ISSN 2526-9038 • V. 13, Nº 2, maio/agosto de 2018 • DOI: 10.12530/ci.v13n1.2018
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Expediente
Sumário
A Construção da Paz no Cenário Internacional: Do Peacekeeping Tradicional
às Críticas ao Peacebuilding Liberal | Building Peace in the International Scene:
From the Traditional Peacekeeping to the Critic of Liberal Peacebuilding | 5
Lucas Guerra e Ramon Blanco
O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados
Unidos no pós Guerra Fria | Geostrategic thinking and strategic documents
of the United States in the post-Cold War | 31
Raphael Padula
Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto
da Guerra Fria: o caso egípcio (1955-1967) | Non-alignment, foreign aid and
development in the Cold War context: the Egyptian case (1955-1967) | 56
Pedro Rocha Fleury Curado
Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral
nas relações Brasil–União Soviética (1964-1967) | Promising Expectations:
trade and perspectives of bilateral cooperation between Brazil and the Soviet
Union (1964-1967) | 76
Gianfranco Caterina
A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica
e da relativa estagnação após a crise global de 2008 | The economy of Russia
in the 21
st
century: the dynamics of economic rise and the relative stagnation
after the global crises of 2008 | 94
Rafael Henrique Dias Manzi
La cooperación de China en América Latina: ¿hacia una Nueva Economía
Estructural? | A Cooperação da China na América Latina: Rumo a uma Nova
Economia Estrutural? | Chinese cooperation in Latin America: ¿toward a New
Structural Economics? | 123
Eduardo Crivelli Minutti e Giuseppe Lo Brutto
A participação dos países em desenvolvimento e menos desenvolvidos no
Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio |
The participation of developing countries and least developed countries in the
Dispute Settlement Body of the World Trade Organization | 147
Andréa Freire de Lucena e Samuel Rufino de Carvalho
Infiltração clandestina: a questão da diferença no pensamento
latino-americano | Clandestine infiltration: the question of difference
in latin american thought | 171
Lara Martim Rodrigues Selis
Paradiplomacia como Política Externa e Política Pública: modelo de análise
aplicado ao caso da cidade do Rio de Janeiro | Paradiplomacy as
Foreign
Policy and Public Policy: an analysis model applied to the case of the city of
Rio de Janeiro | 195
Leonardo Mercher e Alexsandro Eugenio Pereira
Ideologia explica tudo? O embate no legislativo brasileiro em matérias
de política externa | Ideology explains everything? The clash in the brazilian
legislative branch on foreign policy matters | 223
Rodrigo Santiago
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
5Lucas Guerra, Ramon Blanco
A Construção da Paz no Cenário Internacional:
Do Peacekeeping Tradicional às Críticas ao
Peacebuilding Liberal
1
Building Peace in the International Scene:
From the Traditional Peacekeeping to the Critic
of Liberal Peacebuilding
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.775
Lucas Guerra
2
Ramon Blanco
3
Resumo
O presente artigo tem por objetivo fazer uma contextualização geral a respeito das
operações de paz das Nações Unidas. Primeiramente, enfatiza-se a possível relação entre o
desenvolvimento histórico dessas operações e os distintos contextos internacionais no qual
se inserem. Um maior destaque é dado às operações de paz contemporâneas, especialmente
as de peacebuilding. São investigados os pressupostos normativos subjacentes ao modelo
de atuação dessas, suas características centrais e as principais críticas que recebem em sua
configuração atual. Com base em uma metodologia essencialmente qualitativa, com ampla
revisão bibliográfica acerca do tema, foi possível constatar que o modo de atuação assumido
pelas operações de paz é responsivo às tendências e agendas assumidas em um contexto
internacional mais amplo. No caso das operações de peacebuilding, verifica-se que assimilam
em suas diretrizes os princípios da “paz liberal” dominantes no cenário internacional
1 Os autores agradecem aos revisores e pareceristas do artigo pelos comentários, sugestões e contribuições
realizadas. Qualquer erro ou inconsistência, no entanto, são de nossa inteira responsabilidade.
2 Lucas Guerra é mestrando no Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Instituto de Relações
Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
E-mail: lucaspxguerra@gmail.com. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior — Brasil (CAPES) — Código de Financiamento 001.
3 Ramon Blanco é Docente da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA), onde coordena o
Núcleo de Estudos para a Paz (NEP) e a Cátedra de Estudos para a Paz (CEPAZ), além de colaborar no Programa
de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná (PPGCP–UFPR).
