography, identifying

the history of this field of study in Political Science and in International Relations, highlighting

the typologies proposed by literature in the last decades. On this basis, it is concluded that the

marginalization of these processes generates a limited understanding of the performance of

subnational actors as well as their impact on international politics. This review is necessary

to help identify conceptual gaps and delimit a research agenda for this field of study in Brazil.

Keywords: Subnational governments; Paradiplomacy; Protodiplomacy, Brazil, United States.

Introdução

O envolvimento dos governos subnacionais no cenário internacional não é um

fenômeno recente, embora o estudo desse tipo de engajamento seja. A literatura

apresenta Duchacek (1984, 1986, 1990) e Soldatos (1990) como os formuladores

originais do conceito de paradiplomacia e, portanto, pioneiros na definição desse

fenômeno. Kuznetsov (2015), entretanto, questiona essa informação. Para esse

autor, a primeira tentativa de incorporação desse conceito foi feita por Rohan

Butler, em 1961, para se referir a atividades extraoficiais ou secretas. Na definição

de Butler, a paradiplomacia representa um desafio para o chefe do executivo,

independentemente do governo em questão, porque corresponde ao mais alto

nível de diplomacia pessoal e paralela, podendo complementar ou competir

com a política externa regular (BUTLER, 1961 apud KUZNETSOV 2015, p. 25)

. Posteriormente, o conceito teria reemergido no campo da ciência política,

adquirindo um novo significado nos trabalhos de Duchacek e Soldatos para indicar

o envolvimento dos governos subnacionais no cenário internacional.

3 Para o autor, paradiplomacia seria “o mais alto nível de diplomacia pessoal e paralela, complementando ou

competindo com a política externa regular do ministro em questão, é, portanto, uma tentação recorrente para

o chefe do executivo, seja ele um primeiro-ministro, presidente, ditador ou monarca” (BUTLER, 1961 apud

KUZNETSOV 2015, p. 25, tradução nossa).

4 Versão original do texto citado na nota anterior: “the highest level of personal and parallel diplomacy,

complementing or competing with the regular foreign policy of the minister concerned, is thus a recurrent

temptation to the chief of the executive, be he a premier or president, dictator or monarch” (BUTLER, 1961 apud

KUZNETSOV 2015, p. 25).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

139Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Em 1984, Duchacek propõe o conceito de microdiplomacia para descrever

a prática internacional de territórios políticos autônomos. O conceito buscava

delinear as atividades realizadas pelos governos não centrais, fazendo, portanto,

um contraponto à ideia de “macrodiplomacia”, ou seja, as atividades internacionais

dos governos nacionais. A paradiplomacia seria o resultado desses dois tipos de

atuação: por um lado, o que o autor chama de “transborder regional regimes”

(predominantemente baseado em processos consociacionais informais) e “global

micro-diplomacy” (que levam os governos constituintes, incluindo os das grandes

cidades, ao contato direto com os governos nacionais e constituintes) (DUCHACEK,

1984, p. 5).

Em 1990, Soldatos definiu a paradiplomacia como atividade internacional

direta de atores subnacionais (unidades federadas, regiões, comunidades urbanas,

cidades) apoiando, complementando, corrigindo, duplicando ou desafiando a

diplomacia dos Estados nacionais (SOLDATOS, 1990, p. 17)

. A adoção desse

termo foi incorporada nos trabalhos subsequentes de Duchacek (1990), que

reconheceu a melhor adequação desse conceito às atividades desenvolvidas pelos

governos subnacionais de forma paralela à diplomacia tradicional. Já o conceito

de protodiplomacia seria utilizado como referência nos casos em que a atividade

de um governo subnacional é contrária à diplomacia nacional. Como observa

o autor, enquanto as atividades paradiplomáticas no exterior dizem respeito

majoritariamente às questões econômicas, sociais e culturais, as atividades

protodiplomáticas apontam para trabalhos preparatórios visando uma futura

secessão, bem como o seu devido reconhecimento internacional (DUCHACEK,

1988, p. 22 apud AGUIRRE, 1999, p. 190).

Em suma, enquanto a paradiplomacia é considerada como uma atividade

complementar ao Estado, a protodiplomacia é uma atividade desestabilizadora,

frequentemente vista como ilegítima e perigosa para a unidade do governo central

(KEATING, 1998). São exemplos tradicionais desse tipo de atividade o caso de

Québec, no Canadá, e da Catalunha, na Espanha. Nossal, Roussel e Paquin (2012),

ao analisarem o caso em Québec, destacam que esse tipo de atividade ocorreu

5 Nas palavras do próprio autor, a paradiplomacia pode ser definida como “atividade internacional direta de

atores subnacionais (unidades federadas, regiões, comunidades urbanas, cidades) apoiando, complementando,

corrigindo, duplicando ou desafiando a diplomacia dos Estados nacionais” (SOLDATOS, 1990, p. 17, tradução

nossa).

6 Versão original do texto citado na nota anterior: a paradiplomacia pode ser definida como “direct international

activity by sub-national actors (federated units, regions, urban communities, cities) supporting, complementing,

correcting, duplicating or challenging the nation-states’ diplomacy” (SOLDATOS, 1990, p. 17).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

140 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

nos anos de 1970 e 1990 e reforçam que a ideia de que a protodiplomacia é um

tipo primitivo de diplomacia. Segundo os autores:

[A protodiplomacia], como o prefixo sugere, é uma diplomacia primitiva ou

rudimentar, normalmente adotada por um governo no exílio ou um governo

não central que procura usar suas atividades internacionais para obter

reconhecimento por outros estados e, assim, transformar a protodiplomacia

em diplomacia pura e simples pela conquista da independência e soberania

(NOSSAL; ROUSSELL; PAQUIN, 2012, [s/n] tradução nossa).

Essa definição é importante para casos como o da Catalunha, que ganhou

contornos mais dramáticos com a aprovação, em outubro de 2017, do referendo

separatista da região. O imbróglio gerou forte reação por parte de Mariano Rajoy,

então presidente do governo da Espanha, que atuou para impedir o processo e

deter os políticos envolvidos na organização do referendo. Carles Puigdemont,

ex-líder da Generalitat que atuou ativamente para a separação da região, está

atualmente exilado na Bélgica.

Ao analisar o caso catalão até 2015, Vicuña (2015) destaca um redirecionamento

da atuação internacional da região em 2012 a partir do segundo mandato de Artur

Mas, economista e político catalão, nacionalista e independentista, e presidente

do governo da Catalunha entre 2010 e 2015. De acordo com o autor, o governo

de Artur Mas baseou-se no “direito de decidir” ao colocar a transição nacional

como prioridade de seu governo (VICUÑA, 2015, p. 43). Para Vicuña, a Catalunha

buscava alcançar um status de ator internacional e construir um sistema de

alianças que pudesse sustentar uma eventual secessão. Apesar disso, o autor

questiona a utilização do termo protodiplomacia naquele momento, por entender

que a narrativa de promoção internacional da região não estava concentrada na

independência, mas na legitimidade do processo interno de autodeterminação.

Segura (2017) tem uma posição semelhante quando afirma que a atividade

internacional da Catalunha estava relativamente normalizada junto ao governo

espanhol, sendo comparada com ações de outras regiões autônomas como o

País Basco. Contudo, a partir de 2012, a região passou a intensificar sua atuação

internacional, configurando assim uma atuação protodiplomática.

7 “[Protodiplomacy,] as the prefix suggests, is a primitive or rudimentary diplomacy, usually pursued by a government-

in-exile or a non-central government that is seeking to use its international activities to gain recognition by other

states and thereby transform protodiplomacy into diplomacy pure and simple by the achievement of independence

and sovereign statehood”.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

141Débora Figueiredo Mendonça do Prado

A literatura identifica, portanto, dois tipos ideais e antagônicos de atividades

internacionais de entes subnacionais: a paradiplomacia indicando as atividades

complementares aos Estados e que não geram qualquer tipo de tensionamento; e o

conceito de protodiplomacia para identificar as iniciativas destinadas à separação

do Estado. Contudo, a divisão dessas atividades nessas duas categorias conceituais

é insuficiente, sobretudo quando consideramos casos em que a atividade dos

entes não possui conteúdo separatista, mas geram conflitos importantes com o

governo central.

Diante disso, esta pesquisa parte da hipótese de que a caracterização do

debate sobre a atuação internacional de governos subnacionais nesses dois tipos

ideais e antagônicos (paradiplomacia/protodiplomacia) é limitador e deixa vazios

conceituais intransponíveis, pois um leque razoável de atividades não pode fazer

parte dessa tipificação clássica, gerando dificuldades, limitando a compreensão

dos processos e de seus impactos na condução da política internacional e

limitando o avanço desse campo de pesquisa. No Brasil, por exemplo, é possível

identificar casos em que as atividades dos governos subnacionais geraram atritos

importantes com o governo federal, mas que não podem ser classificadas como

ações protodiplomáticas. Esse tipo de tensionamento não é recorrente no país,

mas a identificação desses casos evidencia uma limitação teórica e metodológica

e abre espaço para uma discussão mais ampla sobre as ferramentas analíticas

mais adequadas para conceituar tal fenômeno.

Para enfrentar essa problemática, esta pesquisa se apoia em bibliografia

clássica do tema, identificando o histórico desse campo de estudo na ciência

política e nas relações internacionais, com destaque para as tipologias propostas

pela literatura nas últimas décadas. Essa revisão, juntamente com pesquisas

qualitativas, permite identificar lacunas conceituais na atuação internacional

de atores subnacionais no caso brasileiro. Diante disso, o artigo está subdivido

em dois principais tópicos: o primeiro procura analisar as principais limitações

conceituais da paradiplomacia no Brasil e no mundo, com foco na problematização

das atividades subnacionais que não se enquadram nas duas principais categorias

apresentadas pela literatura; o segundo considera o debate no Brasil, tendo em

vista os esforços conceituais apresentados até o momento.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

142 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

1 As limitações conceituais da paradiplomacia

1.1 As atividades internacionais dos governos subnacionais no Brasil

No Brasil, ações internacionais de governos estaduais são identificadas

desde a República Velha (1889-1930). Entretanto, os esforços para a construção

de um marco conceitual desse processo somente ganharam espaço a partir

década de 1980, estimulados pela intensificação destas atividades. As primeiras

atividades desse tipo no Brasil tinham por objetivo a concessão de empréstimos

internacionais para o desenvolvimento do agronegócio na região de São Paulo e

Minas Gerais (RODRIGUES, 2004). No final dos anos de 1980 e início da década

de 1990, há uma intensificação dessas atividades, com a participação de governos

subnacionais brasileiros em convênios, acordos bilaterais, acordos de cooperação

com agências internacionais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID). O grau de envolvimento no Brasil é variável e cada

região acaba por considerar necessidades específicas para o estabelecimento de

suas prioridades. Na região Norte

, as atividades estão voltadas para a integração

entre a região amazônica e a subcaribenha, que se explica pela aproximação dos

estados com a Guiana, Suriname e Guiana Francesa. No Sul

do país, os governos

objetivam intensificar as relações com os demais países do Mercosul

, explorando

principalmente as possibilidades comerciais. Já nas regiões Nordeste

e Centro-

Oeste

, o objetivo tem sido a promoção do comércio exterior (BRIGAGÃO, 2005).

É na região Sudeste

do país, entretanto, que o envolvimento dos governos

subnacionais ocorre com maior diversificação e intensidade, por meio de

mecanismos de articulação tais como: a cooperação técnica, a promoção comercial,

8 Dentre as pesquisas realizadas sobre a atuação no Norte do país, podemos citar as análises de Abdala (2007),

Gomes Filho e Vaz (2008), Gomes Filho (2011) e de Santos (2017).

9 Sobre a atuação internacional na região Sul do país, podemos citar os trabalhos de Nunes (2005), Salomón e

Nunes (2007), Meirinho (2015), Ferreira (2015) e Martins (2017).

10 Dentre os trabalhos voltados para a análise do envolvimento dos governos subnacionais brasileiros no Mercosul e

na rede Mercocidades, podemos citar Meneghetti Neto (2005), Mariano e Mariano (2005), Vigevani e Wanderley

(2005), Silva (2006), Prado (2009), Medeiros e Saraiva (2009), Prado (2011), Almeida (2012), Melo (2013),

Junqueira (2014), Luzia (2016), Sadeck, Froio e Medeiros (2017).

11 Dentre os trabalhos que analisam a atuação internacional na região Nordeste, podemos citar: Saraiva (2004),

Ribeiro (2009), Morais (2011), Maia (2012), Siqueira (2012) e Almeida (2013).

12 Sobre a região Centro-Oeste, podemos citar os trabalhos de: Nascimento (2016) e Gatto (2012).

13 Levantamento realizado por Ribeiro (2009) destaca que 71% dos municípios brasileiros possuem atuação

internacional. De acordo com essa pesquisa, os dados sobre o envolvimento por região são: 51,7% para a região

Sudeste, 24,1% na região Sul, seguido de 13,8% para a o Nordeste e 10,3% para a região Norte do país.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

143Débora Figueiredo Mendonça do Prado

o investimento e o fortalecimento político das regiões por meio da participação

em redes internacionais de cidades

Discorrendo sobre as principais características da ação subnacional no

Brasil, Farias (2000) destaca o caráter pragmático das ações e o envolvimento em

atividades limitadas a questões de low politics (promoção comercial, intercâmbio

cultural, turismo, convênios tecnológicos, cooperação técnica, investimentos).

Em geral, essas ações se diluem nas atividades gerais dos governos, sendo que a

extensão e a direção do envolvimento internacional geralmente são determinadas

pela vontade política dos governantes, das possibilidades comerciais e dos

interesses individuais de cada estado ou município brasileiro (FARIAS, 2000;

VIGEVANI, 2007).

Dessa maneira, as ações dos governos subnacionais no Brasil tendem a ser

cooperativas e complementares ao governo federal. Contudo, Vigevani (2006)

argumenta que alguns governos, com objetivo de atrair investimentos estrangeiros,

geram crises com o governo federal ao proporem favorecimentos fiscais não

pactuados no âmbito federal. Ainda segundo o autor, “alguns estados como o

Rio Grande do Sul e Bahia, em certas ocasiões chegaram a causar problemas

para o pacto federativo em razão da ação assimétrica adotada para a atração de

investimentos” (VIGEVANI, 2006, p. 130).

Uma importante crise causada pelas ações internacionais realizadas por um

governo subnacional no Brasil ocorreu durante o governo de Leonel Brizola, no

Rio Grande do Sul. Em 1962, o então governador estatizou duas subsidiárias

das empresas multinacionais estadunidenses: a Companhia Energia Elétrica Rio

Grandense (CEERG), pertencente à Bond and Share, e a Companhia Telefônica

Nacional (CTN), subsidiária da International Telephone & Telegraph (ITT),

transformando a empresa na Companhia Rio-Grandense de Telecomunicações

(CRT). A CEERG era a prestadora dos serviços de eletricidade para Porto Alegre

e região. De acordo com Silva (2015), tratava-se de uma poderosa corporação

internacional que operava no Brasil desde a década de 1920 e controlava 70%

da produção de energia no país. A desapropriação da concessionária pelo

14 Na região Sudeste, podemos citar os trabalhos de Perpétuo (2010), Pereira (2010, 2014), Salles e Vieira (2014) e

Oliveira (2017) sobre a atuação internacional no estado de Minas Gerais. No Espírito Santo, temos o trabalho

de Henriques Filho (2016). No estado e município de São Paulo, podemos citar o trabalho de Barreto (2001), a

pesquisa no âmbito do Cedec, PUC-SP e Unesp (2007), bem como os de Batista (2010), Yahn Filho (2011), Araújo

(2012), Alves (2013), Farias (2015), Andrade (2015), Vital (2016). Neves (2013), Besen (2016), Melo (2016),

Mendes (2017) e Mendes e Figueira (2017), por sua vez, apresentam trabalhos sobre a atuação do estado do

Rio de Janeiro. No estado do Espírito Santo, podemos citar o trabalho de Henriques Filho (2016)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

144 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

governo respondia a uma promessa de campanha e tinha por objetivo reverter

os problemas relacionados ao abastecimento e à interrupção do fornecimento

de energia elétrica na região. Em visita ao presidente Kennedy no mesmo ano, o

então presidente João Goulart teve de explicar o caso. Naquela oportunidade, o

presidente dos Estados Unidos exigiu uma “indenização rápida e justa” e exigiu

o comprometimento do presidente na solução pacífica e negociada da crise

(BEMFICA, 2007). Posteriormente, em 1962, ocorreu a expropriação pelo governo

da subsidiária local da ITT, vinculada ao grupo Morgan, após o impasse entre a

empresa e o governo sobre a avaliação do acervo da operadora.

As encampações geraram grande repercussão na imprensa e contou com forte

reação do governo estadunidense, que passou a considerar o então governador

do Rio Grande do Sul o responsável direto pelo agravamento nas relações entre

Estados Unidos e Brasil (BANDEIRA, 1979). Essa percepção ganhou força

com a sinalização de outros estados brasileiros, como Pernambuco, Bahia e

Minas Gerais, que passaram a flertar com a ideia de nacionalização de outras

concessionárias de serviços públicos, agravando a relação bilateral no governo

João Goulart (BANDEIRA, 1979). Com o golpe militar de 1964, estabeleceu-se

um alto nível de centralização no governo brasileiro, impossibilitando qualquer

tipo de engajamento internacional de governos subnacionais, centralização essa

que somente começou a se alterar durante a transição democrática, época em

que as autonomias subnacionais foram gradativamente sendo devolvidas. Para

Souza (2006), “a descentralização trouxe como uma de suas principais bandeiras

a ‘restauração’ do federalismo e a descentralização, mediante a elaboração de

uma nova Constituição” (SOUZA, 2005, p. 191).

A moratória do Eurobônus de Minas Gerais, decretada em 1999 por Itamar

Franco, então governador do estado, foi outro caso de tensão. A crise começou logo

após o informe do Ministério da Fazenda aos organismos financeiros internacionais

do risco de inadimplência do estado, gerando a suspensão de valores em fase de

desembolso. O caso acabou contribuindo para o agravamento da crise econômica

brasileira como um todo naquele período, como nos mostra Rodrigues (2004). Ao

analisar o federalismo brasileiro, Ames (2003) critica os excessos de independência

dos estados e faz referência a esse caso, afirmando que “as unidades subnacionais

ainda têm muito mais privilégios fiscais do que responsabilidades” (AMES, 2003,

p. 349). Para Rodrigues (2004), o caso de Minas Gerais “foi, possivelmente, o mais

revelador do nível de conflituosidade no âmbito civil a que podem chegar um

governo subnacional e a União, envolvendo as relações internacionais do Brasil

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

145Débora Figueiredo Mendonça do Prado

na segunda metade do século XX” (RODRIGUES, 2004, p. 215). Marcovitch (2014)

também reforça o argumento segundo o qual a competência para a formulação

e execução da política externa é do governo federal, através do Itamaraty, e

relembra que “algumas iniciativas de Estados que assinaram diretamente acordos

internacionais claramente se chocaram com a competência exclusiva do Ministério

das Relações Exteriores (MRE)” (MARCOVITCH, 2014, p. 10).

Diante disso, é possível identificar alguns tensionamentos entre o envolvimento

internacional dos governos subnacionais e a esfera federal, embora seja inegável

a constatação de que casos desse tipo são raros no país. Por isso, definir as

atividades no Brasil exclusivamente como ações paradiplomáticas é uma decisão

problemática. Apesar de isolados, esses casos expõem contradições importantes

que merecem uma reflexão sobre os limites dos termos propostos pela literatura

para a compreensão da atividade subnacional, inclusive para o caso brasileiro.

1.2 Atividades internacionais de governos subnacionais nos Estados Unidos

O caso brasileiro certamente não é o mais emblemático quando analisamos

as tensões entre atividades internacionais de governos e entes subnacionais.

Se excluirmos as iniciativas protodiplomáticas, é possível concluir que as

dificuldades mais evidentes entre as ações de estados e municípios e o governo

nacional ocorrem nos Estados Unidos. O caso estadunidense é emblemático, pois

leva os tensionamento às últimas consequências, gerando conflitos jurídicos e

institucionais entre estados e governo federal. Esses tensionamentos e conflitos são

identificados principalmente pelas ações desenvolvidas pelos legislativos estaduais.

Nesse sentido, destacam-se, como exemplos principais de atividades estaduais

com constrangimentos para Washington, as temáticas ambientais e migratórias.

O endurecimento das leis de imigração, com o aumento no número de

deportações de imigrantes, e a flexibilização dos compromissos assumidos na

temática ambiental estiveram na agenda de Trump durante sua campanha. Muito

embora o republicano tenha colocado em prática tais medidas, a Califórnia,

sexta maior economia do país, tem assumido a liderança de um movimento de

resistência a essa agenda. Na semana seguinte ao discurso de posse do presidente,

o governador democrata Jerry Brown deixou claro que a Califórnia não perseguiria

os imigrantes, não retiraria o direito ao atendimento à saúde conquistado com

o Obamacare e que manteria sua posição no respeito aos acordos multilaterais

voltados ao enfrentamento das mudanças climáticas (SANDOVAL, 2018; ZEZINA,

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

146 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

2017). A implementação dessas medidas teve intensa repercussão na Califórnia,

estado com maior número de imigrantes na federação estadunidense (PUBLIC

POLICY INSTITUTE OF CALIFORNIA, 2018) e que votou em peso na chapa

opositora, encabeçada por Hillary Clinton, em 2016 (CNN, 2016). Em outubro

de 2017, contrapondo-se claramente à postura do governo Trump, o estado da

Califórnia se tornou o primeiro estado-santuário norte-americano com a assinatura

da lei SB54 proposta pelo presidente do Senado Kevin de León (CALIFORNIA,

2017). A nova lei beneficia imigrantes indocumentados de ações de deportação

conduzidas pelo governo federal.

Na temática ambiental, contrariando a promessa de campanha do governo

Trump de abandonar o Acordo de Paris

, o governo da Califórnia reforçou suas

ações com objetivos que incluem a redução das emissões de gases para 40% dos

níveis de 1990 até 2030 (REIS, 2017; MILMAN, 2017). O estado tem participado

de todas as conferências internacionais vinculadas ao Acordo de Paris e tem

impulsionado seu próprio acordo de redução de emissões com outros governos

subnacionais. É importante destacar também que essa não é a primeira vez que

governos subnacionais contrariam uma decisão do governo nessa temática. Em

2001, por exemplo, mesmo com a rejeição formal do protocolo de Kyoto pela

administração Bush, os estados norte-americanos do Arizona, Califórnia, Novo

México, Oregon, Washington, Utah e Montana se propuseram a adotar medidas

de redução de gases de efeito estufa pela adesão ao projeto Western Climate

Initiative (WCI) criado em 2007 (EATMON, 2009).

A instrumentalização da atuação internacional de governos subnacionais

para fins políticos nos Estados Unidos é tema de destaque na literatura. Hocking

(1993) e Keating (2004) já destacavam que a participação internacional de governos

subnacionais também pode ser explicada por motivações políticas. E, no caso

da Califórnia, as ações parecem caminhar nesse sentido. Ademais, a hipótese

partidária, desenvolvida por Schiavon (2010) sobre o caso mexicano, parece viável

também para o caso estadunidense: observa-se uma maior incidência desse tipo

de engajamento internacional quando o partido majoritário no estado federado

é diferente do partido do presidente e/ou do partido majoritário no Congresso.

Nesse caso, se considerarmos que a partir de 2017 os democratas não possuem

a maioria no Congresso, o impulso desse estado para ocupar maiores espaços de

15 O Acordo de Paris foi assinado em 2016 e estabelece metas para limitar o aumento da temperatura global e

reduzir a poluição emitida por fábricas e veículos, bem como frear o desmatamento, objetivando limitar o

aumento da temperatura do planeta (UNITED NATIONS, 2015).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

147Débora Figueiredo Mendonça do Prado

poder no plano internacional deve aumentar se tal situação se mantiver. Caso a

hipótese se confirme, poderemos afirmar que, nos Estados Unidos, esse tipo de

engajamento internacional tem relação direta com as correlações de força político-

partidárias presentes no cenário doméstico.

Outro instrumento utilizado pelos governos subnacionais norte-americanos

tem sido a implementação de sanções econômicas a terceiros países. São exemplos

de ações dessa natureza as sanções aplicadas nos anos de 1980 por 23 estados

e 80 cidades com o objetivo de proibir a realização de operações comerciais das

empresas dessa região com a África do Sul, muito antes do Congresso aprovar

uma série de restrições diretas ao governo pró-apartheid em Pretoria (GUAY, 2000;

MCMILLAN, 2008, FRY, 1998). Nesse caso, mesmo após pronunciamento do

presidente George Bush, em 1991, de que as sanções deveriam ser retiradas após

acordo em Pretória, mais de 100 governos estaduais e municipais continuaram, dois

anos depois, a manter leis e estatutos que impunham restrições ao investimento

e à atividade comercial relacionados com a África do Sul (FRY, 1998, p. 94).

A repercussão desse tipo de atividade vai além dos impactos no nível das

relações intergovernamentais. Um caso emblemático foi o boicote realizado pelo

estado de Massachusetts em 1996. Nesse período, o estado aprovou sanções

econômicas que proibiam empresas norte-americanas de comercializar com Burma/

Myanmar alegando questões humanitárias. O argumento utilizado foi o de que os

estados e governos locais deveriam tomar a liderança no combate às violações de

direitos humanos (DENNING; MCCALL, 2000). A lei teve repercussões no plano

doméstico e internacional. Um painel foi aberto na OMC pelo Japão e União

Europeia sob o argumento de que a legislação era contrária às normas de comércio

internacional acordadas pelo governo norte-americano. O caso foi levado à Suprema

Corte que decidiu pela inconstitucionalidade da lei e levantou discussões sobre

a autonomia estadual e as ameaças que tais atividades trazem para a unidade

da política externa. Na opinião de Fry (2007), esse tipo de posicionamento “sem

dúvida, complica os esforços de Washington de falar com uma só voz sobre

questões econômicas internacionais importantes” (FRY, 2007, p. 43)

Essas ações identificadas no caso norte-americano representam um

importante desafio conceitual e levantam dúvidas quanto à divisão utilizada pela

literatura quando trata do envolvimento internacional dos atores subnacionais.

Se considerarmos que a natureza e as motivações dessas ações nos estados

16 Versão original do texto: “undoubtedly complicates Washington’s efforts to speak with one voice on important

international economic issues” (FRY, 2007, p. 43).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

148 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

norte-americanos são distintas, concluímos que o conceito de “paradiplomacia” é

insuficiente para caracterizar e definir integralmente as atividades internacionais

desenvolvidas por tais atores. O mesmo ocorre com o termo “protodiplomacia”, que

se destina a classificar movimentos de secessão, bem como seu reconhecimento

diplomático internacional (DUCHACEK, 1988, p. 22).

1.3 As limitações conceituais da paradiplomacia

Embora se reconheça que tais atividades geram conflitos legais, no caso norte-

americano, e constrangimentos ao governo nacional, no caso brasileiro, é certo

que essas atividades não objetivam a separação dessas regiões de seus governos

centrais. Além das limitações pontuadas até aqui sobre a paradiplomacia para

analisar as ações que fogem de seu escopo, o conceito acaba sendo adotado pela

literatura de forma vaga e sem definições claras. Ao analisar o conceito, Ribeiro

(2009) destaca que a palavra acabou adquirindo outros significados inclusive

ampliando a sua definição ao incorporar as atividades de atores não estatais no

cenário exterior. Tal ampliação gera imprecisões conceituais importantes, fazendo,

por exemplo, com que o termo se refira tanto à definição de um processo quanto ao

próprio objeto de análise. Aguirre (1990), por exemplo, afirma que o uso livre do

conceito de paradiplomacia em casos de envolvimento internacional de governos

não centrais “pode gerar diferentes conotações e contradições” (AGUIRRE, 1990,

p. 206, tradução nossa)

Como alternativas à paradiplomacia, outros conceitos já foram apresentados

pela literatura. Kincaid (1984, 1990, 1999) propõe a utilização da “constituent

diplomacy”, argumentando que o termo traz neutralidade para o debate além

de evitar o entendimento corrente na literatura, sobretudo naquela que utiliza o

conceito de paradiplomacia, de que as atividades de governos constitucionais são

inferiores, auxiliares ou complementares à high politics da diplomacia do Estado

nacional. Como argumenta o autor,

O que é “alta” ou “baixa” política depende da perspectiva do observador. Uma

província que entra na arena global para garantir investimentos de capital e

instalações industriais que possam resgatá-la do esquecimento econômico é,

do ponto de vista da província, engajada na ‘alta política’. Termos como micro-

17 “[Paradiplomacy] entitles the user to use it freely with all its diverse and contradictory connotations (for example

non-governmantal, corporate or private), and, in particular, to apply it to the case of international involvement

of Non-central governments”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

149Débora Figueiredo Mendonça do Prado

diplomacia e paradiplomacia que implicam que a diplomacia constituinte

é inferior à diplomacia do Estado-nação exibem um viés do Estado-nação

e necessariamente assumem que todo Estado-nação é um representante

legítimo e competente dos interesses do povo que habita seu território.

Muitos grupos de nacionalidade e governos dentro dos estados-nação se

oporiam a tal caracterização de seus esforços para obter reconhecimento

internacional de suas reivindicações de autonomia. (KINCAID, 1990, p. 54,

tradução nossa)

A percepção de que as ações implementadas pelos governos subnacionais

representam atividades consideradas de baixa política acaba por marginalizar esse

processo, limitando-se a reconhecer tais atividades como políticas públicas. Como

destaca o autor, a interpretação sobre o que é alta ou baixa política é variável e não

deveria, portanto, balizar as análises e o debate sobre a atividade internacional dos

governos constitucionais. Além de nebulosa, tal subdivisão tem limitações quando

analisamos os casos já citados em que o envolvimento de governos subnacionais

gera conflitos jurídicos e constrangimentos ao Estado nacional.

