ISSN 2526-9038 • V. 13, Nº 3, setembro/dezembro de 2018 • DOI: 10.12530/ci.v13n3.2018
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Expediente
Sumário
Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS |
Institutional consolidation and outreach: a brief review of BRICS | 5
Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia;
Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo: un análisis
de política exterior a la luz de la cuestión energética | As Reformas
Econômicas da China e a Geopolítica do Petróleo: uma análise de política
externa à luz da questão energética | China’s Economic Reforms and the
Geopolitics of Oil: a foreign policy analysis in the light of the energy issue | 27
Rafael Shoenmann de Moura
O Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: soft balancing? |
Brazil in the WTO Dispute Settlement Body: soft balancing? | 59
Daniel Castelan; Leandro Wolpert dos Santos
O Brasil na Guerra Fria: autonomia heterodoxa e a Política Externa
Independente | Brazil in the Cold War: heterodox autonomy and the
Independent Foreign Policy | 83
Tiago Gabriel Tasca
A cooperação Sul-Sul brasileira em HIV/AIDS: a doação de antirretrovirais
como soft power do Brasil no cenário internacional | Brazilian South-South
cooperation on HIV/AIDS: the donation of anti-retrovirals as soft power of
Brazil in the international scenario | 109
Fabiola Faro Eloy Dunda
A atuação internacional dos governos subnacionais: construções conceituais,
limites e contribuições para o caso brasileiro | The international actions
of the subnational governments: conceptual constructions, limits and
contributions to the brazilian case | 137
Débora Figueiredo Mendonça do Prado
Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura
da Teoria da Modernização | Jeffrey Sachs and the Official Development
Assistance: a rereading of the Modernization Theory | 169
Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Marx e Engels: política internacional e luta de classes | Marx and Engels:
international politics and class struggle | 193
Caio Bugiato
Os interesses e as regras: a Convenção de Minamata nas perspectivas
do Realismo Neoclássico e Construtivismo | The interests and rules:
the Minamata Convention in the perspectives of Neoclassical Realism and
Constructivism | 213
Bruno Mendelski; Guilherme Frizzera
Suma Qamaña as a strategy of power: politicizing the Pluriverse |
Suma Qamaña como estratégia de poder: politizando o Pluriverso | 236
Ana Carolina Teixeira Delgado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
5
Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
Adensamento institucional e outreach:
um breve balanço do BRICS
Institutional consolidation and outreach:
a brief review of BRICS
DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.727
Leonardo César Souza Ramos
1
Ana Elisa Saggioro Garcia
2
Diego Pautasso
3
Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
4
Resumo
O artigo apresenta uma discussão sobre os processos de institucionalização e expansão do
BRICS ao longo de suas nove cúpulas, destacando duas áreas temáticas: (i) economia política
internacional – particularmente desenvolvimento internacional; e (ii) segurança internacional.
A hipótese é a de que o BRICS vem passando por um processo de adensamento institucional,
cuja maior expressão foi a criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) e do Arranjo
Contingente de Reservas (ACR). Nesse processo, embora os temas de segurança internacional
1 Doutor em Relações Internacionais. Professor do Departamento de Relações Internacionais – PUC Minas. Lidera,
junto com o professor Javier Vadell, o Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM). É membro das
seguintes associações: Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI), International Gramsci Society
(IGS e IGS Brasil) e Associação Kuyper para Estudos Transdisciplinares (AKET). É coordenador da área temática
de Economia Política Internacional – ABRI (2015-2016; 2017-2018).
2 Doutora em Relações Internacionais. Professora Relações Internacionais – UFRRJ. Professora do Departamento
de História e Relações Internacionais na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Coordenadora do
Laboratório Interdisciplinar de Estudos de Relações Internacionais (LIERI/UFRRJ). Pesquisadora colaboradora do
Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul (PACS). Foi pesquisadora visitante na York University, Canadá.
Tem experiência na área de Economia Política Internacional.
3 Mestre e doutor em Ciência Política também pela UFRGS. Atualmente é professor de Geografia do Colégio Militar
de Porto Alegre. É colaborador da Especialização em Estratégia e Relações Internacionais Contemporâneas, bem
como membro do NERINT e do CEBRAFRICA na UFRGS. Atua nas áreas de pesquisa de Relações Internacionais
e Geografia Política, sobretudo em temas como BRICS, China e relações Sul-Sul.
4 Mestranda em Relações Internacionais pela PUC-MG. Pós-Graduada em Gestão de Negócios pela Fundação
Dom Cabral. Professora do Departamento de Administração e Comércio Exterior no Centro Universitário UNA.
É membra da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) e do Grupo de Pesquisa sobre Potências
Médias (GPPM).
Artigo submetido em 06/11/2017 e aprovado em 03/04/2018.
6
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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
ganhem importância crescente, isso se deve às transformações na geopolítica do capitalismo
contemporâneo. Além disso, há também um concomitante processo de outreach do BRICS.
Nesse contexto, distintos padrões de adensamento institucional do arranjo podem ser notados.
Concluiu-se que tanto o destaque das questões de segurança internacional quanto o processo
de outreach com relação a outros países sofre uma influência direta do país que hospeda
a cúpula. Ainda assim, o adensamento institucional ocorre em larga medida nas questões
associadas à economia política internacional e, em particular, à questão do desenvolvimento
internacional – uma espécie de “caminho de menor resistência” – embora não se deva perder
de vista os avanços ocorridos nas últimas cúpulas nas questões de segurança internacional.
Palavras-chave: BRICS; segurança internacional; Novo Banco de Desenvolvimento; Sociedade
Civil; Outreach
Abstract
The article aims at present a discussion about the processes of institutionalization and
expansion of the BRICS through its eight summits. It will be emphasised two issue
areas: (i) international political economy – particularly international development – and
(ii) international security. The hypothesis is that the BRICS forum has passed through an
institutional thickening process – see the New Development Bank and the Contingent Reserve
Agreement. In such process, despite the increasing relevance of the international security
issues, this occurs because of the geopolitical transformation on the contemporary capitalism.
Besides that, there is also a BRICS outreach process. In such context, there are different
patterns of institutional thickening directly related to the role of BRICS at the world order.
We conclude that the emphasis on the international security issues and the outreach to other
states is directly influenced by the host countries, generating a pat dependence to the BRICS
and impacting the institutional thickening. Even so, through BRICS history its institutional
thickening occurs mainly on IPE issues, particularly on international development – a kind
of “path of least relevance”.
Keywords: BRICS; International Security; New Bank of Development; Civil Society; Outreach
Introdução
Há mais de 10 anos, em 23 de setembro de 2006, os chanceleres de Brasil,
Rússia, Índia e China se reuniram à margem da 61ª Assembleia Geral das Nações
Unidas, naquele que pode ser considerado o pontapé inicial que levaria à criação
do BRICS. O grupo, que surge a partir de um acrônimo originário do mercado
financeiro, assumiu características e relevância que sobrepujaram tal origem.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
Na verdade, uma análise mais apropriada do BRICS passa, necessariamente, por
um entendimento desse arranjo a partir de uma abordagem que vá além do prisma
da ideia de “mercados emergentes” apenas. É preciso levar em consideração os
processos mais amplos de institucionalização e expansão do BRICS, vistos a partir
das relações do BRICS com os complexos fenômenos da ordem mundial, para que
se possa explorar criticamente os limites do potencial transformador-subversivo
do BRICS com relação à ordem mundial.
Nesse sentido, o presente artigo apresenta uma discussão sobre tais processos
ao longo de suas cúpulas, destacando duas áreas temáticas: (i) economia política
internacional – particularmente a esfera do desenvolvimento internacional; e
(i) segurança internacional. A hipótese assim é de que, em ambas áreas temáticas,
o BRICS vem passando, desde sua origem, por um processo de adensamento
institucional, cuja maior expressão foi a criação do Novo Banco de Desenvolvimento
(NDB) e do Arranjo Contingente de Reservas (ACR). Nesse processo, nota-se
que, embora os temas de segurança internacional ganhem importância crescente,
isso se deve em larga medida às transformações na geopolítica do capitalismo
contemporâneo. Além disso, nota-se também um concomitante processo de
outreach do BRICS, que por sua vez apresenta uma série de contradições entre os
atores envolvidos. Nesse contexto, distintos padrões de adensamento institucional
do arranjo podem ser notados, diretamente relacionados ao papel desempenhado
pelo BRICS na ordem mundial.
Em termos metodológicos, para a validação ou não da hipótese acima, será feito
um estudo de caso associado ao process tracing (BENNET, 2010; BEACH; PEDERSEN
2013). Ou seja, será feito um estudo do BRICS bem como de alguns dos múltiplos
mecanismos causais a ele associados a fim de, assim, melhor compreender o
delineamento do processo de constituição de tal arranjo, contribuindo, dessa forma,
para a produção de inferências causais acerca do caso em questão. Mecanismos
causais aqui são entendidos como algo constitutivo do nível ontológico das relações
sociais (BENNETT, 2013), o que nos afasta do positivismo e nos coloca próximos
a interpretações realistas científicas e realistas críticas acerca dos conceitos de
“mecanismo causal”, “causa”, “causalidade” e “causação”.
Os mecanismos causais multiníveis são fundamentais para que se possa
compreender os rumos do BRICS desde seus primórdios. Assim, são destacados
nesta pesquisa os seguintes mecanismos causais: (i) as relações regional/global
presentes na construção da agenda de inserção internacional dos países do BRICS;
(ii) as relações entre o BRICS e a ordem geoeconômica mundial; (iii) em menor
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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
escala, mas não menos importante, as relações entre BRICS e as forças sociais.
É a partir da identificação desses mecanismos causais – que muito além de serem
variáveis, são entidades ontologicamente constitutivas do processo de construção
do BRICS – que ganham significado inferencial (i) os processos de adensamento
institucional nas áreas de economia política internacional (desenvolvimento
internacional) e segurança internacional e seus respectivos mecanismos de path
dependence; e (ii) processos multinível de outreach.
Para tal empreitada, a ênfase será dada na análise qualitativa dos documentos
produzidos pelas cúpulas, o que será feito em estreita relação com a análise
da literatura existente sobre o tema, bem como com a análise da conjuntura
internacional no período em questão. Primeiro, será apresentado um histórico do
BRICS a partir de suas cúpulas. Em seguida, será discutido o processo de outreach
do BRICS. Desde a II Cúpula em Brasília, em 2010, há menção explícita ao processo
de outreach do BRICS, intimamente relacionado a uma expansão das áreas de
interesse do grupo. Não obstante, no presente artigo, a ideia de outreach focará
explicitamente em dois elementos: (i) o convite a outros Estados para participar
das cúpulas; (ii) o engajamento das forças sociais no processo, particularmente
expresso no fórum de empresários e nas reuniões dos movimentos de contestação
da sociedade civil. Em terceiro lugar, serão explorados os limites do processo de
ascensão do BRICS como potencial polo “contra-hegemônico”, para, por fim, serem
feitas algumas considerações finais e suas relações com a hipótese apresentada.
BRICS: De Ecaterimburgo a Xiamen
As crises econômicas que se acumulam desde meados dos anos de 1990
deixaram evidente que a gestão da ordem mundial não poderia continuar
desconhecendo os avanços dos países emergentes, que até então não participavam
do G8 (G7 + Rússia). Desse modo, no final dos anos de 1990, foi criado o G20
(que até 2008 não incluía uma reunião de chefes de Estado), após a crise asiática.
E, a partir do início dos anos 2000, Brasil, Índia, China e África do Sul, além do
México, passam gradualmente a serem convidados como observadores do G8
(a ideia de G8+5), sem contudo participar dos debates sobre os rumos da economia
mundial. Paralelamente, em 2003, é criado o fórum IBAS (Índia, Brasil e África do
Sul) e, em 2006, ocorre a primeira reunião dos ministros de relações exteriores de
Brasil, Rússia, Índia e China. Assim, a história do BRICS tem sido marcada por
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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
um aprofundamento do grau de institucionalização do arranjo, desde a I Cúpula
do BRIC, em junho de 2009, em Ecaterimburgo, Rússia.