E-mail: ramon.blanco@unila.edu.br. O autoragradece o auxílio à pesquisa recebido no âmbito do Auxílio ao
Pesquisador (Edital PRPPG No 109) da Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação da UNILA.
Artigo submetido em 09/03/2018 e aprovado em 15/05/2018.
6
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
pós-Guerra Fria, buscando disseminar democracias liberais orientadas para o livre mercado
como estratégia ideal para a construção da paz em cenários pós-conflito. Há, porém, uma
série de críticas à forma de atuação das operações de paz nesses cenários, desde algumas
de caráter procedimental até aquelas estruturais que questionam os próprios pressupostos
normativos da paz liberal e sua incidência junto às populações locais.
Palavras-chave: Operações de Paz; Peacebuilding; Paz Liberal.
Abstract
This paper aims to weave a contextualization about the Unites Nations’ peace operations.
Firstly, we emphasize the possible relations between the historical development and the
distinct international contexts in which they take place. We highlight the contemporary peace
operations, specially the peacebuilding ones. We investigate the normative assumptions
underlying their actuation, as well as their main characteristics ant the major critics they
receive in their current configuration. With an essentially qualitative methodology, based
in an extensive bibliographic review on the theme, we verified that the modus operandi
assumed by the peace operations is responsive to the tendencies and agendas adopted in
a wider international context. In the peacebuilding operations’ case, we found that they
assimilate the “liberal peace” principles, dominants in the international scenario post-Cold
War. Therefore, they tend to disseminate liberal democracies oriented to free market as
the ideal strategy to build peace in post-conflict scenarios. However, there are a number
of criticisms on the actuation of the peace operations under these assumptions, from the
procedural ones to those structural, which question the liberal peace’s normative assumptions
and their incidence on local populations.
Keywords: Peace Operations; Peacebuilding; Liberal Peace.
Introdução
As operações de paz da Organização das Nações Unidas (ONU) são, como
afirmam Mônica Herz, Andrea Hoffmann e Jana Tabak (2015, p. 84), a principal
ferramenta da organização para a gestão dos conflitos e promoção da segurança e
da paz internacionais. De acordo com o Departamento das Nações Unidas para as
Operações de Paz (DPKO), tais operações são frequentemente conduzidas com o
apoio de múltiplos atores internacionais — tanto estatais quanto não estatais —,
podendo ainda envolver um amplo gama de atividades: da diplomacia preventiva
à construção de mecanismos institucionais de governança (peacebuilding) e
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
7Lucas Guerra, Ramon Blanco
mesmo o uso da força para impor o início de processos de pacificação (DPKO,
2008, p. 17-19).
Tendo em vista a importância fundamental das operações de paz da ONU
enquanto ferramentas de política internacional para a segurança e a paz, o presente
artigo tem por objetivo fazer uma exposição de algumas das características
centrais das mesmas, de como essas características se modificam de acordo com
contextos internacionais diversos. Nesse sentido, o objetivo do artigo é delinear
um panorama de distintas abordagens teóricas feitas em relação às operações de
paz, bem como de algumas das principais críticas direcionadas a tais operações.
Assim, pretende-se contribuir com um marco de referência para possíveis estudos
e investigações mais profundas sobre o tema. Para tanto, optou-se por uma
metodologia essencialmente qualitativa, baseada na sistematização e análise tanto
de fontes primárias — com ênfase para documentos publicados por agências do
Sistema ONU abordando temas correlatos às operações de paz — quanto de fontes
secundárias, com ampla revisão bibliográfica da produção acadêmica sobre o tema.
Nesse sentido, a primeira seção do artigo apresenta a distinção entre as
operações de paz ditas “tradicionais” e as “multidimensionais”, buscando relacionar
cada um desses modelos com o contexto histórico no qual se desenvolveu. A seção
traz ainda uma análise de alguns aspectos da “paz liberal” enquanto princípio
normativo que orienta as operações de paz multidimensionais contemporâneas.
A segunda seção, por sua vez, contém em suas respectivas subseções um panorama
das principais críticas direcionadas às operações de paz contemporâneas, desde
as que aqui chamamos “procedimentais” até as distintas vertentes de críticas
“estruturais”, com especial atenção àquelas orientadas pela Teoria Crítica das
Relações Internacionais
4
e por perspectivas pós-estruturalistas e pós-coloniais.