Hocking (1993) busca uma definição mais ampla da atuação internacional dos

governos subnacionais ao propor o conceito “multilayered diplomacy approach”,

ou diplomacia multicamadas. Para o autor, o termo paradiplomacia deve ser

substituído pela adoção de um enfoque analítico que considere a participação

de governos não centrais na política internacional de forma cooperativa e não

segmentada, rejeitando as categorias propostas por Soldatos (1990) e Duchacek

(1984, 1986, 1990). Segundo o autor, a definição clássica não reflete o cenário

internacional contemporâneo, onde as fronteiras entre o doméstico e o internacional

são flexibilizadas. Ao contrário, os termos acabam reforçando essa distinção, ao

enfatizar os elementos de conflito entre a ação subnacional e a nacional. Como

destaca o autor,

A diplomacia internacional é vista não como um processo segmentado

presidido por gatekeepers incontestáveis, mas como uma rede de interações,

com atores diversos e cambiantes, que irá interagir de diferentes maneiras

18 “What is ‘high’ or ‘low’ politics depends on one’s perspective. A province that enters the global arena to secure

capital investments and industrial facilities that may rescue it from economic oblivion is, from the provincial

perspective, engaged in ‘high politics’. Such terms as micro-diplomacy and paradiplomacy that imply that

constituent diplomacy is inferior to nation-state diplomacy exhibit a nation-state bias and necessarily assume

that every nation-state is a legitimate and competent representative of the interests of the people who inhabit its

territory. Many nationality groups and governments within nation-states would object to such characterization

of their efforts to gain international recognition of their autonomy claims”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

150 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

dependendo do problema, seus interesses e capacidade de operar em um

ambiente político multinível (HOCKING, 1993, p. 36, tradução nossa)

Ainda segundo Hocking (1993, p. 36), a adoção dessas categorias reforça

uma imagem de conflito entre os governos centrais e as regiões no ambiente

internacional, contribuindo, com isso, para o estabelecimento de tensões entre

essas esferas do federalismo. Por considerar que tais ações oferecem um padrão de

cooperação entre as autoridades políticas, o termo “multilayered diplomacy” seria

o mais adequado, pois “os GNCs [governos não centrais] na verdade são ‘atores’

totalmente internacionais, mesmo que sejam tão complexos e ‘plurais’ quanto

o ‘estado’ ao qual pertencem” (HOCKING, 1993, p. 201, tradução nossa)

. Na

mesma direção, Aguirre (1999), ao problematizar o conceito da paradiplomacia,

argumenta que a participação de governos não centrais (GNCs) na atividade

internacional não deve ser entendida como anormal, paralela ou como uma forma

de diplomacia. Por considerar que o envolvimento dos governos não centrais

deve ser analisado sob uma perspectiva mais ampla, para além da relação com

o Estado nacional, o autor propõe o conceito “postdiplomatic”: Para o autor, “o

envolvimento internacional dos GNCs poderia muito mais apropriadamente ser

rotulado de ‘pós-diplomático’, porque é um processo que vai além do estado-

nação, isto é, ‘além da diplomacia’” (AGUIRRE, 1999, p. 205, tradução nossa)

Tanto Hocking (1993) quanto Aguirre (1999) partem de um pressuposto

comum: o de que o cenário internacional contemporâneo contribuiu para uma

maior flexibilização nas estruturas de governança internacional e permitiu um

maior engajamento de estruturas não centrais no plano exterior. Nesse sentido,

a discussão desses atores está vinculada aos esforços teóricos que buscam uma

aproximação dos conceitos de paradiplomacia ao de governança global. Uma das

referências nesse debate é Robert Kaiser (2005), que adota uma tipologia com

base nos conceitos de paradiplomacia e governança global em múltiplos níveis

para analisar, em perspectiva comparada, o crescimento da atuação e do papel dos

governos subnacionais nos Estados Unidos e Alemanha. Nessa perspectiva, o estudo

das formas de atuação da paradiplomacia deve levar em consideração o próprio

19 “International diplomacy is regarded not as a segmented process presided over by undisputed gatekeepers but

as a web of interactions with a changing cast of players which will interact in different ways depending on the

issue, their interests and capacity to operate in a multilevel political environment”

20 “the NCGs actually are fully international ‘actors’, even if as complex and ‘plural’ as the ‘state’ to which they belong”

21 “The international involvement of NCGs could much more properly be labeled ‘postdiplomatic’, because it is a

process that moves beyond the nation-state, that is, ‘beyond diplomacy”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

151Débora Figueiredo Mendonça do Prado

sistema de governança global, por entender que tais atividades são moldadas

pela natureza da governança multinível (MAGONE, 2006). Como destaca Kaiser,

A combinação de ambos os conceitos numa perspectiva comparativa permite

a análise de todo o espectro do envolvimento internacional dos governos

subnacionais em ambos os países. Além disso, a aplicação de ambos os

conceitos analíticos parece ser apropriada, especialmente devido ao fato de

que as atividades paradiplomáticas dos atores subnacionais estão intimamente

ligadas a tipos específicos de interação multinível. (KAISER, 2005, p. 90-91,

tradução nossa)

A semelhança do conceito proposto por Hocking (1993) com outros presentes

nos estudos de governança é enfatizada por Kaiser. Esse último reconhece que

o conceito de diplomacia multifacetada tem relação com outro debate teórico

que surge mais ou menos na mesma época, isto é, o debate sobre a integração

regional da Europa. Os dois esforços de pesquisa teriam, portanto, pressupostos

comuns, sendo o principal deles a rejeição da separação entre política doméstica

e internacional, mantida por modelos analíticos centrados no Estado (KAISER,

2005, p. 92). Também se observam importantes aproximações envolvendo o

estudo sobre a atuação internacional de governos subnacionais e o estudo da

governança multinível nos trabalhos de Holley (2013), especialmente quando

o autor analisa o envolvimento de governos subnacionais norte-americanos em

ações de sustentabilidade ambiental. Os trabalhos de Kölling, Stavridis e Sola

(2007), Magone (2006), Marks e Hooghe (2003) e Dickson (2014) também merecem

destaque por produzirem esforços teóricos de aproximação entre esses dois níveis

de governos, bem como de suas formas de governança.

Já Cornago (2010) sugere o conceito diplomacia subestatal. Para o autor,

o termo evitaria o que ele chama de disputas terminológicas intermináveis, e

conclui dizendo que “a ‘diplomacia subestatal’ pode talvez ser uma denominação

mais apropriada para uma realidade que está se tornando comum nos processos

diários de formulação de políticas [...] e é cada vez mais aceita pelo próprio

sistema diplomático” (CORNAGO, 2010, p. 13, tradução nossa)

. A proposta se

22 “the combination of both concepts in a comparative perspective, allows for the analysis of the whole spectrum

of international engagement of subnational governments in both countries. Furthermore, the application of

both analytical concepts seems to be appropriate especially because of the fact that paradiplomatic activities by

subnational actors are closely linked with specific kinds of multi-level interaction.”

23 “‘sub-state diplomacy’ can perhaps be a more appropriate denomination for a reality that is becoming commonplace

in the daily policy-making processes […] and is increasingly accepted by the diplomatic system itself”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

152 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

justifica porque, segundo o autor, essa falta de precisão conceitual complica de

forma significativa os esforços de sistematização das pesquisas sobre o tema.

Sobre isso, o autor afirma que essa ambiguidade conceitual representa um sério

desafio para esse campo de estudo, complicando inclusive o desenvolvimento de

pesquisas empíricas sobre o tema (CORNAGO, 2010, p. 13). Na opinião do autor,

o termo diplomacia subestatal poderia conciliar as várias denominações utilizadas

na literatura para designar a atividade internacional subnacional.

2 Os esforços conceituais no Brasil: novas formulações,

problemas antigos

A busca por novos conceitos para dar conta das atividades internacionais

dos governos subnacionais motivou algumas importantes iniciativas no Brasil.

O termo “política externa federativa” foi proposto por Rodrigues (2004) para

indicar “a estratégia própria de um estado ou município, desenvolvida no âmbito

de sua autonomia, visando a sua inserção internacional de forma individual ou

coletiva” (RODRIGUES, 2004, p. 40). Com isso, o autor procurou enfatizar uma

perspectiva autônoma dos governos subnacionais, diferenciando-se, portanto, do

termo diplomacia federativa (BOGÉA, 2001), oficialmente utilizada pelo Itamaraty

e que atribui exclusividade para o governo federal na condução dos assuntos

internacionais (RODRIGUES, 2004).

Não obstante, a dificuldade na utilização desse conceito está justamente na

vinculação ou não das atividades de governos subnacionais às ações de política

externa. Em outro trabalho, Rodrigues (2008, p. 1024) reconhece a polêmica:

“Os governos estaduais e municipais possuem além de relações externas uma

política externa subnacional/federativa, dissociada da política externa nacional ou

convergente a ela?”. Para o autor, apesar da recusa por parte do governo federal

em aceitar que os governos subnacionais façam política externa, considerada

de competência exclusiva do Estado nacional, “é lícito afirmar, da perspectiva

acadêmico-científica, que alguns governos subnacionais têm, ou tiveram, política

externa. As razões para esse fenômeno costumam ser muito díspares, dependendo

do referencial de análise” (RODRIGUES, 2008, p. 1024).

Constata-se, portanto, que a defesa de que os governos subnacionais

fazem política externa é motivo de intenso debate e críticas, sobretudo quando

consideramos a atuação de governos subnacionais brasileiros. Nos Estados

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

153Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Unidos, como dissemos, é possível identificar atividades e posicionamentos por

parte de governos estaduais e municipais que podem ser caracterizados como

política externa subnacional. Alguns casos, citados anteriormente, foram objeto

de discussão tanto no plano doméstico (pelo Congresso e governo federal) quanto

internacional (como o embargo aplicado pelo estado de Massachusetts em 1996

à Burma e que motivou a criação de um painel na OMC pela União Europeia e

Japão).

Tal comportamento é reflexo do próprio federalismo nos Estados Unidos que,

desde sua fundação, é caracterizado por uma relação ora dual, ora cooperativa

entre as unidades federativas. Trata-se de tensões que refletem a natureza do

federalismo norte-americano marcado por iniciativas autonomistas dos estados

federados diante de um governo federal centralizado (PRADO, 2013). Esse tipo

de comportamento é específico do federalismo norte-americano. Segundo autores

como Fry (1998) e Denning e McCall (2000), essa característica institucional pode

gerar prejuízos para o governo federal. Como destaca Fry,

de tempos em tempos, as posições políticas ou ações adotadas pelos governos

estaduais e municipais claramente têm divergido das prioridades da política

externa de Washington, e essas discrepâncias têm o potencial de prejudicar

tanto a conduta da política externa quanto a reputação internacional dos

Estados Unidos. (FRY, 1998, p. 96, tradução nossa)

Entretanto, no Brasil, ainda que algumas ações realizadas pelos governos

estaduais e municipais tenham gerado algum atrito com o governo federal, elas não

podem ser definidas como atividades de política externa. Pelo contrário, a atuação

dos governos subnacionais brasileiros não seguem uma lógica estrategicamente

definida. Elas seguem a dinâmica descrita por Keating (1998) de stop and go, ou

seja, ações sem estratégias definidas e que não perduram no tempo, dependendo

muitas vezes da vontade política do governante para a sua manutenção.

A percepção do Estado brasileiro sobre as atividades internacionais dos entes

federados (estaduais e municipais) foi tema do trabalho de Miklos (2010), que

analisou as tentativas por parte do governo brasileiro de buscar acompanhar e

coordenar esse tipo de envolvimento, evitando possíveis conflitos com os interesses

do governo brasileiro no exterior. Em referência a esse processo, os termos

24 “From time to time, policy positions or actions taken by state and local governments clearly have been at variance

with Washington’s foreign policy priorities, and these discrepancies have the potential to damage both the conduct

of foreign policy and international reputation of the United States”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

154 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

diplomacia federativa ou cooperação internacional descentralizada, utilizados

pelo Itamaraty (BOGÉA, 2001; RODRIGUES, 2008), procuram afastar a percepção

de que o envolvimento desses atores ocorre sem o acompanhamento do governo

federal ou que as ações concorrem com a política externa nacional.

Os esforços e estímulos da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) em

promover as ações de cooperação Sul-Sul descentralizada no país é uma resposta

a esses esforços para minimizar possíveis tensões com a atividade subnacional.

O documento com as diretrizes do programa esclarece que seu objetivo é

aproveitar o potencial estratégico da Federação Brasileira no fortalecimento dos

governos subnacionais, apoiando a articulação de suas ações internacionais

com a Política Externa do Estado brasileiro e, ao mesmo tempo, tornando-a

mais acessível ao conjunto da Federação. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA,

SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS, 2012, p. 2)

As ações são coordenadas pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC), que

se responsabiliza pela avaliação dos projetos e liberação do valor do financiamento

(duzentos mil dólares americanos).

Mesmo a designação dessas atividades como cooperação descentralizada tem

recebido críticas dos próprios governos subnacionais envolvidos. Em princípio,

tais ações não poderiam ser definidas como paradiplomacia, uma vez que a

cooperação Sul-Sul descentralizada representa claramente uma política de governo.

Contudo, na I Reunião da Cooperação Descentralizada do Brasil, em julho de 2012,

a utilização do termo foi criticada “por este associar-se a uma visão/experiência

eurocêntrica que supostamente exclui – ao menos semanticamente – a participação

do nível nacional do processo”. Naquela oportunidade, foi proposta a utilização

do conceito cooperação multinível, entendendo que esse seria “mais inclusivo e

coerente com a experiência brasileira até então desenvolvida, apontando, inclusive

para a importância do alinhamento de interesses entre os diversos níveis de

governo nas relações com contrapartes na relação internacional” (PRESIDÊNCIA

DA REPÚBLICA, SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS, 2012, p. 5 apud

APRIGIO, 2015, p. 110). Apesar do termo alternativo, as reuniões subsequentes

mantiveram o termo cooperação descentralizada para se referir às atividades de

cooperação pelos governos subnacionais.

Podemos identificar aproximações teóricas no Brasil com o conceito de

diplomacia multicamadas, proposto por Hocking (1993), no trabalho de Yahn

Filho (2011) quando esse incorpora o marco teórico da governança multinível

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

155Débora Figueiredo Mendonça do Prado

para compreender as ações internacionais realizadas pela Região Metropolitana

de Campinas (RMC). O autor analisa as várias formas de articulação entre os

municípios, estados e a União, incluindo atores não governamentais, nas ações

internacionais, buscando compreender a relação entre tais atividades e os interesses

da política externa nacional. O autor argumenta que a RMC, tanto a legislação

que a instituiu quanto seus órgãos, representam uma governança multinível

estabelecida por meio de uma gestão compartilhada, vertical e horizontal (YAHN

FILHO, 2011). Esse mecanismo seria responsável pela inclusão de outros atores no

cenário internacional, contribuindo para a construção de vantagens competitivas

regionais.

3. Uma nova agenda em um campo em formação

O objetivo deste artigo foi analisar os esforços conceituais para a definição

do envolvimento internacional de governos subnacionais no exterior e no Brasil.

O termo “paradiplomacia” tem sido o mais recorrente na literatura. Como

vimos, certas atividades não se encaixam no que se configuraria por ações

paradiplomáticas por gerarem constrangimentos – em alguns casos, tensões – junto

ao governo federal. Esse tipo de atividade não pode ser definida pelas categorias

estabelecidas até o momento, por não representarem ações complementares

ao Estado nacional ou corresponderem a iniciativas separatistas definidas pela

literatura como protodiplomáticas.

A identificação e problematização dessas limitações conceituais nos permite

compreender melhor determinadas ações dos governos subnacionais tanto no

Brasil quanto no exterior. Outros termos foram cunhados, no exterior e também

no Brasil, para definir a atividade internacional de governos federados. Entretanto,

as propostas apresentadas também não consideram as tensões que alguns

engajamentos internacionais de governos subnacionais podem gerar. Trata-se

de casos que se encontram numa zona “nebulosa”, pois não se encaixam nas

tipologias clássicas desse campo de estudo, marcadas por movimentos antagônicos

de cooperação ou separação junto aos Estados nacionais.

Mesmo com as limitações apresentadas, o termo da paradiplomacia permanece

como a principal referência. Apesar das alternativas propostas, o conceito é

amplamente utilizado pela literatura no Brasil (LESSA, 2002; NUNES, 2005;

VIGEVANI, 2007; SALOMÓN; NUNES, 2007; MIKLOS, 2010; FILHO; VAZ, 2008;

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

156 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

MILANI; RIBEIRO, 2011) e no exterior (ALDECOA; KEATING 1999; PAQUIN;

LACHAPELLE, 2005; LECOURS, 2002). A utilização mais “consensual” do termo

paradiplomacia para designar as ações no país parece se justificar porque, apesar de

casos específicos discutidos anteriormente, as ações ocorrem apenas parcialmente

desvinculadas das ações do governo central.

Ao problematizar a utilização desse conceito, Kuznetsov (2015) destaca que,

apesar das deficiências levantadas pelos autores e das propostas alternativas a

ele, o conceito permanece como referência:

O termo ‘paradiplomacia’ não é ideal e tem pontos vulneráveis que foram

mencionados repetidamente por diferentes pesquisadores. Há também o

problema da ambiguidade, mas a ‘paradiplomacia’ já se tornou a categoria

estável no discurso das ciências sociais contemporâneas e está associada à

maior parte dos pesquisadores que trabalham com a questão do envolvimento

internacional dos governos regionais. (KUZNETSOV, 2015, p. 30, tradução

nossa)

Parte da literatura identifica, também, dificuldades para a fundação de uma

perspectiva teórica mais abrangente para esses processos (CORNAGO, 2010;

LECOURS, 2002; BURSENS; DEFORCHE, 2008; BLATTER et al., 2008; KUZNETSOV,

2015). Uma das explicações para isso está na própria metodologia empregada

por boa parte dos trabalhos realizados nesse campo de estudo, majoritariamente

descritivos. Ao analisar o estudo das atividades na Europa, por exemplo, Blatter

et al. (2008) argumentam que a maior parte da literatura consiste na apresentação

de estudos de caso que “either have no theoretical framework or use quite different

ones, making it very difficult systematically to derive general conclusions” (BLATTER

et al., 2008, p. 496 apud BURSENS; DEFORCHE, 2008, p. 11).

Bursens e Deforche (2008) reforçam o entendimento dos autores e sugerem a

combinação de capacidades descritivas com a realização de estudos comparativos

como modo de avançar no debate teórico sobre tais processos:

Sugerimos que a paradiplomacia segue o mesmo caminho da Governança

Multinível: combinando as capacidades descritivas com uma estrutura

teórica sólida da Política Comparada que permite entender por que as

25 “The term ‘paradiplomacy’ is not ideal and it has vulnerable points that were mentioned repeatedly by different

researchers. There is also the problem of ambiguity, but ‘paradiplomacy’ has already become the stable category

in contemporary social science discourse that is associated for the greater part of researchers with the issue of

international involvement of regional governments”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

157Débora Figueiredo Mendonça do Prado

regiões adquirem competências em política externa e por que determinadas

regiões desenvolvem atividades particulares de política externa. (BURSENS;

DEFORCHE, 2008, p. 15, tradução nossa)

As críticas envolvendo uma ausência de esforços para a construção de um

marco teórico mais amplo foram pontuadas também por Lecours (2002), quando

esse afirmou que o estudo sobre a atuação internacional de governos subnacionais

carecia de uma perspectiva teórica geral, além de possuir uma falta de foco na

construção de estruturas analíticas gerais para orientar o estudo da paradiplomacia.

Contudo, essa interpretação possui problemas, inclusive, metodológicos.

Primeiro porque o desenvolvimento de trabalhos descritivos e estudos de caso

contribuem para a construção de um arcabouço teórico bem estruturado. Ou seja,

o caminho inicial para o desenvolvimento de uma perspectiva teórica sobre a

atuação de governos subnacionais é a observação e análise de casos específicos

que evidenciam esse processo e possibilitam a generalização das motivações e

mecanismos utilizados por esses atores.

Wang e Buzan (2014) trazem uma contribuição importante para esse debate

em artigo sobre o desenvolvimento da escola inglesa e chinesa nas teorias de

relações internacionais. No texto, os autores reforçam o entendimento segundo

o qual a construção de conceitos de relações internacionais deriva da observação

concreta da prática histórica: “Conceitos de RI, como o equilíbrio de poder, o

gerenciamento de poder e, de fato, a própria sociedade internacional, derivam tanto,

ou mais, da observação empírica da prática histórica quanto da teoria política”

(WANG; BUZAN, 2014, p. 32, tradução nossa)

. Sendo assim, a dificuldade para

a construção de um arcabouço teórico mais amplo para o estudo da atuação

internacional dos governos subnacionais não seria decorrente da realização de

trabalhos mais descritivos que utilizam estudos de caso como escolha metodológica.

Os autores acertam ao apontar dificuldades para a construção de um marco

teórico mais amplo para esses estudos, mas erram na identificação das causas.

O problema enfrentando não deriva dessa questão.

A literatura busca adequar o estudo da atuação de governos subnacionais

a abordagens teóricas que muitas vezes marginalizam a temática ou o papel

26 “We suggest that paradiplomacy takes the same route as Multilevel Governance: combining the descriptive capacities

with a sound theoretical framework from Comparative Politics that allows for understanding why regions acquire

foreign policy competencies and why particular regions develop particular foreign policy activities”

27 “IR concepts such as the balance of power, great power management and indeed international society itself,

derive as much, or more, from empirical observation of historical practice as they do from political theory”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

158 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

exercido pelos governos subnacionais no campo das relações internacionais.

A esse respeito, Cornago (2010) destaca que “a literatura sobre diplomacia

sub-estatal nunca atraiu a atenção dominante nos estudos diplomáticos, nem no

campo das relações internacionais, mas tornou-se assunto de debate acadêmico”

(CORNAGO, 2010, p. 12, tradução nossa)

Relegar esse tipo de atividade a um plano secundário, sem uma análise mais

cuidadosa dessas atividades que fogem ao padrão, é um equívoco, porque não

permite uma compreensão mais ampla dos impactos que tais ações podem gerar

no relacionamento com os Estados nacionais, ao colocar em xeque a percepção

de que as atividades subnacionais no país são instrumentos de fortalecimento da

diplomacia tradicional. É provável que a desconsideração desse tipo de atividade

esteja relacionada à rejeição das correntes teóricas mainstream no campo da ciência

política e das relações internacionais, ao reconhecer os governos subnacionais

como atores internacionais, argumentando que a prerrogativa e a exclusividade

para a atuação no exterior são dos governos nacionais.

Seria necessário dar um passo adiante ao colocar em evidência o papel

exercido pelos governos subnacionais na política internacional. O avanço na

construção de um arcabouço teórico mais amplo passa pela necessidade de

romper com a afirmação de que a atuação internacional é uma prerrogativa

exclusiva dos Estados nacionais, mostrando que as unidades subnacionais têm

atuado internacionalmente e que, em muitos casos, as consequências dessas

atividades e seus impactos colocam em xeque a interpretação de Estado unitário,

mostrando uma dinâmica bem mais fragmentada das relações internacionais. O

caso norte-americano evidencia essas contradições, mas não é o único, pois, como

se procurou demonstrar aqui, determinadas ações realizadas no Brasil também

fogem da definição corrente utilizada pela literatura especializada no tema.

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169Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento:

uma releitura da Teoria da Modernização

Jeffrey Sachs and the Official Development Assistance:

a rereading of the Modernization Theory

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.824

Henrique Zeferino Menezes

Larissa Fernandes Catão

Resumo

Desde o pós Segunda Guerra Mundial, a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD)

tornou-se uma constante nos projetos de desenvolvimento do mundo capitalista para a

periferia. Esse instrumento se manteve presente na agenda de desenvolvimento a despeito das

mudanças na economia mundial e das críticas sofridas. Nos anos 2000, a AOD se reafirmou

política e teoricamente, como meio de implementação dos objetivos de desenvolvimento das

Nações Unidas e pela produção acadêmica do economista Jeffrey D. Sachs. Considerando

a importância de Sachs na engrenagem da estrutura internacional da AOD, é fundamental

um olhar mais atento sobre sua produção intelectual. O objetivo desse artigo é uma análise

da perspectiva de Sachs acerca do papel da AOD, apontando para as interseções do seu

argumento com a teoria da modernização e a influência dessa linhagem teórica na concepção

do autor sobre o papel da ajuda externa no desenvolvimento das sociedades presas na

armadilha da pobreza.

Palavras-chave: Jeffrey Sachs; Objetivos de Desenvolvimento Sustentável; Ajuda Oficial

para o Desenvolvimento; Teoria da Modernização.

Abstract

Since the post World War II, Official Development Assistance (ODA) has become a constant

in the development strategies of developed countries to the periphery. This instrument has

remained on the development agenda despite changes in world economy and the criticisms

1 Doutor em Ciência Política pela Unicamp; Mestre em Relações Internacionais pelo PPG San Tiago Dantas (UNESP,

Unicamp, PUC-SP); Bacharel em História pela UFMG e em Relações Internacionais pela PUC-MG. Professor

do Departamento de Relações Internacionais e do Programa de Pós-graduação em Ciência Política e Relações

Internacionais da UFPB.

2 Mestranda em Ciência Política pela Unicamp; Bacharel em Relações Internacionais pela UFPB.

Artigo submetido em 04/07/2018 e aprovado em 02/10/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

170 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

it has suffered. In the 2000s, ODA was reaffirmed politically and theoretically, as the mean of

implementation of the UN development goals agendas and through Jeffrey D. Sachs’ work.

Considering the importance of Sachs in the workings of the international structure of ODA, a

closer look at its intellectual production is essential. The objective of this article is to analyze

Sachs’ perspective on the role of ODA, pointing to the intersections of his argument with

the Modernization Theory and the influence of this theoretical perspective in the author’s

conception on the role of foreign aid in the development of societies trapped in poverty.

Keywords: Jeffrey Sachs; Sustainable Development Goals; Official Development Assistance;

Modernization Theory

Introdução

Desde o pós Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento, tratado como

objeto de análise particular ou como problema real a ser enfrentando pelos

países, vem adquirindo centralidade nas relações internacionais. O aumento da

desigualdade internacional e os efeitos econômicos e sociais das repetidas crises

financeiras, além das tragédias humanas produzidas pelos conflitos militares, têm

aumentado a preocupação com aspectos sociais e de desenvolvimento na política

internacional. Ao longo de mais de sete décadas, o desenvolvimento internacional

esteve no centro da agenda das principais organizações internacionais, absorvendo

concepções variadas sobre o seu significado e dando sentido concreto a diversas

agendas e práticas internacionais voltadas à superação do subdesenvolvimento

na periferia (HARMAN; WILLIAMS, 2014; KOEHLER, 2015). Durante esse mesmo

período, ajuda internacional, ou Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD)

se consolidou como o principal instrumento político e econômico utilizado

pelos países desenvolvidos para impulsionar trajetórias de desenvolvimento ou

modernização na periferia. A sua prática tem sido amparada por uma percepção,

ou pelo menos por uma retórica, de que esse instrumento seria efetivo no auxílio

à construção de trajetórias e ciclos autossustentados de desenvolvimento por

parte dos países receptores.

3 De acordo com o Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCDE), Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD) é definida como “a ajuda

de governos com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico e o bem-estar dos países receptores.

Ela pode ser bilateral ou fornecida através de agências multilaterais. Essa ajuda pode ser assistência técnica,

doação ou empréstimos em condições mais favoráveis”. Ver essa definição e outras informações relevantes sobre

a temática no site da CAD/OCDE.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

171Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Ao longo da segunda metade do século XX, a AOD foi objeto de importantes

debates, passando por mudanças semânticas e de conteúdo na definição de seu

significado, além de revisões sobre seu efetivo papel, adequando-se às alterações

nas formulações teóricas predominantes sobre desenvolvimento econômico. Da

mesma forma que alterações nos objetivos e estratégias dos países doadores

impactaram os rumos da evolução e da prática da AOD. Contudo, o que se

manteve inalterado, a despeito de um conjunto de leituras e análises críticas à

funcionalidade da AOD, foi a sua centralidade como instrumento político dos

países desenvolvidos (THORBECKE, 2002).

Após uma drástica redução no volume da AOD no imediato pós Guerra Fria,

ela voltou a se reafirmar politicamente no início do século XXI. Uma das principais

razões para a refundação do compromisso político com a ajuda, por parte dos países

membros da OCDE, foi a aprovação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

(ODM), no ano de 2000, e do chamado “Consenso de Monterrey”

dois anos depois.

Esse processo deve ser lido como a concretização de uma reorganização teórica e

política, iniciada nos anos de 1990, sobre o recorrente problema de como “levar o

desenvolvimento aos países atrasados” e como “auxiliá-los nesse processo”. Uma

das conclusões foi justamente a recolocação da AOD como instrumento central

da agenda de desenvolvimento internacional.

Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), aprovados em 2015

para substituir os ODM como agenda global de desenvolvimento, definem, em

seu objetivo de número 17, o papel dos países e governos, e especificamente dos

países desenvolvidos, na conformação dos meios de implementação dos objetivos

e metas acordadas. As primeiras duas metas desse objetivo específico reafirmam

a ajuda direcionada às economias periféricas como o instrumento fundamental

do processo de desenvolvimento internacional

4 O Consenso de Monterrey é resultado da conclusão da I Conferência Mundial sobre Financiamento para o

Desenvolvimento, realizada no ano de 2002. Dentre os principais resultados está o reconhecimento da necessidade

de volumes expressivos de recursos externos para o alcance dos ODM nos países periféricos. Em 2015, foi

realizada a III Conferência sobre Financiamento para o Desenvolvimento, que formou a base da Agenda de

Ação de Adis Abeba.

5 Objetivo 17 se apresenta como “Fortalecer os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o

desenvolvimento sustentável”. As metas mencionadas estão definidas da seguinte maneira: Meta 17.1 “Fortalecer a

mobilização de recursos internos, inclusive por meio do apoio internacional aos países em desenvolvimento, para

melhorar a capacidade nacional para arrecadação de impostos e outras receitas”; e Meta 17.2“Países desenvolvidos

implementarem plenamente os seus compromissos em matéria de assistência oficial ao desenvolvimento, inclusive

fornecer 0,7% da renda nacional bruta em AOD aos países em desenvolvimento, dos quais 0,15% a 0,20%

para os países menos desenvolvidos; provedores de AOD são encorajados a considerar a definir uma meta para

fornecer pelo menos 0,20% da renda nacional bruta em AOD para os países menos desenvolvidos”.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

172 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

Apenas para ilustrar a magnitude desse processo, no ano de 1965, de acordo

com dados obtidos no site da OECD, o fluxo bilateral total de AOD, considerando

os países do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD), foi de aproximadamente

US$ 6,5 bilhões, passando para aproximadamente US$ 28,8 bilhões em 1985

e atingindo US$ 146,6 bilhões no ano de 2017. Apesar de toda a importância

atribuída à ajuda, desde as primeiras políticas e ações mais sistemáticas para o

desenvolvimento no pós-guerra, até a agenda contemporânea dos grandes planos

de desenvolvimento das Nações Unidas, as visões e interpretações acerca da

efetividade desse mecanismo estão longe de serem consensuais. Vários estudos

foram realizados para averiguar e tentar medir os efeitos da ajuda sobre os países

receptores; assim como distintas abordagens teóricas têm sido utilizadas para

sustentar ou analisar esse objeto.

Diferentemente do discurso predominante, especialmente aquele dos próprios

doadores, muitos desses estudos e análises apontam para a ineficácia, ou mesmo

para eventuais malefícios, da ajuda como instrumento para o desenvolvimento

O que se pode dizer de antemão é que a permanência desse instrumento como

elemento central da agenda internacional para o desenvolvimento, e mesmo o

aumento dos volumes de recursos ofertados, não implica automaticamente a

construção ou definição de trajetórias de desenvolvimento nos países receptores

ou mesmo a melhoria dos indicadores socioeconômicos dos países.

Entretanto, a permanência da AOD na agenda internacional se dá pela

reafirmação teórica que a sustenta como forma de conduzir transformações

concretas e adequadas nas trajetórias de desenvolvimento dos países ou, ao

menos, reduzir as iniquidades mais latentes. Um dos mais influentes nomes que

afirmam essa leitura positiva da ajuda internacional é o economista estadunidense

6 Moyo (2009) e Easterly (2006) baseiam suas críticas em premissas liberais e afirmam que ajuda representaria uma

excessiva interferência nos mecanismos de livre-mercado – fatores que de fato promoveriam o desenvolvimento.

Em seus trabalhos, os autores trazem argumentos de autores importantes da área, como Michael A. Clemens, que

mostra não haver impacto de longo prazo da ajuda no crescimento; Michael Hadjimichaele Richard Reichel que

identificaram uma relação negativa entre poupança e ajuda; Peter Boone, que por sua vez concluiu que ajuda tem

financiado consumo e não investimento; e Peter Bauer, que identifica as falhas ao planejar o desenvolvimento

baseado em ajuda externa. Por outro lado, Erick Reinert (2007) apresenta uma crítica fundamentada na perspectiva

estruturalista, em que a ajuda estaria servindo apenas para uma economia paliativa, aliviando sintomas do

subdesenvolvimento ao passo que permanece como instrumento de controle por parte dos doadores. Amin (1976)

apresenta uma crítica marxista, em que a ajuda seria uma forma de manter o status quo de desigualdade entre

países, ao mesmo tempo em que atuaria para a expansão imperialista dos países doadores. E Riddel (2007),

que realiza um balanço geral do instrumento da ajuda e apresenta também estudos críticos como o do David

Sogge e Stephen Browne , que indicam que interesses geopolíticos e comerciais dos doadores são os principais

determinantes da alocação de ajuda.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

173Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Jeffrey D. Sachs. Sachs é influente não apenas no mundo acadêmico, mas ator

fundamental no processo de organização dos parâmetros políticos para lidar

com o problema do desenvolvimento no seio das Nações Unidas. Assim, sua

obra e as iniciativas políticas das quais participa são essenciais para entender as

fundamentações que baseiam as concepções correntes sobre o papel da AOD nas

agendas de desenvolvimento contemporâneas.

O objetivo desse artigo é apresentar uma análise mais detida sobre a perspectiva

de Sachs acerca das possibilidades de desenvolvimento dos países periféricos e

sobre o papel da ajuda internacional, tendo como referência as interseções do

seu argumento com elementos fundamentais da teoria da modernização e a

influência dessa linhagem teórica na concepção do autor

. Partimos da hipótese,

e buscamos confirmar, que a construção argumentativa de Jeffrey Sachs sobre as

possibilidades de trajetória de desenvolvimento da periferia (e sobre a importância

da ajuda) está fundamentada, em grande medida, em elementos centrais da teoria

da modernização. Em especial, nota-se o paralelo com as contribuições de Walt

Whitman Rostow e Paul Rosenstein-Rodan, ambos importantes autores vinculados

originalmente ao Center for International Studies (CIS) do Massachusetts Institute

of Technology (MIT), onde a teoria esteve bastante vinculada à formulação

de uma doutrina de política externa (GILMAN, 2003). Para tanto, optou-se

metodologicamente pela análise detida dos textos centrais de Jeffrey Sachs que

apresentam essa problemática – The End of Poverty: economic possibilities of our

time (2005) e The Age of Sustainable Development (2015) – e sua comparação com

os elementos centrais dos trabalhos seminais de Walt Rostow e Rosenstein-Rodan

sobre o desenvolvimento e o papel da ajuda externa. Ainda, a análise se ampara

no trabalho de importantes comentadores, especialmente os que analisaram a

trajetória da teoria da modernização.