A I Cúpula foi marcada pelos resultados da cúpula do G20, refletindo o
comprometimento do grupo com as decisões acordadas, bem como apontando
para o que seria a cooperação do grupo na cúpula seguinte do G20. Além disso,
o BRIC também enfatizou a importância da reforma das instituições financeiras
internacionais (IFI), a fim de aumentar a participação das potências médias
emergentes na ordem internacional (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES,
2009). A II Cúpula do BRIC ocorreu em Brasília, em 2010, e lidou com uma série
de temas – apesar do destaque para as questões concernentes à governança
global e ao comércio e às finanças internacionais. Tal cúpula se destaca pelo
apoio à reforma da ONU, pela ênfase na importância da estabilidade do sistema
monetário internacional e pela defesa de uma solução para o problema da crise
de legitimidade das organizações internacionais (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2010). Em 2011, em Sanya, ocorreu a III Cúpula do BRICS. Dois
pontos de destaque dessa cúpula foram (i) a inclusão da África do Sul no BRICS
e o fato de que, naquele momento, (ii) todos os países partícipes do BRICS
também se encontravam no Conselho de Segurança da ONU, o que fez com que
a cúpula desse grande destaque para as questões de segurança, como a Primavera
Árabe. Nesse ponto, cumpre destacar que, pela primeira vez, houve referência
explícita na declaração final à reforma da ONU (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2011, “para”8). Além disso, foi reafirmada a importância do G20
na arquitetura financeira internacional e a necessidade de se concluir a Rodada
Doha (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2011). A IV cúpula do BRICS,
em Nova Deli, 2012, apresentou um novo fato: pela primeira vez, foi discutida
a possibilidade de se criar, a partir do BRICS, um novo banco multilateral de
desenvolvimento, o que culminou no compromisso de examinar a viabilidade de
tal banco. Além disso, a declaração final reiterou a importância da cooperação
internacional, embora tenha destacado a necessidade da reforma das IFI, para que
a importância sistêmica dos países do BRICS fosse reconhecida institucionalmente
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2012).
A V cúpula do BRICS ocorreu em 2013, em Durban, e fechou o primeiro ciclo
das cúpulas, além de ser um marco na busca sul-africana por uma maior projeção
internacional (ANDREASSON, 2011). Essa cúpula deu destaque às relações dos
BRICS com países africanos e, assim como nas cúpulas anteriores, foi reafirmado
o comprometimento com o multilateralismo e a busca por uma governança global
10
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
mais democrática. Nesse caso, foi destacada a reforma das IFI, em especial do
sistema de cotas do FMI, conforme acordado em 2010 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2013, “para”13). Também foi destacado o comprometimento
do BRICS com a conclusão da Rodada Doha, o apoio para que Brasil, Índia e
África do Sul tivessem um papel mais proeminente na ONU e, por fim, o BRICS
manifestou seu apoio para que o diretor geral da OMC representasse os países em
desenvolvimento. Tal questão é relevante, já que o brasileiro Roberto Azevêdo foi
eleito para o cargo em questão.
Foi também criado um fundo de reserva de US$100 bilhões, o que “ajudaria
os países do BRICS a evitar pressões de liquidez de curto prazo” (MINISTÉRIO
DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2013, “para”10), dando continuidade aos acordos
assinados em 2012 entre os bancos de desenvolvimento dos países do BRICS
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2012). Por fim, foi anunciada a
criação de um banco de desenvolvimento do BRICS, que deveria buscar
recursos para projetos de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável
nos BRICS e em outras economias emergentes e países em desenvolvimento,
para complementar os esforços já existentes de instituições financeiras
multilaterais e regionais para o crescimento global e o desenvolvimento
(BRICS 2013, “para”9)
— dando sequência, assim, à discussão de Nova Deli.
A VI cúpula do BRICS, em Fortaleza, 2014, deu início ao segundo ciclo das
cúpulas. Em um dos momentos mais relevantes na história do BRICS e de seu
processo de adensamento institucional, foi assinado o “Acordo constitutivo do Novo
Banco de Desenvolvimento (NDB), com o propósito de mobilizar recursos para
projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável nos BRICS e em outras
economias emergentes e em desenvolvimento” (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES 2014a, “para”11). O banco teria um capital inicial autorizado de
US$100 bilhões – com um capital inicial subscrito de US$50 bilhões. Além disso,
também foi estabelecido o Arranjo Contingente de Reservas do BRICS (ACR) –
US$100 bilhões – e assinado o Memorando de Entendimento para Cooperação
Técnica entre Agências de Crédito e Garantias às Exportações dos BRICS. O primeiro
“terá efeito positivo em termos de precaução, ajudará países a contrapor-se a
pressões por liquidez de curto prazo” e o segundo “aperfeiçoará o ambiente de
apoio para o aumento das oportunidades comerciais” entre os países do BRICS
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2014a, “para”13 e “para”14).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
A VII Cúpula dos BRICS, que ocorreu em Ufá, 2015, foi acompanhada por
grandes expectativas. O aprofundamento da cooperação econômica foi discutido
no marco da “Estratégia para uma Parceria Econômica do BRICS”, que embora
tenha destacado a importância da cooperação em diversas áreas, não avançou
objetivamente (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015, “para”17). Com
relação à cooperação comercial, financeira e de investimentos intra BRICS, nota-se
um avanço a partir do aprofundamento do diálogo entre as “Agências de Crédito
às Exportações dos BRICS”, do papel do “Mecanismo de Cooperação Interbancária
do BRICS”, da implementação do “Marco do BRICS de Cooperação em Comércio e
Investimentos” e da importância de um estudo acerca da viabilidade do “uso mais
amplo de moedas nacionais no comércio mútuo” (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2015, “para”13, “para”14, “para”23 e “para”24).
Contudo, ficou claro que a prioridade da cúpula seria o NDB e o ACR. Nesse
sentido, foram discutidos os detalhes sobre a entrada em vigor desses novos
arranjos institucionais. Ora, isso tem relação direta com a situação de crescimento
econômico negativo de Brasil e Rússia naquele momento: para o Brasil, o NDB
deveria favorecer investimentos nas áreas de energia e infraestrutura; já a Rússia
via no NDB a grande oportunidade de atrair o capital chinês. Além disso, foi
apresentada na cúpula a proposta de cooperação entre o NDB e o recém-criado
Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (BAII)
5
– o que seria importante
no financiamento dos projetos de infraestrutura vinculados à Nova Rota da Seda
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015, “para”15; DANÍLOVA, 2015).
Assim, apesar do BAII ter, em alguma medida, eclipsado a importância do NDB, isto
pode significar, nos médio e longo prazos, menor concorrência e, consequentemente,
maior disponibilidade de recursos do NDB para Brasil e África do Sul.
Já era esperado que em Ufá fosse seguida uma tendência das cúpulas anteriores
de direcionamento da agenda por parte do país anfitrião. Nesse caso, era esperada
uma aproximação entre BRICS, Organização para Cooperação de Xangai (OCX) e
União Econômica Eurasiática (UEE), o que contribuiu tanto para as discussões na
área econômica quanto na área da segurança internacional. Assim, se destacam
nas discussões sobre segurança: (i) a menção explícita à importância do respeito
à soberania e não intervenção em vários casos (especialmente Afeganistão,
Iraque e Síria); (ii) a existência de um espaço significativo para as questões de
5 O BAII foi criado no mesmo ano que o NDB. Entretanto, ele é composto por 57 membros fundadores (alguns
deles aliados históricos dos EUA, como Inglaterra, Alemanha e França) e tem clara dominação da China, que
detém o poder de veto, a presidência do banco e a localização de sua sede, em Pequim.
12
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
segurança e um aumento exponencial de referências explícitas aos problemas
de segurança no continente africano – o que reflete a preocupação dos países
do BRICS com a estabilidade da região (RAMOS et al., 2012). A despeito das
críticas ao ordenamento vigente e à ação das potências tradicionais, a estratégia
de não confrontação permanece, e os arranjos multilaterais existentes tiveram
sua importância reafirmada (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015,
“para”11, “para”18, “para”19, “para”26 e “para”66).
A Declaração Final de Goa (2016) reiterou que a paz sustentável requer a
construção de uma “ordem internacional multipolar equitativa e democrática”
com um papel central da ONU. Mas, ao mesmo tempo que destaca o papel da
ONU, o documento reivindica a reforma do Conselho de Segurança, de modo a
torná-lo mais representativo e eficiente (BRICS, 2016, “para”6-8) – tema este que
continua a ter força por pressão da Índia e África do Sul, apesar do esforço menos
significativo do atual governo brasileiro.
Outros pontos importantes foram o apoio à recente decisão do grupo de
trabalho do Comitê para a Utilização Pacífica do Espaço Exterior (COPUOS) da ONU
sobre a intenção de criar um plano-quadro de longo prazo de sustentabilidade no
espaço até 2018 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”55-56)
e o apoio à iniciativa russa para elaboração de uma convenção internacional de
proibição do terrorismo químico e biológico, a partir da cooperação em nível
bilateral e internacional (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016,
“para”58). Fica claro, nesse caso, os interesses da diplomacia russa com relação
ao combate ao separatismo checheno e a grupos extremistas internacionais, como
aqueles que lutam na Síria contra o governo de Assad.
A Síria, aliás, também recebeu destaque no documento final. A Rússia, como
principal membro do BRICS envolvido no assunto, fez constar no documento a
posição que sua diplomacia vem defendendo: a construção da paz através de
um diálogo nacional inclusivo e um processo político liderado pelo governo sírio
e baseado no Comunicado de Genebra de 30 de Junho de 2012, nos termos da
resolução 2254 e 2268 do Conselho de Segurança da ONU, bem como no combate
aos grupos terroristas como ISIS e Jabhat al-Nusra (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2016, “para”14; PAUTASSO; ADAM; LIMA, 2015). Dois outros temas
de segurança foram destacados. Primeiro, o conflito palestino-israelense; segundo,
o apoio ao governo afegão para construir a reconciliação nacional (MINISTÉRIO
DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”15-16).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
13
Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
Com relação ao processo de institucionalização do BRICS, destacam-se a
assinatura do Memorando de Entendimento para o Estabelecimento de uma
Plataforma de Pesquisa Agrícola do BRICS (BRICS, 2016, “para”86); a primeira
reunião do grupo de trabalho do BRICS sobre contraterrorismo, em 14/09/2016
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”60); os avanços
operacionais do NDB; o início das negociações sobre a proposta de criação de uma
agência de risco (rating) do BRICS (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES,
2016, “para”44); a criação de uma plataforma de discussão conjunta entre as
Agências de Crédito às Exportações dos BRICS para cooperação comercial entre os
países do BRICS (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”13); e o
estabelecimento de um Comitê de Cooperação Alfandegária do BRICS, no marco da
Estratégia para uma Parceria Econômica do BRICS, estabelecida na VII Cúpula, em
Ufá (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015, “para”17; 2016, “para”48).
A IX Cúpula ocorreu em Xiamen (2017), com destaque para 3 documentos
assinados: (i) Plano de Ação do BRICS para a Cooperação para a Inovação
(2017-2020); (ii) Estrutura Estratégica da Cooperação Aduaneira do BRICS;
(iii) Memorando de Entendimento entre o Conselho Empresarial do BRICS e o
Novo Banco de Desenvolvimento sobre Cooperação Estratégica. Foram adotadas
iniciativas para a promoção futura do desenvolvimento dos Mercados de Títulos em
Moeda Local dos países do BRICS, bem como para o estabelecimento de um Fundo
de Títulos em Moeda Local do BRICS (BRICS, 2017, “para”10), além do “progresso
na conclusão dos Memorandos de Entendimento entre os bancos nacionais de
desenvolvimento dos países do BRICS sobre linha de crédito em moeda local
interbancária e sobre cooperação interbancária na área de classificação de crédito”
(BRICS, 2017, “para”11). Menção foi feita aos avanços do NDB, particularmente
com relação à criação do Centro Regional do NDB na África do Sul – no caso, o
primeiro escritório regional do Banco (BRICS, 2017, “para”31). Com relação ao
ACR, foi acordado o Sistema de Intercâmbio de Informações Macroeconômicas
(SEMI) do ACR (BRICS, 2017, “para”30).