As operações de paz da ONU:
do modelo tradicional ao multidimensional
Enquanto ferramentas centrais para a gestão de conflitos e crises internacionais,
as operações de paz da Organização das Nações Unidas invariavelmente passaram
4 Seguindo o exemplo de Baete Jahn (1998, p. 614-615), por “Teoria Crítica das Relações Internacionais” — com
as letras em maiúsculo — nos referimos às abordagens teóricas à disciplina de Relações Internacionais que
partem de pressupostos normativos originalmente inspirados pela Escola de Frankfurt, buscando questionar a
pretensão de neutralidade das abordagens positivistas e orientar teoricamente caminhos para a emancipação
humana e superação de estruturas de dominação. Especificamente nesse trabalho, enfatizamos a vertente
neogramsciana desse tipo de abordagem, inaugurada nos escritos de Robert Cox (1981).
8
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
por uma série de transformações em suas configurações e modos de atuação ao
longo da história da organização (PARIS, 2004, p. 13-17). Tais transformações
ocorrem sobretudo em função dos elementos apontados como “ameaças” à paz
e à segurança internacionais em determinados contextos históricos, bem como
dos dispositivos então considerados adequados para a resolução das “ameaças”
nesses mesmos contextos (BUZAN; HANSEN 2012, p. 37-38). Assim, para uma
compreensão mais aprofundada acerca das operações de paz e do papel que
desempenham na política internacional contemporânea, se faz necessária uma
apresentação da relação indissociável dessas com movimentos mais amplos em
evidência nas relações internacionais em momentos históricos específicos.
Nesse sentido, são paradigmáticas as transformações em curso na configuração
das operações de paz no período de transição da bipolaridade sistêmica vigente
durante a Guerra Fria para a ordem internacional pós-Guerra Fria (PARIS, 2004,
p. 13). Seguindo os apontamentos de Barry Buzan e Lene Hansen (2012, p. 118-121)
e de Paul Williams (2008, p. 3), destaca-se que, durante a Guerra Fria, prevaleceu
na narrativa ortodoxa acerca da paz e da segurança internacionais um caráter
estritamente militarista e estatocêntrico. Assim, de acordo com os autores, o
paradigma de tensão bipolar vigente naquele período levou à priorização de temas
relacionados à eclosão de conflitos interestatais e à corrida armamentista, com
ênfase para os temas de dissuasão nuclear. No que diz respeito à paz, prevalecia
uma noção baseada na manutenção do equilíbrio na balança de poder entre os
Estados e no respeito à soberania de cada ator estatal (BELLAMY; WILLIAMS;
GRIFFIN, 2010, p. 29). Resulta daí aquilo que Oliver Richmond (2010, p. 16-17)
chama de “primeira geração” das abordagens à paz internacional, caracterizada
pela gestão de conflitos entre Estados a partir da mediação promovida por uma
terceira parte enviada para promover a paz.
Frequentemente, essa “terceira parte” consistia naquilo que Alex Bellamy, Paul
Williams e Stuart Griffin (2010, p. 29) chamam de operações de “peacekeeping
(manutenção da paz) tradicional” das Nações Unidas. Tratam-se, de acordo
com Roland Paris (2004, p. 13), de operações caracterizadas por forças militares
multinacionais compostas por uma quantidade restrita de soldados levemente
armados, enviados para monitorar processos de cessar-fogo e patrulhar zonas
neutras entre ex-combatentes. Em sua atuação, essas operações seguem o que
Bellamy Williams e Griffin (2010, p. 173) denominam de “santíssima trindade”
das operações de paz tradicionais: (1) o consentimento entre todas as partes
beligerantes como condição sine qua non para o envio das forças de paz;
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
9Lucas Guerra, Ramon Blanco
(2) a não ingerência em assuntos domésticos, em respeito à soberania estatal, e
(3) a proibição do uso da força exceto para fins de legítima defesa
5
.
Há ainda outros elementos que contribuem para o entendimento do porquê
da prevalência do modelo “tradicional” de operações de paz durante a vigência da
Guerra Fria. Roland Paris (2004, p. 15), por exemplo, destaca que naquele contexto
de bipolaridade tanto os Estados Unidos quanto a União Soviética buscavam exercer
controle direto sobre suas respectivas zonas de influência, evitando ao máximo
a mediação de atores externos nessas regiões. Tal perspectiva de política externa
presente em ambas as superpotências levou ao que Herz, Hoffmann e Tabak
(2015, p. 88) identificam como uma “guerra de vetos” no Conselho de Segurança
das Nações Unidas (CSNU) — forma de travar o processo decisório do organismo
para medidas de caráter mais interventor. Além disso, a disputa ideológica entre
os EUA e a URSS resultava na ausência de um modelo de governança política e
econômica consensualmente aceito pela comunidade internacional como padrão
a ser implementado nas sociedades pós-conflito (PARIS, 2004. p. 15). Soma-se a
isso a ausência na própria Carta da ONU de prerrogativas específicas acerca das
operações de paz, além da proibição explícita nessa a intervenções externas em
assuntos domésticos
6
(BLANCO, 2014, p. 269).