Cremos tratar de uma questão relevante, na medida em que o cerne argumentativo

da teoria da modernização e os projetos e políticas de desenvolvimento nela

amparados não produziram os resultados anunciados, inclusive, criando outras

vulnerabilidades e problemas estruturais nos países periféricos. Assim, ao assumir

aspectos centrais dessa perspectiva, o argumento de Sachs sobre o papel da AOD

e sobre como trafegar do subdesenvolvimento e da pobreza para condições de

maior bem-estar merecem também uma atenção mais detida. Faz-se necessário

questionarmos se os propósitos de desenvolvimento da comunidade internacional,

7 Interessante notar que nas duas principais obras do autor não há referência direta à teoria da modernização

ou seus principais autores.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

174 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

recentemente reforçados com a aprovação dos ODS, não carregariam parte dos

problemas passados.

O trabalho está estruturado da seguinte forma: na próxima seção, será exposta

a perspectiva de desenvolvimento da teoria da modernização, destacando alguns

elementos chave dos autores mencionados que dialogam com os propósitos do

texto; na seguida, apresentaremos o argumento de Jeffrey Sachs, já estabelecendo

seus paralelos e divergências com o paradigma da teoria da modernização.

Nas considerações finais, são apresentadas algumas análises e uma tentativa

de conciliação entre a abordagem de Sachs e a teoria da modernização e seus

desdobramentos.

A teoria da modernização e o desenvolvimento da periferia

A teoria da modernização ganhou robustez e grande destaque acadêmico e

intelectual no pós Segunda Guerra Mundial ao ser adotada pelas ciências sociais

estadunidenses como mote argumentativo para importantes áreas e departamentos

acadêmicos no país. Os estudos sobre a periferia do sistema internacional, em

especial os dilemas da possibilidade democrática e as razões, limites e contradições

do seu desenvolvimento passaram a ter a teoria da modernização como um

importante ponto de partida analítico (GILMAN, 2003; MORAES, 2006). Uma

questão de ordem política também permitiu o fortalecimento dessa abordagem

como um importante parâmetro de análise da política internacional e dos dilemas

do subdesenvolvimento. Como explica Gilman (2003), a ordem mundial bipolar

gerou estímulos para uma política externa norte-americana mais incisiva, voltada

à garantia de acesso a mercados e recursos, com a ampliação de sua área de

influência. Ao mesmo tempo, esse “imperativo político” norte-americano, uma

espécie de intervencionismo de mercado, exigia “uma justificativa cientifica”

(GILMAN, 2003)

. A teoria da modernização continha os elementos de justificativa

científica e moral para consubstanciar uma agenda de política externa que apontasse

o caminho da ação norte-americana sobre a periferia, com a justificativa de se

estar contribuindo para reorganizar bases sociais e econômicas que impedem o

progresso dessas áreas e povos.

8 Expressões extraídas e traduzidas de trecho no idioma original “For geopolitical reasons to be explored in chapter

2, the need to “do something” for postcolonial regions was a political imperative that demanded a scientific

justification” (GILMAN, 2003, p.5-6)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

175Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Concretamente, a teoria da modernização estruturou uma forma específica de

compreensão dos processos de desenvolvimento. A dicotomia entre o moderno e o

atrasado fundou-se na observação concreta do modelo de sociedade dos EUA e de

alguns países europeus como a forma mais avançada e adequada, ou seja, como

a própria manifestação da modernidade. Enquanto o resto do mundo, afastado

por completo desse modelo ou longe de conseguir atingir seus padrões materiais,

representaria o atraso. Desenvolvimento, portanto, significaria perseguir e buscar o

modelo de organização social, política, econômica e cultural do mundo ocidental,

tendo-o como espelho e padrão.

O programa da teoria da modernização tinha, nesse sentido, uma concepção

clara: seria “imprescindível mudar inteiramente o modo de ser ‘deles’, não

modernos, fazendo-os mais próximos do ‘nós’, modernos e norte-americanos”

(MORAES, 2006, p. 97). Assim, trabalhava-se com o que Moraes denominou

de “imagem destino”, em que o fim a ser alcançado, ao ser predeterminado,

determinava também o caminho a ser percorrido pelos países em desenvolvimento,

por um tipo de mimetismo, a partir do reflexo dos first comers (MORAES, 2006,

p. 40). De toda sorte, para os teóricos da modernização, as mudanças demandadas

para a tal modernização não se restringiam ao âmbito econômico, mas envolveriam

todo um processo de mudanças nas estruturas sociais que caracterizariam,

efetivamente, a modernização (GILMAN, 2003).

A existência dessa imagem destino possibilitaria a repetição da trajetória de

desenvolvimento dos modernos, dos avançados. Ainda, assumia-se a argumentação

de que seguir um modelo histórico existente daria aos países atrasados a condição

de aprender com os erros e contradições da trajetória dos modernos e dar saltos

e avançar mais rápido para a superação do atraso. Assim, por conseqüência

direta da posição de hegemon do pós Segunda Guerra Mundial, mas também por

interesse político, os EUA carregariam o fardo e teriam a missão de “modernizar”

o mundo subdesenvolvido e pós-colonial – ou seja, levar esses países para o

“paraíso a que os EUA chegaram primeiro”, mostrar as “virtudes do american

way of life”, ou simplesmente “aplicar o New Deal em uma escala internacional”

(GILMAN, 2003, p. 69 e p. 20)

9 Expressões extraídas e traduzidas de trechos no idioma original: “The mission instead was to “modernize” the

postcolonial world, to deliver its members to the secular heaven that the United States had pioneered. The aim

was to spread the virtues of “the American way of life,” an expansive phrase that included culture, technology,

sociability, and piety” (GILMAN, 2003, p.69); “They hoped to realize a New Deal on an international scale[...]”

(GILMAN, 2003, p.20).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

176 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

As duas décadas após a Segunda Guerra Mundial foram marcadas por uma

efervescência intelectual para a teoria da modernização. Em 1959, Edward Shils,

em um discurso proferido na Conferência de Modernização Política, iniciou a

construção de marcos sólidos para uma definição terminológica de modernização.

O autor estabeleceu certos parâmetros para distinguir tradicional de moderno,

mesmo reconhecendo não ser tão simples observá-los empiricamente.

Nos novos estados, “moderno” significa democrático e igualitário, científico,

economicamente avançado e soberano. Estados “modernos” são “welfare

states”, proclamando o bem-estar de todas as pessoas e especialmente das

classes mais baixas como sua principal preocupação. Estados “modernos”

são necessariamente estados democráticos, nos quais não apenas as

pessoas são o foco e são cuidadas por seus governantes, mas são, também,

a fonte de inspiração e orientação desses governantes. Modernidade

implica democracia, e democracia nos novos Estados é, acima de tudo,

igualitária. A modernidade, portanto, implica o destronamento dos ricos e

tradicionalmente privilegiados de suas posições prementes de influência.

Envolve a reforma agrária. Envolve uma forma progressiva de tributação

da renda. Envolve o sufrágio universal. A modernidade envolve educação

pública universal. A modernidade é científica. Acredita-se que o progresso

do país depende de uma “tecnologia racional” e, em última instância, do

conhecimento científico. País algum poderia ser moderno sem ser avançado

economicamente ou progressivo. Ser avançado economicamente significa

ter uma economia baseada na tecnologia moderna, ser industrializado e ter

um alto padrão de vida. Tudo isso requer (...) investimentos, construção

de novas fábricas, construção de estradas e portos, desenvolvimento

de ferrovias, esquemas de irrigação, produção de fertilizantes, pesquisa

agrícola (...) e pesquisa sobre utilização de combustíveis. “Moderno”

significa ser Ocidental sem o ônus de ter que seguir o Ocidente. É o modelo

do Ocidente desassociado, de alguma forma, de suas origens geográficas e

lócus (SHILS, 1958, apud GILMAN, 2003, p. 1-2)

10 Tradução de trechos no idioma original: In the new states “modern” means democratic and equalitarian, scientific,

economically advanced and sovereign. “Modern” states are “welfare states,” proclaiming the welfare of all the

people and especially the lower classes as their primary concern. “Modern” states are meant necessarily to be

democratic states in which not merely are the people cared for and looked after by their rulers, but they are,

as well, the source of inspiration and guidance of those rulers. Modernity entails democracy, and democracy

in the new states is, above all, equalitarian. Modernity therefore entails the dethronement of the rich and the

traditionally privileged from their positions of pre-eminent influence. It involves land reform. It involves steeply

progressive income taxation. It involves universal suffrage. Modernity involves universal public education.

Modernity is scientific It believes the progress of the country rests on rational technology, and ultimately on

scientific knowledge. No country could be modern without being economically advanced or progressive. To be

advanced economically means to have an economy based on modern technology, to be industrialized and to

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

177Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Já em 1960, W. Arthur Lewis, outro expoente do pensamento em análise,

perseguindo também as causas do desenvolvimento, identificou a imprescindibilidade

de alguns fatores: “a) esforço para economizar; b) capacidade de aplicação do

conhecimento científico e tecnológico; e c) capital” (LEWIS, 1960 apud MORAES,

2006, p.80). Corroborando a perspectiva de Shils sobre a centralidade de tecnologia

na trajetória de modernização, Lewis estabeleceu uma causalidade importante

para a teoria da modernização – a necessidade de poupança e de renda para se

atingir níveis suficientes de capacidade técnica para o trânsito entre o mundo

atrasado e o moderno. Assim, a existência de poupança seria fundamental para

ampliar a capacidade de investimento e criar condições para o acúmulo de capitais

e aplicação de conhecimento técnico para estimular a inovação e a utilização de

recursos naturais em favor do progresso.

Ao longo do desenvolvimento dessa perspectiva, dois autores produziram

contribuições fundamentais: W. W. Rostow e Paul Rosenstein-Rodan. Ambos,

ex-pesquisadores do Center for International Studies (CIS), serão a base e o eixo

utilizado neste artigo. As pesquisas dos dois economistas foram fundamentais

para a conformação da teoria da modernização, assim como para a formulação

de uma doutrina de política externa para os Estados Unidos, incidindo sobre a

estratégia dos programas de ajuda do país. Inclusive, em virtude do momento

histórico e do contexto específico da Guerra Fria, o CIS adquiriu um caráter

fortemente anticomunista.

Rostow desenvolveu um modelo de análise do processo de desenvolvimento

econômico inserido em um quadro de evolução social que ganhou repercussão

mundial (GILMAN, 2003). Para Rostow, as sociedades se dividiam em cinco

categorias, que corresponderiam a etapas evolutivas do processo de desenvol-

vimento: (1) a sociedade tradicional; (2) o momento das pré-condições para o

arranco; (3) o momento do “arranco”; (4) a marcha para maturidade; (5) e a era

do consumo em massa (ROSTOW, 1978). Sua idéia era a formulação de uma teoria

geral do processo de desenvolvimento, que, portanto, também deveria ser utilizada

“para ajudar a resolver os problemas da pobreza endêmica nos chamados países

have a high standard of living. All this requires planning and the employment of economists and statisticians,

conducting surveys to control the rates of savings and investments, the construction of new factories, the

building of roads and harbors, the development of railways, irrigation schemes, fertilizer production, agricultural

research, forestry research, ceramics research, and research of fuel utilization. “Modern” means being western

without the onus of following the West. It is the model of the West detached in some way from its geographical

origins and locus” (SHILS, 1958, apud GILMAN, 2003, p.1-2).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

178 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

subdesenvolvidos” (GILMAN, 2003, p. 161)

. Para isso, identificou fatores que

definiriam a “modernização”, comparando-os, tal qual um tipo-ideal, às sociedades

subdesenvolvidas. Assim, seria possível identificar a ausência desses fatores

nessas sociedades, e demonstraria quais seriam os obstáculos ao desenvolvimento

(MORAES, 2006).

Por sua vez, Rosenstein-Rodan se dedicou mais detidamente à análise do

papel da ajuda externa fornecida pelos países modernos para o desenvolvimento

dos países atrasados ou subdesenvolvidos. Seu texto clássico, International Aid

for Undeveloped Countries (1961), sintetiza parte dos argumentos desenvolvidos

no CIS em defesa do aumento dos fluxos de ajuda dos Estados Unidos para

promover o desenvolvimento de países do Terceiro Mundo (GILMAN, 2003).

O ponto central da argumentação estaria numa espécie de ciclo produtivo positivo

que se iniciaria com uma ampla injeção de recursos – condição necessária para

aumentar o nível de capital per capita – que levaria ao aumento dos investimentos

produtivos, permitindo o chamado “grande empurrão” (big push) e o alcance do

arranco (take-off). A partir desse momento, os países poderiam seguir trajetórias

autossustentadas de desenvolvimento.

Por aproximadamente três décadas, a teoria da modernização se estabeleceu

não apenas como marco analítico, mas também como fundamentação para vários

planos norte-americanos para o desenvolvimento da periferia. O Programa do

Ponto IV, parte da Doutrina Truman, e a Aliança para o Progresso para a América

Latina, estabeleceram-se sobre marcos muito próximos à teoria da modernização.

O famoso discurso de Truman, de 1949, salienta aspectos fundamentais da teoria

da modernização.

devemos embarcar em um novo programa ousado para disponibilizar

os benefícios de nossos avanços científicos e progresso industrial para

a melhoria e o crescimento de áreas subdesenvolvidas […] Os Estados

Unidos são proeminentes entre as nações no desenvolvimento de

técnicas industriais e científicas. Os recursos materiais que podemos usar

para a assistência de outras pessoas são limitados. Mas nossos recursos

imponderáveis em conhecimento técnico estão em constante crescimento

e são inesgotáveis. Acredito que devemos disponibilizar aos povos que

amam a paz os benefícios de nossa reserva de conhecimento técnico,

11 Tradução de trecho no idioma original “It sought to understand the factors that had spurred growth in the

industrial countries in order to use this knowledge to help solve the problems of endemic poverty in the so-

called underdeveloped countries” (GILMAN, 2003, p.161).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

179Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

a fim de ajudá-los a realizar suas aspirações por uma vida melhor

(TRUMAN, 1949)

Assim, por aproximadamente quatro décadas, a teoria da modernização

marcou o campo dos estudos sobre desenvolvimento, assim como fundamentou

a política de ajuda dos EUA. Entretanto, no final dos anos de 1970, a teoria da

modernização entrou em crise. Nils Gilman aponta que isso foi resultado da

própria crise do modelo de nação dos Estados Unidos. Com a crise do New Deal,

a Guerra do Vietnã e o aumento da pobreza interna, os EUA colocavam em xeque

o projeto que eles preconizavam como um tipo de ideal global (GILMAN, 2003,

p. 205). Entretanto, como veremos adiante, o fim da Guerra Fria reavivou parte

dos preceitos fundamentais da teoria da modernização, trazendo novos estímulos

para uma possível renovação da teoria e para as práticas e sugestões políticas

associadas ao planejamento e ajuda internacional (GILMAN, 2003, p. 267).

Algumas questões referentes à crise da teoria da modernização e sua transição

para uma versão mais próxima da agenda neoliberal no início do século XXI

merecem reflexões mais aprofundadas, entretanto, para os objetivos deste

artigo, traremos alguns comentários mais gerais sobre tal processo. A teoria da

modernização enfrentou dois “adversários” muito fortes nas décadas de 1970 e

que contribuíram com sua crise. Uma dimensão crítica fundamental se refere à

emergência de perspectivas teóricas que negaram a caracterização do processo

de desenvolvimento como uma escada, um processo linear, em que os países

atrasados poderiam seguir e alcançar, ou pelo menos se aproximar, dos níveis

de produção e do padrão de vida do mundo desenvolvido. A caracterização do

“subdesenvolvimento” como um produto histórico e específico pelos estruturalistas

cepalinos questionava o entendimento de que haveria uma linearidade e um trajeto

possível de desenvolvimento, amparado pelas experiências dos países modernos,

em que a periferia (o mundo subdesenvolvido, nos termos cepalinos) poderia se

basear e acessar (FURTADO, 1975; BIELSCHOWSKY, 2000). A teoria da dependência

aprofundou essa crítica, apontando os elementos estruturais de perpetuação da

desigualdade entre os mundos desenvolvimento e subdesenvolvido.

12 Tradução de trecho no idioma original: “we must embark on a bold new program for making the benefits of

our scientific advances and industrial progress available for the improvement and growth of underdeveloped

areas (…) The United States is pre-eminent among nations in the development of industrial and scientific

techniques. The material resources which we can afford to use for assistance of other peoples are limited. But

our imponderable resources in technical knowledge are constantly growing and are inexhaustible. I believe that

we should make available to peace-loving peoples the benefits of our store of technical knowledge in order to

help them realize their aspirations for a better life. And, in cooperation with other nations, we should foster

capital investment in areas needing development” (Truman, 1949).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

180 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

Atrelado ao fortalecimento de uma leitura crítica sobre a ordem econômica

internacional, países em desenvolvimento e menos desenvolvidos passaram a

apresentar demandas por reformas estruturais na economia política internacional

que não necessariamente eram tratadas como problemas de desenvolvimento.

A chamada Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI) trouxe, por exemplo,

um conjunto de proposições e demandas por reformas de importantes regras

e instituições internacionais que refreavam a capacidade de desenvolvimento

autônomo dos países periféricos. Questões referentes a acesso e transferência

de tecnologia e reconstrução do regime internacional de propriedade intelectual

foram apresentadas e colocadas em discussão (SELL, 1998; ALESSANDRINI, 2010).

Em um sentido teórico contrário, mas com a força necessária para deslocar

a teoria da modernização do centro da agenda política global, a emergência do

neoliberalismo responsabilizou o Estado pelo problema do subdesenvolvimento

– concretamente, um suposto papel alargado do Estado no planejamento e

execução das políticas de investimento e na condução da economia. Com isso,

o neoliberalismo emergente entrava em colisão direta com parte fundamental

dos pressupostos teóricos da Teoria da Modernização, ainda fortemente influen-

ciados pelo sucesso das políticas de planejamento estatal de corte keynesiano.

A aceitação do neoliberalismo, por parte das principais agências internacionais de

desenvolvimento e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), como plataforma

teórica e política para a solução dos problemas da periferia – ainda fortemente

abalada pelas crises de finais dos anos de 1970 e pela renegociação das dívidas nos

anos de 1980 e 1990 – desestabilizou o protagonismo da teoria da modernização

na conformação da agenda de desenvolvimento internacional (BIERSTEKER, 1990).

Outro eixo da crise da teoria da modernização estava estritamente ligado

às estatísticas econômicas e sociais globais, que corroboraram parte das críticas

sobre os efeitos da AOD. Por mais de três décadas antes da virada do século,

presenciou-se um aumento muito rápido do distanciamento entre os países mais

ricos e mais pobres, assim como a piora dos dados relacionados à pobreza e

vulnerabilidade social nos países da periferia (CHANCEL; HOUGH; VOITURIEZ,

2017). O otimismo atrelado às teses da convergência internacional, especialmente

com a Curva de Knutz, foi sendo substituído por uma leitura mais dura da

realidade internacional sobre as desigualdades internacionais. Piketty (2013),

ao analisar o argumento de Knutz, entende que muito das explicações trazidas

– especialmente a crença na diminuição da desigualdade internacional derivada

do processo de industrialização – seriam muito mais uma derivação de uma

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

181Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

posição política diretamente influenciada pela Guerra Fria. Ou seja, buscava-

se dar algum alento aos países subdesenvolvidos para mantê-los na “órbita do

mundo livre”.

Assim, o fraco desempenho das experiências de desenvolvimento das

periferias, baseadas no planejamento externo e na ajuda financeira dos países

desenvolvidos, colocou as bases fundamentais da teoria da modernização, e seu

receituário de desenvolvimento consubstanciado no papel da AOD, sob forte

pressão. A combinação entre a emergência do neoliberalismo como novo padrão

cognitivo e novo modelo de desenvolvimento de organizações internacionais,

como o Banco Mundial e o FMI, e a crise econômica fortemente sentida nos países

periféricos, criaram as condições para uma necessária reformulação de agendas

de desenvolvimento econômico e social.

A década de 1990 e os primeiros anos do século XXI marcaram uma

reorganização da agenda de desenvolvimento das Nações Unidas. Ao mesmo

tempo em que o neoliberalismo se fortalecia, abordagens focadas na concepção

de desenvolvimento humano emergiam e ganhavam espaço na agenda de

desenvolvimento internacional. O Relatório de Desenvolvimento Humano do

PNUD, publicado originalmente no ano de 1990, apresentou, pela primeira vez, o

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) como parâmetro para mensuração do

desenvolvimento dos países. Trata-se de uma importante novidade, uma vez que

estabelecia uma perspectiva diferente para pensar o desenvolvimento. Perspectiva

que negava o padrão desenvolvimentista das décadas posteriores à Segunda Guerra

Mundial e enquadrava a necessidade de integrar o humano à agenda neoliberal

(FUKUDA-PARR, 2016).

A aprovação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) repre-

sentou a consolidação dessa simbiose entre neoliberalismo e a concepção de

desenvolvimento humano fundamentada na capabilities approach de Amartya

Sen. Esse compromisso multilateral de desenvolvimento devolveu à AOD o papel

de desenvolvimento global. Para alguns, um desenvolvimento paliativo, como

escreve Erik Reinert (2007), justamente por não buscar respostas mais profundas

para os problemas do desenvolvimento e usar de meios apenas para minimizar

o sofrimento daqueles em situações de maior vulnerabilidade

. Independente

13 Para Reinert (2007), apenas o investimento produtivo em setores com competição imperfeita e retornos crescentes

permitiria a estruturação de uma política de desenvolvimento real. Nesse sentido, o sistema econômico, comercial

e financeiro internacional seria obstáculo para alguns países em desenvolvimento e subdesenvolvidos. A reforma

dos mecanismos de alocação de recursos internacionalmente seria mais importante do que o auxílio financeiro

para políticas sociais esparsas por meio da AOD.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

182 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

das interpretações sobre o conteúdo e a capacidade transformativa dos ODM,

o importante para o argumento aqui trazido é que a AOD voltou a ter um papel

fundamental, levando a um aumento expressivo dos volumes destinados aos

países da periferia a partir de 2001. Da mesma forma, a AOD foi tratada como

o principal meio de implementação dos ODM e, quinze anos mais tarde, como

principal instrumento político para o alcance dos ODS

Dentro desse novo contexto, se apresentaram as novas abordagens de

desenvolvimento mais próximas da clássica teoria da modernização. De acordo

com Nils Gilman (2003), essa nova versão da teoria da modernização manteve

o desprezo pelo conhecimento proveniente dos nativos dos países periféricos

e pela participação popular. Além disso, permaneceu a preferência por regras

universais de desenvolvimento econômico e a exaltação de valores ocidentais,

elevando-os a uma posição normativa. Por outro lado, difere da versão tradicional

por preterir o papel do Estado como fomentador da modernidade, em prol das

ideias neoliberais de penetração das forças de mercado e do livre mercado como

agente da modernidade (GILMAN, 2003, p. 271-272). Ou seja, exatamente aquela

simbiose mencionada entre neoliberalismo e ações paliativas de desenvolvimento

humano, com o apoio da AOD.

Essa nova teoria da modernização carrega nos discursos sobre a AOD as bases

mais fundamentais de sua versão original. A perspectiva de desenvolvimento

adotada pelos programas de ajuda, que são dominados pelos doadores, baseia-se

no seu modelo de sociedade ocidental, democrática e liberal como padrão para

todos os países (HJERTHOLM; WHITE, 2000, p. 63).

Na seção seguinte, analisaremos mais detalhadamente a aproximação teórica

da formulação teórica e prática de desenvolvimento proposta por Sachs, junto de

sua leitura sobre o papel da Ajuda Oficial para o Desenvolvimento, como forma

de traçar os elementos marcantes da teoria da modernização enraizados em sua

perspectiva.

14 Existem diferenças marcantes entre as duas agendas de desenvolvimento da ONU, assim como grandes diferenças

no conteúdo específico voltado à implementação dos objetivos e metas. Entretanto, a AOD permanece como

um instrumento central no conjunto de recomendações.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

183Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Etapas do desenvolvimento, armadilha da pobreza e o grande

empurrão: qual papel da ajuda?

Em sua trajetória acadêmica e política, Jeffrey D. Sachs definiu como conceito

chave de suas análises e atuação política o problema da extrema pobreza. Sua

militância política tem como elemento discursivo central a obrigação ou missão

dos países hoje desenvolvidos de acabar com a extrema pobreza e permitir que

os países periféricos possam seguir de forma mais fácil o caminho virtuoso do

desenvolvimento

(MUNK, 2013). Essa concepção de missão ou destino seria o

equivalente a levar a modernidade para todos os países do chamado Terceiro Mundo.

Sachs utiliza uma representação metafórica do progresso e do desenvolvi-

mento econômico como uma escada, em que cada degrau representa a melhoria

no bem-estar econômico. O grande desafio contemporâneo residiria no fato de

que uma imensa parcela da população mundial, ainda vivendo em situação de

extrema pobreza, permanece fora dessa escada (SACHS, 2005, p. 18). Em termos

gerais, essa representação proposta por Sachs se assemelha com o modelo

“etapista” de desenvolvimento apresentado por Rostow.

A Figura 1 pretende retratar essa aproximação entre os modelos de Sachs

e Rostow. Como é possível perceber, a população que está “fora” da escada de

Sachs pode ser comparada àquela das chamadas “sociedades tradicionais” de

Rostow. De acordo com Rostow, a sociedade tradicional é caracterizada por uma

estrutura que se expande dentro de funções de produção limitadas. Por não ter à

disposição os avanços da ciência moderna ou níveis elevados de produtividade,

estaria limitada a um “teto no nível alcançável do volume de produção per capita”

(ROSTOW, 1978, p. 16). Com isso, não haveria condições para o aumento do nível

de capital e de investimentos, forçando-os a viverem em condições propícias para

a manutenção de um estado de extrema pobreza.

15 É interessante destacar como o autor alterou significativamente sua agenda de trabalho, deixando de lado o

papel de economista em planos de estabilização para se dedicar ao que ele autointitulou “missão de acabar com

a extrema pobreza”. Sachs fora responsável por planos de estabilização que realizaram terapias de choque em

diversos países, como na Bolívia em 1985 e na Polônia em 1989, o que lhe deu a alcunha de “Doutor Choque”. Já

no início dos anos de 1990, foi convidado para atuar na crise econômica da Rússia, contudo, o plano resultou em

efeitos catastróficos para o país. Apesar de reconhecer esse fato, Sachs acredita que não pode ser responsabilizado

por esse fracasso, pois não tinha poder de decisão e muitas de suas ideias não foram aplicadas (MUNK, 2013).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

184 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

Figura 1 – A Escada do Desenvolvimento e as Etapas de Desenvolvimento

Fonte: elaboração própria a partir de informações obtidas em Sachs (2005) e Rostow (1978).

Sachs considera que a etapa mais difícil do desenvolvimento econômico é a de

efetivamente acessar a escada, ou seja, sair da estagnação absoluta caracterizada

pela armadilha da pobreza. Quando isso acontece, criam-se as condições básicas

necessárias para que o país siga o dinamismo da subida autossustentada. Assim,

a proposta de Sachs, de um comprometimento dos países para acabar com a

extrema pobreza, tem como objetivo, de um lado, a garantia de condições de

vida digna para essas populações e, de outro, dar impulso para o processo de

subida, possibilitando o alcance de requisitos mínimos que permitam aos países

prosseguirem sozinhos para os próximos degraus (SACHS, 2005).

De acordo com Sachs, para que a subida se inicie e prossiga – ou seja, para que

haja desenvolvimento econômico –, é preciso um nível considerável de poupança

e investimento. O nível de poupança seria uma condição básica elementar, junto

com o aumento das relações comerciais, dos avanços tecnológicos e da utilização

de novos recursos na produção. Todos esses fatores impulsionariam a produção

e elevariam a renda, o que, por sua vez, estimularia uma constante expansão da

poupança e do investimento (SACHS, 2005). Essa perspectiva já havia sido apontada

por W. Arthur Lewis e outros autores da teoria da modernização, conforme

mencionado na seção anterior. (LEWIS, 1960 apud MORAES, 2006, p. 80).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

185Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Contudo, o mais importante no argumento de Sachs é a afirmação de que

as regiões extremamente pobres não conseguem se utilizar desses mecanismos

e, portanto, acabam sofrendo com a permanente queda do investimento e do

crescimento (em geral, causada pelo atraso tecnológico, declínio no uso de recursos

naturais, choques de produtividade e redução da produção, renda e poupança).

A explicação para a permanência dessa situação se encontra em problemas mais

complexos, divididos em oito categorias, sendo que o primeiro deles é exatamente

a armadilha da pobreza

(SACHS, 2005).

Assim, de uma forma circular, a pobreza seria a própria causa da pobreza,

ou da estagnação econômica. As populações extremamente pobres carecem de

capital e não há margem na renda que exceda os valores para atendimento de suas

necessidades básicas, o que os impede de poupar para investir em mais capital

(SACHS, 2005, p. 56). Portanto, a essência da armadilha da pobreza é que “os

extremamente pobres são demasiado pobres para poupar para o futuro e assim

acumular o capital por pessoa que poderia retirá-los na atual situação de miséria”

(SACHS, 2005, p. 56-57)

Sachs, como os teóricos da modernização, também considera que outros

aspectos, além dos fatores estritamente econômicos, são fundamentais para o

desenvolvimento. Ou seja, há uma série de elementos que podem inicialmente

obstar a caminhada para a modernidade, caso não observados. Para propriamente

analisar todos esses fatores e traçar um plano de desenvolvimento que seja

responsivo às necessidades locais, Sachs propõe um método denominado de

“economia clínica”, em que uma espécie de checklist com oito categorias deve ser

observada de modo a realizar o que ele denomina de “diagnóstico diferenciado”

(SACHS, 2005, p. 75). A proposta de Sachs é de que as agências que estão

atuando para promover o desenvolvimento econômico em outros países realizem

inicialmente esse checklist, para identificar quais os fatores que, naquela localidade,

estariam provocando a estagnação econômica. Tal método se assemelha ao estudo

realizado por Rostow para caracterizar cada etapa de desenvolvimento. Rostow,

após identificar os fatores que explicariam a modernização, comparou-os com a

realidade das sociedades tradicionais, identificando quais fatores estariam ausentes

e quais seriam obstáculos, conforme supramencionado (MORAES, 2006, p. 88).

16 Os demais seriam: geografia física; armadilha fiscal; falhas na governança; barreiras culturais; geopolítica;

falta de inovação; armadilha demográfica. A armadilha da pobreza é o ponto central do argumento e as demais

categorias atuam para aprofundar a situação.

17 Tradução de trecho no idioma original “They are too poor to save for the future and thereby accumulate the

capital per person that could pull them out of their current misery” (SACHS, 2005, p.56-57)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

186 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

Dessa forma, é possível identificar, nos argumentos de Sachs, a pretensão

dos teóricos modernos de querer ditar um caminho considerado ideal, que deva

ser percorrido pelos países periféricos. Isto é, a ideia de que é possível pensar o

destino das nações mais pobres como um reflexo dos países ocidentais. Ademais,

observam-se tentativas universalistas em ambos: Sachs não só afirma deter o

conhecimento e o modelo a ser seguido, como também acredita que esse modelo

deve ser aplicado em todos os países que ainda convivem com a extrema pobreza.

É verdade que, em seu método da economia clínica e diagnóstico diferencial,

Sachs abre uma margem para que a realidade local seja analisada. Contudo, isso

não altera o fato de que há apenas um modelo de sociedade que é visto como o

melhor e mais adequado. A análise do contexto local não abre espaço para novos

modelos de desenvolvimento, mas sim para compreender quais especificidades

locais devem ser dissolvidas para viabilizar o processo de transformação da

sociedade para o modelo definido.