Na área da segurança internacional, foram condenadas as “intervenções
militares unilaterais”, em referência a certas declarações do presidente estadunidense
Donald Trump. Tópicos como terrorismo, Síria e outros conflitos internacionais
também foram mencionados, bem como certas discussões sobre a implantação dos
Padrões Internacionais de Combate à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento
do Terrorismo e Proliferação no FATF (BRICS, 2017, “para”38, “para”11). Pela
primeira vez, a China reconheceu como terroristas grupos baseados no Paquistão
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
– Lashkar-e-Taiba, Jaish-e-Mohammad e a rede Haqqani –, o que foi visto como
uma vitória por parte da diplomacia indiana. Além disso, destacam-se a 7ª Reunião
de Assessores de Segurança Nacional do BRICS, realizada em 27 e 28 de julho
de 2017, em Pequim; a segunda reunião do Grupo de Trabalho sobre Terrorismo
do BRICS, realizada em Pequim, em 18 de maio de 2017; bem como a extensa
presença das questões de segurança na declaração final.
A expansão do BRICS: O processo de outreach
Além dos avanços institucionais, destaca-se também o processo de outreach do
BRICS, que desde a II Cúpula em Brasília, em 2010, é mencionado explicitamente
nos documentos finais. No que concerne à expansão das relações do BRICS com
outros Estados, nota-se uma importância significativa do país anfitrião, que
não apenas direciona a agenda das cúpulas, mas também faz os convites para
os países não membros. Nesse sentido, um ponto de inflexão é a V Cúpula, em
Durban: a partir dela, em quase todas as cúpulas houve um engajamento mais
robusto do BRICS com outros países: em Durban (2013), houve uma reunião
com líderes africanos – em clara consonância com os interesses sul-africanos
na região; em Fortaleza (2014), houve uma sessão conjunta com os líderes dos
países sul-americanos, expressão dos interesses brasileiros com relação à região e,
particularmente, com relação à UNASUL; em Ufá (2015), houve uma reunião com
os chefes de Estado e de governo dos países da UEE e da OCX, bem como com
os chefes de Estados observadores da OCX – algo claramente convergente com
os objetivos de inserção internacional da Rússia em um contexto de conflito na
Ucrânia, com amplas repercussões internacionais; em Goa (2016), foi organizada
a cúpula BRICS-BIMSTEC – Iniciativa da Baía de Bengala para a Cooperação
Econômica e Técnica Multissetorial –, da qual participam Bangladesh, Butão,
Índia, Myanmar, Nepal, Sri Lanka e Tailândia. Nesse encontro, foram tratadas
questões sobre cooperação nas áreas de comércio e investimentos (MINISTÉRIO
DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2016, “para”5) e, além disso, houve a inclusão do
tema do combate ao terrorismo, o que pode ser interpretado como um ganho da
diplomacia indiana em sua busca por isolar o Paquistão (SAJJANHAR, 2016); e
em Xiamen (2017), a China deu início ao que chamou de cooperação BRICS Plus,
da qual participaram Cazaquistão, Egito, Quênia, Indonésia, México, Tadjiquistão
e Tailândia (BRICS, 2017, “para”6).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 5-26
15
Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
Aqui cabe uma consideração: os países membros do BRICS têm interesse
fundamental em garantir sua liderança em âmbito regional. Seu protagonismo na
arena global depende, em grande medida, da capacidade de liderar respectivos
processos regionais de integração
6
. Nota-se que suas regiões e os correspondentes
blocos econômicos são historicamente uma prioridade na agenda de todos os
cinco integrantes.
Objetivamente, a China confere grande relevância à OCX, à Associação das
Nações do Sudeste Asiático + China (ASEAN+1) e demais agendas regionais,
incluindo a delicada questão securitária referente às disputas territoriais no mar
do Sul da China. A Rússia busca relançar um bloco, a UEE, em parte devido
à inoperância da Comunidade dos Estados Independentes (CEI), lançada logo
após o colapso da URSS. A África do Sul dá forte ênfase à Nova Parceria para o
Desenvolvimento da África (NEPAD) e à Comunidade para o Desenvolvimento
da África Austral (SADAC). E, por fim, o Brasil tem historicamente um papel
de liderança na América do Sul, dando prioridade ao MERCOSUL, combinado
com a criação da UNASUL na última década (situação essa que muda, no caso,
a partir do governo Temer). Em suma, isso explica o interesse em envolver os
demais vizinhos nas cúpulas do BRICS, ao mesmo tempo que confere escopo
de influência cada vez mais global ao agrupamento – além de, indiretamente,
fortalecer as organizações regionais em questão. Nesse caso, seguramente tensões
podem aparecer: particularmente, as negociações em torno do “BRICS Plus” têm
despertado certo incômodo e desconfiança em certos setores indianos, que veem
tais declarações como uma tentativa chinesa de tornar o BRICS uma organização
cada vez mais alinhada com os interesses chineses de inserção internacional
(Neelakantan, 2016).
Outra forma de outreach diz respeito ao envolvimento de outros atores para
além dos Estados do BRICS. Nesse caso, destacam-se aqui os atores empresariais,
articulados no Conselho Empresarial dos BRICS, e os movimentos sociais, que têm
desempenhado esforços de articulação e encontros fora das cúpulas oficiais. Garcia
e Bond (2015) apresentam uma pertinente classificação dos posicionamentos dos
atores da sociedade civil com relação ao BRICS. O BRICS from above é a posição
expressada por chefes de Estado e seus aliados das elites corporativas. Esses
utilizam por vezes uma retórica nacionalista e de enfrentamento às potências
6 O que não significa, necessariamente, um engajamento ativo em favor do aprofundamento desses processos de
integração regional. Para uma análise recente sobre a política externa brasileira para a UNASUL, que problematiza
tais questões.
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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
ocidentais para legitimar o avanço sobre países vizinhos para exploração de recursos
naturais e força de trabalho; o BRICS from the middle é uma posição comumente
vista em instâncias como o Fórum Acadêmico dos BRICS, e alguns think tanks
e ONGs. Esses são esperançosos de que o BRICS possa efetivamente desafiar
as injustiças globais, mas aguardam seus avanços, traçando algumas análises
críticas; por fim, o BRICS from below reflete a posição de movimentos sociais de
base em luta nos países, que podem criar laços comuns de luta e solidariedade
transnacionais. Assim, os autores ressaltam a importância de compreender os
países do BRICS para além do seu sentido estreito (como instituições de autoridade
política), expresso nas cúpulas de chefes de Estado. É necessário enxergá-los em
seu sentido ampliado, examinando as forças na sociedade civil que se articulam
com os Estados e se institucionalizam para impulsionar e sustentar projetos
(contra)hegemônicos (GRAMSCI, 1971).
Nesse sentido, podemos analisar o Conselho Empresarial do BRICS e o Foro
Empresarial do BRICS como instituições do BRICS from above, que envolvem as
grandes corporações multinacionais dos países do BRICS e seus principais setores
econômicos. O Fórum Empresarial do BRICS ocorre desde a segunda cúpula de
chefes de Estado em Brasília, em 2010, e tem lugar paralelamente a todas as cúpulas
desde então. Porém, foi na cúpula de Durban, em 2013, que o fórum deu origem
a um órgão mais permanente: o Conselho Empresarial do BRICS. O conselho se
autodefine como uma “plataforma”, que tem por objetivo “promover e fortalecer
negócios, comércio e investimento” entre os cinco países, assegurar o diálogo
permanente entre a comunidade empresarial e os governos e identificar problemas
e gargalos a serem solucionados. Desde 2013, o conselho se organiza em grupos
de trabalho por setor/indústria, sendo eles: infraestrutura (transporte, estradas,
ferrovias, portos e aeroportos), manufatura (que inclui farmacêuticas, TI, entre
outros), agronegócio, serviços financeiros (como bancos e seguros), energia e
economia verde, e capacitação. Nesse sentido, o conselho tem encontros regulares
e funciona com um papel consultivo junto aos chefes de Estado.
O primeiro relatório anual 2013-2014 do conselho, lançado em Fortaleza em
2014, estabeleceu os grupos de trabalho e as primeiras iniciativas e demandas
aos governos dos países do BRICS. Segundo os empresários, os governos devem
facilitar vistos, harmonizar padrões técnicos, facilitar e apoiar associações
industriais, facilitar o estabelecimento de instituições financeiras e filiais nos países
BRICS, e acelerar o estabelecimento do NDB para promover laços comerciais e de
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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
investimento. Também reforçam a necessidade de melhorar a conectividade e a
logística, promover a infraestrutura e as parcerias público-privadas. Esse relatório
deu especial ênfase às relações do BRICS com terceiros países, especialmente
os africanos. Assim, o conselho sugeriu que os países do BRICS fortaleçam
suas relações com a África do Sul e com alguns governos africanos para manter
um ambiente de negócios favorável, aumentar a cooperação de agências de
financiamento entre o BRICS e a África, investir nos corredores logísticos
Norte-Sul na África, apoiando, nesse sentido, projetos das corporações dos
países do BRICS no continente. O setor de exportação mineral é especificamente
citado. O conselho espera que os países do BRICS apoiem os empresários desse
setor na África, assinando contratos de longo prazo com exportadores africanos
e investindo em logística. Por fim, um conselho para promover o investimento
e comércio BRICS-África foi planejado (BRICS BUSINESS COUNCIL 2013/2014).
Em seu segundo relatório anual (2015-2016), lançado em Ufá, na Rússia,
em 2015, o conselho estabeleceu as prioridades do setor privado para os países
do BRICS. Nele são enfatizados o papel do financiamento público para bens
e serviços e a importância da estabilidade macroeconômica. Nesse sentido, o
NDB é elogiado e colocado como prioridade. Outras prioridades estabelecidas
no documento empresarial são: o estabelecimento de um acordo de facilitação
do comércio, o apoio ao comércio em moedas locais dos BRICS, a facilitação de
viagens empresariais, um ambiente favorável para negócios, a cooperação entre
agências regulatórias, o investimento em infraestrutura e a cooperação para
projetos de infraestrutura física regional, além do reconhecimento do próprio
conselho como plataforma consultiva com comunicação direta com as cúpulas
presidenciais (BRICS BUSINESS COUNCIL, 2015/2016). Essa última prioridade já
foi atingida. Os empresários têm efetivamente um canal direto de diálogo junto
à cúpula presidencial, ao passo que representantes governamentais transitam e
têm espaço privilegiado de fala na programação do Foro Empresarial, tendo sido
assinado um Memorando de Entendimento entre o Conselho e o NDB em Xiamen
(BRICS, 2017, “para”31).
Do “outro lado” da sociedade civil estão os encontros de movimentos sociais
e ONGs, que compõem as “cúpulas dos povos” do BRICS, no sentido do BRICS
from below. Segundo Waisbich (2016), apesar de frequentes obstáculos, houve
um aumento significativo do envolvimento das sociedades civis do BRICS desde
a entrada da África do Sul no bloco, em 2011. Esse envolvimento parte tanto de
discussões no âmbito nacional, quanto de encontros internacionais. O primeiro
18
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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
desses encontros ocorreu no contexto da Cúpula de Durban, em 2013, e levou o
nome de Brics from below (JANS, 2013). No ano seguinte, 2014, houve o encontro
em Fortaleza (SEVERO, 2014). Já na cúpula de Ufá, houve uma inflexão: o governo
russo convocou um “encontro oficial” da sociedade civil, o Civil BRICS (CIVIL
BRICS, 2015), que apareceu pela primeira vez como um espaço reconhecido pela
cúpula de chefes de Estado. Contudo, o espaço controlado pelo governo russo
fez com que muitas ONGs não fossem convidadas, enquanto outras declinaram
o convite. Em Goa, em 2016, ocorreram os dois encontros, tanto o Civil BRICS,
organizado pelos governos, como o People’s Forum on BRICS, organizado por
movimentos sociais e ONGs indianas e internacionais (WAISBICH, 2016; PEOPLE’S
FORUM ON BRICS, 2016). Já em 2017, ocorreu apenas o 3º encontro do Civil BRICS
em Fuzhou, em junho. Nesse caso, destaca-se o fato de que, pela primeira vez,
os partidos políticos dos países do BRICS participaram do fórum. Não obstante,
a ausência de diálogos anteriores entre as organizações levou a uma falta de
influência dessas organizações na cúpula de Xiamen (BANDYOPADHYAY, 2017).