As transformações globais deflagradas pelo término da Guerra Fria tiveram
um forte impacto sobre os paradigmas de paz e segurança internacionais e,
consequentemente, sobre a configuração das operações de paz “tradicionais”
vigentes até então. Nesse sentido, um dos desdobramentos centrais da dissolução
da URSS e “vitória” dos Estados Unidos foi o encerramento dos massivos auxílios
econômicos e militares ofertados pelas superpotências a suas respectivas zonas
de influência durante a vigência do conflito bipolar (PARIS, 2004). O resultado da
interrupção de tais fluxos de ajuda internacional foi a eclosão de intensas crises
sociais, políticas e econômicas em diversos países da periferia global (PARIS, 2004,
p. 16). Dessas crises emergiram uma série de grupos rebeldes de atuação violenta,
geralmente tendo como objetivo central a tomada de controle sobre os escassos
5 As duas primeiras operações de paz enviadas pela ONU são exemplos paradigmáticos desse tipo de operação.
Foram elas a Organização das Nações Unidas para a Supervisão de Trégua (UNTSO/1948) — criada para
monitorar as primeiras tentativas de negociação de acordos de paz na Primeira Guerra Árabe-Israelense — e
a Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF I/1956), enviada para amenizar a Crise de Suez (BELLAMY;
WILLIAMS, 2010, p. 176-177; THEOBALD, 2009, p. 1-4).
6 Por esse motivo, as primeiras operações de paz da ONU — de tipo “tradicional” — foram juridicamente baseadas
no Capítulo VI da Carta das Nações Unidas, que versa sobre a resolução pacífica de disputas interestatais (HERZ;
HOFFMANN; TABAK, 2015, p. 92).
10
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
recursos de seus respectivos Estados (KALDOR, 2013, p. 2-3). A esse objetivo
se somaram reivindicações e disputas de cunho étnico, religioso e identitário,
processo que resultou na multiplicação de graves conflitos intraestatais ao redor
do globo
7
(KALDOR, 2013, p. 2-3).
Outro importante elemento do cenário pós-Guerra Fria foi a consolidação de
um momento de unipolaridade sistêmica em torno da supremacia estadunidense,
com a ausência momentânea de forças significativas de contestação global a
essa ordem (BUZAN; HANSEN, 2012, 257-258). Um dos reflexos dessa situação
foi uma considerável universalização do liberalismo político e econômico, à
época defendido e representado principalmente pelos EUA (PARIS, 2004, p. 19).
Assim, teses de autores como Francis Fukuyama (1989, p. 3), apontando a
democracia liberal e o capitalismo de livre mercado enquanto estágios máximos
e inevitáveis da evolução político-social humana, ganharam força nos meios
profissionais e acadêmicos mundiais (PARIS, 2004, p. 19). Logo, as principais
organizações internacionais, entidades políticas nacionais e demais entes de
atuação global aderiram a essa retórica, passando a atuar no sentido de disseminar
globalmente regras e modelos de governança radicados em princípios liberais
(PARIS, 2004, p. 19).
A partir de então, formou-se um novo entendimento acerca daquilo em que
consistiriam as principais “ameaças” à paz e à segurança e quais as estratégias
ideais para combatê-las. No lugar de preocupações com ameaças bélicas e nucleares,
emergiram enfoques em questões de identidade, fragilidade institucional, exclusão
de minorias e subdesenvolvimento econômico, identificadas como possíveis raízes
da eclosão de conflitos civis violentos (BLANCO, 2014, p. 270). Oliver Richmond
(2010, p. 19) categoriza tal percepção como marco fundamental da “segunda
geração” das abordagens à paz internacional, cuja principal característica é o
reconhecimento da negação de necessidades humanas básicas — sejam elas
políticas, econômicas, culturais, psicológicas etc. — enquanto força propulsora
da emergência de conflitos intraestatais, notadamente na periferia global.