Ainda analisando o modelo proposto por Jeffrey Sachs, é importante ressaltar

que, mesmo que as comunidades conseguissem identificar todas essas questões

que as estariam impedindo de avançar, não conseguiriam sair da extrema pobreza

porque “são muito pobres para resolver os seus problemas sozinhos. E os seus

governos também são” (SACHS, 2005, p. 242)

. Isto é, eles não possuem a

quantidade de capital para realizar as intervenções identificadas. Sachs refere-se a

seis tipos de capital: 1) capital humano; 2) capital de negócios; 3) infraestrutura;

4) capital natural; 5) capital público institucional; 6) capital de conhecimento.

O problema é que a população mais pobre já inicia sua vida com um baixíssimo

nível de capital per capita, e geração após geração essa taxa tende a cair, dado o

fato de estarem presos na armadilha da pobreza. Uma família já empobrecida possui

uma renda que mal atende às suas necessidades básicas, conseqüentemente, não

sobram recursos para poupar e investir, bem como para pagar impostos. Dessa

forma, sem poupança privada e com o enfraquecimento do orçamento público,

nem os indivíduos nem o governo conseguem alcançar capacidade de investimento

significativo. Há um declínio no nível de capital per capita, que é ainda agravado

pela depreciação do capital e pelo crescimento populacional. O resultado disso

é um crescimento econômico negativo, mantendo as rendas das famílias em um

nível mínimo, impedindo o mecanismo de acumulação e perpetuando a pobreza

(SACHS, 2005, p. 248).

18 Tradução nossa do trecho no idioma original “But they are too poor to solve their problems on their own. So,

too, are their own governments” (SACHS, 2005, p.242)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

187Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

A quebra desse ciclo, ou seja, a quebra da armadilha da pobreza, se daria

com a provisão de recursos provenientes da AOD. A ajuda externa atuaria para

suprir a lacuna financeira identificada por meio de três canais: a) uma parte

deveria ser direcionada para as famílias empobrecidas, de modo a atender às suas

necessidades básicas; b) a maior parcela da ajuda seria destinada para o orçamento

do governo, para financiar os investimentos públicos e; c) a ajuda seria enviada

para auxiliar os negócios privados, através de microfinanças ou outros programas

semelhantes (SACHS, 2005, p. 246).

Assim, para Rostow, Rosenstein-Rodan e Sachs, a ajuda advinda de fontes

externas teria o papel de dar um grande empurrão (big push), nos termos de

Rosenstein-Rodan, por meio da injeção de capital que iria romper a armadilha

da pobreza, permitir acumulação, investimentos e possibilitar a saída da forma

tradicional de organização societal e econômica. Tais investimentos representariam a

subida para o primeiro degrau da escada, ou, em outras palavras, a criação das pré-

condições para o arranco, conforme a Figura 1. De acordo com Sachs, “investimentos

em educação básica, saúde, infraestrutura e agricultura, podem possibilitar que uma

família, ou uma região mais pobre, ganhe renda adicional e riqueza suficiente para

financiar o próximo estágio de desenvolvimento” (SACHS, 2015, p. 171)

Interessante como Rostow conceituou de forma muito clara essa relação

complexa que deve se estabelecer entre sociedades modernas e atrasadas para

a superação das dificuldades inerentes à subida na escada. Para o autor, esse

processo seria uma “era de transição em que uma sociedade se prepara – ou é

preparada por forças externas – para o desenvolvimento sistemático” (ROSTOW,

1978, p. 31). Continuando, Rostow considerava que a ajuda externa proveria

uma grande vantagem para os países da periferia, que poderiam contar com

esse instrumento para facilitar o processo de desenvolvimento. Ele afirma que

“o auxílio internacional sob a forma de assistência técnica, empréstimos suaves

ou subsídios [...] são um aspecto singular do panorama moderno” com que os

países que se desenvolveram décadas antes não contavam (ROSTOW, 1978, p.

169- 170). Da mesma forma como tratado por Sachs para o cenário atual, Rostow

entendia que, apesar de ter esse grande potencial, os níveis de ajuda externa da

sua época eram extremamente inadequados e não atenderiam às necessidades de

ultrapassar o crescimento demográfico (ROSTOW, 1978, p. 171).

19 Tradução de trecho no idioma original “By that I mean that key investments in basic education, health,

infrastructure, and farming can enable a poor household, or indeed a poor region, to earn enough added income

and garner enough wealth to be able to finance the next stage of development” (SACHS, 2015, p.171).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

188 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

Assim, para Jeffrey Sachs, mas também para Rostow, se a ajuda for direcionada

em quantidade suficiente e de forma sustentada, com previsibilidade por certo

período de tempo, o estoque de capital aumentaria a ponto de permitir que as

famílias tenham uma renda que exceda o seu consumo, levando à poupança e

a maiores investimentos. Além disso, o pagamento de impostos fortaleceria o

orçamento público (SACHS, 2005, p. 246). Em conformidade com Sachs, Rostow

afirmava que tão relevante quanto a quantidade de ajuda era a sua continuidade

e previsibilidade (ROSTOW, 1978, p. 171).

Durante a fase das pré-condições, a sociedade passa por diversas mudanças,

mas uma questão central para Rostow era a passagem de uma sociedade

predominantemente agrícola para uma industrial e comercial. A razão fundamental

dessa ênfase está no fato de que esses são setores passíveis de maior aplicação de

tecnologias modernas que permitam rápido crescimento, alta taxa de reinvestimento

e lucros (ROSTOW, 1978, p. 166). Após todas as pré-condições estabelecidas, a

sociedade seria impulsionada para o degrau do “arranco”. Como definido por

Rostow, essa fase é o momento em que “o desenvolvimento passa a ser a condição

normal” e “ganha regularidade e capacidade de fortalecer a si mesmo” (ROSTOW,

1978, p. 52-53). Essa fase produz mudanças nos mais diversos setores da sociedade,

desde a organização da produção até os valores sociais em geral (ROSTOW, 1978,

p. 78). Vale salientar, contudo, que para que o padrão de crescimento autossustentado

seja iniciado, o arranco tem que ser bem-sucedido e, para isso, deve-se contar

com amplo fluxo de capital (GILMAN, 2003, p. 196-197). Portanto, a ajuda deve

permanecer até que esse processo seja exitoso, isto é, quando as engrenagens

para a sua continuidade autossustentada estejam estabelecidas.

De acordo com Sachs, o país deverá contar com a ajuda durante a sua subida

até que chegue a condição de Estado de renda média (SACHS, 2015, p. 171). Isso

porque, para ele, países de renda média não precisam mais dos programas de

ajuda para acabar com a extrema pobreza, pois já se beneficiam do dinamismo

do crescimento, isto é, passaram do arranco. A partir da fase do arranco, o país

continuará sua subida para alcançar níveis cada vez maiores de desenvolvimento.

Sachs afirma que, ao longo desse caminho, a sociedade “desfrutará do crescimento

autossustentado que eventualmente levará ao fim da extrema pobreza”

(SACHS, 2015, p. 171)

20 Tradução de trecho original “enjoying self-sustaining growth that eventually will lead to the end of extreme

poverty” (SACHS, 2015, p.171).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

189Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

Jeffrey Sachs, que iniciou sua carreira como economista no final da década de

1970, já em um momento de crise do modelo da teoria da modernização, tornou-

se adepto da economia neoliberal, que viria a dominar os anos subsequentes.

Assim, o argumento de Sachs deve ser compreendido dentro do campo mais

contemporâneo das teorias econômicas que ganharam força no pós Guerra fria.

Isso é relevante para compreendermos partes das divergências com o modelo de

Rostow. Uma delas é que, apesar de reconhecer a importância da industrialização,

ela não aparece como solução para acabar com a extrema pobreza. Além disso,

o foco nas mudanças estruturais é substituído pela acumulação de capital e

pelos mecanismos de mercado. De acordo com Sachs, “quando as pré-condições

de infraestrutura básica […] e capital humano […] estão postas, mercados são

mecanismos poderosos o suficiente para o desenvolvimento” (SACHS, 2005, p. 3)

Assim, há diferenças sutis, mas importantes, entre o argumento contemporâneo

de Sachs e os teóricos tradicionais da modernização. Rostow e outros teóricos

da modernização escreveram em um contexto de auge do Estado de bem-estar

social, onde o Estado forte é que atuava como fomentador da modernização e

havia um grande foco na estrutura produtiva. Nesse caso, a industrialização

era promovida como uma das principais estratégias para atingir os objetivos de

desenvolvimento.

A análise dos elementos centrais do argumento de Sachs e, especialmente,

da forma como entende o papel da AOD, é determinante para compreendermos

um capítulo fundamental da agenda contemporânea de desenvolvimento.

Como afirmado na introdução deste texto, Jeffrey D. Sachs é um ator político

importante na definição da agenda de desenvolvimento do sistema das Nações

Unidas. Nos anos 2000, Sachs assumiu papel de assessor especial para os

Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e tornou-se diretor do Columbia´s Earth

Institute, da Universidade de Columbia; mesmo período em que publicou seu

livro The End of Poverty: the economic possibilities of our time (2005), no qual

sistematizou os argumentos analisados acerca da factibilidade e dos caminhos

para a erradicação da extrema pobreza. Posteriormente, participou da criação do

Sustainable Development Solutions Network (SDSN), a rede global que pensou

a formulação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Nesse novo

contexto, Sachs publicou sua outra obra também fundamental para a compreensão

21 Tradução de trecho no idioma original “When the preconditions of basic infrastructure (roads, power, and

ports) and human capital (health and education) are in place, markets are powerful engines of development.”

(SACHS, 2005, p.3).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

190 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização

da sua interpretação sobre desenvolvimento e o papel da AOD: The Age of

Sustainable Development (2015). Através de todos esses canais, o economista

atuou politicamente na estruturação de importantes iniciativas voltadas a dar

centralidade à ajuda, assim como seus trabalhos acadêmicos buscam sustentar

analiticamente a prática da AOD como instrumento para o desenvolvimento

e como meio de implementação dos grandes planos de desenvolvimento

da ONU.

Considerações finais

A Ajuda Oficial para o Desenvolvimento mantém-se como um dos principais

instrumentos utilizados pelos países desenvolvidos para impulsionar trajetórias de

desenvolvimento nos países periféricos. Esse é um fato que permanece, a despeito

de diversas análises teóricas e pesquisas empíricas que demonstrariam a ineficácia

da ajuda ou mesmo seus efeitos maléficos para o desenvolvimento. A prática da

AOD se sustenta na contemporaneidade, por meio da reafirmação política de seu

uso, como meio de implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

(ODS), e pela sua reafirmação teórica, presente principalmente nos trabalhos do

economista Jeffrey D. Sachs.

De acordo com Sachs, o grande problema do desenvolvimento global é

que uma imensa parcela da população mundial se encontra fora da “escada de

desenvolvimento”, presa na chamada “armadilha da pobreza” – esses seriam

os extremamente pobres que não conseguem acumular capital acima do nível

necessário para a sua sobrevivência. Nesse contexto, a AOD seria imprescindível

para dar uma injeção de capital que elevaria os níveis de capital da sociedade

de modo a permitir a acumulação e os investimentos básicos, que quebrariam

a armadilha da pobreza. Dessa forma, poderiam alcançar o primeiro degrau da

escada de desenvolvimento, e seguir sua subida sustentada até os patamares das

sociedades hoje desenvolvidas.

Nesse trabalho, buscamos apresentar o argumento do economista Jeffrey Sachs

e demonstrar que sua perspectiva se encontra, em grande medida, fundamentada

nas premissas básicas da teoria da modernização. Jeffrey Sachs reafirma a proposta

de pensar o desenvolvimento como uma trajetória em que se estabelece uma

imagem-destino a ser perseguida pelos atrasados, mantendo a presunção básica dos

teóricos da modernização de existência de um modelo de sociedade almejado. Em

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192

191Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão

ambos os modelos, o subdesenvolvimento e as condições da sociedade tradicional

são compreendidas como etapas anteriores que precisam ser superadas para se

seguir em direção ao desenvolvimento.

A alegoria da escada marca uma clara convergência com as etapas de

desenvolvimento de Rostow. Sachs, bem como os teóricos da modernização,

preconiza que no caminho a ser percorrido, os países periféricos – ou as sociedades

tradicionais – devem contar com o auxílio dos países desenvolvidos, que já

chegaram aos mais altos degraus. Esses pioneiros indicariam as políticas e ações

que deveriam ser aplicadas e enviariam a ajuda externa necessária para permitir

o grande empurrão.

Assim, é notável que a AOD se encontra fundamentada em uma perspectiva

teórica que possui elementos da teoria da modernização. Contudo, a abordagem

de Sachs e dos programas de ajuda da atualidade devem ser compreendidos dentro

de uma perspectiva que dialoga com o cenário político, econômico e intelectual do

pós Guerra fria. Mesmo reformulada, a teoria da modernização mantém as bases

de sua versão original, mas substitui o Estado forte e industrializante pelas forças

de mercado. Nesse sentido, sob a roupagem da luta contra a extrema pobreza, a

teoria da modernização retorna ao debate sobre desenvolvimento e sobre a prática

da ajuda e tem ocupado espaços cada vez mais relevantes.

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193Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Marx and Engels: international politics and class struggle

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.802

Caio Bugiato

Resumo

Esse texto é uma abordagem das ideias de Marx e Engels sobre política internacional e

nacional. Os fundadores do socialismo moderno tendem a tratar essas duas dimensões de

modo articulado, mas tal articulação se mostra insuficiente em suas reflexões. Sendo assim,

nossa proposição teórica consiste em sofisticar tal articulação, de modo a amparar análises

contemporâneas sobre as relações internacionais inspiradas no marxismo. Para tal, incorremos

em uma pesquisa teórica sobre a visão de Marx e Engels acerca da política internacional em

geral, oriunda da dinâmica do sistema de Estados europeu na década de 1850, publicada

em uma série de artigos em jornais da época. Esta visão, à luz das ideias do Manifesto do

partido comunista, forma um arcabouço teórico para analisar política internacional.

Palavras-chave: Marx e Engels; Política internacional; Luta de classes; Teoria de Relações

Internacionais.

Abstract

This text is an approach to Marx and Engels’ ideas on international and national politics. The

founders of modern socialism tend to understand these two dimensions in an articulated way,

but such articulation is insufficient in their reflections. Thus, our theoretical proposition is to

refine such articulation in order to support contemporary analyzes of international relations

inspired by Marxism. Hence we proceeded a theoretical research on Marx and Engels’ view of

international politics in general, stemming from the dynamics of the European state system

in the 1850s, and published a series of articles in newspapers at that time. This vision in

the light of the ideas of the Manifesto of the Communist Party forms a theoretical framework

for analyzing international politics.

Keywords: Marx and Engels; International politics. Class struggle; Theory of International

Relations.

1 Professor do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.

Artigo submetido em 15/05/2018 e aprovado em 25/10/2018.

194 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

Introdução

Este artigo consiste numa pesquisa bibliográfica sobre a obra de Marx e

Engels, direcionada a suas ideias sobre a política, nas dimensões internacional

e nacional e a possível vinculação entre ambas. As linhas que seguem contêm

uma proposição teórica que vincula duas noções que aparecem nos textos dos

fundadores do socialismo moderno, que julgamos ser compatíveis: as projeções

de poder dos Estados, na dimensão internacional, e a luta de classes, na dimensão

nacional. Ressaltamos que este texto trata do pensamento marxiano e engelsiano

e não se propõe a abordar ou sistematizar a literatura marxista pertinente às

RI, como as teorias clássicas e contemporâneas do imperialismo, as teorias de

dependência e os teóricos neogramscianos, entre outros.

A seguir apresentamos a visão de Marx e Engels sobre a política internacional,

oriunda da dinâmica do sistema de Estados europeu na década de 1850. Marx e

Engels publicaram uma série de artigos em jornais da época

, sobretudo no New

York Daily Tribune (para o qual Marx foi correspondente internacional entre

1851 e 1862), em que apresentam reflexões acerca da política internacional à luz

do binômio guerra-revolução (pensamos que aqui reside o caráter inédito para

as RI no Brasil: trazer à tona os artigos sobre política internacional). Os textos

utilizados nessa segunda parte foram tais artigos publicados em uma coletânea de

textos de Marx e Engels em 1975, intitulada Collected Works. Dessa publicação,

utilizamo-nos majoritariamente dos artigos escritos poucos anos antes da e

durante a Guerra da Crimeia (1853-1856), contenda em torno da qual os Estados

europeus se mobilizaram. Assim, elencamos, de acordo com a visão dos autores,

as atividades de política externa dos Estados europeus – respectivamente Rússia,

Inglaterra, França, Prússia, Áustria e Turquia –, antecedida pela apresentação

da ideia geral dos autores, segundo a qual as grandes potências do Concerto

Europeu mobilizavam-se para conter revoluções e conquistar a supremacia na

ordem internacional, e sucedida pela exposição do caráter da Guerra da Crimeia.

Contudo, os artigos sobre política internacional carecem de um encontro com o

materialismo histórico, demonstrando uma análise fundada na raison d’État e

suas consequências para o equilíbrio de poder. Com o intuito de promover tal

2 Há uma diversidade temática nos artigos de Marx e Engels publicados em jornais da época – comércio,

diplomacia, colonialismo –, mas optamos por discorrer sobre a política das grandes potências na Europa do

Concerto Europeu, pois, dessa forma, abrimos um diálogo com uma das teorias mais influentes do campo das

RI, o Realismo.

195Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

encontro, utilizamo-nos das ideias do Manifesto do partido comunista sobre classes

e frações de classes sociais, luta de classes, Estado e revolução, que nos permitiram

elaborar uma proposição teórica que articula as dimensões nacional e internacional,

a partir da obra de Marx e Engels, para analisar a política internacional.

* * *

As revoluções de 1848 na Europa impactaram o pensamento de Marx e

Engels, de modo que assuntos da política internacional receberam mais atenção

dos fundadores do socialismo moderno. Pelo menos dois motivos despertaram

mais interesse: a) os movimentos revolucionários que chacoalharam o velho

continente e que puseram em xeque o status quo construído no Congresso de

Viena

(1815) tiveram uma dimensão internacional e b) a unificação alemã se

tornou uma questão que envolvia diversos pequenos Estados no centro da Europa

e, principalmente, as grandes potências e o equilíbrio de poder entre elas. Nesse

contexto, na ativa produção jornalística que ambos exerciam, desenvolveram uma

visão de mundo sobre a política internacional, que tende a vincular as dimensões

nacional e internacional, além da fazer parte de sua formação teórica e política

(FERREIRA, 1999).

Segundo Marx e Engels (MARX, 1975a, 1975b, 1975c), o papel do Concerto

Europeu é a ordem do sistema de Estados, com propósitos conservadores e

restauracionistas oriundos da Convenção de Viena. As cinco potências, os

Estados da Inglaterra, França, Prússia, Áustria e Rússia, mobilizavam-se para dois

grandes objetivos: conter a revolução (burguesa e/ou socialista

) e conquistar a

supremacia na ordem internacional. O pilar de sustentação do sistema de Viena era

a autocracia russa (por meio de sua diplomacia e de seu exército) e, o czarismo,

o inimigo fulcral da revolução na Europa e o bastião do status quo monárquico

3 O congresso de Viena foi realizado entre 1814 e 1815 pelos Estados vitoriosos nas guerras napoleônicas com a

finalidade de restaurar o ancien régime na Europa continental, redesenhar o mapa europeu, manter a estabilidade

política e conter movimentos revolucionários. As monarquias da Rússia, da Áustria e da Prússia formaram

a Santa Aliança, com base nas doutrinas do cristianismo, interessada em colocar as relações internacionais

sob a égide do cristianismo. Logo o Estado inglês aderiu estrategicamente ao pacto, formando a Quádrupla

Aliança, que admitiu a presença do Estado francês em reuniões futuras. Essa Quíntupla Aliança, ou Concerto

Europeu, se outorgou o direito de administrar e intervir coletivamente no sistema de Estados, implantando

uma diplomacia de conferências sobre questões da política internacional, intercedendo nos casos de quebra

das condutas acordadas na convenção.

4 Para Inglaterra e França, Marx e Engels presumiram revoluções proletárias direcionadas ao socialismo e ao

comunismo; para outros, como Rússia, Áustria, Estados alemães e italianos e povos na Europa centro-oriental

governados por reis e imperadores, apostavam em revoluções burguesas, que derrubassem as monarquias.

196 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

e aristocrático no continente (ENGELS, 1975a), ainda em vigor na maioria dos

países. Dessa forma, o expansionismo russo – que entrava diretamente em atrito

com o Império Otomano (Turquia), manipulando lutas de populações oprimidas

em proveito de objetivos reacionários e expansionistas –, levado a cabo pela

autocracia czarista, não podia ser contido pelas potências ocidentais mediante

confronto bélico, cuja instabilidade política poderia estalar insurreições como

um rastro de pólvora. Sobre o Concerto Europeu e o bastião russo, Marx escreve:

A guerra contra a França, que foi ao mesmo tempo uma guerra contra

a revolução, uma guerra antijacobina, conduziu naturalmente a uma

transferência de influência do Ocidente para o Oriente, da França para a

Rússia. O Congresso de Viena foi fruto natural da guerra antijacobina, o

Tratado de Viena o produto legítimo do Congresso de Viena e a supremacia

russa a filha natural do Tratado de Viena [...] Sendo a preponderância da

Rússia na Europa inseparável do Tratado de Viena, qualquer guerra contra

esse poder que não proclame de saída a abolição do Tratado, não pode deixar

de ser uma mera teia de vergonhas, desilusões e conluios (MARX, 1975c, p.

283-284, tradução nossa)

Segundo Marx e Engels (MARX, 1975d, 1975e, 1975f, 1975g; ENGELS, 1975b;

MARX; ENGELS 1975a), os governos ocidentais, cientes das possibilidades de que

os desequilíbrios gerados pela guerra fossem catalisados por forças revolucionárias

para estalar revoluções, mobilizavam-se para ampliar influência nas regiões dos

Bálcãs, Mar Negro e Sudoeste Asiático, de modo a conter os anseios expansionistas

e de supremacia do Império Russo, inclusive debilitando-o militarmente. Contudo,

tinham a cautela de não neutralizar a autocracia czarista, pois, fiéis aos propósitos

contrarrevolucionários do Tratado de Viena, reservavam à Rússia uma função de

mantenedora da ordem. O Estado russo se encarregava de manter a estabilidade

internacional contra revoluções, sobretudo, na Europa Centro-Oriental, assim como

exercia pressão constante sobre o Império Otomano, restringindo qualquer anseio

de expansão territorial sobre a Europa e submetendo o sultão de Constantinopla

aos ditames do Concerto. Ademais, os ocidentais se preocupavam em preservar

5 “The war against France being at the same time a war against the Revolution, an Anti-Jacobin war, naturally

led to a transfer of influence from the West to the East, from France to Russia. The Vienna Congress was the

natural offspring of the Anti-Jacobin War, the Treaty of Vienna the legitimate product of the Vienna Congress,

and Russian supremacy the natural child of the Treaty of Vienna. […] Russia's preponderance in Europe being

inseparable from the Treaty of Vienna, any war against that power not proclaiming at the outset the abolition

of the Treaty, cannot but prove a mere tissue of shams, delusions and collusions”.

197Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

a soberania e a integridade turca diante das investidas expansionistas do czar.

Marx resume a conjuntura:

O Czar, envergonhado e insatisfeito ao ver seu imenso império confinado a

um único porto de exportação, situado num mar inavegável durante metade

do ano e assediado por ingleses na outra metade, está evocando os anseios

de seus antepassados para ter acesso ao Mediterrâneo; ele está separando,

um após o outro, os membros mais remotos do Império Otomano do seu

corpo principal, até que finalmente Constantinopla, o coração, deve deixar

de bater. Ele repete suas invasões periódicas tão frequentemente quanto ele

pensa que seus projetos são ameaçados pela suposta consolidação do governo

turco, ou pelos sintomas mais perigosos da manifesta autoemancipação dos

eslavos. Contando com a covardia e as apreensões dos Poderes Ocidentais,

ele intimida a Europa e projeta suas demandas o mais longe possível, para

depois aparecer magnânimo, contentando-se com o que ele imediatamente

queria.

Os Poderes Ocidentais, por outro lado, inconsistentes, pusilânimes, suspei-

tando uns dos outros, começam por encorajar o Sultão a resistir ao Czar – por

medo que as invasões da Rússia obriguem aquele a ceder – pelo medo de que

uma guerra geral dê origem a uma revolução geral. Muito impotentes e tímidos

para empreender a reconstrução do Império Otomano pelo estabelecimento

de um Império grego, ou de uma República Federal dos Estados Eslavos, tudo

o que eles almejam é manter o status quo, ou seja, o estado de putrefação

que proíbe o Sultão de se emancipar do Czar e os eslavos de se emancipar do

Sultão. (MARX, 1975b, p. 212, tradução nossa.)

6 “The Tsar, vexed and dissatisfied at seeing his immense empire confined to one sole port of export, and that

even situated in a sea unnavigable through one half of the year, and assailable by Englishmen through the

other half, is pushing the design of his ancestors, to get access to the Mediterranean; he is separating, one

after the other, the remotest members of the Ottoman Empire from its main body, till at last Constantinople,

the heart, must cease to beat. He repeats his periodical invasions as often as he thinks his designs on Turkey

endangered by the apparent consolidation of the Turkish government, or by the more dangerous symptoms

of self-emancipation manifest amongst the Slavonians. Counting on the cowardice and apprehensions of the

Western powers, he bullies Europe, and pushes his demands as far as possible, in order to appear magnanimous

afterwards, by contenting himself with what he immediately wanted.

The Western powers, on the other hand, inconsistent, pusillanimous, suspecting each other, commence by

encouraging the Sultan to resist the Tsar, from fear of the encroachments of Russia, and terminate by compelling

the former to yield, from fear of a general war giving rise to a general revolution. Too impotent and too timid

to undertake the reconstruction of the Ottoman Empire by the establishment of a Greek Empire, or of a Federal

Republic of Slavonic States, all they aim at is to maintain the status quo, that is, the state of putrefaction which

forbids the Sultan to emancipate himself from the Tsar, and the Slavonians to emancipate themselves from

the Sultan”.

7 O temor da revolução nas classes dominantes dos Estados europeus é o temor fundamental do Concerto Europeu

durante toda sua existência. Em 1848, em artigo na Nova Gazeta Renana, escreve Engels que “A Prússia,

a Inglaterra e a Rússia são os três poderes que mais temem a revolução alemã e seu resultado primordial – a

unificação alemã: a Prússia porque ela deixaria de existir, a Inglaterra porque seria privada da possibilidade de

198 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

Nessa perspectiva, Marx e Engels analisam a política externa (diplomacia

e forças armadas) das cinco grandes potências do Concerto Europeu na década

de 1850

, dedicando atenção particular às ações dos Estados para a Guerra da

Crimeia (1853-1856).

Marx e Engels relataram os objetivos e as ações da política externa do Estado

russo em diversos artigos (ENGELS, 1975a, 1975c; MARX, 1975a, 1975h, 1975i,

1975j). Engels (1890), especialmente, dedicou-se a analisar a (história da) política

externa da Rússia czarista na perspectiva de bastião reacionário, sufocador das

forças revolucionárias. Essas estavam então interessadas na vitória da revolução

na Rússia,

Primeiro, porque o Império do Czar é o pilar da reação europeia, sua última

posição fortificada e ao mesmo seu grande exército de reserva; porque sua

mera existência passiva é uma ameaça permanente e um perigo para nós.

Em segundo lugar – e esse ponto não está sendo suficientemente insistido

– porque sua intromissão incessante nos assuntos do Ocidente paralisa e

perturba nosso desenvolvimento normal, e isso é feito com o objetivo de

conquistar posições geográficas, o que assegurará à Rússia o domínio sobre a

Europa, esmagando todas as possibilidades de progresso sob a sola de ferro

do Czar [...] A diplomacia russa forma, até certo ponto, uma Ordem moderna

de jesuítas, poderosa o suficiente, se necessário, para vencer até os caprichos

de um Czar e para esmagar a corrupção dentro de seu próprio corpo, apenas

para espalhá-la mais abundantemente no exterior [...] para tornar a Rússia

uma potência, poderosa e temida e abrir a ela o caminho para a soberania do

mundo (ENGELS, 1890, [s/p], tradução nossa)

explorar o mercado alemão, e a Rússia porque a democracia avançaria não só até o Vístula [rio na Polônia], mas

até mesmo para o Dvina e o Dnieper [rios na Rússia]” (ENGELS, 1848, [s/p], tradução nossa). Versão original

do texto: “Prussia, England and Russia are the three powers which have greater reason than anyone else to fear

the German revolution and its first result -- German unity: Prussia because she would thereby cease to exist,

England because it would deprive her of the possibility of exploiting the German market, and Russia because,

it would spell the advance of democracy not only to the Vistula but even as far as the Dvina and the Dnieper”.

8 São em sua maioria análises difusas e concisas. Apresentadas em meio a outros assuntos, não dedicam suas

linhas de forma igualitária às cinco potências. Reunimos aqui as ideias de Marx e Engels que estão em seus

diversos artigos de jornal que tratam das relações internacionais, a partir do trabalho de Ferreira (1999).

9 “First, because the Empire of the Tsar is the mainstay of European reaction, its last fortified position and its great

reserve army at once; because its mere passive existence is a standing threat and danger to us. Secondly — and

this point is not now being sufficiently insisted upon — because by its ceaseless meddling in the affairs of the

West, it cripples and disturbs our normal development, and this with the object of conquering geographical

positions, which will assure to Russia the mastery over Europe, and thus crush every chance of progress under

the iron heel of the Tsar. […] Russian diplomacy forms, to a certain extent, a modern Order of Jesuits, powerful

enough, if need be, to overcome even the whims of a Tsar, and to crush corruption within its own body, only

to spread it the more plenteously abroad […] to make Russia great, powerful, and dreaded, and to open for her

the road to the sovereignty of the world.

199Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

A diplomacia russa influenciava e intervinha nos Estados europeus com a

finalidade de, além da manutenção do status quo de Viena, atingir a supremacia

mundial. Esse objetivo estava fundado nas condições materiais do território

colossal, da população em rápido crescimento (que supria o exército) e nas suas

condições de defesa, uma vez que a ausência de estradas, a imensidão da superfície

territorial e a pobreza de recursos a tornavam inexpugnável. Se as condições

defensivas eram favoráveis, as ofensivas sofriam com desorganização estratégica

e debilidade de equipamentos, além da corrupção em meio aos oficiais. Essa

fraqueza nunca foi segredo para a diplomacia russa, que, portanto, sempre que

possível evitou a guerra e só a aceitou como um último recurso e em situações

em que o adversário era claramente mais fraco (como nos atritos com a Turquia).

Assim, a diplomacia russa preferia usar os interesses e os objetivos antagônicos

das potências ocidentais para explorar suas inimizades em benefício da sua política

de conquista. Nas investidas contra Constantinopla, a política externa russa

interveio em diversas rebeliões e conspirações que levaram ao enfraquecimento da

autoridade do sultão, sobretudo fomentando e apoiando gregos, sérvios, búlgaros

e romenos sob a soberania do Império Otomano, alegando motivos religiosos e/ou

étnicos. Do outro lado, na Europa, suas intervenções tinham o outro propósito de

esmagar insurreições: era o czar o responsável por controlar a Polônia, derrotar

a Hungria e sufocar a unificação da Alemanha.

A política externa do Estado inglês, o “mais capitalista” das potências

do Concerto, perfilava ao lado dos demais Estados europeus autocráticos e

contrarrevolucionários, mobilizada pelos grandes objetivos da ordem de Viena:

conter a revolução e conquistar a supremacia internacional. Qualquer triunfo

revolucionário na Europa continental fortaleceria o movimento cartista no interior

da Inglaterra, então, derrotas das revoluções na França e na Alemanha, por

exemplo, eram derrotas do próprio cartismo, na percepção das classes dominantes

inglesas (burguesia e aristocracia feudal). Esse era um ponto de concordância entre

classes dominantes no Estado inglês, que já em matéria de projeção internacional

de interesses de classe não entravam em acordo. A política externa inglesa era

formulada e executada mediante interesses aristocráticos (em relação ao continente

europeu), uma vez que, embora a predominância do caráter capitalista da economia

e da sociedade, o Estado era governado por uma coalizão aristocrático-burguesa.