De modo geral, os encontros envolvem movimentos sociais, camponeses,
sindicatos de base, organizações ambientalistas e feministas, especialmente
do país sede da cúpula, mas também dos demais países do BRICS. Há trocas e
análises sobre temas específicos locais, nacionais e globais e referentes ao BRICS
e suas instituições. O tom é geralmente dado pela conjuntura dos grupos locais
que auspiciam os encontros: em Durban, os grupos afetados pelo projeto de
porto em South Durban; em Fortaleza, o comitê popular da Copa; em Goa, os
grupos contra o turismo predatório e sexual (WAISBICH, 2016). Por outro lado,
as cúpulas dos povos reúnem discussões comuns às sociedades civis do BRICS,
como posicionamentos críticos quanto às consequências ambientais, sociais e
econômicas de grandes projetos de infraestrutura, bem como reproduz críticas
tradicionais dos movimentos antiglobalização.
Expansão, adensamento e os limites da emergência
A partir dos processos causais anteriormente identificados, nota-se alguns
caminhos percorridos pelo BRICS. Primeiro, questões de segurança internacional
vêm ocupando, cada vez mais, um lugar de destaque nas cúpulas. Nesse caso, a
capacidade de unidade do BRICS tem sido colocada à prova, tendo em vista as
transformações geopolíticas associadas às relações entre EUA e Rússia e, em menor
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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
grau, entre EUA e China. Particularmente, é interessante notar como a crise da
Ucrânia e seus desdobramentos – por exemplo, no âmbito do G7/8 – impactaram
conjunturalmente o BRICS: se, para alguns analistas, a Rússia nem mesmo deveria
ser parte do BRICS, em função de uma suposta ausência de interesses e objetivos
comuns (MACFARLANE, 2006; COOPER, 2006; KHALID, 2014), a partir de 2014,
o que se percebe é um intenso engajamento russo que, em sua busca por manter
sua esfera de influência regional, acaba influenciando significativamente a
agenda do grupo (FORTESCUE, 2014). Somado a isso, nota-se uma convergência
de interesses entre Índia, Rússia e China com relação ao combate ao terrorismo
(NEELAKANTAN, 2016).
Olhando para essa questão dos respectivos engajamentos de cada um dos
países partícipes do BRICS, Brasil e África do Sul parecem caminhar mais a reboque
do grupo: a despeito de um papel mais proativo em determinados momentos da
história do bloco, ambos países aparentam mais um comportamento norm-taker do
que norm-maker – embora deva ser destacado que a África do Sul, em consonância
com certos interesses chineses, logrou êxito significativo em colocar a África como
ponto de preocupação e destaque nas declarações do grupo, mantendo assim seu
objetivo de se apresentar como representante e porta-voz da África nos fóruns
internacionais
7
.
Nesse processo, nota-se que tanto o destaque das questões de segurança
internacional quanto o processo de outreach com relação a outros países sofre
uma influência direta do país que hospeda a cúpula, gerando certa dependência de
trajetória para o arranjo, bem como colocando condições de possibilidade para os
países anfitriões – tendo consequências para o adensamento institucional, como
visto na seção anterior. Ainda assim, ao longo da história do BRICS, o adensamento
institucional ocorre em larga medida nas questões associadas à economia política
internacional e, em particular, à questão do desenvolvimento internacional – uma
espécie de “caminho de menor resistência” (ABDENUR; FOLLY, 2015, p. 106) –
embora não se deva perder de vista os avanços ocorridos nas últimas cúpulas nas
questões de segurança internacional. Ou seja, olhar para os avanços do arranjo
em tais áreas é uma forma pertinente de identificar e relacionar os mecanismos
causais subjacentes aos processos constitutivos do BRICS, bem como serve de
7 Nesse caso, há um descompasso entre a posição brasileira e os rumos atuais do BRICS: se, por um lado, o tema
da reforma do Conselho de Segurança da ONU volta com força por pressão de Índia e África do Sul, por outro,
o Brasil ficará de fora do Conselho de Segurança pelo menos até 2033 – já que não apresentou candidatura nos
últimos anos para uma das vagas rotativas (MELLO, 2017).
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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
tipos de hoop tests que confirmam a relevância da hipótese apresentada acerca
dos rumos do adensamento institucional do BRICS.
Não obstante, é interessante perceber que, de Ecaterimburgo a Xiamen, o
avanço institucional ocorre em constante diálogo com as instituições internacionais
existentes. Isso fica evidente na constante demanda pela implementação da
reforma das IFI, com destaque para o FMI; a ênfase na inovação como fator chave
para crescimento de médio e longo prazos e de desenvolvimento sustentável –
reafirmando assim a agenda do G20, expressa em 2016, em Hangzhou, bem como
a importância do G20 como fórum para cooperação macroeconômica; a discussão
sobre energia renovável, segurança energética e mudança climática associada
aos Acordos de Paris sobre mudança climática (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2016, “para”54, “para”70 e “para”92) – além das menções feitas
ao Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento
do Terrorismo (FATF/GAFI) e a OMC, por exemplo. Em termos políticos, a agenda
do BRICS não vem sendo de confrontação, mas sim a de reivindicar “um lugar à
mesa” junto às potências ocidentais, para obter mais voz e uma maior participação
dentro das instituições já existentes (GARCIA; BOND, 2015).
Essas questões nos remetem às relações entre BRICS e ordem mundial.
Se, por um lado, nota-se no BRICS uma agenda reformista, de crítica à ordem
mundial vigente e dos ajustes feitos a partir do fim da II Guerra Fria, por outro
lado, é fundamental perceber que esses países se encontram integrados à ordem
mundial, tendo seu processo de “emergência” intimamente conectado aos
processos de globalização neoliberal. Isso é importante, pois ajuda a entender de
maneira menos simplista certos rumos da conjuntura internacional, especialmente
(mas não somente) no que tange aos dois grandes exemplos de adensamento
institucional do BRICS, o NDB e o ACR. Embora sejam novos arranjos multilaterais
intimamente conectados a uma estratégia chinesa mais ampla de financiamento
de infraestrutura (RAMOS; VADELL, 2016), bem como a uma crítica corrente à
estrutura das instituições de Bretton Woods (FMI e Banco Mundial), eles mesmos
não se apresentam abertamente como uma alternativa contra-hegemônica (BRICS,
2015, “para”66). O ACR é particularmente interessante: no artigo 5 do Tratado para
o Estabelecimento do Arranjo Contingente de Reservas dos BRICS, que trata do
acesso das partes aos recursos do ACR, é afirmado que o acesso a 70% do máximo
disponível para cada parte depende necessariamente “da existência de um acordo
em curso entre o FMI e a Parte Requerente que envolva o compromisso do FMI
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de prover financiamento à Parte Requerente com base em condicionalidades, e o
cumprimento pela Parte Requerente dos termos e condições do referido acordo”
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2014b, art. 5, d, ii, p.5). Ou seja, a
legitimidade do FMI – e em última instância, do Sistema de Bretton Woods – é
reafirmada desde a criação do ACR até a cúpula de Xiamen, quando se defendeu
a necessidade de “promover uma cooperação mais próxima entre o FMI e o ACR”
(BRICS, 2017, “para”30)
8
.
Dessa forma, faz cada vez mais sentido entender o BRICS não como um desafio
coletivo à ordem mundial, mas, sim, como um arranjo conservative globalizer
(KAHLER, 2013, 2016; GARCIA; BOND, 2015) que, nesse sentido, demanda, na
verdade, uma reforma da ordem mundial, seja no sistema ONU (Conselho de
Segurança, p. ex.), seja no Sistema de Bretton Woods. Isso ajuda a entender
também certos processos causais associados às críticas de certos movimentos da
sociedade civil ao BRICS, bem como a falta de diálogo explícito entre o arranjo e
esses movimentos – diferente do que ocorre com o Foro Empresarial do BRICS ou
o Conselho Empresarial do BRICS. Ou seja, em última instância, ajuda a entender
os limites do BRICS como um caso de emergência alternativa
9
.
Considerações finais
Os processos causais associados à emergência do BRICS apontam para
esse como um modelo com caráter diferenciado em um contexto neoliberal
(PIJL,2017), nitidamente: i) reafirmando o papel do Estado na alavancagem de
empresas multinacionais (estatais ou privadas) e na condução de grandes projetos
de infraestrutura e energia; ii) criando entraves à política de recurso à força
liderada pelos EUA, em franco tensionamento com a governança estruturada a
partir da ONU; e iii) projetando novos arranjos políticos e econômicos e criando
novas instituições credoras, como é o caso do NDB e dos bancos nacionais de
desenvolvimento dos países do BRICS.
Assim, se olharmos para a inserção do BRICS no sistema internacional “desde
cima” – partindo da perspectiva da disputa entre os grandes poderes mundiais –,
8 Para uma análise mais detalhada do NDB e do ACR, ver Carvalho et al. (2015).
9 Embora não seja o foco do presente artigo, é importante, nesse caso, para entender tais relações entre Estado e
sociedade civil no BRICS, entender as particularidades de seus respectivos processos de formação capitalista.
Nesse sentido, uma interessante discussão é apresentada por Pijl, 2017.
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Adensamento institucional e outreach: um breve balanço do BRICS
podemos observar tensões e desafios vindos desses países individualmente frente
às potências tradicionais. Nesse sentido, podemos considerar que o BRICS busca
acumular capacidades econômicas e políticas (que podem ser traduzidas em maior
capacidade militar) frente às potências hegemônicas. Se, por sua vez, olharmos
para as relações entre os países que compõem o BRICS de forma horizontal,
enxergamos as convergências e disputas entre esses mesmos países, com as
diferenças e desigualdades entre eles. Por fim, se enxergarmos o BRICS de forma
vertical, compreendendo as relações do BRICS com outros países e regiões do
Sul Global, podemos concluir que essas são relações de poder que se enquadram
no marco mais amplo de acumulação capitalista, respondendo a uma lógica de
disputa por recursos naturais, acesso a mercados e mão de obra cada vez mais
barata e superexplorada. Nesse artigo, buscamos mostrar essas diferentes visões,
partindo da identificação e análise de distintos mecanismos causais localizados
em níveis distintos de análise.
Passada, então, mais de uma década, a grande questão que se coloca diz
respeito aos rumos desse arranjo. Como visto, a conjuntura da geopolítica do
capitalismo tem sido um mecanismo com impacto significativo no processo de
evolução, adensamento institucional e de outreach do BRICS. Nesse sentido,
tendo em vista os rumos do arranjo, a atual conjuntura internacional terá também
impactos causais significativos na trajetória do BRICS. Deve-se ter em mente, assim,
i) a real capacidade centrípeta do BRICS de gerar um polo de contraposição aos
EUA sob a presidência de Donald Trump e, concomitantemente, ii) os impactos
gerados pelas próprias mudanças políticas no âmbito dos países do BRICS – como
no caso do Brasil, por exemplo. Certamente a direção e o rumo dos processos de
adensamento institucional (especialmente, mas não exclusivamente, nas áreas de
economia política – desenvolvimento internacional – e segurança internacional)
e de outreach, bem como o espaço às demandas da sociedade civil, tendem
a sofrer impactos dessas e de outras questões; ou seja, os desdobramentos
e entrelaçamentos futuros desses processos causais podem apresentar duros
testes para os avanços futuros do BRICS – em outras palavras, podem ser vistas
como testes complementares da hipótese aqui apresentada acerca dos rumos
do adensamento institucional do BRICS. Não obstante, essas são algumas das
perguntas que podem iluminar pesquisas futuras a respeito do BRICS e de seu
papel na ordem mundial daqui para frente.