Assim, surgem categorias como a de “Estados falidos”, referentes a entidades
estatais apontadas como incapazes de garantir a segurança, o estado de direito
e o bem-estar econômico e social de suas próprias populações (HELMAN;
7 Therése Pettersson e Peter Wallensteen (2015, p. 539) registram que os cinco primeiros anos posteriores à queda
do muro de Berlim (1989-1994) foram marcados pela maior ocorrência desse tipo de conflito desde o fim da
II Guerra Mundial até a contemporaneidade, com um ápice de cinquenta conflitos civis violentos registrados
em 1991.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
11Lucas Guerra, Ramon Blanco
RATNER, 1992, p. 3-6). Como pontua Blanco (2014, p. 294-295), tais Estados
passam a ser apontados pela narrativa ortodoxa como uma dupla ameaça: à
segurança de seus próprios cidadãos — por violar sistematicamente seus direitos
fundamentais — e à segurança da região em que se inserem e à segurança
internacional de maneira geral, uma vez que se vincula os “Estados falidos”
à produção de instabilidades, conflitos, grupos terroristas, crises migratórias,
dentre outras possíveis ameaças. Logo, o combate à “falência” dos Estados e aos
conflitos intraestatais violentos gerados por tal falência passa a ser prioridade na
agenda de construção de segurança e paz internacionais. Forma-se uma narrativa
triangular na qual a segurança, o desenvolvimento e a paz são apontados como
vértices indissociáveis e complementares que orientam as ações internacionais
em cenários pós-conflito (BLANCO, 2014, p. 272).
Progressivamente, a “santíssima trindade” das operações de paz tradicionais
vai se tornando obsoleta: diante da incapacidade de alguns Estados periféricos
de exercerem aquelas que se consideram as suas “funções primordiais”
8
, as
intervenções externas — por vezes com uso da força — para “capacitá-los” passam
a ser legitimadas perante a comunidade internacional (BELLAMY; WILLIAMS;
GRIFFIN, 2010, p. 29-30). Nesse processo, as organizações internacionais —
principalmente o Sistema ONU e as instituições financeiras internacionais —
passam a exercer protagonismo nos processos de intervenção e “reconstrução”
institucionais de cenários pós-conflito como estratégia para promover a segurança
e a paz (HERZ; HOFFMANN; TABAK, 2015, p. 88).
Nesse sentido, o documento Uma Agenda para a Paz, redigido em 1992 pelo à
época Secretário-Geral das Nações Unidas Boutros Boutros-Ghali, é paradigmático
por marcar o autorreconhecimento da ONU enquanto principal entidade responsável
pela garantia e manutenção da paz e da segurança internacionais (UN 1992,
p. 1-3). Além disso, o documento traz um inédito delineamento mais preciso
do entendimento da organização acerca do conceito de “paz” e quais são os
instrumentos mais adequados para concretizá-la (BLANCO, 2014, p. 275).
Na perspectiva do documento, a “paz” é entendida como a existência, em uma
sociedade, de condições de participação política democrática, garantia de acesso
popular ao desenvolvimento social e econômico e de mecanismos institucionais de
governança que assegurem o pleno funcionamento do estado de direito (UN, 1992,
p. 12-13). Quanto às políticas consideradas mais adequadas para se alcançar essa
8 De acordo com a narrativa internacional convencional: garantir a lei e a ordem, o pleno controle e autoridade
soberana sobre o território e a segurança e o bem-estar de sua população (HELMAN; RATNER, 1992, p. 3).
12
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
condição, a Agenda para a Paz (1992, p. 7-12) apresenta cinco possíveis ferramentas
para a resolução de conflitos e promoção da paz ao redor do globo. A primeira
delas, denominada diplomacia preventiva, refere-se a um conjunto de táticas de
prevenção à eclosão de conflitos violentos, envolvendo principalmente a mediação
por parte da ONU, a pedido dos Estados em litígio e de acordo com as regras
definidas por eles (UN, 1992, p. 4). As outras quatro dizem respeito aos distintos
tipos de operações de paz, a saber: operações de peacemaking (“pacificação”),
peace-enforcement (“imposição da paz”), peacekeeping (“manutenção da paz”) e
peacebuilding (“construção da paz”)
As operações de peacemaking (“pacificação”) são aquelas cujo objetivo é trazer
as partes beligerantes para um acordo, utilizando para tanto os meios estritamente
pacíficos previstos no Capítulo VI da Carta de São Francisco (UN, 1992, p. 7). Em
sentido diametralmente oposto, as operações de peace-enforcement (“imposição
da paz”) apresentam uma clara ruptura com os princípios das operações de paz
tradicionais, apelando diretamente para o respaldo do Capítulo VII da Carta da
ONU para justificar o uso da força na imposição da vontade do Conselho de
Segurança das Nações Unidas (CSNU) sobre partes beligerantes violentas relutantes
em aceitar um processo de negociação política por vias pacíficas e que consistam
em ameaça a suas respectivas populações civis (UN, 1992, p. 9-10).