Contudo, a política externa para a Europa era dirigida (tradicionalmente) pela

aristocracia feudal, imbuída de históricas rivalidades geopolíticas com as dinastias

do velho continente. As propostas partidárias Tory e Whig em assuntos de

200 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

política externa no parlamento inglês representavam respectivamente a tendência

aristocrática, conservadora e protecionista e a burguesa, liberal e livre-cambista.

Nessa luta entre as classes dominantes, prevalecia a primeira, identificada na

figura de Lord Palmerson

, levando à caracterização da política externa inglesa

como pró-aristocrática, contrarrevolucionária e até nociva aos interesses da

burguesia. As propostas liberais, que ascendiam no Estado e na sociedade durante

a Guerra da Crimeia, consistiam na substituição das políticas de intervenção

diplomática e militar pelo estímulo ao desenvolvimento do livre-comércio

(MARX, 1975i, 1975j, 1975k, 1975l, 1975m, 1975n, 1975o, 1975p, 1975q, 1975r,

1975s, 1975t).

Sobre a política externa do Estado francês, sob o governo de Napoleão

Bonaparte III (o mesmo do golpe de Estado n`O 18 de Brumário), Marx e Engels

(ENGELS, 1975c, 1975d; MARX, 1975u, 1975v) a descreviam como aventureira e

expansionista, oriunda da necessidade de fortalecimento do regime bonapartista,

que sofria com instabilidade política e ilegitimidade internas. A política externa

francesa tendia à guerra, com a finalidade de desviar atenção de e abafar problemas

internos, justificar o estado de excepcionalidade política em vigor na França e

projetar as intenções de Bonaparte no exterior. Além de servir de justificativa para

eliminar impedimentos legais e pilhar os fundos do Estado. Contudo, os limites da

guerra eram a revolução e Bonaparte então se imiscuía em bravatas e simulações

em matéria de política externa. Tal dilema é relatado por Marx:

Bonaparte está embarcando na guerra de bom grado. Ele não tem alternativa,

a não ser a revolução em casa ou a guerra no exterior. Ele não pode

continuar mais, como ele faz, combinando o cruel despotismo de Napoleão

I com a política de paz corrupta de Luís Philippe. Ele deve deixar de enviar

novos lotes de prisioneiros para Caiena se não se atreve a enviar exércitos

franceses além das fronteiras. Mas o conflito entre as intenções declaradas

de Bonaparte e os planos secretos da coalizão só podem contribuir para

um novo emaranhado de problemas. O que eu concluo de tudo isso é que

não haverá guerra, mas, pelo contrário, que o problema assumirá dimensões

terríveis e revolucionárias, que nem sequer são suspeitas pelos pequenos

homens da coalizão. A sua própria perfídia é o meio de transformar um

10 Personalidade que ocupou altos postos do Estado inglês, como Secretário da Guerra, Secretário das Relações

Exteriores e Primeiro-Ministro, e foi alvo de duras críticas de Marx, que, além de denunciar sua compactuação

com a ordem de Viena, considerava-o um reacionário oportunista e russófilo. Marx dedicou uma série de

artigos a esse homem de Estado e sua política, que podem ser encontrados em Marx e Engels, Collected Works,

vol. 12. New York: International Publishers, 1979, p. 341-406.

201Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

conflito local [Guerra da Crimeia] em uma conflagração europeia. (MARX,

1975u, p. 33, tradução nossa)

As intenções de Bonaparte eram conquistar reconhecimento de seu regime,

considerado usurpador pelar monarquias europeias, conquistar prestígio junto

a povos oprimidos por seu papel de libertador – que um dia foi de seu tio – e

conquistar influência e territórios em regiões politicamente fracas, como a península

italiana, ainda que dentro dos marcos das negociações do Concerto Europeu.

Em suma, antes da supremacia na Europa, Bonaparte buscava uma posição de

protagonista no Concerto, revertendo sua marginalização no sistema, imputado à

França pelos Estados vencedores das guerras napoleônicas. Já os planos secretos

da coalizão (Estados de Inglaterra e França) eram justamente as negociações

diplomáticas acerca do expansionismo do Czar sobre a Turquia sem abalar o

status quo europeu, relatado por Marx ao discorrer sobre as correspondências

diplomáticas entre ingleses e russos (MARX, 1975x, 1975w).

Em relação aos Estados da Prússia e da Áustria, suas políticas externas estavam

intimamente ligadas ao temor da revolução. A aristocracia prussiana dos junkers,

por mais que almejasse enfraquecer a influência russa na Europa centro-oriental

e controlar todo o território polonês, não se mobilizou contra o bastião das

monarquias europeias, temendo o despertar revolucionário nas suas próprias terras.

O Estado austríaco, endividado e acometido por insurreições internas, restringia

suas incursões no exterior e sua política externa se voltava para a conservação do

seu império. Por mais que se incomodasse com a ingerência russa na península

balcânica, a autocracia austríaca não buscou enfraquecer a política externa russa,

pois a ela não poderia recorrer no caso de estalos revolucionários. Além disso, a

debilidade econômica do Estado austríaco o constrangia a manter boas relações

com as grandes potências, tendo em vista auxílios financeiros vindouros. Por

tais motivos, Áustria e Prússia mantiveram neutralidade na Guerra da Crimeia

(MARX, 1975p, 1975y).

11 “Bonaparte is of course in good earnest in embarking in the war. He has no alternative left but revolution at

home or war abroad. He cannot any longer continue, as he does, to couple the cruel despotism of Napoleon

I with the corrupt peace policy of Louis Philippe. He must stop sending new batches of prisoners to Cayenne,

if he dare not simultaneously send French armies beyond the frontiers. But the conflict between the avowed

intentions of Bonaparte and the secret plans of the coalition can only contribute to further embroil matters.

What I conclude from all this is, not that there will be no war, but, on the contrary, that it will assume such

terrible and revolutionary dimensions as are not even suspected by the little men of the coalition. Their very

perfidy is the means of transforming a local conflict into a European conflagration”.

202 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

É digna de nota, ainda, a percepção de Marx e Engels sobre a condição

da Turquia. Esse Estado muçulmano, que outrora ameaçara a Europa com sua

política anexionista, é descrito como uma potência decadente, alijada das decisões

políticas internacionais, consumido por conflitos internos e objeto das potências

do Concerto: alvo do expansionismo czarista e da cobiça (inclusive comercial)

dos ocidentais, principalmente Inglaterra e França. As cinco potências buscavam

tanto se aproveitar da ruína do Império Otomano para controlar territórios e

populações quanto evitar que o colapso do poder do sultão gerasse instabilidade

política decorrente da disputa pela absorção e pelo acúmulo de recursos de poder

por parte de uma delas. A condição da Turquia no sistema de Viena é o que Marx

e Engels chamam de Questão Oriental (ENGELS, 1975a, 1975c, 1975d; MARX;

ENGELS, 1975b; MARX, 1975a, 1975b, 1975h, 1975i, 1975j, 1975k, 1975m, 1975z,

1975aa, 1975ab, 1975ac, 1975ad, 1975ae).

A própria Guerra da Crimeia, o primeiro confronto armado a opor as potências

do Concerto – Inglaterra, França e Turquia de um lado, Rússia do outro –, longe

de ser uma disputa por lugares sagrados no Oriente Médio entre França, Rússia e

Turquia, consistia no choque entre o expansionismo czarista e o receio ocidental

sobre o agigantamento do poder russo. Enquanto a política externa inglesa

procurava mediar diplomaticamente os atritos entre russos e turcos, a política

externa francesa se engajava em instigar a guerra, seguindo as intenções de

Bonaparte. E ambas buscavam influenciar e controlar regiões do decadente império.

Marx e Engels (MARX; ENGELS, 1975a, 1975b; ENGELS, 1975c; MARX, 1975v,

1975af) entendiam a política internacional da Europa e a Guerra da Crimeia como

uma balança de poder (condicionada pelas perspectivas contrarrevolucionárias

das classes dominantes europeias): “Foi igualmente um erro descrever o guerra

contra a Rússia como uma guerra entre liberdade e despotismo [...] a guerra é a

manutenção da balança de poder e dos tratados de Viena – os mesmos tratados

que anulam a liberdade e a independência de nações” (MARX, 1975v, p. 228,

tradução nossa).

Assim, a guerra não foi um confronto bélico generalizado, muito menos a

superação do Congresso de Viena, mas sim um ajuste no status quo, de modo a

introduzir a Turquia de maneira subordinada no esquema das potências gestoras

do sistema internacional. Como escrevem ambos:

A guerra anglo-francesa contra a Rússia figurará, sem dúvida, na história

militar como “a guerra incompreensível”. Muita conversa combinada com

pouca ação, vastas preparações e resultados insignificantes, precaução que

203Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

beira a timidez, seguida de temeridade nascida da ignorância, generais

mais do que medíocres à frente de tropas mais do que corajosas, revezes

na sequência de vitórias conquistadas por erros, exércitos arruinados pela

negligência e então salvos pelo mais estranho dos acidentes – um grande

conjunto de contradições e inconsequências (MARX; ENGELS, 1975c, p. 484,

tradução nossa)

Tal passagem indica, novamente, que as potências ocidentais não estavam

interessadas na derrocada do Estado russo. Marx e Engels mostram que as

operações militares anglo-francesas ocorriam em áreas periféricas, distante dos

centros da vida política russa

, o que anulava qualquer possibilidade de estalos

de insurreição popular. As bravatas e simulações que os governantes ocidentais

transformavam em estratégia e tática, em seus discursos sobre a guerra para

seus países, são trazidas à tona pelos amigos como o temor da revolução, pois

a contenção do expansionismo russo não podia ir longe demais, ao ponto de

demolir o baluarte da ordem de Viena (MARX, 1975af; ENGELS 1975d, MARX;

ENGELS, 1975d, 1975e)

. Nessas análises da política internacional, portanto, guerra

(internacional) e revolução (nacional, num primeiro momento) são apresentadas

com elementos indissociáveis.

Do exposto, identificamos, portanto, em tais análises, tendências e ausências.

Marx e Engels tendem a articular as relações exteriores dos Estados ao processo

político nacional

, no interior de suas fronteiras (e vice-versa). Essa tendência é

12 “The Anglo-French war against Russia will undoubtedly always figure in military history as "the incomprehensible

war". Big talk combined with' minimal action, vast preparations and insignificant results, caution bordering on

timidity, followed by the foolhardiness that is born of ignorance, generals who are more than mediocre coupled

with troops who are more than brave, almost deliberate reverses on the heels of victories won through mistakes,

armies ruined by negligence, then saved by the strangest of accidents—a grand ensemble of contradictions and

inconsistencies”.

13 As principais batalhas ocorreram em Sebastopol, cidade na península da Crimeia no Mar Negro. A península

foi ocupada pelos russos, mas reconquistada por seus inimigos.

14 A Guerra da Crimeia se encerrou com o Tratado de Paris de 30 de março de 1856, assinado por Inglaterra, França,

Turquia, Sardenha – que entrou posteriormente na guerra ao lado desses – e Rússia. O Tratado assegurou a

integridade do Império Otomano e obrigou a Rússia a devolver regiões aos turcos. Mas o bastião russo obteve a

condição de protetor dos principados às margens do Danúbio e dos cristãos em território otomano. O Tratado,

além de retificar a derrota russa, é um ponto de inflexão no Concerto, pois figuras como Otto Von Bismark, da

Prússia, desacreditam do mecanismo coletivo de soluções de conflitos entre as potências que possa contemplar

os interesses dos cinco grandes. Registra-se após o Tratado uma queda no número de artigos de Marx e Engels

dedicados à política internacional (FERREIRA, 1999).

15 Processo político nacional é a dinâmica das relações políticas entre grupos, classes sociais e frações de classes

sociais no interior de um Estado-nacional, onde tais agentes entram em cooperação, conflito ou confronto e o

Estado é o alvo principal de suas demandas. O termo nacional pode ser colocado entre aspas, dado que a agência

de classes, frações e grupo tende a transpassar o espaço nacional, como no Manifesto do partido comunista.

204 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

mais clara quando Marx (1975i, 1975j, 1975k, 1975l, 1975m, 1975n, 1975o, 1975p,

1975q, 1975r, 1975s, 1975t) escreve sobre as disputas políticas entre as classes

dominantes na Inglaterra, com o intuito de tomar as rédeas da política externa,

e quando Engels (1980) escreve sobre o caráter de classe da autocracia czarista.

Entretanto, devido às limitações de textos jornalísticos, está ausente a dinâmica

da luta de classes, tal qual ela é apresentada no Manifesto do partido comunista.

Ou seja, a articulação entre o internacional e o nacional nos textos publicados

em jornais está em estágio embrionário.

Desses dois pontos, tendência e ausência, propomo-nos a fazer apontamentos

para uma análise da (economia) política internacional, inspirada nas ideias de

Marx e Engels contidas principalmente no Manifesto do partido comunista,

articulando-as com seus textos sobre a política internacional. Vejamos.

No Manifesto, as unidades políticas do sistema internacional são os Estados

modernos (alguns revolucionados pela burguesia). Unidades estas em que

a burguesia, com o estabelecimento da grande indústria e do mercado

mundial, conquistou, finalmente, a soberania política exclusiva no Estado

representativo moderno. O executivo no Estado moderno não é senão um

comitê para gerir os negócios comuns de toda a classe burguesa [...] Impelida

pela necessidade de mercados sempre novos, a burguesia invade todo globo

terrestre. Necessita estabelecer-se em toda parte, explorar em toda parte,

criar vínculo em toda parte. (MARX; ENGELS, 2010, p. 42-43).

Dessa forma, apontam que o Estado moderno atende prioritariamente as

demandas da burguesia como um todo (manutenção da propriedade privada dos

meios de produção e da força de trabalho como mercadoria a ser comprada no

mercado, isto é, as condições de dominação e exploração por parte da burguesia),

que, por sua vez, “vive em luta permanente; primeiro contra a aristocracia; depois,

contra as frações da própria burguesia [...] e sempre contra as burguesias de países

estrangeiros” (MARX; ENGELS, 2010, p. 48). Ou seja, escrevendo numa época em

que nem todos os Estados europeus tinham passado por revoluções burguesas

Marx e Engels se referem primeiramente à luta da burguesia contra a aristocracia

feudal, que, mesmo em Estados revolucionados pela burguesia, essa ainda lutava

16 Que é o caso da maioria dos Estados europeus, sobre os quais Marx e Engels escrevem ao analisar as forças

do Concerto Europeu. Notemos então que nos textos dos autores é possível identificar classes dominantes (no

plural) numa mesma conjuntura: a burguesia disputando com a aristocracia feudal os rumos da política do

Estado, como aparece nos artigos sobre a política externa da Inglaterra.

205Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

contra resquícios da ordem feudal e da aristocracia decadente. Segundo, referem-se

à luta da burguesia industrial contra frações

não industriais que se mobilizam

contra o desenvolvimento da indústria. Terceiro, impelida pela necessidade de

mercado, cada burguesia nacional luta contra concorrentes de outros Estados, no

exterior. Nesse caso, cabe ressaltar que os objetivos da burguesia, além de por

meio do Estado nacional, são viabilizados mediante política externa, assim como

sofrem com os efeitos do sistema interestatal.

As lutas permanentes da burguesia a formam enquanto classe, processo esse

que se concretiza com sua inserção no, e transformação do, Estado, perpetuando-

se como classe dominante

. Assim, ela consegue subordinar a política estatal aos

seus interesses. O Estado estabelece e legitima a propriedade privada dos meios de

produção, a exploração do trabalho assalariado e as demais condições necessárias

para que o modo de produção capitalista possa se sustentar. No pensamento

de Marx e Engels, a formação da classe burguesa já aparece dada (enquanto a

classe proletária é uma possibilidade real). No modo de produção capitalista, a

burguesia já está formada enquanto classe social, uma vez que seu processo de

formação de classe se confunde com o próprio nascimento, o desenvolvimento e

a sustentação do capitalismo

A luta permanente da burguesia encontra então um quarto oponente: o

proletariado. Sua formação não decorre diretamente das relações de produção

e das forças produtivas capitalistas (estrutura econômica) e, diferentemente da

formação da classe burguesa, não é inevitável. A estrutura econômica contém

potencialmente a classe trabalhadora, que pode ou não se formar (se se considera

apenas o nível econômico, objetivo, a classe social só existe enquanto virtualidade).

As circunstâncias históricas concretas e a ação política de agentes, como partidos,

sindicatos e movimentos sociais, possibilitarão ou não a conversão dessa classe,

17 Frações de classe significam que a classe social, seja ela a burguesia, a aristocracia feudal ou o proletariado,

não é homogênea. A formação da classe é condicionada pelo lugar que ocupa no processo de produção, mas em

circunstâncias históricas concretas no interior da classe surgem divergências que opõe seus programas políticos

e até as conduz ao confronto armado. Foi Boito Jr. (2007) que nos chamou atenção para as diferentes lutas da

burguesia, a distinção entre formação da burguesia e do proletariado, assim como sobre a cena política, a qual

abordaremos adiante.

18 Não há um conceito de classe dominante em Marx e Engels, mas se faz necessário nesse texto expor o que

entendemos por classe dominante nas obras em questão. Exercer preponderância econômica (controle do

processo de produção), intensa influência no Estado (centro legal e legítimo do processo decisório na sociedade

capitalista) e supremacia de ideias e valores na sociedade tornam uma classe dominante.

19 Marx esclarece esse processo ao tratar da assim chamada acumulação primitiva n’ O Capital (MARX, 2013).

Ver as passagens em p. 786-787 e p. 795-796, cap. XXIV.

206 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

potencialmente dada na estrutura econômica, em uma classe ativa, cuja formação,

interesses e objetivos serão definidos em processos de lutas. “O proletariado passa

por diferentes fases de desenvolvimento. Sua luta contra a burguesia começa

com a sua existência” (MARX; ENGELS, 2010, p. 47). É um processo irregular,

marcado por avanços e retrocessos. As lutas podem fazer crescer a unidade e a

organização do proletariado. Ademais, a própria burguesia compele o proletariado

para a luta política, dadas suas permanentes lutas inscritas no desenvolvimento

e na sustentação do capitalismo, inclusive, obviamente, a luta pela exploração

e dominação dos trabalhadores. Assim, o processo de formação do proletariado

enquanto classe é um caminho mais árduo do que a formação da classe burguesa,

mas é o caminho que conduz a processos revolucionários (BOITO JR., 2007).

Dessa forma, Marx e Engels usam a noção de classe social para indicar a ação

e a luta dos agentes sociais, definidos em função de sua inserção no processo

produtivo, pela apropriação da riqueza produzida na ordem econômica vigente

e pela influência no Estado existente (e, em menor medida na obra de Marx e

Engels, pela supremacia no terreno das ideias e dos valores sociais). Essa luta de

classes tende a ultrapassar as fronteiras nacionais, como afirmamos anteriormente:

a burguesia possui uma tendência à internacionalização e luta contra as burguesias

de países estrangeiros, cujos objetivos são viabilizados mediante política externa

do Estado, o qual, em determinadas circunstâncias, recorre à guerra.

A agência do proletariado igualmente não se limita às fronteiras nacionais.

Em primeiro lugar, no Manifesto, Marx e Engels apresentam a instauração da

contradição entre o desenvolvimento das forças produtivas e as relações de

produção vigentes como o elemento gerador de um desequilíbrio sistêmico que

caberia à luta de classes resolver. A era de revolução social é aquela em que o

desenvolvimento das forças produtivas é truncado, e não mais estimulado, pelas

relações de produção existentes e as classes sociais, como coletivos organizados

e em luta, representam, de um lado, as relações de produção “caducas”, lutando

pela preservação da estrutura social vigente, e, de outro, a outra classe representa

as forças produtivas em ascensão, lutando pela mudança histórica. Não se trata,

portanto, de um conflito econômico ou político qualquer, mas de um confronto

particular numa fase bem delimitada do processo histórico, um período de

revolução

. Em segundo lugar, no capitalismo, o proletariado enquanto classe

20 Consideramos que não há uma teoria (corpo teórico articulado e acabado) da revolução em Marx, mas sim

reflexões em direção a uma construção teórica – dinâmica e inacabada – para pensar o real e elaborar novas

ideias a partir do próprio real. O que destacamos é que a revolução (transformação estrutural de um modo de

207Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

é o agente da revolução, que não se limita ao espaço nacional, posto que é

internacional: “Que as classes dominantes tremam à ideia de uma revolução

comunista! Nela os proletários nada têm a perder, a não ser seus grilhões. Têm

um mundo a ganhar. Proletários de todos os países, uni-vos!”.

Apontamentos teóricos para analisar política internacional.

Como vimos ao longo das páginas anteriores, nas reflexões de Marx e Engels

acerca da política internacional, está ausente a análise da luta de classes no

processo político nacional. Embora, nos artigos que tratam da política externa

inglesa, exista uma incipiente conexão das relações exteriores do Estado com a

luta entre a aristocracia feudal e a burguesia na formulação de política externa,

e o papel do movimento dos trabalhadores (cartismo) que preocupa as classes

dominantes, ao tratar da política externa dos outros Estados europeus e da política

internacional em geral, os autores o fazem de modo superficial, como se o Estado

tivesse vontade própria (raison d’État) e/ou expressasse diretamente os interesses

do soberano (o czar, o rei, o imperador), sem conexão com a luta de classes

Por mais que a reunião das dimensões nacional e internacional no pensamento

de Marx e Engels seja perceptível e apropriada, é embrionária.

Com a finalidade de desenvolver uma proposição, nossos apontamentos

consistem em articular as dimensões internacional e nacional, que formam um

arcabouço teórico, o qual pode ser aplicado em análises empíricas. Isto é, em

análises sobre as relações entre as unidades políticas do sistema interestatal (tal

como fazem nos textos do New York Daily Tribune), deve estar contida a dinâmica da

luta de classes (tal qual no Manifesto do partido comunista), formando assim uma

produção) é agencia de um coletivo político que passa imprimir mudanças prévias no Estado (fator de coesão da

sociedade dividida em classes), isto é, uma revolução política que põe em marcha a formação de um novo tipo

de Estado, antes mesmo da revolução na economia, do choque entre forças produtivas e relações de produção.

Sobre o processo de transição ao socialismo e ao comunismo, Marx e Engels se abstiveram que qualquer descrição

detalhada, uma vez que suas características estariam no processo histórico ainda por vir. Mas tinham clareza

da luta política a ser travada pelo proletariado organizado em classe, como relata Marx sobre a Comuna de

Paris: “Eis o verdadeiro segredo da Comuna: era essencialmente um governo da classe operária, o produto da

luta da classe produtora contra a classe apropriadora, a forma política [novo tipo de Estado] enfim descoberta

para se levar a efeito a emancipação econômica do trabalho” (MARX, 2011a, p. 59). Sobre tal processo, ver as

inconclusivas e incompletas passagens de Marx e Engels indicadas no capítulo 4 de Cohan (1981).

21 Marx, que escreveu a maioria dos artigos utilizados como referência neste texto, morava em Londres e costumava

frequentar as sessões do parlamento britânico. As informações sobre outros Estados, ele recebia por jornais ou

correspondência.

208 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

totalidade. Isso significa que analistas das relações internacionais orientados/as por

essa concepção devem levar em consideração, de modo articulado e simultâneo,

o estudo de: classes sociais e frações de classes sociais e seus programas (as forças

subjacentes); o Estado (lócus do poder), objeto da análise e intermediação do

nacional/internacional; e as forças externas do sistema interestatal. Portanto, as

pesquisas nesse sentido abarcam certas (árduas) tarefas.

A primeira delas é distinguir a chamada cena política da luta de classes.

Marx (2011b) distingue uma realidade aparente e superficial de uma realidade

essencial e profunda, cuja relação é ocultação e dissimulação da primeira pela

segunda. Desse modo, enquanto a realidade profunda se refere ao campo da luta

de classes, da prática política das classes e frações, isto é, da ação concreta das

forças sociais (realidade essencial), a realidade superficial ou a cena política é o

lugar da representação de tais forças (realidade aparente). A cena política é então

uma realidade superficial, enganosa, que deve ser desmistificada, despida de seus

próprios termos, para que se tenha acesso à realidade profunda dos interesses

e das ações de classe. Os agentes da cena política não declaram os interesses

que representam. A sociedade burguesa é uma sociedade anônima e os agentes

da burguesia mantêm o anonimato de classe (BOITO JR., 2007). Tampouco

tais agentes correspondem diretamente a interesses que por ventura venham a

declarar, dado que a representação de classe na cena política não é, na maioria

das vezes, unilinear, mas, sim, ocorrem dissimulações e defasagens. Assim, não

podemos incorrer no erro de investigar os agentes da cena política por narrativas,

nomenclaturas e bandeiras que eles mesmos se atribuem, correndo o risco de

permanecer na superfície enganosa do fenômeno. Esse procedimento serve tanto

para a dimensão internacional (Estado, diplomacia, forças armadas, organizações

internacionais) quanto para a dimensão nacional (governos, partidos, empresas,

associações de classe, organizações da sociedade civil).

Em segundo lugar, o quadro abaixo sistematiza nossa proposição teórica, com

espectro de totalidade (articulação internacional/nacional), que metodologicamente

é segmentada em: forças subjacentes, Estado e forças externas do sistema

interestatal:

209Caio Bugiato

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

Quadro 1 – Síntese da proposição teórica

Objeto de análise O que pesquisar

Forças subjacentes

Burguesia: frações, programas, organizações representativas, conﬂitos e

alianças, relações com o Estado, relações exteriores.

Proletariado: frações, programas, organizações representativas, conﬂitos e

alianças, relações com o Estado, relações exteriores.

Estado

Forma de Estado, governo, burocracia estatal (diplomacia e forças armadas)

e política pública (política externa).

Forças externas

Projeção dos interesses de Estados, classes e frações de classes sociais no

sistema internacional e a ingerências destes nas unidades políticas do sistema.

Fonte: elaboração própria.

Na análise dos fenômenos da política internacional, devemos levar em conta

os elementos do quadro. 1) Identificar na formação social nacional (Estado/

país): as frações da burguesia, sua organização e mobilização enquanto força

social, seus programas econômicos, políticos e ideológicos, seus conflitos e

alianças, suas relações com o exterior, suas organizações representativas e qual

ou quais delas têm primazia na influência sobre o Estado e lideram a condução

do desenvolvimento do capitalismo; a formação do proletariado enquanto classe,

as frações da classe trabalhadora como força social, seus programas (reformistas

ou revolucionários), seus conflitos e alianças, suas organizações representativas,

suas relações com o exterior (quando houver) e suas influências no Estado. Força

social são agentes sociais que, a partir do processo de produção, organizam-se,

mobilizam-se e militam coletiva e notavelmente em prol de interesses comuns e

para a consecução de determinados objetivos, procurando executar um programa

político. 2) Compreender a incidência das lutas entre classes e frações de classes

sociais no Estado: na constituição de sua forma (sistema e regime políticos) e

de seu governo/oposição (executivo, legislativo, judiciário), na burocracia civil

e militar do Estado e nos grupos que as compõem, e nas suas políticas estatais,

entre elas política externa/relações exteriores. 3) Tratar das pertinentes relações

entre Estados, classes sociais e frações de classes sociais no sistema interestatal

capitalista, das ingerências recíprocas entre as unidades políticas do sistema e seus

agentes sociais e seus conflitos e alianças (guerra e paz). Pois, a luta de classes não

ocorre apenas no interior, mas também entre os Estados nacionais. Assim sendo,

com esses procedimentos evitamos a reificação do Estado e podemos apreender,

a partir da articulação internacional/nacional indicada na obra de Marx e Engels,

a complexidade dos fenômenos internacionais.

210 Marx e Engels: política internacional e luta de classes

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 193-212

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213Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Os interesses e as regras:

a Convenção de Minamata nas perspectivas

do Realismo Neoclássico e Construtivismo

The interests and rules:

the Minamata Convention in the perspectives

of Neoclassical Realism and Constructivism

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.780

Bruno Mendelski

Guilherme Frizzera

Resumo

A Convenção de Minamata regula a questão dos efeitos do mercúrio no meio ambiente. Essa

inciativa global inclui a participação de grandes potências como os EUA e a China, além de

outros países em desenvolvimento e que possuem parte de sua produção voltada à mineração.

A partir das perspectivas teóricas do realismo neoclássico e do construtivismo, o artigo cria

um diálogo entre as duas correntes, apontando a importância tanto da questão do poder

quanto da participação de importantes atores globais, quanto no papel das ideias, crenças

e das normas na construção de um regime de regulação do uso e dos efeitos do mercúrio.

A conclusão aponta que, além do alto custo do constrangimento pela não participação de

um regime normativo do meio ambiente, o sucesso da Convenção de Minamata está na

participação de Pequim e Washington. Esses países levam à participação de outros atores.

Por fim, estimula-se a aproximação dos estudos de meio ambiente com os das teorias de

relações internacionais.

Palavras-Chaves: Convenção de Minamata; Teoria das Relações Internacionais; Realismo

Neoclássico; Construtivismo.

1 O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

– Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001.

2 Graduado (UNILASALLE-RS), mestre (UFRGS), doutorando em Relações Internacionais (IREL/UnB) e bolsista

CAPES. Professor Assistente desde 2012 do Curso de Relações Internacionais da UNISC. Atualmente é Katip

Fellow (Turkish Communication Program for Public Officials and Academic Staff) e Visiting Doctoral Student

at the Department of Political Science and International Relations at University of Istanbul.

3 Graduado em Relações Internacionais pelas Faculdades Integradas Rio Branco. Mestre em Integração da América

Latina pela Universidade de São Paulo (PROLAM/USP). Doutorando em Relações Internacionais pela Universidade

de Brasília (IREL/UnB) e bolsista CAPES.

Artigo submetido em 27/03/2018 e aprovado em 01/11/2018.

214 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Abstract

The Minamata Convention regulates the effects of mercury on the environment. This global

initiative includes the participation of major powers such as the United States and China, as

well as other developing countries, which take part in consideration of their mining-related

output. From the theoretical perspectives of Neoclassical Realism and Constructivism,

the article creates a dialogue between the two theoretical frameworks. Pointing out the

importance of both questions of power and participation of important global actors, and

the role of ideas, beliefs and norms in the construction of a regime governing the use and

effects of mercury. The conclusion is, as well as the high cost of embarrassment due to the

non-participation of a normative regime of the environment, the success of the Minamata

Convention is in the participation of Beijing and Washington. Those countries lead other

actors to participate of a regime. Finally, it stimulated the approximation of environmental

studies with those of International Relations Theories.

Keywords: Minamata Convention; International Relations Theory; Neoclassical Realism;

Constructivism.

Introdução

Os tratados, regimes e a governança internacionais são importantes fontes

de análise nas relações internacionais e uma das discussões mais ricas no

aspecto teórico. Diversos ângulos analíticos utilizam questões globais para que

possam basear e sustentar seus avanços intelectuais na academia. Esses esforços

se traduzem em correntes que, a princípio, são antagônicas, mas que, quando

utilizadas para criar um debate de via média, contribuem para o enriquecimento

do campo de estudo. No caso, o realismo e o construtivismo.

Jogos de poder, status quo, prestígio, poder, hard power, ganhos relativos e

maximização do poder são conceitos próprios da corrente do realismo, os quais

também se fazem presentes em sua abordagem neoclássica. A cooperação se

sustenta a partir de uma análise racional de quem ganhará mais ao estabelecer um

acordo com outro Estado. Em uma abordagem cooperativa mais abrangente, isto

é, quando os acordos possuem características multilaterais ou até mesmo globais,

esses assumem um outro aspecto caro para os realistas: quem criará as regras?

O estabelecimento dessas regras e os efeitos coercitivos são importantes fatores

para os interesses dos Estados. Outrossim, essa é uma discussão fundamental

para o construtivismo nas relações internacionais.

215Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Focando no papel das normas e regras, o construtivismo introduz a importância

da normatização no ambiente internacional. A questão de como as regras

são socializadas, internalizadas ou refutadas pelos agentes, o socializador e a

governança internacional em forma de instituições e organizações – ou, até mesmo,

uma governança sem governo –, são as principais perguntas do construtivismo

para uma discussão que envolva tratados, cooperação ou regimes internacionais.

Dando uma menor importância a questão de quem irá lucrar mais em um

ambiente cooperativo, o construtivismo tende a ver o benefício gerado por essas

institucionalizações de uma forma geral e não específica.

A pergunta que se faz é: ao juntar as duas formas de análise, pode-se ter

um panorama mais completo do que levam os agentes a cooperar e buscar a

institucionalização de temas no ambiente internacional?