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Leonardo César Souza Ramos; Ana Elisa Saggioro Garcia; Diego Pautasso; Fernanda Cristina Ribeiro Rodrigues
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27Rafael Shoenmann de Moura
Las Reformas Económicas de China y la
Geopolítica del Petróleo: un análisis de política
exterior a la luz de la cuestión energética
1
As Reformas Econômicas da China e a
Geopolítica do Petróleo: uma análise de política
externa à luz da questão energética
China’s Economic Reforms and the
Geopolitics of Oil: a foreign policy analysis
in the light of the energy issue
DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.819
Rafael Shoenmann de Moura
2
Resumen
El objetivo de este artículo es, a partir de la evolución de la estructura energética de China,
evaluar los distintos delineamientos de su política exterior y las implicaciones geopolíticas de
su diplomacia. Después de dilucidar antecedentes históricos, el recorte temporal empleado
será enfático a partir de 1993 – cuando el país asiático se convierte en importador neto
1 Este artigo é uma atualização do debate feito originalmente num trabalho final de disciplina que tive na
Pós-Graduação em Ciência Política do Iesp-Uerj com os professores Carlos Milani e Maria Regina Soares de Lima,
docentes sempre solícitos e incentivadores da submissão do mesmo. E, é claro, um especial agradecimento à
professora Isabela Nogueira, grande referência que tenho em estudos sobre a China; e a Alexandre Palhano,
querido amigo e professor que inspirou meu interesse original pelo “País do Meio”. Felicito também os dois
pareceristas que contribuíram para me auxiliar em mitigar imperfeições da versão original desse escrito.
No mais, todos os equívocos e imprecisões aqui contidos são de minha inteira responsabilidade.
2 Estudante de PhD em Estudos do Desenvolvimento no Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) da
Universidade de Lisboa. Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política do Instituto de Estudos
Sociais e Políticos (IESP-UERJ), onde é Bolsista FAPERJ Nota 10. Pesquisador integrante do Núcleo de Estudos
do Empresariado, Instituições e Capitalismo (NEIC) e do INCT/PPED, também é vinculado ao Laboratório de
Estudos em Economia Política da China (LabChina-UFRJ) e à Associação Latino-Americana de Ciência Política
(ALACIP), onde desempenha as funções de consultor e secretário assistente. Organizou ainda, junto com os
professores José Szwako e Paulo D’Avila, o livro “Estado e Sociedade no Brasil: a obra de Renato Boschi e Eli
Diniz” (Rio de Janeiro: Ideia D, 2016).
Artigo submetido em 24/06/2018 e aprovado em 22/11/2018.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
28 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
de petróleo – hasta años recientes, mostrando los impactos y desdoblamientos de décadas
de reformas de apertura, modernización económica y transformaciones productivas. La
hipótesis operada en este trabajo es que la sinergia entre la evolución de los lazos bilaterales
chinos y su respectiva política para el sector energético (específicamente el petrolero) se
encuentra correlacionada en parte al empleo estratégico de su poderío económico para
mitigar vulnerabilidades externas a su ascenso. Como objetos de consulta para validación
analítica empírica y sustantiva, haré uso de informes de agencias de energía y de las propias
firmas petroleras, y también datos secundarios encontrados en el seno de la bibliografía
movilizada. La conclusión encontrada es que la expansión económica china en continentes
como América Latina, África y Oriente Medio posee un fuerte condicionante directo en su
dependencia por recursos naturales, con la energía, en particular, dictando el tono para una
diplomacia más asertiva y ampliación de los los vínculos comerciales.
Palabras clave: China; desarrollo económico; petroleo; geopolítica; dependencia energética.
Resumo
O objetivo deste artigo é, a partir da evolução da estrutura energética da China, avaliar
os distintos delineamentos de sua política externa e as implicações geopolíticas de sua
diplomacia. Após elucidar os antecedentes históricos, o recorte temporal empregado será
enfático a partir de 1993 – quando o país asiático se torna importador líquido de petróleo
– até anos recentes, mostrando os impactos e desdobramentos de décadas de reformas de
abertura, modernização econômica e transformações produtivas. A hipótese operada neste
trabalho é de que a sinergia entre a evolução dos laços bilaterais chineses e sua respectiva
política para o setor energético (especificamente o petrolífero) encontra-se correlacionada
em parte ao emprego estratégico de seu poderio econômico para mitigar vulnerabilidades
externas à sua ascensão. Como objetos de consulta para validação analítica empírica e
substantiva, farei uso de relatórios de agências de energia e das próprias firmas petroleiras,
e também dados secundários encontrados no bojo da bibliografia mobilizada. A conclusão
encontrada é de que a expansão econômica chinesa em continentes como América Latina,
África e Oriente Médio possui um forte condicionante direto em sua dependência por recursos
naturais, com a energia, em particular, ditando o tom para uma diplomacia mais assertiva
e ampliação dos laços comerciais.
Palavras-chave: China; desenvolvimento econômico; petróleo; geopolítica; dependência
energética.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
29Rafael Shoenmann de Moura
Abstract
The goal of this article is, departing from the evolution of China’s energy structure, to
evaluate the different outlines of Chinese foreign policy and the geopolitical implications
of its diplomacy. After elucidating historical antecedents, the time frame will be emphatic
from 1993 – when the Asian country becomes a net importer of oil – until recent years,
showing impacts and ramifications of decades of opening reforms, economic modernization
and productive transformations. The hypothesis of this work is that the synergy between the
evolution of Chinese bilateral ties and their respective policy for the energy sector (specifically
the oil sector) is correlated in part with the strategic use of its economic power to mitigate
external vulnerabilities to its rise. As objects of consultation for empirical and substantive
analytical validation, I will make use of reports from energy agencies and the oil companies
themselves, as well as secondary data found in the bulge of the mobilized bibliography.
The conclusion reached is that China’s economic expansion in continents such as Latin
America, Africa and the Middle East is strongly and direct conditioned by its dependence
on natural resources, with energy in particular setting the tone for more assertive diplomacy
and broadening commercial ties.
Keywords: China; economic development; oil; geopolitics; energy dependency.
Introducción
El presente trabajo investiga las tendencias de la política exterior china en
concordancia con la cuestión energética nacional, particularmente de la demanda
estructural por petróleo. Tomando el período comprendido entre 1993 – cuando
China alcanza la condición de importadora neta de tal commodity – hasta los
días actuales, se buscará establecer interfaces entre la dimensión doméstica
de la economía política del país y la actuación diplomática practicada por el
Partido Comunista de China (PCCh). Esta amalgama entre la esfera endógena y
la exógena facilitará trazar como el imperativo de la seguridad energética impactó
profundamente en las transformaciones ocurridas, con escrutinio de las relaciones
geopolíticas y un mapeamiento de los resultados, riesgos y oportunidades existentes
en tal área.
En una definición general simple, la seguridad energética puede entenderse
como la garantía de recursos suficientes (donde el petróleo es sólo uno de ellos)
para atender requerimientos de las diferentes economías nacionales por las décadas
futuras (YERGIN, 2006). Es un componente fundamental de la propia seguridad
nacional en términos del funcionamiento exitoso de una economía industrializada
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
30 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
moderna; con las fuentes básicas podendo estar posiblemente localizadas en
áreas de recurrentes turbulencias y conflictos políticos. Es necesaria, justamente
por eso, la actuación del Estado; con los gobiernos domésticos asumiendo
tal responsabilidad crítica por medios diplomáticos, económicos y militares
(KLARE, 2016).
Evidentemente, la cuestión adquiere distintas connotaciones según la estructura
productiva de cada nación y momento analizado: para los países desarrollados
(por ejemplo, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
– OCDE), la dicha seguridad se refiere a la disponibilidad de fuentes suficientes
a precios “sostenibles”. Para los países exportadores intensivos de energía, el
énfasis atribuido al concepto alude más al mantenimiento de la demanda para sus
ventas externas, garantizando recetas para esos Estados. Por último, para países
como India y China, se refiere a la adaptación rápida a la nueva dependencia de
los mercados globales que adquirieron con su ascenso en el plano geoeconómico
(YERGIN, 2006)
3
.
Por lo tanto, la hipótesis aquí operada trata de la existencia de una posible
correlación entre las relaciones comerciales bilaterales y las exclusivas del ámbito
energético, algo entendible a la luz de la estrategia china de la utilización de
sus herramientas de proyección económica para dilución de riesgos políticos y
viabilidad de su presencia y seguridad en el tablero global de recursos naturales.
La próxima sección buscará hacer una reconstitución histórica de los ejes
orientadores y paradigmáticos de la política exterior de la República Popular de
China (RPC) desde las reformas y apertura al mundo exterior, a partir de la Tercera
Sección Plenaria del 11º Comité Central del PCCh, en 1978, y el gobierno de
Deng Xiaoping. En la sección 2 se adentrará específicamente en el análisis sobre
la evolución de la estructura energética china a la luz de las transformaciones
económicas en boga, discutiéndose sobre las instituciones componentes de las
capacidades burocráticas estatales para el sector del petróleo, exponiéndose también
la división geográfica y social del trabajo dentro de este marco institucional. En
este sentido, las empresas petroleras chinas serán adoptadas analíticamente como
instrumentos sinérgicos del Estado para la ejecución tanto de una política comercial
para atender a la demanda creciente por la commodity como de la política exterior,
3 Yergin (2011) proporciona un panorama interesante sobre la geopolítica de la energía y posibles desdoblamientos
futuros para el inicio del siglo XXI. Ya para una genealogía histórica sintetizando el debate sobre el concepto de
seguridad energética y cómo el mismo adquirió distintos matices en las literaturas de los estudios de seguridad,
economía política internacional y geopolítica, ver Nunes (2013).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
31Rafael Shoenmann de Moura
capilarizando Beijing de influencia en los diversos países y continentes. En la
sección 3, a su vez segmentada en dos subsecciones menores (una discutiendo
los desdoblamientos sobre la estructura del mercado de petróleo y otra sobre las
rutas de transporte del producto al país asiático), se intentará obtener respuestas
a cuestionamientos hechos a partir de la ascensión china y su sed energética, con
sus respectivas características y desafíos, y qué implicaciones geopolíticas pueden
ser abstraídas de las tendencias encontradas. En la cuarta y última sección, por
fin, serán traídas las consideraciones generales incautadas a partir de este estudio.
1 La política exterior china y el imperativo de la estabilidad
económica
Además del notable éxito modernizante de las reformas económicas, los cambios
operados por Deng y la segunda generación de líderes del PCCh se extendieron de
forma bastante curiosa para el dominio de la política exterior de China, con una
interacción intrínseca e continua entre oportunidades y limitaciones, desafíos y
amenazas, tanto a nivel doméstico como externo (HEBRON, 2011; LI, 2012).
En el curso de las reformas, los esfuerzos de dos décadas han contribuido
para que, a finales de siglo, China tenga una estrategia multilateral desplegada en
varios niveles y canales en las relaciones internacionales, desempeñando un papel
frecuentemente sinérgico para el mantenimiento y viabilidad de su trayectoria
de desarrollo. Con objetivo de adecuarse a un patrón de acumulación de capital
y crecimiento donde dependía bastante de las inversiones extranjeras y de la
inserción y amalgama junto a las cadenas productivas regionales y mundiales
para alcanzar crecimiento y generación de ingresos, el gobierno chino estableció
una política exterior coordinada para la construcción económica, denotando la
relevancia de un ambiente periférico estable. Esto requirió, en diversos momentos,
reevaluaciones de su propia situación internacional, con acompañamiento atento de
las tendencias y coaliciones existentes entre los países, así como un pragmatismo
rígido en la línea y actitud de sus gobernantes.