Quanto às operações de peacekeeping (“manutenção da paz”), por um
lado, elas podem seguir o já referenciado modelo tradicional que vigorou ao
longo da Guerra Fria, mantendo-se fieis aos princípios da santíssima trindade
(consentimento, imparcialidade e proibição do uso da força) (UN, 1992, p. 10-11).
Por outro lado, a Agenda para a Paz prevê a possibilidade de uma atuação mais
versátil por parte dessas operações, podendo ser enviadas para cenários de violência
ainda em curso e tendo prerrogativa, portanto, para o uso da força para garantir
a manutenção da paz
9
(UN, 1992, p. 11). Seus mandatos podem ser mutáveis
ao longo da operação, seu pessoal composto por múltiplos atores estatais e não
estatais e suas atividades abrangem desde o patrulhamento de zonas neutras à
separação coercitiva de forças beligerantes e à proteção de civis e funcionários
internacionais em cenários de conflito (UN, 1992, p. 11-12).
Finalmente, as operações de peacebuilding (“construção da paz”) são
aquelas orientadas para a resolução das causas estruturais dos conflitos, tendo
9 Nesse sentido, Bellamy, Williams e Griffin (2010, p. 194) apontam que é corrente a categorização dessas operações
como juridicamente regidas pelo “capítulo 6 ½” da Carta de São Francisco, entre os princípios pacíficos e
consensuais do Capítulo VI e as medidas de coerção previstas em seu Capítulo VII.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
13Lucas Guerra, Ramon Blanco
por objetivo central evitar a reincidência dos mesmos (UN, 1992, p. 12). Assim,
uma vez que as injustiças sociais, disparidades econômicas e opressões políticas
são fatores compreendidos como raízes profundas da eclosão e reincidência de
conflitos violentos, a resposta oferecida pelas Nações Unidas é a promoção de
instituições e sistemas de governança capazes de combater tais raízes, favorecendo
o estabelecimento de uma paz autossustentável e de longa duração (RICHMOND,
2004, p. 37). Esse processo é implementado pelas operações de peacebuilding que,
para tanto, devem contar com a coordenação de diversos atores da comunidade
internacional, dentre os quais as organizações internacionais (com ênfase ao
sistema ONU), blocos regionais, instituições financeiras internacionais, ONGs,
agências de desenvolvimento, dentre outros responsáveis pela (re)construção da
paz em cenários pós-conflito (PARIS, 2002, 639-641; UN, 1992, p. 13-14).
Analisando as ferramentas previstas pela ONU na Agenda para a Paz à luz das
já referidas mudanças em curso na concepção de paz e segurança internacionais no
contexto pós-Guerra Fria, é possível notar uma maior abertura a medidas de caráter
interventor no direcionamento das ações da organização. Nesse sentido, Bellamy,
Williams e Griffin (2010, p. 279-281) notam que, mediante a “narrativa triangular”
vinculando segurança, desenvolvimento e paz, as operações de peacebuilding se
apresentam como a ferramenta mais adequada para a administração contemporânea
da paz e da segurança internacionais. Isso porque a um só tempo mesclam o
potencial de uso da força com a possibilidade de realização de atividades voltadas
para a reconstrução e remodelamento das instituições de governança social,
política e econômica dos países em situação pós-conflito (KOTZÉ, 2010, p. 219).
Tendo em vista essa importância, em 2008 o Departamento de Operações de
Paz das Nações Unidas (DPKO) publicou a Doutrina Capstone, documento que
reforça a centralidade das operações de peacebuilding como ferramentas centrais
para a gestão da paz e conflitos no cenário internacional contemporâneo. No
documento, são delineadas quatro diretrizes estratégicas para esse tipo de operação,
sendo elas: (1) a restauração da capacidade do Estado prover ordem e segurança à
sua população; (2) o fortalecimento do estado de direito e dos direitos humanos;
(3) o apoio à estruturação de instituições políticas legítimas, respaldadas pela
participação popular; (4) a promoção do desenvolvimento econômico e social
(DPKO, 2008, p. 23).