Para responder tal pergunta, será analisada a Convenção de Minamata sobre

o uso do mercúrio pelos países. Esse importante acordo internacional possui a

participação de importantes players, como os Estados Unidos e a China, assim

como demais países cuja literatura poderia classificar como subdesenvolvidos ou

em desenvolvimento. A discussão proposta visa integrar duas visões analíticas

teóricas distintas e busca encontrar uma via média específica para a questão de

Minamata. Com isso, apresentar-se um quadro de menor fragmentação no campo

das teorias de relações internacionais, utilizando-se uma abordagem mais plural

e contribuindo para o debate teórico da disciplina.

A Convenção de Minamata

A Convenção de Minamata é um tratado global destinado a proteger a

saúde humana e o meio ambiente dos efeitos adversos do mercúrio (MINAMATA

CONVENTION ON MERCURY, 2017). Para Eriksen e Perrez (2014) a apresentação,

em 2001, de um estudo sobre o mercúrio pelos EUA durante a 21ª sessão do

Governing Council of the United Nations Environment Programme (GC-UNEP)

marca o início das articulações globais a respeito da limitação do uso do mercúrio.

A reunião seguinte do GC-UNEP, em 2003, apresenta dois avanços em relação à

necessidade de restrição do uso do mercúrio. O primeiro remete à constatação

de que “existe suficiente evidência dos significativos impactos globais adversos

do mercúrio e seus componentes para justificar novas ações internacionais para

reduzir os riscos para a saúde humana e para o meio ambiente” (UNEP/GC.22/11,

216 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

2003, p. 52, tradução livre

). Segundo: também sinaliza, pela primeira vez, a

concordância dos Estados em adotar ações imediatas para mitigar o problema do

mercúrio (UNEP, 2003).

Entretanto, a discussão de uma abordagem vinculante sobre o mercúrio não

prosperou em razão da oposição de importantes países ricos e em desenvolvimento.

EUA, Canadá, Austrália e Nova Zelândia argumentaram que um instrumento

vinculante seria muito custoso e de difícil implementação, sendo mais eficiente

uma abordagem voluntária (UNEP/GC.23/11, 2005). Já China e Índia sustentavam

que

os países em desenvolvimento apoiavam fortemente a gestão internacional

de produtos químicos [mercúrio], mas enfatizam que todas as decisões

propostas sobre o assunto deveriam incluir disposições sobre transferência

de tecnologia, capacitação e financiamento sustentável (UNEP, 2005, p. 63,

tradução livre

Durante a 24ª sessão da UNEP-GC, o apoio a uma abordagem vinculante

aumentou, contando com a adesão de países africanos, da União Europeia,

Brasil, Japão, Rússia e Uruguai (UNEP, 2007). Em 2009, a mudança de postura

dos EUA influenciou grandes players como Canadá, Austrália, China e Índia a

serem mais receptivos à adoção de medidas vinculantes para a restrição do uso do

mercúrio (SELIN, 2014). Como resultado, houve a decisão 25/5 do UNEP-GC de

2009, a qual demandava que os Estados iniciassem negociações para assinar um

tratado sobre a contenção do uso do mercúrio (UNEP, 2009). Os encontros foram

chamados de Intergovernmental Negotiating Committee e, no decorrer da quinta

reunião (janeiro de 2013 em Genebra), a Convenção de Minamata foi assinada

por delegados de 140 países (MINAMATA CONVENTION, 2017). Posteriormente,

depois da ratificação do 51º membro, o tratado entrou em vigor em outubro do

mesmo ano (MINAMATA CONVENTION, 2017).

O compromisso recebeu o nome da cidade japonesa de Minamata, a qual

sofreu, na década de 1950, um grande derramamento de mercúrio em sua baía,

resultando na morte de 900 pessoas. No evento, 2.265 pessoas foram diagnosticadas

4 No original em inglês: “that there is sufficient evidence of significant global adverse impacts from mercury and

its compounds to warrant further international action to reduce the risks to human health and the environment”.

5 No original em inglês: “that developing countries strongly supported international chemicals management but

stressed that all proposed decisions on the subject should include provisions on technology transfer, capacity-

building and sustainable funding”.

217Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

com intoxicação por mercúrio – agora conhecida como doença de Minamata

(UNIDO, 2014). Até a presente data, 128 Estados assinaram a Convenção de

Minamata e 98 desses a ratificaram

A concretização desse tratado se reveste de importância, na medida em

que o mercúrio e a maioria dos seus compostos são altamente tóxicos para os

seres humanos e para o meio ambiente. Sua periculosidade pode ser observada

na constatação de que a ingestão de grandes quantidades do mercúrio pode ser

fatal, e mesmo doses baixas podem ter graves efeitos para a saúde (EUROPEAN

COMMISSION, 2017).

De acordo com o site oficial do acordo, a Convenção de Minamata procurará:

a proibição de novas minas de mercúrio, a eliminação das já existentes, a

eliminação e a redução do uso de mercúrio em vários produtos e processos,

medidas de controle sobre emissões para o ar e em libertações para a terra e

água, e a regulamentação do setor informal de mineração de ouro artesanal

e em pequena escala. A Convenção também aborda o armazenamento

provisório de mercúrio e sua disposição, uma vez que se torne desperdício,

locais contaminados pelo mercúrio e problemas de saúde. (MINAMATA

CONVENTION, 2017)

Destarte, conforme preconiza o 1º artigo do tratado, o principal objetivo

da Convenção é “proteger a saúde humana e o meio ambiente das emissões

antropogênicas e libertações de mercúrio e compostos de mercúrio” (MINAMATA

CONVENTION, 2017). A convenção versa sobre todo o ciclo de vida do mercúrio,

desde a sua extração mineral até a eliminação de seus resíduos. Para tanto,

o acordo determina medidas de controle obrigatórias para todos os Estados

membros. Assim, o objetivo central da Convenção de Minamata reside em eliminar,

progressivamente, a adição de mercúrio aos níveis já existentes no meio ambiente

e na cadeia alimentar (MINAMATA CONVENTION, 2017).

6 São eles: Afeganistão, Alemanha, Antígua e Barbuda, Argentina, Armênia, Áustria, Bélgica Benin, Bolívia,

Botswana, Brasil, Bulgária, Burkina Faso, Canadá, Chade, Chile, China, Costa Rica, Croácia, Cuba, Dinamarca,

Djibouti, Equador, El Salvador, Emirados Árabes Unidos, Eslováquia, Eslovênia, Estados Unidos da América,

Estônia, eSwatini, Finlândia, França, Gabão, Gâmbia, Geórgia, Gana, Guiné, Guiana, Honduras, Hungria, Irã,

Islândia, Índia, Indonésia, Jamaica, Japão, Jordânia, Kiribati, Kuwait, Laos, Letônia, Líbano, Lesoto, Liechtenstein,

Lituânia, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Malta, Mauritânia, Maurício, México, Moldávia, Mônaco, Mongólia,

Namíbia, Nicarágua, Níger, Nigéria, Noruega, Países Baixos, Palau, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, Reino

Unido, República Dominicana, República Checa, Romênia, Ruanda, Saint Kitts e Nevis, Samoa, Senegal, São

Tomé e Príncipe, Seychelles, Serra Leoa, Singapura, Sri Lanka, Suriname, Suécia, Suíça, Síria, Tailândia, Togo,

União Europeia, Uruguai, Vietnã, Zâmbia (MINAMATA CONVENTION, 2017).

218 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

O sucesso, envolvendo uma negociação tão complexa, demanda um profundo

estudo dos fatores que possibilitaram a sua efetivação. Os insights da abordagem

teórica do realismo nas relações internacionais, em sua corrente neoclássica,

fornecem um valioso aporte para tal análise.

Interesses e constrangimentos internos e externos: contribuições

do Realismo Neoclássico

O realismo neoclássico surge no final dos anos de 1980 e se consolida como

abordagem teórica relevante das relações internacionais durante os anos de 1990.

Essa corrente se intitula “neo” clássica pois visa retomar dois aspectos analíticos

do realismo clássico que foram negligenciados pelo realismo estrutural: o papel

dos líderes políticos como variável analítica e a política externa como variável

dependente (ROSE, 1998).

O exame do comportamento dos líderes políticos se enquadra naquela que

é considerada a grande inovação teórica apresentada pelo realismo neoclássico:

a incorporação das variáveis domésticas (intervenientes) para o estudo das políticas

externas estatais (TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN, 2009). Dessa forma, “no mundo

do Realismo Neoclássico, os líderes podem ser constrangidos tanto por políticas

internacionais quanto domésticas” (ROSE, 1998, p. 152, tradução livre

). Logo, a

política externa dos Estados (variável dependente) constitui-se como o resultado

da interação entre as pressões do sistema internacional (variável independente) e

os condicionantes domésticos (variável interveniente) (KITCHEN, 2010).

As pressões internacionais devem ser compreendidas como o resultado das

interações entre os Estados, tendo como balizador o poder relativo de cada um

deles (SCHWELLER; PRIESS, 1997). Então, o poder relativo dos Estados se constitui

como a principal variável independente (ROSE, 1998).

A respeito das variáveis intervenientes, não há um consenso entre os

realistas neoclássicos a respeito de quais sejam as variáveis domésticas a serem

investigadas. Todavia Taliaferro, Lobell e Ripsman (2009) apontam quatro

fatores que, frequentemente, atuam como variáveis intervenientes: 1) capacidade

governamental de mobilizar recursos; 2) influência de grupos de interesse; 3)

7 No original em inglês: “In the neoclassical realist world leaders can be constrained by both international and

domestic politics”.

219Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

grau de autonomia do Estado perante a sociedade; 4) nível de coesão da elite

ou societal. Esses condicionantes domésticos e internacionais serão levados em

conta pelos líderes políticos para implementar a sua agenda externa. Assim,

as percepções dos líderes sobre o poder relativo de seus Estados e dos demais

representam outra importante variável (ROSE, 1998). Portanto, são os líderes que

definem os “interesses nacionais” e conduzem a política externa, baseados na

sua leitura sobre o mundo (TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN, 2009).

Esses entendimentos teóricos fornecem preciosos aportes para uma análise

acerca dos constrangimentos que motivaram EUA e China a aderirem à Convenção

de Minamata. O sucesso desse acordo multilateral global igualmente permite trazer

ao debate acadêmico premissas tradicionais do realismo, como o pressuposto de

que os Estados são os atores mais importantes do sistema internacional e a questão

do papel central que as grandes potências exercem na política internacional.

Começando por esses dois pontos, importantes autores ressaltam que o

êxito da Convenção de Minamata se relaciona, diretamente, com a postura de

liderança nesse processo executada pela principal potência mundial, os EUA, e

pela concordância da China, maior produtora do produto em escrutínio e também

outra grande potência (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH, 2012; STOKES;

GIANG; SELIN, 2016; SELIN, 2014; YANG, 2014).

Para Yang (2014), a rápida adesão de Washington ao acordo foi um passo

crucial para garantir que a convenção tivesse um alcance efetivo com a participação

de países chave. Mesmo antes da ratificação do tratado, durante o processo de

negociação, quando os EUA anunciaram que estariam dispostos a aceitar uma

abordagem juridicamente vinculativa em 2009, imediatamente vários países

passaram a defender a mesma posição, incluindo Estados chave, como a China

e a Índia (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH, 2012). Outrossim, conforme

preconizava Yang (2004), o mais abrangente acordo ambiental global só seria

eficiente se os principais Estados responsáveis pela poluição do mercúrio aderissem

ao acordo, situação que realmente se materializou, com a adesão de Pequim e

Nova Déli. Percebe-se assim que o pressuposto tradicional do realismo (também

defendido pelos neoclássicos), de que os Estados são os atores mais importantes do

sistema internacional, ainda encontra respaldo na realidade empírica (TALIAFERRO;

LOBELL; RIPSMAN, 2009).

Além disso, o preceito do realismo neoclássico de que as decisões de política

externa são tomadas pelos líderes, levando em conta os constrangimentos externos e

internos aos quais são submetidos, parece ser um ótimo guia para a compreensão da

220 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

adesão de Washington e Pequim à Convenção de Minamata (SCHWELLER; PRIESS;

1997). Iniciando pelo caso dos EUA, observa-se a existência de duas variáveis

independentes: uma considerável perda de soft power na comunidade internacional,

em razão de políticas unilaterais do governo W. Bush, e a possibilidade de existir

uma maior regulação internacional sobre as emissões atmosféricas de mercúrio.

Segundo o postulado do realismo neoclássico, para compreender como os Estados

interpretam e respondem às pressões sistêmicas, é necessário analisar como as

mesmas se traduzem em variáveis intervenientes domésticas (ROSE, 1998).

A primeira variável independente irá se relacionar com a mudança de

orientação político-ideológica da presidência dos EUA (W. Bush – Obama).

Durante o governo do primeiro, Washington defendia um entendimento voluntário

para tratar do problema do mercúrio. Com a chegada de Obama ao poder, essa

abordagem alterou-se profundamente (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH,

2012). Também pode-se agregar à análise outro elemento relevante para o realismo

neoclássico: a personalidade e a percepção dos líderes sobre a realidade material

(TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN, 2009). Nessa linha, destaca-se que Obama

possuía um interesse pessoal sobre o assunto, visto que, quando ele ainda era

senador em 2007, introduziu uma lei que proíbe a venda, distribuição, transferência

e exportação de mercúrio (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH, 2012). Na

ocasião da promulgação da lei, Obama comentou:

A aprovação pelo presidente desse projeto de lei bipartidário é uma importante

vitória para milhões de cidadãos vulneráveis do mundo que estão expostos

aos efeitos nocivos do mercúrio todos os dias. A exposição ao mercúrio

leva a sérios problemas de desenvolvimento em crianças, bem como

a problemas que afetam a visão, habilidades motoras, pressão arterial

e fertilidade em adultos. Apesar dos esforços do nosso país para conter

e coletar mercúrio ao longo dos anos, continuamos sendo um dos líderes

mundiais na exportação desse perigoso produto, por isso estou orgulhoso

que esse projeto de lei irá finalmente proibir as exportações de mercúrio.

(UNITED STATES, 2008, p. 1, grifos nossos, tradução livre

)

8 No original em inglês: "The President's approval of this bipartisan bill is an important victory for millions of

the world's most vulnerable citizens who are exposed to the harmful effects of mercury every day," Senator

Obama. "Exposure to mercury leads to serious developmental problems in children as well as problems affecting

vision, motor skills, blood pressure, and fertility in adults. Despite our country's improved efforts to contain

and collect mercury over the years, we remain one of the world's leading exporters of this dangerous product,

so I am proud this bill will finally ban mercury exports”.

221Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Ao interesse pessoal do líder, conjuga-se a necessidade de melhora do soft

power americano (variável independente). Essa mudança de comportamento

também pode ser vista no esforço de Obama em fortalecer o multilateralismo dos

EUA, visando recuperar o prestígio do país. O discurso de estreia de Obama nos

encontros anuais da Assembleia Geral das Nações Unidas em 2009 exemplifica

essa postura:

Eu assumi o cargo em uma época em que muitos ao redor do mundo viam

a América com ceticismo e desconfiança. Parte disso foi devido a percepções

errôneas e desinformação sobre o meu país. Parte disso se deve à oposição

a políticas específicas e à crença de que, em certas questões críticas, os

Estados Unidos agiram unilateralmente, sem considerar os interesses de

outros. Isso alimentou um antiamericanismo quase que automático, que

muitas vezes serviu como uma desculpa para nossa inação coletiva (...) Mas

acredito firmemente que no ano de 2009 – mais do que em qualquer outro

momento da história da humanidade – os interesses das nações e dos povos

são compartilhados (...) Devemos abraçar uma nova era de engajamento

baseada em interesses mútuos e respeito mútuo, e nosso trabalho deve

começar agora (...) Em uma era em que nosso destino é compartilhado, o

poder não é mais um jogo de soma zero. Nenhuma nação pode ou deve

tentar dominar outra nação. Nenhuma ordem mundial que eleva uma nação

ou grupo de pessoas sobre outra terá sucesso. (OBAMA, 2009, p. 1-3, grifos

nossos, tradução livre

Essa declaração denota uma articulação entre a variável interveniente

(percepção do líder) com a variável independente (antiamericanismo). Dessa

forma, houve um cenário propício ao retorno de Washington ao multilateralismo.

Nesse contexto, cabe registrar que o último grande tratado multilateral, no âmbito

do meio ambiente, assinado pelos EUA, foi a Convenção das Nações Unidas para

o Combate da Desertificação, no distante ano de 1994 (YANG, 2014).

9 No original em inglês: “I took office at a time when many around the world had come to view America with

skepticism and distrust. Part of this was due to misperceptions and misinformation about my country. Part of

this was due to opposition to specific policies, and a belief that on certain critical issues, America has acted

unilaterally, without regard for the interests of others. This has fed an almost reflexive anti-Americanism,

which too often has served as an excuse for our collective inaction (...) But it is my deeply held belief that in

the year 2009 – more than at any point in human history – the interests of nations and peoples are shared (...)

We must embrace a new era of engagement based on mutual interests and mutual respect, and our work must

begin now (...) In an era when our destiny is shared, power is no longer a zero sum game. No one nation can or

should try to dominate another nation. No world order that elevates one nation or group of people over another

will succeed”.

222 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Já a outra variável independente conecta-se com a conveniência de dispor

de maior ingerência sobre as emissões de mercúrio na atmosfera, as quais têm

um impacto direto nos EUA. Segundo Andresen, Rosendal e Sjkjoerseth (2012),

somente 17% do mercúrio depositado em solo americano advém do país ou do

Canadá. Visto que a China é o principal exportador de emissões de mercúrio

para os EUA, Washington tem um grande interesse em uma efetiva regulação

internacional das emissões de mercúrio (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH,

2012). Essa aspiração externa conjuga-se com as pressões domésticas sob o uso do

mercúrio. Selin (2014) aponta que, em 2011, os EUA passaram a estipular padrões

mais rigorosos para emissões de mercúrio em usinas de energia. Portanto, a visão

realista neoclássica, de que os líderes enfrentam um jogo de dois níveis (interno

e externo) para implementar a sua agenda externa, parece se aplicar bem no caso

em questão (TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN, 2009).

Analisando a ratificação chinesa à Convenção de Minamata por tal perspectiva

teórica, pondera-se que, como variável independente, está a pressão em participar

desse regime internacional, em razão de Pequim ser o maior produtor de mercúrio.

Conjunturalmente, o fato de os EUA terem, a partir de 2009, concordado com

uma abordagem, juridicamente, vinculativa sobre a temática do mercúrio,

possivelmente constrangeu a China a aderir a essa posição, em razão do custo

político (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH, 2012). Isso posto, convém

trazer a visão realista neoclássica, a qual reconhece a importância de pressões

externas competitivas e os efeitos socializantes que moldam o comportamento

dos Estados. Porém, postula-se que a motivação dos Estados advém não do apelo

normativos dos outros Estados, mas sim do desejo de aumentar a sua vantagem

competitiva e sua chance de sobrevivência (TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN,

2009). Também se destaca que a estratégia de consentir com regimes internacionais

compulsórios oferece às potências emergentes um “assento à mesa” para informar

as suas demandas, dando-lhes oportunidade para que tenham uma voz efetiva

(SCHWELLER; PRIESS, 1997).

O constrangimento gerado pela variável independente, descrita acima, irá se

conectar com um ambiente doméstico político-econômico extremamente favorável

à limitação do uso do mercúrio. O realismo neoclássico identifica a capacidade

estatal em extrair recursos e mobilizar sua sociedade como uma crucial variável

interveniente entre imperativos sistêmicos e a formulação e execução da política

externa (TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN, 2009). Dessa forma, destaca-se que,

nos últimos anos, o uso limitado do mercúrio resultou no avanço na utilização de

223Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

outros materiais como fonte de energia (ANDRESEN; ROSENDAL; SKJAERSETH,

2012). Na China, em 2013, o uso de fontes não carvoeiras superou as de carvão,

sinalizando uma mudança do uso da eletricidade baseada em carvão (CEC, 2013).

A limitação e o uso mais eficiente e sustentável do mercúrio pela China têm sido

possível na medida em que Pequim dispõe da tecnologia necessária para tanto.

Ademais, o país possui importantes recursos potenciais de xisto (STOKES; GIANG;

SELIN, 2016).

Afora esses condicionantes econômicos, outro fator tem exercido pressão sob

o setor de mercúrio e o governo chinês: a poluição do ar tornou-se uma importante

questão política na China, com as emissões de carvão ocupando um relevante

papel nesse sentido (STOKES; GIANG; SELIN, 2016). A população chinesa tem

estado cada vez mais insatisfeita com a regulamentação do governo a respeito

das usinas de energia (ZHENG; KAHN, 2013). Dessa forma, Pequim começou a

tomar medidas mais rigorosas a respeito da qualidade do ar (STOKES; GIANG;

SELIN, 2016).

Tal associação entre variáveis independentes e intervenientes é fundamental

para entender a decisão de Pequim de aderir à Convenção de Minamata. Também

é útil o entendimento realista neoclássico de que são os líderes políticos que

definem o “interesse nacional”; no caso chinês, fica claro que esse também se

confunde com o interesse de manutenção do status quo político da elite. Assim, ao

participar do regime em questão, a elite política chinesa não apenas visa elevar a

sua legitimidade doméstica (variável interveniente), como também aumentar sua

capacidade de impor sua agenda e influenciar em decisões internacionais acerca

de um tema tão caro a si (variável independente).

Exposto esses condicionantes internos e externos ao processo de adesão de EUA

e China à Convenção de Minamata, e partindo para uma análise mais extensiva

desse regime, acredita-se que o realismo neoclássico possa lançar luz em alguns

pontos relevantes. Não parece exagerado dizer que parte importante do sucesso

da entrada em vigor da Convenção de Minamata se deve à não oposição daqueles

que são, atualmente, os dois mais poderosos Estados do sistema internacional:

EUA e China. É muito representativo o fato de Washington ter sido o primeiro

Estado a assinar e ratificar a convenção, e a China, maior produtora mundial de

mercúrio, também ter demonstrado a sua concordância com o acordo.

Retomando a visão clássica de Morgenthau (2003), há a compreensão de que

as normas do direito internacional ocorrem em razão de dois fatores: os interesses

comuns ou complementares dos Estados e a distribuição entre eles. Schweller e

224 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Priess (1997) vão ainda mais longe ao pontuar que os regimes internacionais têm

como origem um conluio entre os Estados mais poderosos a fim de atender aos seus

interesses e à custa dos demais Estados (SCHWELLER; PRIESS, 1997). Talvez em

nosso objeto não tenha havido um conluio, mas sim, conforme expôs Morgenthau

(2003), uma complementaridade de interesses de duas grandes potências.

Uma vez dentro desses arranjos internacionais, as grandes potências possuem

a legitimidade do direito para justificarem a imposição dos seus interesses. Para

Mansfield (1995), os Estados possuem incentivos para utilizar as instituições

internacionais porque elas podem representar uma fonte de poder para quem

as controla. O autor continua afirmando que “os atores que ganham poder por

meio de uma instituição têm a habilidade de impor a sua agenda e influenciar a

distribuição dos benefícios e custos entre os membros” (MASFIELD, 1995, p. 600,

tradução livre

De modo complementar, para Carr (2001), as instituições e o direito internacional

são associados com a política do status quo, o legítimo direito das potências

dominantes de imporem as “regras do jogo”, procurando manter o seu poder

relativo e seus interesses. Na mesma linha, Gilpin (1981) coloca que, embora

as regras que governem o comportamento estatal variem, a principal fonte de

criação dessas regras são a conjunção entre o poder e os interesses das grandes

potências. No caso da Convenção de Minamata, os interesses convergentes de

grandes potências como EUA e China parecem ter sido a razão principal para a

efetivação desse regime internacional.

Construtivismo

Há três caminhos, apontados por Goldstein e Keohane (1993), pelos quais

as ideias têm o potencial de influenciar os resultados das políticas. A primeira

via deriva da necessidade dos indivíduos de determinar suas próprias metas e

estratégias alternativas de política para atingir objetivos. As ideias se tornam

importantes quando os atores acreditam nas ligações causais que eles, quando

atores reconhecem ou nos princípios normativos que eles representam. Desse modo,

ideias são como road maps. Esse caminho não considera que as ideias são válidas

10 No original em inglês: “Actors that gain power within an institution have the ability to set its agenda and

influence the distribution of benefits and costs among members".

225Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

e persuasivas, mas, uma vez que uma ideia é selecionada, esse caminho limita a

escolha porque, logicamente, exclui outras interpretações da realidade ou, pelo

menos, sugere que tais interpretações não são dignas de exploração sustentada.

O segundo caminho – focal points – afirma que as ideias afetam as interações

estratégicas, ajudando ou dificultando esforços conjuntos para atingir o resultado

mais eficiente (os resultados que são, pelo menos, tão bons quanto o status quo

para todos os participantes).Nesse ponto, as ideias contribuem para resultados

na ausência de um único equilíbrio.Podem servir como focal points que definem

soluções cooperativas ou agir como “cola” de coalizão a fim de facilitar a coesão

de grupos específicos – que podem até mesmo impedir um acordo sobre uma

base mais ampla.

No terceiro caminho – a institucionalização – as ideias se tornam incorporadas

nas regras e normas – isto é, uma vez que elas se tornem institucionalizadas

– restringindo as políticas públicas. Goldstein e Keohane (1993) afirmam que

as políticas são influenciadas, primeiramente, pelas road maps, ou por algum

acordo passado (focal points), ou pela existência de algum padrão de coalizão em

detrimento de outro. Em suma, as ideias incorporadas nas instituições especificam

as políticas na ausência de uma inovação. Os autores afirmam que uma análise

pelo caminho institucional não diz nada a respeito sobre o porquê de as ideias

terem sido inicialmente estabelecidas.

Judith Goldstein e Robert Keohane (1993) fazem uma observação e uma

crítica sobre a categorização das ideias e o modo como se deve analisar o papel

das ideias nas ações políticas. Segundo os autores, a categorização das ideias é

clara no plano abstrato. Na vida social, os três caminhos das ideias devem ser

analisados juntos. O erro mais comum que os defensores do papel das ideias têm

feito é assumir uma relação causal entre as ideias dos formuladores de políticas e

as opções políticas.As ideias estão sempre presentes nos debates sobre políticas,

uma vez que são uma condição para o discurso fundamentado.Mas, se muitas

ideias estão disponíveis para uso, os analistas não devem assumir que a propriedade

intrínseca de uma ideia explique sua escolha por parte dos decisores políticos.As

escolhas de ideias específicas podem, simplesmente, refletir os interesses dos

atores.É fundamental, para quem trabalha com ideias e política, reconhecer que

a definição da existência de determinadas crenças não é nenhum substituto para

o estabelecimento de seus efeitos sobre a política (GOLDSTEIN; KEOHANE, 1993).

Um modelo de análise de política externa que contempla um aspecto amplo,

incorporando fatores domésticos, internacionais e organizacionais da sociedade,

226 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

contemplando aspectos racionalistas e reflexivistas, encontra eco no trabalho

do ex-ministro das Relações Exteriores da Argentina Héctor Eduardo Gosende

(2007). Ele classifica a política externa em três categorias: interesses, objetivos e

instrumentos. Segundo o autor, através da política externa se promovem valores,

tanto materiais como não materiais. Ao se supor que os atores são movidos em

função de seus interesses, a explicação de que tipo de valores interfere na decisão

aumenta a capacidade de predição do analista e a coerência do próprio decisor.

O conceito de objetivo se sujeita ao interesse. O objetivo se refere a um fim imediato,

enquanto o interesse é um fim mediado que guia a escolha do tomador de decisão.

Concretamente, o objetivo da política externa se refere ao resultado buscado ou

a que se pretende chegar em relação a outro Estado ou a grupos pertencentes a

esse outro Estado. Por sua vez, o instrumento está a serviço do objetivo e consiste

em uma série de medidas ou utilizações de práticas internacionais por atores, que

serve para implementar as políticas exteriores.

Gosende (2007) também afirma a existência de variáveis que influenciam

as tomadas de decisões. Podem-se classificar as influências em três categorias:

a) aquelas que emanam da sociedade; b) aquelas que surgem dos eventos

internacionais (meio externo); c) aquelas que são produtos das organizações

governamentais e que são parte do processo de decisão.

Os esquemas teóricos sobre o estudo de política externa, utilizando-se de

variáveis internas e externas, levam à conclusão de que existe uma interação

entre o impacto das políticas internacionais e as estruturas domésticas. Ambas

se afetam mutuamente. Para tanto, ao se considerar os fatores internacionais que

influenciam a política externa de um país, Gosende (2007) classifica-as em três

tipos: a) as referidas ao poder entre os Estados; b) as que se referem à economia;

c) as ideias ou ideologias que penetram no Estado.

Em relação aos fatores internos, Gosende (2007) apresenta as seguintes

observações: a) deve-se analisar o tipo de regime em que o Estado está inserido;

b) o padrão de coalizões – tipo e composição das elites governantes e o modo

como negociam entre si e com o estrangeiro e; c) as ideias, crenças e ideologias

dos distintos grupos que disputam o poder e a decisão em matéria de política

externa.

Portanto, o modelo de análise de política externa pode ser ilustrado no quadro

abaixo (Quadro 1):

227Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Quadro 1 – Modelo Teórico

Modelo Teórico

Fatores Externos Organização da Sociedade Fatores Internos

Referidos ao poder entre os Estados Organização do Estado Tipo de regime

Referidos à Economia Organização da Sociedade Padrão de coalizões

Referidos a ideias e ideologias Características básicas do

processo de desenvolvimento

Cultura política e ideológica

Fonte: elaborado pelos autores a partir de Gosende, 2007.

Esse modelo tenta descrever o conjunto de ideias consistentes e relacionadas

entre si que se convertem no mapa cognitivo de um decisor político. O modelo

tenta refletir de forma simplificada o “modelo da situação” que os tomadores de

decisão têm em mente quando tomam alguma decisão. O esquema desenvolvido

representa a inter-relação de variáveis internas e externas do sistema político e

os tipos de prioridades, interesses, objetivos e ferramentas usadas para produzir

as decisões buscadas.

Dessa forma, algumas variáveis importantes são caras para o modelo analítico

proposto acima. Em primeiro lugar, os fatores subjetivos – ideias, crenças e valores

– importam e precisam ser levados em consideração. No que tange à Convenção

de Minamata, a figura do presidente, centralizador do processo decisório tanto nos

Estados Unidos quanto na China, foi fundamental. Como exposto previamente, a

questão do mercúrio era cara ao presidente Barack Obama, o que tornou não só a

adesão, mas o incentivo a outros países a participarem da convenção, como algo

importante em sua visão de mundo. Da mesma forma, a China vem agregando a

agenda do meio ambiente em seus valores políticos, o que se reflete nos discursos

de seus principais líderes

, e adotando uma maior participação nos regimes

internacionais que tratam desse assunto. O discurso do então chanceler chinês

Yang Jiechi na 66º Sessão da Assembleia Geral da ONU em 2011 ilustra o ponto:

Houve progresso na reforma da estrutura de governança econômica global

e vários mecanismos de cooperação regional estão se expandindo. Esforços

para acelerar o desenvolvimento de uma economia verde e explorar novos

modos de crescimento sustentável criaram um novo impulso e espaço

para o desenvolvimento comum. Diante de novas oportunidades e desafios,

11 De acordo com a Bloomberg (2017), a menção à proteção do meio ambiente nos discursos dos presidentes

chineses durante os encontros quinquenais do partido comunista chinês vem crescendo progressivamente.

No último congresso (2017), pela primeira vez o termo “meio ambiente” foi mais citado que “economia”.

228 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

devemos trabalhar em equipe para superar nossas dificuldades e buscar

benefícios mútuos e desenvolvimento comum (...) O mundo irá ver uma

China mais aberta, com desenvolvimento mais sustentável e com maior

harmonia social. (JIECHI, 2014, pp. 41-44, grifos nossos, tradução livre

)

Por último, os fatores externos determinam o comportamento dos agentes.

Não se discutem os malefícios causados pelo mercúrio. No entanto, ele é um

efeito colateral de alguns processos comerciais, como, por exemplo, da mineração.

A criação de uma agenda política internacional para discutir como lidar e impor

regras sobre a utilização ou destinação do mercúrio é o que moveu os agentes a

criar um regime internacional sobre tal tema.