4
4 Zhang denota que la política exterior china representativa de la era Deng está cristalizada básicamente en los ejes
determinados por la 4ª Sección del 6º Congreso Nacional del Pueblo (CNP), en marzo de 1986, destacándose
entre ellos la oposición al hegemonismo, el mantenimiento de los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica, la
auto-declaración de su identidad como perteneciente al Tercer Mundo, buscando fortalecer la solidaridad y la
cooperación con otros países en desarrollo, la defensa de la Carta de las Naciones Unidas, entre otros (2012).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
32 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
El enfoque integracionista con la economía regional y global, encontrando
facilitador en la estrategia de crecimiento export-led, requería buenas relaciones
junto a otros países, siendo factor de peso para explicar la mayor participación en
las instituciones multilaterales mundiales (SHI, 2008; LAI; KANG, 2012; SUTTER,
2012). Tal postura cooperativa pareció ser la alternativa más viable ante las
oportunidades de inserción internacional colocadas en la década de los 1990, con la
percepción preocupante sobre el unilateralismo estadounidense y su “hegemonía”
haciendo con que China buscase coaliciones para obligar a la balanza hacia un
multilateralismo un poco más democrático, figurando de forma más prominente
en los asuntos periféricos y mundiales (LI, 2012; SUTTER, 2012). Se resalta, sin
embargo, que la posición china en el multilateralismo a lo largo de las décadas
consiguientes a las reformas de apertura se mostraron relativamente selectivas. Su
grado de compromiso varió según el tema en los más diversos foros e instancias,
con claro privilegio para la esfera económica (comercial) sobre otras, como, por
ejemplo, de los derechos humanos o cuestiones ambientales (CABESTAN, 2010).
Por su parte, en lo que se refiere a las grandes potencias que históricamente
fueron elemento clave para su posicionamiento en la política exterior, China
instrumentalizó las tendencias cambiantes de cada momento para hacer efectivos
al máximo posible resultados positivos, siempre dotada de una postura de no
alineamiento y no-confrontación (ZHANG, 2012).
Por lo tanto, desde las reformas económicas serían perceptibles condiciona-
mientos y complementariedades cada vez mayores entre la estructura interna
de China, concatenando todos los eventos de su integración al capitalismo, y
las distintas fuerzas y actores globales (SHI, 2008; LI, 2012; LAI; KANG, 2012;
SUTTER, 2012; SHAMBAUGH, 2013). Fue también la creciente y ya referida
interdependencia económica, adquirida por la integración paulatina del polo
manufacturero chino a los flujos de capitales circulantes, que habría dado a sus
líderes incentivos para influir en el ambiente externo. Las propias directrices para
asegurar condiciones de estabilidad económica emergieron, entonces, como fuerzas
motrices de su orientación diplomática, donde incluso las metas de seguridad
nacional estarían condicionadas por motivos de naturaleza fundamentalmente
económica y programadas para forjar un “ambiente internacional pacífico” que
endosaría o, por lo menos, no pondría trabas al desarrollo (LAI; KANG, 2012).
Por la forma en que los líderes en Beijing operan las variables para lograr
intereses nacionales, considerando las limitaciones impuestas por los recursos
endógenos y el contexto internacional donde están insertados, es que se puede
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
33Rafael Shoenmann de Moura
evaluar el significado del ascenso de China en el campo externo. Después de los
intentos ad hoc de abordar los desafíos de la insatisfacción de parte de la comunidad
internacional (Occidente) con las respuestas autoritarias a las manifestaciones
de 1989, en Tiananmen, y el desmantelamiento de los regímenes comunistas del
Este Europeo, su política exterior adentró en un “ciclo” aparente de acciones
más sistemáticas y consensuadas, principalmente a partir de 1996 y 1997, dentro
de un conjunto coherente denominado por Avery Goldstein (2001) como “gran
estrategia”.
5
De ese modo, se dibujaban contornos de una línea diplomática que
reflejaba una respuesta pragmática a las circunstancias del país y también a las
lecciones sacadas por sus líderes de las tendencias turbulentas del inmediato
post-Guerra Fría (GOLDSTEIN, 2001).
En la línea de los puntos dilucidados hasta aquí, además del PCCh abordar
preocupaciones inmediatas con su propia supervivencia política, la estrategia de la
pragmática política exterior de China buscó plantear una difícil ingeniería para el
desarrollo económico doméstico necesario para potenciar sus capacidades. Se puede
decir, de cierta forma, que los elementos de esta orientación estaban presentes
desde la era Deng, con la búsqueda de una política exterior independiente que
permitiría lograr ventajas en un ambiente internacional supuestamente menos
amenazador, con la bipolaridad dando lugar a la multipolaridad y a la oportunidad
pacífica de desarrollo.
Finalmente, se atenta al punto con relación a la diplomacia económica china,
pertinente al hecho de que su absorción en el orden capitalista global generó
una necesidad expansiva de enfocar su política exterior en la búsqueda de
ofertas seguras de energía, con pressiones engatilladas por el ritmo fervoroso del
crecimiento industrial observado en el país asiático al largo de las últimas décadas.
En la estela de esta demanda, posiblemente, estará el riesgo de mayores tensiones
con los vecinos en escenarios futuros (LAI; KANG, 2012). Las disputas en torno
a la cuestión de la energía, por lo tanto, adquieren cada vez más relevancia en
las consideraciones políticas conforme la dependencia se intensifica, exigiendo
comportamientos más asertivos por parte de Beijing que pueden fomentar
eventuales desentendimientos o respuestas hostiles de las demás naciones del
globo o del proprio sudeste asiático.
5 La coherencia de tal enfoque sólo fue victoriosa, según el autor, en función del centralismo decisorio del régimen
político chino, facilitando al núcleo del PCCh incrustado en el Estado proveer una dirección amplia dentro de
la cual los actores económicos deberían guiarse (GOLDSTEIN, 2001).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
34 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
2 La trayectoria de desarrollo de China: implicaciones para el
sector energético y su estructuración
En perspectiva global, China surge como la mayor nación consumidora
energética desde 2011, quedando atrás sólo de EEUU en lo que se refiere al
consumo específico de petróleo (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION,
2015).
6
En esta relación, la participación del carbón todavía desempeña el mayor
peso en su matriz (alrededor de dos tercios o 65%), siendo uno de los pocos
recursos minerales detenidos en gran abundancia por el país asiático, a pesar de la
problemática logística de las minas de carbón se concentraren en las provincias de
las regiones Norte y Nordeste (NAUGHTON, 2007; WU; STOREY, 2008; GARRISON,
2011; PALHANO, 2012; CURRIER, 2012). Los diferenciales positivos del carbón
serían sus bajos costos y gran cantidad – hay que subrayar que, además de las
sensibles problemáticas ambientales generadas, este sector contiene altos índices
de precariedad en las condiciones laborales. Sin embargo, ante el enorme tamaño
de tales reservas, sumadas al costeo irrisorio, sigue siendo elemento basilar de la
estructura productiva china, por la propia óptica de la economía (CURRIER, 2012).
Con respeto al crecimiento económico e industrial masivo post-reformas,
incrementando la demanda por bienes de consumo duraderos, se consolidó
una sede energética sin escalas, afectando directamente a los mercados de esas
materias primas y sus derivados, contribuyendo a acelerar y retroalimentar aún
más la integración comercial china junto al resto del mundo. En 1993, China ya
figuraba como importadora neta de petróleo, con su demanda por el producto
prácticamente doblando por los diez años siguientes y la importación con el
tiempo superando la mitad de su consumo total (YERGIN, 2006).
7
El grado de
dependencia creciente de las importaciones alzó la seguridad energética como una
de las mayores preocupaciones destacadas en las consideraciones estratégicas del
PCCh y los planes quinquenales del Partido-Estado chino, con exigencias en tal
área condicionando directamente sus capacidades de maniobra diplomática según
cada caso (WU; STOREY, 2008). Esta sección, por lo tanto, mapeará el camino
evolutivo de la estructura nacional china de energía, tensada por el consumo per
6 En 2012, China figuraba como la segunda mayor consumidora mundial de petróleo, a pesar de contar con sólo
el 20% de su consumo total primario (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2015).
7 Entre 1978 y 2005, por ejemplo, la producción total de energía creció a tasas medias del 4,5% a.a., mientras
que el consumo, en la estela dinamizadora de las reformas, creció el 5,2% a.a. En 1993, ya no era posible para
China coadunar la demanda interna únicamente con la producción doméstica (NAUGHTON, 2007).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
35Rafael Shoenmann de Moura
cápita de petróleo excediendo por márgenes cada vez mayores la producción per
cápita relativamente estancada, atestada por el Gráfico 1 abajo:
Gráfico 1. Evolución Histórica del Consumo y Producción per cápita (Kg)
de Petróleo en China, 1990-2016
0
50
10
0
15
0
20
0
25
0
30
0
35
0
40
0
450
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Producción per capita Consumo per capita
Fuente: Elaboración propia a partir de NATIONAL BUREAU OF STATISTICS, 2017.
Este apetito creciente de China, ahora convertida en el mayor polo manufacturero
global mientras que las economías de la OCDE pasaban por reestructuraciones
productivas y se volvían cada vez más ancladas en el sector de servicios, engendró
nuevas consideraciones para los propios caminos futuros de la geopolítica global.
8
El gigantismo energético chino puede ser atestiguado por el propio aumento de su
participación en el consumo mundial (por millones de toneladas), como muestran
los Gráficos 2 y 3 abajo.
8 A partir de finales de la década de 1970, en medio de los procesos de liberalización financiera, integración
productiva y apertura comercial que los países desarrollados pasaban, con advenimiento de la desregulación
neoliberal y erosión de los “años dorados” del capitalismo del Post-Guerra, hubo un desplazamiento de la base
manufacturera de Occidente hacia el Este Asiático. China, en este sentido, fue una de las últimas beneficiarias
de esta transformación; que posteriormente se intensificara por el influjo de capitales procedentes de Japón
tras el Acuerdo de Plaza en 1985 (PINTO, 2011).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
36 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Gráfico 2. Evolución de las Parcelas Regionales (%) del Consumo
Total de Energía, 1973-2015
Fuente: INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, 2017.
Gráfico 3. Evolución de la Demanda por Petróleo de las Cinco Mayores Naciones
Consumidoras (miles de barriles al día), 1996-2015
0
5000
1000
0
1500
0
2000
0
25000
China EE UU India Japón Rusia
Fuente: U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2017.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
37Rafael Shoenmann de Moura
A pesar de los esfuerzos gubernamentales para un mayor aprovechamiento
de sus reservas domésticas, el país se ve cada vez más dependiente de las fuentes
externas de oferta energética, excepto en el caso de energía eléctrica donde logra
atender la demanda interna con sus proprias fuentes hidráulicas y de carbón
(NATIONAL BUREAU OF STATISTICS, 2017). En vista de ello, el crecimiento
dramático de la demanda de petróleo se presenta como justificación política para
la expansión internacional de sus firmas en tal sector – sus National Oil Companies
o NOC (SHAMBAUGH, 2013). Dotada de la mayor población mundial con casi mil
millones y cuatrocientos millones de habitantes, la eventual incapacidad del país
de satisfacer su necesidad interna preocupa tanto a los liderazgos del régimen
dominante del PCCh como para otros países y actores que pueden quizás ver en
su emergencia una posible amenaza a las sus propias disponibilidades de tales
recursos en un horizonte de mediano y largo plazo (CURRIER, 2012; TAYLOR,
2014). Antes de evaluar la validez de tales interpretaciones y temores, lo que se
hará en la próxima parte del trabajo es trazar las facetas institucionales del sector
petrolero chino, su constitución y delineamiento a la luz de una cronología de
las reformas económicas.
En lo que se refiere a esta temática, el marco fundamental e histórico de
China fue el descubrimiento de los campos de Daqing, en 1959, y Shengli, en
1961, importantes por hacer la nación pasar incólume por los adversos choques
del petróleo de la década de 1970, siendo capaz de continuar atendiendo a la
demanda interna, en aquel período aún no tan significativa. Esto sin hablar de
su arregimiento como factor movilizador del orgullo nacional y de fuerza política
por parte de Mao Zedong, principalmente en el período seguido de la racha sino-
soviética (KAMBARA; HOWE, 2007; ANDREWS-SPEED, 2010; TAYLOR, 2014).