Para tanto, tais operações se ocupam de atividades diversas, que em muito
ultrapassam aquelas das operações de paz tradicionais. Dentre elas, destacam-se o
desarmamento, desmobilização e reintegração de combatentes (DDR), processos de
14
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
repatriação, treinamento de pessoal policial e militar, organização e monitoramento
de eleições, redação de constituições, reconstrução de infraestrutura básica,
provisão de alimentos e medicamentos, reconstrução e treinamento institucional/
administrativo dos sistemas judiciário, legislativo e executivo dos países pós-conflito,
dentre outras (BLANCO, 2014, p. 299; PARIS, 2004, p. 18). Para desenvolver esse
amplo leque de funções, as operações de peacebuilding geralmente contam com
grandes efetivos militares para eventuais necessidades coercitivas, mas que
são lideradas por funcionários públicos internacionais de organizações civis,
responsáveis pela reconstrução institucional priorizada nesse tipo de operação
(BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 279-283). Pela amplitude de tarefas
desempenhadas pelas operações de peacebuilding, autores como Giovanni Cellamari
(1999, p. 60) e Oliver Richmond (2010, p. 22) as categorizam como operações de
paz multidimensionais.
Uma importante característica que as operações de peacebuilding assumem
em sua configuração contemporânea e que vale a pena ser apresentada mais
detalhadamente é a intrínseca relação com processos de state-building (BELLAMY;
WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 257). Os processos de state-building são uma parte
específica das múltiplas atividades conduzidas pelas operações de peacebuilding,
especificamente voltados para a restauração e treinamento do serviço civil e
administrativo, fortalecimento da gestão financeira, capacitação dos poderes
executivo, legislativo e judiciário para exercer governo e a gestão das relações entre
Estado e sociedade civil (BLANCO, 2014, p. 298-299). Em suma, trata-se de uma
reconstrução das bases institucionais e infraestruturais do Estado para que esse
possa estabelecer efetivamente a governança sobre um território a partir daquelas
que são consideradas suas funções primordiais: o fornecimento de segurança física,
social e econômica à população e a regulação das relações dessa com o aparato
estatal, de modo a prevenir a emergência de novos conflitos violentos (BELLAMY;
WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 257 ; BLANCO, 2014, p. 301-303)
10
.
Oliver Richmond (2010, p. 22) caracteriza essa convergência entre as operações
de peacebuilding e os processos de state-building como a característica fundamental
do que chama de “terceira geração” das abordagens internacionais à construção
da paz. A partir dessa convergência, emerge o que o autor caracteriza como
um “consenso sobre peacebuilding” — o entendimento, compartilhado entre as
10 Para uma análise crítica mais alargada relativamente a um caso onde tal relação é a emblemática, no Timor-
Leste, ver (BLANCO, 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
15Lucas Guerra, Ramon Blanco
principais organizações envolvidas com as operações de paz, de que a reconstrução
das capacidades de governança estatal via processos de state-building seria a
estratégia ideal para promover uma paz autossustentável e de longa duração em
cenários pós-conflito (RICHMOND, 2010, p. 22).
É importante notar que o “consenso sobre peacebuilding” foi arquitetado em
um ambiente marcado por uma aceitação generalizada da democracia liberal e
do capitalismo de livre mercado enquanto princípios triunfantes da governança
internacional (PARIS, 2004, p. 19). Tendo em vista tal contexto, autores como
Mark Duffield (2001, p. 10-11), Michael Pugh (2004, p. 40), Oliver Richmond
(2004, p. 91-91), Ramon Blanco (2014, p. 284-285) e Roland Paris (2002, p. 642)
convergem ao indicar que o “consenso sobre peacebuilding” que orienta as
operações de paz contemporâneas consiste na institucionalização de um modelo
específico e pretensamente universal de reconstrução de Estados e sociedades
pós-conflito, voltado para a promoção de democracias liberais orientadas para
o livre mercado enquanto estratégia ideal para a consolidação de sistemas de
governança estáveis e funcionais e para a concretização de uma paz de longa
duração. São essas as diretrizes da chamada paz liberal.
Como lembram Oliver Richmond (2005, p. 25-28), Ramon Blanco (2014,
p. 280-282) e Roland Paris (2004, p. 47-50), o enquadramento normativo que
rege a paz liberal aplicada pelas operações de peacebuilding contemporâneas
tem suas raízes no pensamento liberal ocidental emergente com os filósofos da
Ilustração. Assim, argumentos inicialmente levantados por autores como Adam
Smith (1988), Immanuel Kant (2008), John Locke (1978), Montesquieu (1996) e
mesmo federalistas estadunidenses, como James Madison, Alexander Hamilton
e John Jay (1993), são reeditados como pressupostos norteadores do modelo de
governança política, social e econômica proposto pelas operações de paz.