A institucionalização ocorre motivada por um fator interno e doméstico

ocorrido no Japão, um dos países mais desenvolvidos do mundo. A comoção

causada pelos efeitos do mercúrio na sociedade japonesa influenciou na decisão

de se criar um regramento sobre o tema. Logo, dado o sucesso na criação e na

participação de importantes players globais, as regras e o regime criados a partir

da convenção foram, amplamente, aceitas pelos países. A normatização do sistema

internacional produz a socialização a partir do relacionamento entre os agentes.

A socialização pode ser definida como um processo de indução de atores

para as normas e regras de uma determinada comunidade. Seu resultado é

sustentado em conformidade na internalização de novas normas. Na adoção de

regras comunitárias, a socialização implica mudança comportamental do agente:

de uma lógica de consequências para uma lógica de adequação

. Essa adoção

é sustentada ao longo do tempo e é bastante independente de uma estrutura

específica de incentivos materiais ou sanções (CHECKEL, 2005).

Se o objetivo é teorizar os processos de socialização, no entanto, também

precisamos questionar quando e como ocorre uma mudança para a internalização.

O “quando” exige que se distinga entre situações em que a mudança resulta de

uma socialização e de situações induzidas somente por um cálculo de custos e

benefícios – quando os atores mudam de uma lógica de consequências para uma

12 No original em inglês: “Progress has been made in the reform of the global economic governance structure,

and various regional cooperation mechanisms are expanding. Efforts to accelerate the development of a green

economy and explore new modes of sustainable growth have created new momentum and space for common

development. Faced with new opportunities and challenges, we should work as a team to overcome our difficulties

and pursue mutual benefit and common development (…) The world will see a more open China, with more

sustainable development and greater social harmony”.

13 Os custos da lógica de adequação, isto é, incorporar as normas e se inserir no regime internacional, são menores

do que os custos de não participar, evitando constrangimentos e punições.

229Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

lógica de adequação. Sobre o “como”, é preciso pensar em mecanismos, como

estes três destacados: cálculo estratégico, role playing e persuasão normativa. Por

sua vez, esses sugerem três modelos de racionalidade que podem contribuir para

a socialização: instrumental, limitado e comunicativo (CHECKEL, 2005).

Existem dois tipos diferentes de socialização: No primeiro, os agentes podem se

comportar de forma adequada, aprendendo um papel – aquisição de conhecimento

que lhes permite agir de acordo com as expectativas – independentemente de

aceitar o papel ou concordar com ele. A chave são os atores saberem o que é

socialmente aceito em um determinado ambiente ou comunidade. Já o segundo

tipo de socialização segue uma lógica de adequação. Isto significa que o cálculo

instrumental consciente foi substituído por role playing consciente. Esta lógica

de adequação pode ir além de role playing e implica que os agentes aceitem as

normas da comunidade ou de uma organização como “a coisa certa a fazer”.

Um dos resultados desse Tipo II de socialização são os agentes adotarem os

interesses – até mesmo a identidade – da comunidade de que eles estão separados.

(CHECKEL, 2005).

Em suma, se verificado o cálculo estratégico operado sozinho, é possível

que não haja socialização e internalização. Não há uma mudança de uma

lógica de consequências para uma lógica de adequação, sendo os atores vistos

como instrumentalmente racionais. Nesse caso, a ênfase está na importância da

condicionalidade política no processo de socialização. Definida como o uso de

incentivos materiais para provocar uma mudança desejada no comportamento

de um Estado alvo, a condicionalidade é a política baseada em incentivos por

excelência (CHECKEL, 2005).

Já o role playing é um mecanismo de socialização que tem raízes nas teorias

de organizações e na psicologia cognitiva. Agentes são vistos como, limitadamente,

racionais. Não é possível para eles assistirem a tudo ao mesmo tempo ou

calcular cuidadosamente os custos e benefícios de cursos alternativos de ação;

atenção é um recurso escasso. Ambientes organizacionais ou de grupo fornecem

atalhos simplificadores, sugestões e buffers que podem levar à promulgação

ou a particulares concepções do papel – role playing – entre os indivíduos

(CHECKEL, 2005). Quando o role playing ocorre, a alteração de uma lógica de

consequências para uma lógica de adequação começa e envolve uma adaptação

não calculável de comportamento.

Por fim, e lembrando que role playing pressupõe um agente passivo à aceitação

de novos papéis, evocados por certos gatilhos ambientais, quando a persuasão

230 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

normativa ocorre, os agentes de forma ativa e reflexiva internalizam novos

entendimentos de adequação. Se perguntado sobre a origem da conformidade,

os agentes podem responder: “Bem, esta é a coisa certa a fazer, mesmo que eu

não costumasse pensar assim” A mudança de uma lógica de consequências para

uma lógica de adequação está completa, e o resultado é o tipo II de internalização

(CHECKEL, 2005, p. 812). Essa é, portanto, a persuasão normativa. Ela ocorre

quando o conjunto de regras é internalizada e aceita pelos agentes. Não obstante,

como afirmado por Onuf (1998), as regras são um dos componentes mais

importantes das relações sociais, uma vez que elas servem tanto para dizer como

um agente deve se comportar, quanto para dizer como ele deve atuar.

Nesse contexto, é muito importante o papel do “socializador”. Esse agente

é o principal fator de indução para que outros Estados ingressem no mecanismo

de socialização. Em outras palavras, o socializador serve como um norte para

os demais envolvidos, isto é, se ele faz parte desse mecanismo, logo esse deve

ser uma boa coisa para todos. A Convenção de Minamata, portanto, ao contar

com a participação dos Estados Unidos e da China, faz com que as chances de

institucionalização do caso do mercúrio e do processo de socialização sejam altas.

Primeiramente, pelo fato de os dois países compartilharem um conjunto de valores

e de visão de mundo que são compartilhados pelos outros Estados. Dessa forma,

haveria uma certa tendência a segui-los. Segundo, o sentimento de que “essa é

a coisa certa a fazer” – a lógica de adequação – se tornaria mais acessível pelo

fato das maiores potências se comprometerem a seguir tais regras.

Por fim, ao se ratificar internamente a Convenção de Minamata, os socializadores

não apenas servem como exemplo, mas passam também – se essa for uma questão

cara para eles – a exercer a coerção normativa. A partir do momento em que o

regime e a institucionalização saem do campo ideal e rumam para a prática, o

comportamento dos Estados passa a ser determinado pela adoção coletiva desse

regramento. Haverá a distinção entre os que estão na regra do jogo e os que

estão fora. Esse primeiro grupo de países tende a ser recompensado – mesmo que

apenas como benquistos pela opinião pública internacional – enquanto o segundo

tende a ser marginalizado pelo comportamento de não aderir a uma convenção

amplamente aceita e que é vista com bons olhos.

Dificilmente haveria uma única forma analítica de responder às questões do

que causou o aparente sucesso da Convenção de Minamata ou o porquê da adesão

de grandes potências globais. Por um lado, poderia ser um jogo de interesses

políticos e comerciais, imposição de uma agenda ou uma forma de exercer poder

231Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

através da criação e adesão de regimes. Por outro lado, os interesses em criar

e participar de uma institucionalização também podem ser gerados a partir de

ideias, valores e crenças sobre o que seria o certo a fazer. Além disso, o caminho

não seria o uso da força, mas a via negociada multilateralmente. Sem descartar

o papel dos interesses e da persuasão, o construtivismo contribui para a análise

a partir da percepção de que vários outros fatores influenciam a decisão de um

Estado ou de um líder. Assim, as normas, regras e regimes adotados e aceitos

amplamente possuem tanto o papel de coerção como também desempenham a

função de criar ou aprofundar as interações entre os agentes internacionais. Por

fim, uma perspectiva de interlocução teórica favorece a constatação de que o

debate sobre a socialização contempla pressupostos que poderiam ser classificados

como associados ao realismo. Contribuindo para que o campo das relações

internacionais desempenhe cada vez mais um debate interparadigmático entre

as diversas correntes teóricas.

Conclusão: um diálogo entre Realismo Neoclássico e

Construtivismo em Global Environmental Politics

O esforço em estabelecer pontes entre o realismo neoclássico e o construtivismo

vem ocorrendo no debate teórico das relações internacionais, ainda que timidamente

(ROSE, 1998; STERLING-FOLKER, 2002; JACKSON; NEXON, 2002; KITCHEN, 2010).

Segundo Sterling-Folker (2002), o realismo neoclássico é capaz de incorporar

premissas do realismo estrutural, como a influência de atores externos, com insights

construtivistas, como as dinâmicas e pressões da identidade coletiva nacional.

Similarmente, para Rose (1998), os realistas neoclássicos ocupam uma via média

entre as teorias estruturais e os construtivistas. Eles assumem que existe, sim,

uma realidade material, porém essa não é clara e objetiva, estando dependente da

leitura feita pelos líderes. Porém, a tentativa de relacionar tal aproximação com

a agenda de Global Environmental Politics ainda é muito incipiente na academia.

Nesse sentido, esta subseção final visa tentar preencher essa lacuna.

Partindo do pressuposto de que o sucesso da Convenção de Minamata é

fruto da adesão de China e EUA, é necessário empreender uma investigação

dos fatores que levaram a essa situação. Todavia uma investigação mais sólida

a respeito desses condicionantes demanda levar em conta os constrangimentos

internos e externos à Pequim e Washington. Igualmente, tal análise não pode

232 Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas do Realismo Neoclássico [...]

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

deixar de evidenciar as variáveis materiais e não materiais do processo. Tendo

esse quadro, é possível delinear alguns apontamentos iniciais sobre um diálogo

entre as abordagens realista neoclássica e construtivista.

Uma das grandes contribuições de ambas teorias e um importante ponto

de aproximação entre elas consiste na consideração das variáveis internas e

externas para a análise de política externa. Esse entendimento representa um

avanço diante da visão estrutural do realismo, que ignora esses condicionantes

domésticos. Contudo, a ênfase e a seleção dessas variáveis internas revela matrizes

epistemológicas distintas (ainda que não conflitantes): os primeiros focam nos

aspectos materiais e os segundos nos ideacionais. Cabe destacar que essa ênfase

não significa exclusão: para o realismo neoclássico, a realidade material se traduz

através da percepção dos líderes políticos, esses influenciados por crenças e ideias

(TALIAFERRO; LOBELL; RIPSMAN, 2009); para os construtivistas, as políticas são

influenciadas por interesses e ideias (KEOHANE; GOLDSTEIN, 1993).

Assim, retornando ao caso da Convenção de Minamata, nota-se que os insights

realistas neoclássicos podem ser combinados com um olhar construtivista. Os

primeiros concebem que a política internacional e o multilateralismo são dominados

pelas grandes potências (EUA e China, por exemplo), que empregam as normas

internacionais para legitimar os seus interesses. Agregando a visão construtivista,

a análise pode ser complementada com o conceito de socialização das normas, no

qual os atores buscam aderir a determinados ordenamentos jurídicos de modo a

não serem excluídos. Esse também parece ser o caso dos EUA e China em relação à

Convenção de Minamata, na medida em que a agenda de meio ambiente desperta

cada vez mais a atenção e gera contínuos constrangimentos aos Estados que não

a adotam.

Por fim, a participação na Convenção de Minamata pode ser o reflexo dos

interesses dos Estados em aderir a um regime internacional de aparente sucesso

e com aceitação da opinião pública. Com isso, diminuiriam seus custos por não

participarem e se manterem marginais a um regime internacional. Por outro lado,

não se pode excluir a possibilidade de tal participação como um processo de

socialização que existiria a partir da institucionalização da convenção. Em um

primeiro momento, a negociação da adesão pode ser um reflexo de cálculo de

custos e benefícios. Porém, a partir do momento em que se atinge a compreensão

de que regrar a utilização do mercúrio é “o certo a se fazer”, a lógica deixa de

ser de custos e benefícios e passa a ter que ver com o compartilhamento desse

espírito de “coisa certa a se fazer” – ou seja, estamos no campo da socialização.

233Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 213-235

Assim, os pressupostos do realismo neoclássico e do construtivismo podem ser

amplamente utilizados para explicar o sucesso de Minamata, mostrando que é

possível a criação de um diálogo entre as duas teorias de relações internacionais.

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236 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

Suma Qamaña as a strategy of power:

politicizing the Pluriverse

Suma Qamaña como estratégia de poder:

politizando o Pluriverso

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.818

Ana Carolina Teixeira Delgado

Abstract

The “pluriverse” has recently gained momentum in International Relations among scholars

focused on ontological pluralism. Nevertheless, theoretical debates may obscure several

political tensions observed in local experience. In this paper, I analyze narratives on Suma

Qamaña, which synthesizes Aymara cosmology and is both reproduced and criticized by

political actors in Bolivia. I argue that the discourse on Suma Qamaña entails a strategy of

power by both Aymara people and the government. The paper is developed in three parts:

first, I examine the term`s framing in literature, Suma Qamaña`s risen in Bolivian society

and its connection to the reconstruction of Aymara identity. Then, I analyze Suma Qamaña`s

insertion into governmental discourse. Finally, I stress power disputes over Suma Qamaña.

I suggest that the emphasis attributed by IR academics to its ontological potential without

considering this strategic facet might lead them to depoliticize the term, reproducing a similar

pattern advanced by other theorists and the government.

Keywords: Suma Qamaña; pluriverse; Bolivia.

Resumo

O “pluriverso” adquiriu recentemente impulso na disciplina de Relações Internacionais entre

os acadêmicos preocupados com o pluralismo ontológico. Entretanto, os debates teóricos

podem obscurecer diversas tensões políticas observadas no local. Neste artigo, analiso

1 Article based on PhD research sponsored by CNPq.

2 Ana Carolina Teixeira Delgado is an Assistant Professor and Researcher at the Federal University of Latin

America Integration (Unila). She holds a PhD from IRI/PUC-Rio and has been investigating social movements

for over 10 years. Currently, she vice-coordinates the Theoretical Thematic Area of the Brazilian Association of

International Relations (ABRI).

Artigo submetido em 22/06/2018 e aprovado em 11/09/2018.

237Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

as narrativas sobre o Suma Qamaña, expressão que sintetiza a cosmologia Aymara e é

reproduzida e criticada pelos atores políticos na Bolívia. Argumento que o discurso sobre

o Suma Qamaña encerra uma estratégia de poder exercida tanto pelos aymara quanto pelo

governo. Este artigo é desenvolvido em três partes: primeiro, examino o enquadramento do

termo na literatura, sua ascensão na sociedade boliviana e conexão com a reconstrução da

identidade Aymara. Depois, analiso a inserção do Suma Qamaña no discurso governamental.

Finalmente, enfatizo as disputas de poder em torno do Suma Qamaña. Sugiro que a ênfase

atribuída pelos acadêmicos ao seu potencial ontológico sem considerer sua face estratégica

poderá levá-los a despolitizar o termo, reproduzindo um padrão desenvolvido por outros

teóricos e mesmo pelo governo.

Palavras-chave: Suma Qamaña; pluriverso; Bolivia.

The discipline of International Relations (IR) has been increasingly criticized

for its exclusionary feature by academics who, although representatives of distinct

theoretical perspectives, belong to the same tradition of thought produced mainly

in the Anglo-Saxon world (Ashley 1988; Cox 1987; Onuf 1989; Smith, Booth

and Zalewski 1996; Tickner 1992; Walker 1993; Wendt 1999). In that sense, its

internal diversification would reflect not necessarily an ontological pluralism but

the reification of a pretentious universality and, consequently, the marginalization

of other knowledge and the modes of life reflected by them. For that reason,

many academics either have pointed IR as an American discipline or highlighted

its Western, Eurocentric feature (Hoffmann 1977; Biersterker 2009; Ikeda 2010;

Jones 2006; Tickner and Blaney 2012; Hobson 2012; Acharya and Buzan 2010;

Weaver 1998). Such a move puts into question IR’s international or even global

vocation once we realize that much published work tends to reproduce concepts

and models geopolitically situated. More, such works are based on epistemological

and methodological fundaments present among mainstream scholars, and even on

modern ontological assets, including much of the criticism directed to the latter.

The advent of postcolonial and indigenous studies has been crucial in

denouncing the silencing of difference by the academy, recovering alterity as

an important analytical category for the discipline (Beier 2009; Chakrabarty

2000; Grovogui 2006; Inayatullah and Blaney 2004; Lightfoot 2016; Muppiddi

2012; Shaw 2008; Shilliam 2011; Smith 2012). Following this wave of criticism

and influenced by social scientists` research on Latin America (Blaser 2010; De

la Cadena 2010, 2015; Dussel 2013; Escobar, 2010, 2011, 2012; Latour 2010), the

notion of “pluriverse” has recently gained the attention of IR scholars (Conway

238 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

and Singh 2011; Querejazu 2016; Rojas 2015, 2016; Tickner and Blaney 2013,

2017; Youatt 2017; see also International Studies Association 2016 Program).

Related to the modes of life of “Non-Western” peoples, the term addresses the

complexity of social relations as it advocates the emergence of diverse knowledge

and cosmologies which, distinguished from the Modern one, do not place human

beings in the center of existence. On the contrary, this “other” perception of

“reality” as one composed of “many worlds” itself holds a subversive potential

to read critically IR. Nevertheless, the incorporation of this “other” expression

by scholars and the sense of novelty attributed to the “pluriverse” might obscure

a series of power disputes already present in the local sphere, and considered by

Blaser as his concept of “political ontology” refers not only to “a field of study

that focuses on the conflicts that ensue as different worlds or ontologies strive to

sustain their own existence as they interact and mingle with each other” but also

to “the politics involved in the practices that shape a particular world or ontology”

(BLASER, 2009, p. 877).

In fact, the relevance of stressing the “political” was pointed by Siba Grovogui

in the 56

International Studies Association Meeting as he questioned the “political

implications” regarding the emergence of other knowledge and its coexistence

with modern institutions already installed in the national and international

fields. Inspired by Grovogui`s interpellation, I analyze in this paper narratives

on Suma Qamaña, which synthesizes Aymara cosmology and is both reproduced

and criticized by political actors in Bolivia. I use the Bolivian case to illustrate:

the difficult relationship between the government and indigenous peoples, and

among the latter as well; and the consequences that surface once Suma Qamaña

is captured by Morales’ administration. I argue that discourse on Suma Qamaña

entails a strategy of power by both the Aymara people and the government. In

this article, I examine the term`s framing in literature, to which follows a brief

history of Suma Qamaña`s risen in Bolivian society and its connection to the

reconstruction of Aymara identity. Then, I analyze Suma Qamaña`s insertion

into governmental discourse. I conclude stressing the power disputes over Suma

Qamaña in the Andean country. I suggest that the emphasis attributed by IR

academics to its ontological potential without considering this strategic facet might

lead them to depoliticize the term and reproduce a similar pattern advanced by

other theorists and Morales` administration.

239Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

Suma Qamaña and the reconstruction of Aymara identity

Translated simply as Living Well (Vivir Bien, in Spanish), Suma Qamaña

consists in one of the expressions found in the international academic literature

devoted to the emergence of an other logic, proper of the Andean indigenous

peoples and opposed to modern rationality. Current work in Social Science points

Suma Qamaña as the aymara counterpart of the quechua Sumak Kawsay/Good

Living (Buen Vivir). Both are interpreted either as an alternative to development,

to capitalism, to coloniality, an example of solidarity economy or even as a

solution to the crises of human civilization (Acosta 2009; Dussel 2012; Escobar

2012a; Gudynas 2011; Lander 2010; Quijano 2012 Santos 2010; Walsh 2010). In

IR, references are still scarce and sometimes made in relation to the notion of

pluriverse, which translates theorists` effort to establish an ontological criticism

of the discipline, stressing its Western colonial feature and the need to incorporate

contributions from colonized peoples. That is the case of Querejazu (2016), who

advocates that Andean cosmovisions and their conceptual tools, such as the ayllu,

could foment IR discussion on multiple issues and bring a more inclusive facet

to the discipline.

A similar trend is found in Rojas`s publication on the pluriverse. Here, Suma

Qamaña is mentioned along with Sumak Kawsay only to express the difficulty

concerning translations among different “worlds”, following what Viveiros de

Castro (1996) pointed as the irreducible quality of the indigenous cosmology to

the notions of a rational-modern debate. Thus, the difficulty framing them in terms

of single units. Nevertheless, because these other subjectivities, to which Suma

Qamaña forms part, are presented as “oriented toward alternatives to colonial

logics” (ROJAS, 2016, p. 380), Rojas advocates their potential to decolonize

international politics. Earlier, the author had identified Suma Qamaña to practices

of decolonization, critical to the modern project of citizenship and its supposed

universality. Although the expression is related to the Aymara people, Rojas

(2015) also presented it as an equivalent of “Buen Vivir”, extensively pointed by

the literature as a translation of quechua Sumak Kawsay. Elsewhere, she framed

indigenous knowledge in Bolivia as an example of a “noncapitalist alternative”

which, together with its counterparts produced by diverse marginalized cultures in

Latin America and abroad, could encourage dialogue between different economic

practices. In that sense, indigenous knowledge in the Andean country would

present a possibility to decolonize International Political Economy fundaments and,

240 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

as such, to promote “development otherwise”, that is, a new form of economic

organization sustained in the co-existence of different “rationalities” (ROJAS,

2007, p. 585).

Although Rojas didn`t specifically mention Suma Qamaña nor Living Well,

she highlights Aymara descent of president Morales and his role, along with

indigenous intellectuals, including “other” proposition in norms and public

policies. Querejazu, in turn, grounds her analysis basically on propositions made

by several Bolivian indigenous and non-indigenous authors, including some

considered the founders of Suma Qamaña. The emphasis put by these IR authors

on Andean indigenous knowledge or simply indigenous knowledge in Bolivia, and

even Rojas` “noncapitalist alternative”/ “alternative to colonial logics” is quite

revealing. Their concern is first and foremost a theoretical one, which privileges

ontological difference presented by non-Western colonial worldviews and their

prospects for the discipline, leaving aside political disputes between the Bolivian

government and indigenous peoples, divergence among indigenous groups over

Suma Qamaña/Living Well. Thus, they put in second place strategies employed

by those actors. In doing so, they emulate somehow the work of social scientists

who focus on Andean indigenous knowledge and its otherness in relation to

Modernity, and stress only partially political implications regarding the emergence

of this “other” ontology in Bolivian society. More, they miss Suma Qamaña as a

strategy of power by both Aymara people and Morales` government.

Apart from the Spanish or English translation, Suma Qamaña and Sumak

Kawsay mean “life in plenitude”, referring to a dynamic process since “qamaña” and

“kawsay” indicate the relevance of “being” as condition of existence instead of “to

be”.

In the great tissue that represents life (Pacha), formed by the complementarity

of opposed forces (cosmic and telluric), everything is interconnected.

According

to this logic, human beings are just an integrative part of a whole, which embodies

the material plan, manifested in mineral, vegetable and animal forms, and the

supernatural one. Such an understanding relates to the Aymara principle Take

kunas jakaskkiwa (“Everything lives”): humans and non-humans (despite of their

material composition) emanate energy and comprise the cosmos which, at the

3 Qamaña is translated as “estar siendo” and Kawsay as “ser estando”. See Huanacuni (2010) “Vivir Bien/Buen

Vivir. Filosofía, políticas, estrategias y experiencias regionales” and Oviedo (2012) “Qué es el SUMAKAWSAY.

Tercera Via: Vitalismo, alternativa al capitalismo y el socialismo”.

4 Pacha, in aymara and quéchua, means life. “Pa” indicates number two, “paya”, and “cha” comes from the word

“chama”, which denotes force/energy. Author`s personal notes.

241Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

microlevel, is reflected in the ayllu.

For that reason, existence implies a constant

search for balancing, for harmony between the visible and nonvisible worlds,

which is expressed in the modes of life of the so-called “ancestral” peoples, such

as indigenous ones.

Central to those modes of life is the practice of ceremonies since they establish

a connection between the worlds and guide social relations in community as well.

In Aymara communities, ceremonies are usually related to the Andean-Amazon

calendar, marked by agricultural cycles, and consist in acts of celebration of

life, during which rituals, music and dancing are performed. As a fundamental

expression of this symbiotic relation between what would otherwise be named as

man and nature, ceremonies are not separated, thus, from other activities, such

as economic production. This still holds despite the gradual marginalization of

rituals in everyday life of those groups, mainly in those whose majority of members

migrate to the cities.

Whereas Sumak Kawsay/Good Living is connected by academics to Ecuador,

Suma Qamaña/Living Well is related to indigenous experience in Bolivia. In both

cases, international literature puts special emphasis on the similarity between

those concepts and their understanding of the world, stressing Sumak Kawsay/

Good Living. As a result, academics neglect Bolivian experience, the disputes

occurred in the country and related to its colonial past/present, subsuming the

Aymara expression to the Quechua one. For IR, in particular, the consequences

presented by this move are multiple: as mentioned before, current analysis tend

to homogenize knowledge and modes of life enacted in distinct local/national

political conditions for the sake of theoretical robustness of their arguments

against the discipline’s Modern colonial logics and lack of pluralism. In that

way, they silence conflicts that surface on a daily basis, which puts their work in

sharp contrast with the literature on the pluriverse and political ontology, one of

their major references. Although IR scholars stress Modernity’s concealment of

knowledge and practices of other peoples, often colonized ones, through a series

of dichotomous pairs (nature versus culture, civilized versus non-civilized etc.),

they miss another important qualitative proposition presented in the literature

on the pluriverse.

As Blaser (2010) attentively put, the pluriverse is about different worlds, that

is, ontologies that interact and clash with each other, pervaded by power disputes,

5 Personal notes.

242 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

asymmetry and negotiations. If we understand that those disputes occur not only

between collective actors that reproduce different knowledge, modes of life, but

also among those actors themselves, we have a much more complex picture than

the one offered by IR authors, mostly focused on the dichotomy Modern/colonial

versus Non-Modern/decolonial/homogenized other. Alternatively, we would have

a non-romanticized analysis that contemplates the other in its otherness without

obliterating political dimension, an issue also discussed by De la Cadena (2015)

as well as postcolonial authors such as Memmi, and Fanon. That point is made

clear once we concentrate on the dynamics around Suma Qamaña. In what

follows, I stress the role of identity and the strategic incorporation of otherness

by indigenous peoples in Bolivian Highland.

Suma Qamaña/Living Well’s construction emerges in a context of indigenous

and peasantry resistance to neoliberal policies, that lead to the impoverishment

of society and affected severely those collective actors. Also, the risen of Suma

Qamaña should not be isolated from the formation of an Aymara intelligentsia

from the 1970`s on who, after their relative`s migration to the city of La Paz,

especially, tried to break the inferior status attributed to the indigenous and get

jobs other than housekeeper, artisan. The first quotes regarding Suma Qamaña date

back to the beginning of the 2000`s, a period of intense mobilization in Bolivia.

In the department of La Paz, the protesters were led by Aymara and Executive

Secretary of the Peasant Workers` Union Confederation of Bolivia (Confederación

Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia, CSUTCB) Felipe Quispe,

who succeeded in isolating the country`s administrative capital for months by

blocking the roads. Initially, their demands related to the concentration of land,

denouncing the misery experienced by small farmers and indigenous communities

besides the strong discrimination towards them. As conflict escalated, their

discourse included a critique to corruption, traditional political parties and, in

particular, to the racist colonial structure, crystallized in the difference between

indigenous groups and White-mestizo elite.

During the road-blocking, indigenous groups constructed a grammar of

empowerment, stressing the separation between “self” and “other”. As Mamani

(2012) states, those were exceptional moments that contributed to the development

of a common identification among the protesters, strengthening Aymara identity

by using of traditional clothing, whiphala (checked colorful flag that reflects

indigenous struggles in Spanish America) and pututu (brass instrument). The

243Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

exercise of ayni, expressed in the mutual help among community members and

the idea of reciprocity, and the achievement of consensus among participants

represented as well, according to the author, social codes embodied in the ayllu

(Andean indigenous community). As mobilization and identity reinvention

developed, insurgents began to reproduce a historical demand for territory and

autonomy, enacted by aymara people during colonial and republican Bolivia, as

shown by Choque (2012) and Thompson (2010) in their analysis on indigenous

struggles in the 19th and 18th centuries, respectively.

In that way, La Paz insurgency seemed to mark not just the search for liberation,

but also the return of an actor in his otherness, whose discourse reproduced some

of Fausto Reinaga`s appointments. First academic aymara whose work focused

on the relevance of indigenous empowerment for the reconstitution of Kollasuyu

and Tawantinsuyu

, Reinaga influenced following generations and had some of

his propositions incorporated by Quispe as a strategy to incite resistance:

“Since 1563 […] we`ve lost the State, and then political power, and then

the right to have our own president. […] What do we want? We want to

restore Tawantinsuyu […] Since Spaniards came […], we`ve been nothing

but cannonball. The truth is that this land (patria) is ours, they are stateless,

they have no State.

[…] Let`s see: who sweeps the street? We, the Indians. […] White people

are there as architects, engineers, staring down Indians that are working.

[…] I`ve mobilized people with this discourse. I formed myself intellectually

in Cuba. When I got here, I wanted to apply the same experienced I had

there. People didn`t understand me… Then, I thought: “How can I raise these

people? Oh, we should talk about the Incas, Katari, about the Aymara, our

life, the ayllu, the community, ayni”. They, then, lifted their neck like a llama.

That was the secret…” (DELGADO, 2014. Interview with Felipe Quispe,

La Paz, April 2013.

6 The Inca Empire, or Tawantinsuyu, was subdivided in many administrative regions (suyus). One of those was

Kollasuyu, which comprehended the highlands of Peru, Bolivia, as well as Northen Chile and Argentina. Kolla

is the one who is original from Kollasuyu.

7 “Desde 1563 [...] habemos perdido el Estado, luego el poder político, y luego tener nuestro próprio presidente.

[...] Qué pretendemos hacer nosostros? Nosotros queremos restaurar el Tawantinsuyu [...] Desde que han

llegado los españoles [...] hemos sido carne de cañon y nada más. Es verdade que esta pátria es nuestra, ellos

son apátridas, no tienen pátria.

[...] A ver: quien varre las calles? Nosotros, los índios. [...] Ser blanco ahí está como arquitecto, enginiero,

mirando los índios que están trabajando [...] Yo he levantado la gente con este discurso. Yo me he formado

en Cuba. Cuando he llegado acá, queria aplicar lo mismo. La gente no entendia... Entonces, yo de pronto he

pensado: “Cómo puedo levantar la gente? Hablaremos de los incas, de Katari, de aymara, nuestra vida, del ayllu,

de la comunidad, del ayni” La gente llevanta el cuello como uma llama. Entonces, ahí há estado el secreto...”

244 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

The passage above reflects a dynamic of identitarian redefinition and self-

affirmation, pointed by Mamani as one of the specificities of the indigenous uprising

in La Paz, as collective actions enabled and were pervaded by a discourse that

separated “them” (White/mestizo) from “us” (indigenous/peasantry). Quispe`s

idea was to “indianize” indigenous peoples, recovering their identity and self-

esteem and, as a result, preparing them for the “Indian Revolution” defended

by Reinaga (2011). Such a revolution would consist not just in the State reform,

but in restoring political power using a military and rhetorical strategy, stressing

difference. Liberation, thus, would entail a violent and radical process, reflecting

Fanon`s concept of decolonization and the author`s perception that the goal of

the colonized is to occupy the place of the colonizer, that is, to occupy political

institutions, to rule the State (FANON, 2004). Moreover, Quispe`s el ayllu, la

comudad, el ayniwords reveal the enduring feature of colonial difference, the

connection of the ethno-racial and class problematic, described by Bhabha as the

“racialization of inequality” (BHABHA, 2004, xiii), and which is not overcome

after formal Independence.

Another point highlighted in the interview, which relates to Fanon`s propositions,

is the Manichean vision of the colonial world, the sense for the colonized that

the colonizer represents the foreigner that took over indigenous land, updating

the category of colonizer, now represented by the White-mestizo elite. Quispe,

then, tries to subvert colonial difference, pointing White-mestizo as the “other”

and presenting indigenous world as “fundamentally different” (FANON, 2004,

p. 6). In that way, essence will be mobilized as a discursive principle capable

to foment indigenous empowerment, in what Memmi called the “return of the

pendulum”: “What remained for the colonized (and in general, for all oppressed

people, I would later argue) was simply to accept themselves, since no one else

would accept them. […] There was no other way out” (MEMMI, 2000, p.48).

Thus, Memmi, argues

“to affirm one`s difference becomes the condition of self-affirmation, the

banner for the individual or collective reappropriation of one`s self. Where,

in the first instance, the dominant affirmed their difference over and against

those they oppressed, in the last, the oppressed reclaim their differences

against the dominant” (MEMMI, 2000, p. 48-49).