9
Con respecto a la estructura burocrática del sector energético, la división
interna en ella existente en este período comprendía dos grandes ramificaciones
gubernamentales: el Ministerio de Geología (MG) y el Ministerio de la Industria
de Petróleo (MIP). El primero se encargaba de la explotación, mientras el segundo
quedaba a cargo de la producción, el refino y el flujo. Pero, a lo largo de la década
de 1960, hubo una fuerte delegación de poderes institucionales al MIP, con los
gobernantes y burócratas chinos ya considerando y calculando políticamente la
9 Se destaca que, en los primeros años de la República Popular, antes del fallecimiento de Stalin
y de la ruptura entre los dos países, la URSS tuvo suma importancia en el auxilio a la formatación y
desarrollo del sector mineral y energético chino, con envío de técnicos para planicación de plantas
y unidades de explotación (ANDREWS-SPEED, 2010).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
38 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
importancia de la centralidad administrativa en el escenario post-desprendimiento
de la URSS (KAMBARA; HOWE, 2007; PALHANO, 2012).
10
De este modo, fue
notorio cómo tal estructura productiva logró atravesar, relativamente blindada,
a episodios más agudos de contestación social del período maoísta, como la
Revolución Cultural o la propia lucha política entre facciones en el seno del Estado
y del PCCh, con la disputa entre la “Gangue de los Cuatro” y el ala reformista
liderada por Deng y Hua Guofeng.
Otros cambios significativos sólo serían operados con el ascenso de Deng,
contando con la importante ayuda de su economista jefe Chen Yun y una
reorientación de la economía en favor de la industria ligera, productora de bienes de
consumo, más intensiva en trabajo y menos en energía. Esto requirió subsiguientes
reorganizaciones institucionales y cambios en el marco de gobernanza que acabaron
debilitando la influencia de la industria del petróleo junto a la alta cúpula del
Estado chino, una vez que las inversiones en la industria pesada a lo largo de las
tres décadas anteriores ya se habían madurado, haciendo que tal sector perdiera la
prioridad que antes tenía en la economía política de planificación central maoísta
(KAMBARA; HOWE, 2007; PALHANO, 2012).
En el marco de las reestructuraciones económicas realizadas por el gobierno en
la década de 1980, reformularon las firmas estatales para engendrar una división
sectorial del trabajo en el cuerpo de las NOC, con la SINOPEC (China Petroleum
and Chemical Corporation) asentada en las actividades downstream mientras
que la CNPC (China National Petroleum Company) y la CNOOC (China National
Offshore Oil Company) asumían responsabilidades upstream en operaciones en
la tierra y en el mar respectivamente.
11
Si antes de la década de 1990 las firmas petroleras estatales chinas actuaban
de modo desagregado y segmentado, enfrentando a la falta de competitividad
e interacción en una cadena productiva amplia, en 1998 se pone en marcha
una reformulación de la organización industrial para integrar verticalmente las
actividades de las NOC y permitir una dinámica de mayor competitividad entre
las mismas dentro de la meta del Partido-Estado de alzarlas como compañías
10 Por gobernantes me refiero específicamente a Mao Zedong, Zhou Enlai y Yo Qiuli (ministro del MIP), repensando
la estrategia de desarrollo a la luz del llamado “Tercer Front”, política de autoconfianza y centralismo en
respuesta al momentáneo aislamiento chino de las dos superpotencias.
11 Las terminologías upstream y downstream se refieren a diferenciaciones dentro de la cadena productiva de
petróleo, donde la primera tangencia los procesos de perforación, explotación y tratamiento del producto,
mientras que la segunda se refiere al transporte, distribución y comercialización.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
39Rafael Shoenmann de Moura
globales (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011; PALHANO, 2012; NOLAN,
2013).
12
El Cuadro 1 auxilia en el entendimiento de ese esfuerzo integrador con
el objetivo de imprimir mayor coordinación a dichas firmas:
Cuadro 1. Reestructuración de las Esferas de Actuación en el
Segmento Industrial Petrolífero
ActividadAntes de 1998 Después de 1998
Producción,
explotación
y transporte
de petróleo y
gas natural
Refinería,
petroquímica
y
manufactura
Distribución
doméstica y
minorista
Importación
y
exportación
Sinochem
Compañías locales
Sinopec
Compañías locales
CNSPC
CNPC
CNOOC
CNPC Sinopec
CNOOC
Sinochem
Fuente: PALHANO, 2012.
Esta reestructuración debe ser contextualizada a la luz de la aplicación del 9º
Plan Quinquenal (1996-2000) y su política de los “Campeones Nacionales”, bajo
el lema “Grasp the large and release the small” (“Sostenga las grandes y suelte las
pequeñas”). Tal política industrial, emergente de un proceso de experimentación y
combinación de directrices gubernamentales centrales con iniciativas de instancias
inferiores, consistió en la selección de 120 grupos empresariales en sectores
históricamente caracterizados por fuertes economías de escala. Estos grupos
pasarían a gozar de privilegios dentro del planeamiento de las autoridades chinas,
que, a pesar de la trayectoria liberalizadora de la economía, le aplicaban fuerte
dosis de proteccionismo, principalmente arancelaria (NOLAN, 2001).
12 Nolan (2001) destaca aún la división geográfica de la reestructuración de 1998, con Sinopec quedando a cargo
de los activos localizados más en la parte Sur y Este del país, mientras que la CNPC operaba los de las partes
Norte y Oeste.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
40 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Así, fue engendrado un cambio importante en la propia naturaleza del control
estatal sobre los grandes conglomerados de sectores estratégicos, con el objetivo de
una mayor coordinación y regulación del sector público en mercados importantes,
como de telecomunicaciones, petroquímica, aeroespacial, minería, construcción
civil e infraestructura, etc. La elección por tal política provenía de estudios
inclinados sobre las experiencias desarrollistas exitosas de la industrialización
retardataria en los países vecinos del Este Asiático (principalmente Corea del Sur)
y de la observación de las condiciones existentes en el capitalismo oligopolista
avanzado, así como una cuestión del propio orgullo nacional (NOLAN, 2013). Una
de las consecuencias no pretendidas de tal política de reestructuración industrial
fue la de que las estatales restantes (sin pasar por privatizaciones o cambios en
el régimen de propiedad y organizativo) aumentaron su autonomía gerencial
y margen de poder político para defender sus “propios” intereses, incluso por
veces obstaculizando medidas reformistas defendidas por las autoridades chinas
centrales (TAYLOR, 2014).
Taylor (2014), todavía, deteniéndose en la estructura burocrática estatal,
argumenta que el poder institucional del gobierno central sobre el sistema bancario
y la fijación de precios del petróleo, así como la propiedad de las NOC, aún ha
dotado al PCCh de poder significativo en la determinación de las políticas para tal
sector. Así, fue capaz de promover también otros objetivos de orden económico
(como el control inflacionario), estratégico (fortalecimiento de diferentes sectores
industriales según el momento, principalmente los más sensibles a los costos
de combustibles) y social (empleabilidad). La centralización se muestra, por
lo tanto, imprescindible para la comprensión del proceso decisorio en China,
actuando mediante una serie de instrumentos e instituciones de control.
13
En
función de esto, es posible pensar en términos de un “autoritarismo burocrático”
más fidedigno para análisis concretos de tal sector (del petróleo), precisamente
por centrarse en el papel desempeñado por las elites en el cambio institucional
y en el policymaking orientado arriba-abajo, enfatizando la negociación interna
del sistema de gobernanza en un Estado altamente jerarquizado (TAYLOR, 2014).
13 Se trata principalmente de: la NDRC (National Development and Reform Commission), responsable por la
definición de la estrategia nacional de desarrollo energético y coordinación de los ministerios relacionados con
el dicho tema; la SASAC (State-Asset Supervision and Administration Comission), con supervisión y control,
principalmente de los campeones nacionales; la posición mayoritaria del Estado como accionista en las
estatales de capital abierto; el COD (Central Organization Department); el sistema de nomenklatura (utilizado
para nombramientos en los altos cargos de las estatales, generalmente vinculadas a performances y objetivos
trazados); y finalmente el propio papel de los bancos públicos (marcadamente el Banco de Desarrollo de China
– CDB) en los aportes a las firmas, como se aclarará más adelante en este documento.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
41Rafael Shoenmann de Moura
En la interpretación de algunos autores, no obstante, no se podría asumir las
NOC solamente como meros apéndices del Estado chino, ya que éstos han hecho,
y hacen uso, en diversos casos, de su poder económico y capilaridad política, a
remolque de la propia importancia estratégica adquirida en la economía, para influir
en decisiones gubernamentales a fin de gozar de beneficios o relativa autonomía
decisoria en sus operaciones (ANDREWS-SPEED; MA, 2006; CHEN, 2009; DOWNS,
2010; PALHANO, 2012; TAYLOR, 2014). Un punto pertinente a destacar es que la
disputa por la circunscripción del poder decisorio y definición de políticas por
parte de las autoridades corporativas de las NOC y líderes gobernantes del Estado
chino acaba por reflejar también disputas políticas en el seno del propio PCCh,
con la actuación de algunos ejecutivos del petróleo en el país representando
fuente de patronaje político y desafío al propio presidente en ejercicio Xi Jinping
(TAYLOR, 2014).
14
La próxima sección, segmentada en dos partes, por lo tanto, se dedicará
primero a analizar el modus operandi de la inserción externa de las NOC y sus
consecuencias, además de debatir questiones en lo que se refiere al futuro del
mercado mundial de petróleo. A continuación, se evaluaran las consecuencias
geopolíticas a partir de las rutas de transporte del dicho producto a China,
señalando puntos procedentes o no en los escenarios trazados por la bibliografía
utilizada.
3 China y la geopolítica del petróleo: consideraciones y pronósticos
En esta sección, primero, serán asignadas las consecuencias estructurales
detrás de la lógica de inserción de las NOC chinas en el mercado mundial del
petróleo, teniendo como puntos de partida el examen de cuatro cuestionamientos
planteados por la autora Erica Downs (2010): cuál el peso de la seguridad energética
como determinante eventual para sus inversiones externas (de RPC); el exacto
peso de las NOC sobre el sector upstream global; la influencia de la explotación
de las estatales chinas en lo que se refiere a la disponibilidad del producto; y la
cuestión de cuál es el real impacto del endoso del Estado chino a tales firmas en la
14 Coincidentemente, después de la campaña anticorrupción anunciada por el presidente en 2013, dos relevantes
personalidades presas fueron los ex dirigentes de la CNPC Zhou Yongkang y Jiang Jiemin; cuya vinculación con
el ex líder Bo Xilai – también preso – levantó sospechas en parte de los medios de comunicacción occidentales
sobre expulgos políticos (REUTERS, 2014; BBC; 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
42 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
competición con las IOC (International Oil Companies). Ya en la segunda parte lugar
de esta sección, se discutirán las limitaciones políticas y económicas impuestas por
las problemáticas geográficas y logísticas de transporte, más enfáticamente por el
llamado “dilema de Malaca”, que desde el punto de vista estratégico representa
una preocupación relevante para las autoridades gubernamentales chinas.
a) La inserción externa de las NOC y sus impactos de mercado
Antes de empezar, algunas consideraciones previas son necesarias sobre la
inserción externa china en general: en la búsqueda por recursos, China presentó
una postura contradictoria con respecto a la adopción de una línea de acción única
y coordinada. La escalada de las necesidades de la RPC reforzó la ya existente
inclinación de Beijing de evitar conflictos con Washington y creó posibilidades
de convergencia de intereses entre ambas partes, como el mantenimiento de la
estabilidad en regiones esenciales en lo que se refiere a la exportación de recursos,
como Oriente Medio y el Sudeste Asiático. Al mismo tiempo, China manifiesta
apoyo a regímenes de los vulgos “Estados parias”, repudiados por la política y
retórica estadounidense (por ejemplo, Irán y Corea del Norte), justificándose
por su política desprovista de condicionalidades en lo que se refiere al sistema
político y las estructuras de gobernanza, tenidos como elementos pertinentes
exclusivamente a los actores domésticos de esos países (KAPLAN, 2010). Esta
aparente “contradicción”, sumada a la activa diplomacia de recursos energéticos
de la potencia asiática, contribuyó a sospechas de corto plazo por parte no sólo de
Estados Unidos, sino de diversas naciones occidentales. Por una óptica positiva,
sin embargo, esto engendró una ventana de opciones y oportunidades para Beijing
poner en práctica su estrategia de avance incremental visando una preponderancia
regional y global expandida (FRIEDBERG, 2006).