Although diverse from Quispe`s approach, self-affirmation is also displayed

in narratives on Suma Qamaña/Living Well. In this case, the emphasis put on

245Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

the existence of essentially different worlds (the indigenous` world and White-

mestizo Western one) reflects aymara academics effort to demonstrate Suma

Qamaña as a new paradigm for humanity (Huanacuni 2010; Yampara 2001, 2005).

Here, colonial difference is framed explicitly in cosmological terms and denotes

an abyss between distinct modes of life – Western-modern vs. indigenous one:

One is the Western cosmovision, where not only theological theory is

privileged but, in it, the protagonist and privileged role of Man over other

members of the biotic community as if the world was in his hands and had

natural tributes to domesticate, take and pillage territories, resources and

peoples – Uraqit yanaka yaqha markanakampi apsuyasa jakaña – that`s the

logic of capital`s worlding and the role of transnational companies. In this

cosmovision, material and spiritual expressions are divorced […].

Other very distinct is Qamañ-Pacha Andean cosmovision of harmonic

coexistence, integral welfare of all members of the biotic community and,

as such, a respect for integral life not just human`s […]. Here the problem

of spiritual treatment is part of life. It requires interaction among forces and

energies using deities to reach harmony and welfare, even though that`s

understood as paganism and superstition in the Western space. In the Andean

cosmovision, that`s a vital part of life [...]. (YAMPARA, 2005, p. 57, translated

by us/our translation)

Interestingly, the discursive devices for self-affirmation mentioned above

also seems to reflect what De la Cadena (2015) observes as “cosmopolitics”. By

denouncing “Western cosmovision” (to use Yampara’s words) and its contradictions,

indigenous academics find a way to act in Western-Modern world. This is possible

because, while stressing colonial difference in cosmological terms, those academics

were able to establish a dialogue, a connection to this non-indigenous world so

that Suma Qamaña is presented as a “new paradigm for humanity”. Thus, while

rejecting the nature-humanity divide, as De la Cadena states, this does not prevent

8 Una es la cosmovisón occidental donde no solo se privilegia la teoria teológica, sino en ella, el rol protagónico

y privilegiado del hombre sobre los otros seres membros de la comunidad biótica, cuál si el mundo estuviera

en sus manos y tenga los atributos naturales de domesticar, coger y saquear territórios, recursos y pueblos –

Uraqit yanaka yaqha markanakampi apsuyasa jakaña – eso es la lógica de la mundialización del capital y el rol

de las transnacionales. En esta cosmovision, están separadas, divorciadas la expression material de las cosas

de las expresiones espirituales […]

Outra muy distinta es la cosmovisión andina Qamañ-Pacha de la convivencialidad armónica de bienestar integral

de los seres membros de la comunidade biótica, por tanto respeto a la vida integral y no solo humano [...] Aqui,

el problema del tratamento espiritual es parte de la vida. Es más bien, interacionar por médio de las deidades

essas fuerzas y energias hacia la armonía y bienestar, si bien eso se entende como paganismo o superchería

desde el espacio occidental. En la cosmovisión andina eso es parte vital de la vida [...].

246 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

indigenous from getting closer and, sometimes, capitalize on it. So, consonant with

Fanon’s and Memmi’s discussion, De la Cadena’s argument ratifies the political

dimension of indigenous empowerment, to which narratives on Suma Qamaña

forms part. Yet, it should be mentioned that aymara intelligentsia’s conceptions

are not homogeneous, comprising much disagreement over the years.

Yampara`s propositions consisted in a watershed: not only have they influenced

the work of other authors, such as Javier Medina (2006) and Josef Estermann

(2012), but also fomented academic debate. Such a debate is marked either by a

critique toward essentialism, what would be a mythification of indigenous peoples,

either by a conceptual problem regarding Suma Qamaña (Choque 2013; Kallisapa

2013; Macusaya Cruz 2013; Portugal Mollinedo 2013; Spedding 2010; Stefanoni

2012; Untoja 2012). In any case, those critique reflect the echo encountered by

the expression among Bolivian intellectuals (indigenous and non-indigenous) and

prompted them in developing studies on the issue to improve definition or even just

to mark ideological positions and stress the political facet of indigenous struggles.

So, at first, Suma Qamaña discourse was marked by the Highland insurgency

against Bolivian State. Passed a decade from those events, such a discourse still

resonates in a society characterized in these late years by the “whitening” of many

indigenous that migrated to the cities and their descendants.

Certainly, a closer view of Bolivian society reveals a demystification of the

indigenous as merely a community member or a minor worker: indigenous groups

are much more heterogeneous as collective actors and englobe an emerging class

of Aymara and Quechua business men, also defined by Untoja (2012a) as “Kolla

hegemony”, small farmers and great landowners. The positions assumed by these

actors reflect and reproduce power disputes in the national scene, which the

government`s manipulation of Suma Qamaña takes part of. In the next section,

I analyze Morales`s administration discourse on this Other knowledge and its

projection in the international community.

9 This is suggested by Benjo Alconz, member of the National Council of Ayllus and Markas of Qullasuyu

(Conamaq), in his intervention during the Foro Estado Plurinacional VS. Estado Republicano (Plurinational

State VS Republican State Foro), occurred on October 2

, 2012. La Paz, Bolivia. Author`s notes.

247Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

Para Vivir Bien: the governmental discourse and its insertion

in the international sphere

Para Vivir Bien (In order to Live Well) consists in the main slogan adopted by

Morales’ administration and reproduced constantly by diverse State institutions

in order to legitimize public policies.

The overwhelming reproduction of Suma

Qamaña’s Spanish translation by the government made some critics point to a

process of political emptiness of the term that would serve to sustain domination

through the praise and visibility of the indigenous subject in the official discourse

(Mamani 2007). In fact, as an expression capable of being applied to distinct issues,

Vivir Bien (Living Well) removes the political content of indigenous resistance

as well as the cosmological facet regarding Suma Qamaña, despite the former`s

identification as an “indigenous proposition”. In that way, the appropriation of

otherness in governmental discourse through the incorporation of indigenous

ceremonies in the State protocol, the creation of norms, or even the organization

of annual meetings with indigenous and peasant leaders would function first and

foremost as a device to get their support and keep political alliance.

As those meetings lost gradually their co-ruling feature and assumed a

consultative status, and as the Executive started to criminalize indigenous leaders

who considered extractivist policies contrary to their self-determination and modes

of life, the government’s modus operandi became manifest as one of including

otherness narrowly. The goal was to create a favorable scenario to governand

guarantee the new political elite`s permanence in State institutions (DELGADO,

2014). The absorption of Suma Qamaña as a rhetorical device, which excludes

the incorporation and implementation of the logic underlying the expression, is

observed in Bolivian Constitution as well as in the National Development Plan

Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática Para Vivir Bien: Lineamientos

Estratégicos 2006-2011 (Dignified, Sovereign, Productive and Democratic Bolivia

In Order to Live Well: Strategic Lineament 2006-2011) (BOLIVIA, 2007). In the

first instance, Living Well and some of the characteristic attributed to the term –

complementarity, harmony, balancing – are linked either to moral values, either

to economic and political matters that should be assured by the State. Except

for article 8, Suma Qamaña is replaced in the document by “Living Well” or “in

order to Live Well”, the latter indicating not just a sense of purpose but also a

10 Some of those policies are found in Viceministerio de Tierras: Memoria 2012, Agenda Presidencial 2012, and

the National Tax Service`s website.

248 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

self-explanatory tone: its use as the ethos of Plurinational Bolivia would justify

in and of itself the duties and role of the State as regulator of activities in general

and promoter of development despite the normative advocates mechanisms of

participatory democracy (see, for example, articles 241, 241 and 316).

“Otherness” is, then, stressed as a subterfuge to promote political centralization

in the hands of Morales` government as representative of the State. This governmental

tactic and the issues highlighted above appear more clearly concerning the National

Development Plan (NDP). The normative, which evokes Living Well along with

development, economic productivity and Bolivian sovereignty, reflects what would

seem at first a misconception regarding Suma Qamaña, as affirmed by one of the

main proponents of the term, foreign minister Choquehuanca: “Maybe we are

still using Western concepts. Instead of speaking of a National Development Plan,

we should speak of a National Plan about Returning to Balancing, or a National

Plan of Life, because development is related to living better, not to Living Well”

(CHOQUEHUANCA, 2010, p. 33). But a closer look uncovers the discursive strategy

employed by the government in which Living Well stands as an extension of

development. The plan`s importance concerns not just its content but the display

of an academic grammar, involving a debate on Living Well and its crucial feature

to the refunding of Bolivian State.

In that sense, Living Well is classified as the knowledge “characteristic

of original and indigenous culture of Bolivia”, a “cosmocentric vision that

overcomes traditional ethnocentric concepts on development” that reflects “the

community`s intercultural coexistence with the other without power asymmetry”,

“different from Western “living better”” (BOLIVIA, 2007, p. 8). The expression

is, thus, understood as the inverse of development whose absorption in State

Project would reflect indigenous demand of decolonization. Nevertheless, Suma

Qamaña`s incorporation corresponds to the exaltation of difference and political

emptiness pattern observed before: once transformed into Living Well, the term

is adjusted to State parameters. Its resignification endows official discourse with

a new face although, in its structure, the content remains unaltered as suggested

by the employment of terms such as “new proposal of development”, “new

pattern of development”, “alternative paradigm to development”. Interestingly, the

latter reveals the capture of the world “paradigm”, pointed by some indigenous

academics, along with “alternative to development”, a notion widely rejected

by Aymara proponents. This suggests a strategic inclusion of Suma Qamaña`s

grammar into State`s Living Well discourse:

249Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

Living Well is the demand for development`s humanization […] Living

Well is the access to the enjoyment of material resources and of effective,

subjective, intellectual and spiritual fulfillment, in balancing with nature and

in community with human beings. […] The linear and sequential concept of

progress is insufficient to comprise the new proposal of development because

it requires an integral, holistic, radical and accumulative understanding

capable of including non-homogenous situations […]. It unites practices and

knowledge from different social actors […] (BOLIVIA, 2007, p. 9)

The new policy proposes the concept of “development pattern” in opposition

to “development model” because it does not search nor utilizes a proved

and validated prototype as it seeks to build a new development pattern as a

replacement for primary-export model (BOLIVIA, 2007, p. 12)

Through the manipulation of those terms, State`s discourse provides a

critique towards development as an ethnocentric understanding of the world,

that reproduces power asymmetry and silences other forms of knowledge. In that

sense, it seeks to transpose to the NDP the tension expressed in Suma Qamaña

literature between two opposite worlds: indigenous and Western ones. Moreover,

its sophisticated grammar establishes a nexus with the propositions of some

decolonial authors, as observed in the use of “intercultural coexistence” or the

idea that “interculturality is the driving force” of the new development`s pattern

(BOLIVIA, 2007, p. 13). Besides “interculturality”, other expressions are widely

found along the Plan and in decolonial literature as well as “decolonization”,

“coloniality”, “colonialism” (Quijano 2005; Walsh, García Linera and Mignolo

2006). Nevertheless, as one proceeds with the document`s reading, the emphasis

on the empowerment of historically marginalized actors gives way gradually to the

prominence of the State as a “transforming force of change” (NDP, 2007, p. 15),

whose capacity of guaranteeing the necessary shifts in Bolivian society is linked

to the State`s return as the promoter of development.

The centralization of power by the State is justified as a condition for recovering

Bolivian natural resources, which plays a crucial role in the redistribution of

11 “El Vivir Bien es la demanda de humanización del desarrollo [...] el Vivir Bien es el acceso y disfrute de los

bienes materiales y de la realización efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual, en armonía con la naturaleza

y en comunidad con los seres humanos. [...] La concepción lineal y secuencial de progreso es insuficiente para

comprender la nueva propuesta de desarrollo porque requiere de una comprensión integral, holística, radial y

acumulativa, capaz de abarcar situaciones no homogéneas [...]. Asimismo une diversas prácticas y conocimientos

provenientes de actores sociales diferentes [...]”

12 “La nueva política propone el concepto de “patrón de desarrollo” en oposición al “modelo de desarrollo” porque

no sigue ni utiliza un prototipo probado y validado, sino que plantea construir un nuevo patrón de desarrollo

en sustitución del primario exportador”

250 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

wealth, and the exercise of sovereignty in midst Morales`s government decision

to nationalize hydrocarbons and transnational companies: “Strategic sectors are

composed of hydrocarbons, mining, electricity and environmental resources,

that protect nationality because they comprise natural resources, regained

and recognized as State property” (BOLIVIA, 2007, p. 98). Such sectors would

demand a high investment which “explains the necessity of having the State as

the protagonist of development by creating or refounding State companies that

promote development of these sectors, maximize surplus[…] in a context of

balancing with environment” (BOLIVIA, 2007, p. 133-134). Part of this scenario is

the industrialization of natural resources, which has received the administration`s

attention, as suggested by the advance of gas` processing, the settlement of an

industry of urea in partnership with Samsung etc.

Those examples have no connection with Suma Qamaña propositions; on

the contrary, they relate to a development Project sustained in the following

pillars: State interventionism, reduction of poverty through wealth redistribution,

industrialization and economic growth.

Those pillars are pointed by several

authors as the characteristics of developmentalist governments in 21st century

Latin America and their focus on the extraction and export of natural resources

(see Boschi and Gaitán 2009; Gudynas 2009; Svampa 2013; Vidal 2008). In that

sense, the NDP would fit the extractivist regional agenda, which completely

shocks with indigenous rights, as showed in Isiboro Sécure National Park and

Indigenous Territory`s case and the criminalization of indigenous leaders who

opposed governmental policies (DELGADO, 2017).

Regarding national sovereignty, the issue figures as a principle to be achieved

through State`s empowerment to guarantee development, national unity and a new

political pact, despite other types of sovereignty are mentioned (food sovereignty,

sanitary sovereignty, indigenous land`s sovereignty). So, on the one hand, the

document attests popular participation based on State decentralization and Living

Well. On the other, the Plan promotes power recentralization via policies of

nationalization, industrialization and the provision of public goods, making the

State the promoter par excellence of change in Bolivian society. In this process,

the focus on natural resources control and the incorporation of Suma Qamaña/

13 Those pillars are observed not just in official documents but also in diverse news. See Agenda Patriótica 2025,

Vásquez (2013) and Agencia Boliviana de Información (2013, 2013a).

251Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

Living Well as the pillar for a “new type of development” function as a device to

accomplish a national Project and, simultaneously, to express Bolivian State self-

image, its uniqueness in the international sphere. This confirms Inayatullah and

Blaney`s (1995) observation on State sovereignty realization and its connection to

wealth access, which puts difficulty for Third World States due to inequality that

marks global division of labor. Because states need economic means to exercise

their sovereignty, understood by the authors not just as independence but also as

the expression of a state`s exceptionality in international community, the property

of natural resources for Bolivia would consist in a condition for the government

to accomplish its unique national Project and, consequently, to realize its self-

image abroad, as discussed below.

Suma Qamaña`s discursive instrumentalization as a source of legitimacy and

exceptionality in international society found in foreign minister Choquehuanca a

relevant broker, who mediated the contact between the former and the national

sphere.

Once absorbed in presidential discourse through the articulation

with Bolivian Foreign Ministry, Living Well is catapulted to international fora,

projecting simultaneously the country, Morales` administration as an “indigenous

government” and the President himself. Besides the minister`s speeches and texts

prepared for courses abroad, statements such as “[…] Bolivia begins a strategy

that aims to achieve the reconstruction of Living Well and save Mother Earth”

(CHOQUEHUANCA, 2010, p.) ratify the points highlighted before:

[...] Bolivia consists in a Messenger for Peace and a Guardian of Life for the

entire planet. […]

The profound change and transformation we are achieving are not just for us,

they are proposals and alternative for the world, humanity and the planet.

They are light to other peoples that struggle to change their history since there

is no other Project in this planet that represents other choice and considers

the global level.

If the challenge was big, now the responsibility and challenge are much

bigger, now hope is shared by the whole humanity from each corn of the

planet, because environmental, financial, political and social crisis we`ve

been facing in our territory affect global level and comprise the planet [..]

14 According to the literature on social movements, a broker stands as an actor (a person or even an organization)

that connects social spaces previously isolated or, in this case, we might think of two different worlds. See

Tarrow and McAdam (2005).

252 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

In this context, facing the threat of global crisis, our brother president releases

to the world Ten Mandaments in order to save the planet, humanity and life

(CHOQUEHUANCA 2010a, 72)

The quotations demonstrate the government`s initiative to project Bolivia,

crediting the country`s relevance for the planet to its process of decolonization

which, in turn, is linked to Living Well as the bedrock of an exceptional national

Project expressed in the Constitution, economic policies and reforms in general.

Suma Qamaña`s definition as an alternative for humanity is, thus, absorbed and

transposed to the Nation-State as the official representative of such proposal in

the international arena. Those observations are also illustrated by the President,

during his speech in the Climate Change Meeting, held in Copenhagen. For him, the

event presented for Bolivia the chance to “keep our strategy towards Living Well`s

reconstruction and the defense of Mother Earth, to advance Ten Mandaments`

propositions for saving the planet […], to take our responsibility in maintaining

Balancing with Nature” (MORALES, 2010, p. 27).

Suma Qamaña`s transformation into Living Well involves also an academic

framing which, reproducing the strategy adopted in the NDP, reflects the

administration`s effort to sustain legitimacy among its intellectual allies from abroad

by applying their conceptual tools and, in parallel, advance the construction of an

exceptionalism. Thus, the idea of creating a “new socialism” or a “communitarian

socialism” to improve “21st century Socialism”, stated in official documents, relates

not just to the Bolivarian model employed by Chaves` government. Indeed, the

expressions unveil a closer connection with Santos`s “Good Living Socialism”,

understood as a “mix of knowledge, ancestral knowledge with modern, Eurocentric,

progressist one” (SANTOS, 2010, p. 7). The words of president Evo Morales and

vice president Álvaro García, pronounced during VIII Congress of Movimiento al

Socialismo (governmental political party), made clear this approach. While the

15 [...] Bolivia se constituye em um Mensajero de la Paz y Guardián de la Vida para todo el planeta. [...]

Los câmbios y transformaciones profundas que estamos realizando no son solo para nosotros, son propuestas

y alternativas para el mundo, para la humanidade y el planeta. Son luces para los otros pueblos que luchan

para cambiar sus historias, ya que no existe en este momento, en el planeta, outro proyecto que represente

alternativas que toman em cuenta el nivel global.

Sí antes el desafio era grande, ahora la responsabilidade y los desafios son mucho mayores, ahora la esperanza

es compartida por la humanidade entera y de todo el planeta, porque las crisis ambientales, financeiras,

política y social, que estamos enfrentando em nuestro território, afecya a nível global y abarca el conjunto del

planeta [...]

Em esse contexto, ante la amenaza de las crisis globales, nuestro Hermano Presidente lanza al mundo los Diez

Mnadamentos para salvar al planeta, a la humanidad y la vida.

253Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

former claimed that this new socialism was grounded on Living Well, going beyond

class conflict, García explained: “these are the sources of our socialism: on the

one hand, the working class, contemporary science and technology and, on the

other, communitarism […]; the sum of worker`s world and communitarian world

[…] are the sources of Communitarian Socialism” (quoted in Villanueva 2012).

Hence, the quotations above disclose Suma Qamaña/Living Well`s framing so

it could provide academic support and, at the same time, fit the cosmology into

slogans and governmental policies. Here, what is at stake is not the implementation

of Living Well in accordance with indigenous intellectuals` proposals, which

are presented as radically distinct from the Western world and its capitalist and

socialist models. On the contrary, what is at stake is the instrumentalization of

Suma Qamaña, transforming the expression into an authentic proposal of socialism

under Morales` administration, different from other socialist experiences developed

around the globe. Because of its supposed uniqueness, Communitarian Socialism

would function not just as an appealing construct to the academic field but also

as a source of power to its advocates, that is, governmental authorities that

would detain what Inayatullah (200 8) names as “exclusive knowledge”. Related

to civilizatory and evangelist policies of colonization, as well as to international

donation to Third World countries, this expression indicates the superiority of one

group based on their singular knowledge about the world, which would endow

them with legitimacy and authority over the “other”.

In the Bolivian case, Communitarian Socialism works to project the State

and the government abroad by capturing the reclaim of exceptionality made by

former proponents of Suma Qamaña and transforming it into something else. In

parallel, the absorption of its conceptual tools also functions as a strategy that

seeks to gain recognition from indigenous and peasants` organizations, which

form the major support base of Morales’ administration, despite the opposition

of many indigenous and non-indigenous intellectuals. Thus, while Suma Qamaña

instrumentalization might look at first as an opportunity for indigenous movements

to transpose it internationally, giving resonance to their mobilization, this projection

seems delusional once one realizes that such a process entails the concept`s

inclusion in policies that put the sovereign State as the protagonist of political

game. Through such an inclusion, Suma Qamaña`s proposals are adjusted by the

official discourse, which reproduces the maintenance of exclusionary structures

under a supposedly indigenous government.

16 For a previous version regarding “communitarian socialism”, see Morales (2010a).

254 Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

Conclusion

In this article, I`ve argued that Suma Qamaña/Living Well entails a strategy

of power by both Aymara people and the government. Initially attributed to an

Aymara intelligentsia, such a discourse worked to reinforce difference, giving it a

positive facet, and promote indigenous self-affirmation. Considering the context

in which it emerged, Suma Qamaña cannot be detached from the mobilizations

developed in the Bolivian Highland nor from the restructure of the ayllu. In that

sense, it played a crucial role in the recovery of identity and the promotion of

awareness among indigenous peoples, especially Aymara, an issue pointed by

Cesaire (2000) as relevant for the liberation of the colonized. Nevertheless, Suma

Qamaña/Living Well`s construction is also linked to conflicts of power in the

discursive field. On the one hand, it evokes criticism by many Bolivian intellectuals,

some of them Aymara. On the other, its incorporation by international academics

works in diverse ways: be it through the preponderance of Sumak Kawsay/Good

Living, the emphasis attributed to it as synonym of “Andean indigenous thought”

or even as an alternative to development, to capitalism and to colonial logic. In

any case, Suma Qamaña is transformed by theorists into expressions that tend

to confirm their theoretical hypothesis, leaving aside political disputes that take

place in the local dimension.

Considering IR scholars, they not just reproduce previous Social Science

literature on the issue but also reinforce the tendency mentioned above as their

focus is first and foremost a theoretical one. The concern with the ontological

difference presented by non-Western colonial worldviews and their prospects for

the discipline has as a result the depolitization of Suma Qamaña. In this case,

they put in second place divergence over the Aymara cosmology, which involve

indigenous and non-indigenous intellectuals. Because such divergence reflects

not just an effort to provide conceptual accuracy, but also the growing tension

between the government and indigenous movements that lead to the fragmentation

of the latter, IR theorists miss the strategies employed by those actors in the

Bolivian political game as well. In doing so, they mention only partially political

implications regarding the emergence of this “other” ontology in Bolivian society,

stressing the friction between Suma Qamaña and Modern logics but not necessarily

the continues process of domination and resistance that crosses those disputes,

nourishes them, and puts into check the progressive, essentialist and delusional

255Ana Carolina Teixeira Delgado

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 236-261

character regarding decolonization and indigenous movements in Bolivia.

As a result, IR authors tend to promote a romanticized critique vision of

Modern/rational versus Non-Modern logics, the latter represented by a homogenized

knowledge/mode of life. And because homogenization and essentialization remove

memories pervaded by struggles and stories of the other, as pointed out by

Barthes (2002), they depoliticize the colonized. Thus, in the discipline’s literature

theoretical issues take precedence over empirical research, and the political

component of Suma Qamaña, as developed in the local dimension and projected

to the international, is underestimated. In doing so, IR authors reproduce and

reinforce a similar pattern of depolitization advanced by Social Scientists.

Suma Qamaña`s depolitization is prompted by Morales government, although

in a distinct manner when compared to academic literature. In that case, the Aymara

concept is incorporated by the ruling elite through the exaltation of otherness

whilst its cosmological content is not followed by political leaders in public

policies. Converted into Living Well, Suma Qamaña is then applied as a useful

slogan in official propaganda: as an expression of what is essentially different

in Bolivia, Living Well serves to legitimize the administration and, in parallel,

project Bolivia and its government, as well as its indigenous president. Thus, as an

organizing principle of discourse, Suma Qamaña is immersed in political disputes

that develop in the local sphere and inform the international, which in turn also

impact the local, creating a dynamic process. Because conflicts of power and the

strategies employed by the actors involved are not considered by international

literature, because there is gap between theoretical and empirical research, political

implications are only partially considered and Suma Qamaña becomes politically

empty in its content. Finally, it should be highlighted that, once Suma Qamaña

is transformed into expressions that fulfill theorists’ hypothesis and their anxiety

for change, IR scholars also contribute to the creation of slogans, which puts into

jeopardy their own goal for decolonization.

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Instruções editoriais para os autores262

Instruções editoriais para os autores

Os autores devem seguir estritamente as diretrizes abaixo; sua não observância poderá

implicar em não aceitação do artigo submetido, sendo os autores orientados a adequar o

arquivo submetido aos padrões requeridos.

1. O artigo deve ser inédito e redigido em português, inglês ou espanhol. Além de

inédito, o artigo não deve estar em apreciação concomitante em nenhum outro

periódico ou veículo de publicação, no todo ou em parte, no idioma original ou

traduzido.

2. O arquivo a ser enviado deve estar em formato .doc ou .docx; use somente

a formatação padrão do texto. Os autores devem retirar sua identiﬁcação das

propriedades do arquivo.

3. Não serão aceitos artigos com mais de 4 (quatro) autores/co-autores. No caso de

mais de dois autores, a equipe editorial se reserva o direito de solicitar informações

sobre o papel de cada um dos autores no processo de desenvolvimento do artigo.

4. O autor deve submeter três arquivos:

4.1 Um arquivo contendo título, resumos, palavras chave, corpo do texto e refe-

rências. No texto do artigo, o responsável pela submissão deve eliminar

qualquer referência que possa permitir sua identiﬁcação

4.1.1 No caso de um trabalho fruto de pesquisa ﬁnanciada, o autor deve

abrir uma nota de rodapé na primeira página do artigo para se referir

ao ﬁnanciamento e às agências de fomento que o possibilitaram.

4.2 Um arquivo, a ser submetido como suplementar, contendo a identiﬁcação dos

autores, sua titulação máxima e a instituição a qual se encontra atualmente

ﬁliado, um resumo do Curriculum vitae de, no máximo, 5 linhas, contendo

titulação, função que desempenha na instituição à qual é ﬁliado e a URL do

Currículo Lattes. Em casos de artigos com múltiplos autores, a informação de

todos os autores deve ser apresentada. Neste mesmo arquivo, o autor poderá

incluir agradecimentos, se desejar.

4.3 Uma Carta ao Editor, que deve ser enviada também como arquivo suplementar,

na qual assume que o conteúdo do trabalho apresentado é inédito, não contém

nada que possa ser considerado ilegal, difamatório, que cause conﬂito de

interesses ou que possa interferir na imparcialidade do trabalho apresentado.

5. O arquivo com o corpo do texto não deve conter nenhuma forma de identiﬁcação

dos autores; a formatação do texto deve estar em espaço simples; fonte de

12-pontos; uso do itálico em vez de sublinhado (exceto em endereços URL);

Instruções editoriais para os autores 263

as ﬁguras e tabelas devem ser inseridas no texto, e não no ﬁnal do documento na

forma de anexos.

6. O artigo deve conter o mínimo de 7.000 e o máximo de 8.000 palavras, incluídos

título, resumo e palavras chave (em português e em inglês), corpo do texto e notas

de rodapé; excluídas as referências.

6.1 Serão adotadas no máximo cinco palavras-chave em cada idioma. Elas devem

se referir ao objeto de estudo do artigo e ao referencial teórico e/ou temática

utilizada para análise.

7. O artigo deve incluir um resumo em português e em inglês, entre 150 a 200 palavras

para cada uma das versões. Lembramos que o resumo em ambos os idiomas integra

o número mínimo e o máximo de palavras, conforme indicado no item 6.

8. As notas de rodapé devem se restringir a esclarecimentos adicionais ao texto. Todas

as referências de fonte bibliográﬁca ou outras deverão ser feitas no corpo do texto,

conforme o sistema de citação Chicago (AUTOR, data).

8.1 As citações devem estar no mesmo idioma que o artigo. Assim, será

acrescentada no corpo do texto a versão traduzida, e em nota de rodapé,

a versão original da citação.

9. A formatação de tabelas, quadros e ﬁguras deverá seguir o formato ABNT.

10. As referências devem ser listadas ao ﬁnal do texto e devem se restringir àquelas

efetivamente citadas no artigo. Deve ser observado estritamente osistema Chicago

(AUTOR, data). Não serão aceitas referências bibliográﬁcas em notas de rodapé.

As mesmas deverão seguir os modelos abaixo, de acordo com o formato estabelecido

pela NBR 6023 (2002) da ABNT.

10.1 Para artigos ou documentos eletrônicos:

Elementos: AUTOR(es). Título. Título da publicação. Local de publicação,

numeração correspondente ao volume, número, mês e ano de publicação,

paginação inicial e ﬁnal. Indicar o endereço (link) onde o documento está

disponível e a data de acesso ao artigo.

MIY AMOTO, Shiguenoli. Política Externa Brasileira: 1964-1985. Carta

Internacional, v. 8, n. 2, 2013, p. 3-19. Disponível em: <http://www.

cartainternacional.abri.org.br/index.php/Carta/article/view/120/64.

Acesso em: 14 jul. 2016.

10.2 Para Livros

Elementos: AUTORES(es). Título. Edição (a partir da 2ª edição). Cidade:

Editora, ano de publicação.

SAR AIVA, José Flávio S.Foreign Policy and Political Regime. Brasília, DF:

IBRI, 2003.

Instruções editoriais para os autores264

10.3 Para capítulos de livros:

Elementos: AUTOR(es) do capítulo. Título do capítulo. In: AUTOR(es) da obra

(Org., Ed., Coord.)Título da obra. Edição (a partir da 2ª edição). Cidade:

Editora, ano de publicação. Capítulo consultado e paginação da parte.

SNI DAL, Duncan. The politics scope: endogenous actors, heterogeneity and

institutions. In KEOHANE, Robert O; OSTROM, Elinor. Local commons

and global interdependence: heterogeneity and cooperation in two

domains. London: Sage Publication, 1995. Cap. 2, p. 47-70.

10.4 Trabalhos apresentados em Eventos

Elementos: AUTOR(es). Título do trabalho apresentado. In: nome do evento,

numeração do evento (se houver), ano e local (cidade) de realização, título

do documento (anais, atas, tópico temático), local, editora, data de publicação

e página inicial e ﬁnal da parte referenciada.

VEN TURA, Deisy de Freitas Lima; PEREZ, Fernanda Aguilar. A política externa

de saúde de Dilma Rousseff (2011-2014): elementos preliminares para

um balanço. In: 5º Encontro Nacional da ABRI, 2015, Belo Horizonte.

Anais Eletrônicos. Disponível em: <http://www.encontronacional2015.

abri.org.br/site/anaiscomplementares?AREA=14%2017. Acesso em:

14 jul. 2016.

11. No ato da submissão, todas as informações requeridas no sistema deverão ser

devidamente preenchidas.

Condições para submissão

Como parte do processo de submissão, os autores são obrigados a veriﬁcar a confor-

midade da submissão em relação a todos os itens listados a seguir. As submissões que não

estiverem de acordo com as normas serão devolvidas aos autores.

1. A contribuição é original, inédita e não está sendo avaliada para publicação por

outra revista. Caso contrário, deve-se justiﬁcar em “Comentários ao editor”.

2. O arquivo da submissão está em formato Microsoft Word, OpenOfﬁce ou RTF.

3. URLs para as referências foram informadas quando possível.

4. O texto está em espaço simples; usa uma fonte de 12-pontos; emprega itálico em

vez de sublinhado (exceto em endereços URL); as ﬁguras e tabelas estão inseridas

no texto, não no ﬁnal do documento na forma de anexos.

O texto segue os padrões de estilo e requisitos bibliográﬁcos descritos em Diretrizes

para Autores, na página Sobre a Revista.

Em caso de submissão a uma seção com avaliação pelos pares (ex.: artigos), as

instruções disponíveis em Assegurando a avaliação pelos pares cega foram seguidas.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26

ISSN 1413-0904

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