La lógica de internacionalización de las NOC chinas se mostró diversa y
ramificada en etapas, englobando procesos productivos de diferentes naturalezas
y respondiendo claramente a los desafíos políticos y coyunturales planteados.
En la visión de Andrews-Speed y Ma (2006), la internacionalización de las NOC
podría segmentarse en tres fases: la primera, comprendida entre 1992 y 1997,
asistió a una inserción conducida solamente por la CNPC, con el objetivo de ganar
familiaridad con el ambiente de operaciones y negocios globales, adquiriendo
prácticas y conocimientos corporativos (por veces a través de joint ventures).
En la segunda, que duró de 1997 a 2002, ya sería perceptible un cambio en el
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
43Rafael Shoenmann de Moura
comportamiento estratégico, con la CNPC pasando por la primera vez a invertir en
el desarrollo de proyectos de alto riesgo y manejo de grandes sumas de petróleo,
con la compra de activos de explotación cada vez más sustantivos y prioridades
geográficas más explícitas. Finalmente, en la tercera fase, desde 2002 hasta hoy,
hubo una proyección externa mayor también de CNOOC y la ampliación del alcance
geográfico de las estatales petroleras para incluir otras naciones. En estas obras,
el apoyo gubernamental permaneció considerable, con el uso de la diplomacia
para garantizar la concreción de los negócios en el ramo.
Esta última fase de la internacionalización de las NOC chinas, iniciada pocos
meses después del ingreso del país en la Organización Mundial del Comercio
(OMC), a finales de 2001, es contextualizada dentro de la lógica más grande de
la política “Going Out” (o “Going Global”) del gobierno de la RPC, lanzada en
2002, por Hu Jintao y Wen Jiabao, con el propósito de proyectar con aún mayor
asertividad a las firmas chinas (especialmente estatales) en la búsqueda por mayor
participación en los mercados y activos externos globales (FRIEDBERG, 2006, p.22).
15
A pesar de no justificarse únicamente por tal ingreso y por tal política, la fase de
internacionalización encontró elementos propulsores en ambos, tras la maduración
de la ya citada reestructuración burocrática y ministerial (MEIDAN, 2016).
Con el fuerte aumento del precio del petróleo a partir del mismo año (2002),
la diversificación ganó cada vez más relevancia conforme otras NOC, además de
la CNPC, iniciaban búsquedas por activos fuera del país. Con respecto al ámbito
geográfico, la expansión siguió una lógica objetivando incluir un gran número de
países de África y América Latina, así como del propio Sudeste Asiático. Además
de eso, la escala y la naturaleza de los proyectos pasaron a cubrir una gama
más amplia de actividades petroleras, con las empresas pasando de inversiones
de bajo riesgo y proyectos convencionales para actividades que estaban menos
familiarizadas. Por último, se señala la tendencia creciente de las firmas chinas
a comprar activos de actores ya existentes, negociando de forma directa con las
empresas petroleras y los gobiernos respectivos (FRIEDBERG, 2006).
El objetivo principal, tanto de las firmas petroleras cuanto del PCCh, de forma
general, sería la adquisición de activos de petróleo de una variedad amplia de
oferentes en todo el mundo; y, principalmente a partir de finales de la década
de 1990, el gobierno chino actuó íntimamente con las NOC con el objetivo de
15 Para una evaluación bastante resumida del propio gobierno chino acerca de los éxitos y límites encontrados
por tal política, ver People’s Republic of China (2017).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
44 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
ganar participación en proyectos de importancia estratégica en este sentido.
Justamente por ello, en la política exterior, integración a las instituciones y acuerdos
multilaterales fue la opción más constructiva seguida (ANDREWS-SPEED; MA,
2006). El papel de estas NOC está en consonancia con el deseado por la burocracia,
y sus objetivos son, primordialmente, lograr mayor competitividad vis-à-vis a
las empresas occidentales y asegurar energía suficiente internamente, actuando
de forma intensa en la adquisición de unidades de producción en el globo. Sin
embargo, comparadas a las gigantes de Occidente, las NOC todavía aún tienen
un camino por recorrer en términos de competición, internacionalización (ya que
buena parte de sus negocios se ubica y vuelve a la propia China) y catching-up
tecnológico (DOWNS, 2010).
Pasando ahora a las problemáticas estilizadas del inicio de la sección, en lo
que se refiere al primer punto del peso de la seguridad energética como variable
explicativa para la determinación de sus inversiones externas, se da que, de
hecho, las NOC gozan de mandato gubernamental. No obstante, retratar sus
inversiones como mero proyecto unidireccional concebido dentro de la alta casta
del gobierno o PCCh en Beijing oscurece una lectura apropiada y objetiva de la
lógica e incentivos de mercado, también operando en este juego y guiando la
expansión económica de las petroleras chinas (TAYLOR, 2014).
La diversificación de activos, conveniente a los policymakers gubernamentales
en función de la rigidez del mercado de tal commodity, no se disocia de las
prácticas comunes de los otros grandes actores en esas actividades, mucho menos
de elementos estructurales: como las demás firmas de petróleo, tienen necesidad
constante de adquirir nuevas reservas para sustituir las agotadas. Sin embargo,
lo harían con oportunidades muy limitadas, con las reservas chinas respondiendo
sólo al 1,5% de las reservas petroleras descubiertas y el 2,9% de las reservas de
gas natural mundiales. Como resultado, los activos extranjeros inexorablemente
pasan a configurar fuentes importantísimas para el crecimiento en reservas y
producción (BRITISH PETROLEUM, 2017; INTERNATIONAL ENERGY AGENCY,
2017). Por último, una preocupación pertinente es que las NOC difícilmente
logren producir petróleo suficiente para cubrir todos los requisitos de importación
de China, por el simple hecho de que más de tres cuartas partes de las reservas
mundiales se encuentren en países que no permiten ninguna participación de
capitales extranjeros (DOWNS, 2010).
Pasando al peso de las NOC chinas en las actividades upstream, a pesar de
la más reciente preponderancia asumida por la CNPC a través de su subsidiaria
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
45Rafael Shoenmann de Moura
PetroChina, el real peso de la inserción de las compañías estatales del país en el
terreno competitivo de las industrias de petróleo global debe ser relativizado por
dos factores: primero, al analizarnos su producción bruta diaria, sólo PetroChina/
CNPC haría frente a las principales IOC, con la CNOOC figurando muy atrás (Gráfico
4). Aunque permanecen invirtiendo en proyectos upstream en decenas de países,
sus activos no siempre logran aumentar sustancialmente la producción agregada,
aunque se han valorado bastante a lo largo de la última década y media, como
atestigua el Gráfico 5. En segundo lugar, no siempre compiten de forma directa
con las firmas extranjeras, pues su propia forma de adquisición tiene naturaleza
distinta, visando la acumulación de activos específicos esparcidos por el globo
en lugar de la lógica centrada en la rentabilidad a corto plazo que impregna las
IOC (TAYLOR, 2014).
Gráfico 4. Producción Líquida Diaria Internacional de Petróleo y Gas Natural por
Cías Seleccionadas (millones de BOE/día)
16
, 2017
Fuente: FORBES, 2017a.
16 BOE (Barrel of Oil Equivalent) es la sigla regularmente utilizada por diversas autoridades y estudiosos en
referencia al patrón de medición del equivalente de energía contenido en un barril de crudo o gas natural.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
46 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Gráfico 5. Las principales compañías de petróleo por valor financiero
de sus activos (miles de millones de dólares)
17
, 2017
Fuente: FORBES, 2017b.
Sobre el tercer punto de Downs (2010), tratando de la real contribución de la
asertividad de las NOC a la adquisición y restricción del monto total de petróleo
disponible en el mercado mundial, es posible ver que, en realidad, éstas expanden la
oferta existente conforme adentran en campos y emprendimientos poco rentables o
atractivos (por los costos elevados). Además, otros factores económicos conectados
a la propia proximidad geográfica ayudan a explicar la distribución espacial de las
remesas de petróleo de las NOC en otros lugares para la propia China, con 45%
de las importaciones del producto, por ejemplo, proviniendo solamente de Oriente
Medio, con 23% del total de sus activos ubicados en Kazajstán (JIANG; SINTON,
2011). Con el desarrollo de la iniciativa de integración lanzada en 2013, “One Belt
One Road”, previendo inversiones logísticas y de corredores de exportaciones en la
región, tales valores incluso deben ser ampliados (CHEN, 2018; HUA et al., 2018).
18
17 Cabe señalar que dos importantes empresas petroleras, las estatales Saudi Aramco y National Iranian Oil Company
(NIOC), respectivamente pertenecientes a Arabia Saudita e Irán, fueron excluidas de esa lista en cuestión por
el hecho de no poseer capital en los mercados accionarios y bolsas de valores. La primera hasta llegó a cogitar
tal medida recientemente, sin embargo volvió atrás en la intención de apertura vía IPO (REUTERS, 2018).
18 Por cuestiones de alcance de este artículo, no podremos adentrar en todas las implicaciones de tal importante
iniciativa. Para una discusión más específica sobre la misma y su correlación con el tablero energético, ver Hua
et al. (2018).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
47Rafael Shoenmann de Moura
Finalmente, la última problematización planteada por Downs parecería ser
corroborada a partir del momento en que el apoyo financiero del Estado chino a
las NOC y sus flujos de efectivo – a través del crédito fuertemente centralizado
en manos de los bancos públicos del país asiático – innegablemente les ha
conferido y confiere ventajas competitivas (subsidios a riesgos) ante las grandes
corporaciones privadas internacionales (TAYLOR, 2014). Sin embargo, sigue siendo
extremadamente problemático medir empíricamente la amplitud de tales ganancias,
no por el aporte de recursos en sí, sino por el hecho de que las firmas chinas no
se comprometan directamente y con asiduidad en competición directa con las IOC.
El fomento al desarrollo proporcionado a los países con los que negocia la entrada
de sus empresas es un facilitador en algunas situaciones, pero no hace menos
complejas tales operaciones. Beijing se utilizó de esas herramientas – en cierto
sentido recurrentes en las experiencias históricas de las otras firmas petroleras en
sus relaciones con los respectivos gobiernos – para expandir internacionalmente
las NOC por al menos dos grandes motivos:
Una percepción generalizada tanto de la alta burocracia gubernamental china
como de la burocracia del sector petrolero es que tales empresas encuentran
desventajas y desequilibrios en la competencia global por reservas de recursos, en
función de la inserción tardía en las negociaciones internacionales. Mientras que
tales estatales iniciaron sus actividades al exterior en la década de 1990, y sólo en
los años 2000 con mayor vehemencia, buena parte de las IOC ya oligopolizaban el
mercado y la experiencia de la industria petrolera, operando por muchas décadas.
(DOWNS, 2010);
El crecimiento de los precios mundiales del petróleo entre 2002 y 2008 amplió
el poder de negociación relativo de los países poseedores de recursos, alentándolos
a fortalecer el centralismo y el control estatal en estos sectores. Fue precisamente
éste el caso de muchos países africanos, los cuales, desprovistos de infraestructura
logística crítica y en medio de dificultades de diversificación de sus economías
enfocadas en el sector primario, capitalizaron esa nueva posición proporcionada
por la coyuntura para amalgamar inversiones también en otras áreas (DOWNS,
2010; TAYLOR, 2014).
En vista de estos elementos, en la subsección siguiente la discusión pasará de
la estructura del mercado de petróleo a la logística de transporte de tal recurso hasta
China, aclarando los principales dilemas geopolíticos y geográficos enfrentados
por las autoridades del país asiático en lo que se refiere al flujo del producto hasta
su destino final, así como algunas iniciativas y respuestas a los mismos.