Dentre esses pressupostos, destacam-se os relacionados à argumentação em
torno das teses da “paz democrática” e da “paz pelo comércio”. Em suma, como
sintetiza Blanco (2014, p. 280), trata-se da pressuposição de que (1) regimes
democráticos são menos propensos a conflitos violentos internos e externos e
(2) o livre comércio e a interdependência econômica gerada por ele consistem em
um plataforma sólida para a manutenção da paz. Nas operações de peacebuilding
contemporâneas e processos de state-building conduzidos por elas, tais perspectivas
se cristalizam na:
16
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
noção de que promover a “liberalização” em países que recentemente
experimentaram guerra civil ajudaria a criar as condições para uma paz estável
e duradoura. Na esfera política, liberalização significa democratização, ou a
promoção de eleições periódicas e genuínas, limitações constitucionais ao
exercício do poder governamental e respeito pelas liberdades civis básicas [...]
Na esfera econômica, liberalização significa mercantilização, ou movimento
em direção a um modelo econômico orientado para o mercado, incluindo
medidas orientadas a minimizar a intervenção governamental na economia e
maximizar a liberdade de investidores, produtores e consumidores privados
para buscar seus respectivos interesses econômicos
11
(PARIS 2004, p. 5,
tradução nossa).
Com base na prevalência desses argumentos na narrativa internacional pós-
Guerra Fria, a democracia liberal orientada para o livre mercado passa a ser o
modelo de organização política, social e econômica considerado ideal para a
promoção da paz, da segurança e do desenvolvimento em países devastados
por conflitos (DUFFIELD, 2001, p. 10-11). Logo, as diretrizes promovidas pelas
operações que Richmond (2004, p. 91-92) caracteriza como de “peacebuilding
liberal” assumiram o perfil de promoção de sistemas de governança mais que de
meros processos de reconciliação. Subjacente ao “consenso sobre peacebuilding”,
portanto, estava a noção de que a concretização de uma paz autossustentável e
duradoura em sociedades pós-conflito só seria possível mediante a adoção dos
princípios da democratização, do estado de direito funcional, dos direitos humanos
individuais, da inserção ao livre mercado mundial e do modelo de desenvolvimento
neoliberal (BLANCO, 2014, p. 280).
Na esfera econômica, Michael Pugh (2005, 23-25) identifica que as operações
de peacebuilding tendem à implementação de modelos de governança econômica
norteados por uma concepção de desenvolvimento notadamente neoliberal. Assim,
são propostas diretrizes centradas na liberalização dos mercados, na redução da
gestão estatal sobre a economia, na supressão dos espaços públicos e coletivos
em detrimentos das privatizações e investimentos (principalmente externos)
privados e na crença de que tais diretrizes, em conjunto com as exportações, são
11 “the notion that promoting “liberalization” in countries that had recently experienced civil war would help to
create the conditions for a stable and lasting peace. In the political realm, liberalization means democratization,
or the promotion of periodic and genuine elections, constitutional limitations on the exercise of governmental
power, and respect for basic civil liberties […]. In the economic realm, liberalization means marketization, or
movement toward a market-oriented economic model, including measures aimed at minimizing government
intrusion in the economy, and maximizing the freedom for private investors, producers, and consumers to
pursue their respective economic interests”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
17Lucas Guerra, Ramon Blanco
elementos fundamentais para o crescimento econômico e promoção do bem-estar
social (PUGH, 2005, p. 25). No eixo político, Paris (2004, p. 5) nota a tentativa de
implementação de um modelo de democracia estritamente baseado na promoção de
eleições periódicas de representantes e na instituição de limitações constitucionais
ao poder dos Estados em situação pós-conflito.
Evidentemente, esse tipo de orientação das operações de peacebuilding sob
a égide da paz liberal foi progressivamente gerando uma série de críticas entre
diversos atores da comunidade internacional, desde setores da academia até
algumas das próprias organizações internacionais envolvidas com a resolução de
conflitos. Dentro do objetivo do artigo de apresentar uma ampla contextualização
acerca das operações de paz, a exposição de algumas dessas críticas é o objetivo
ao qual se presta a seção seguinte.
Perspectivas críticas às operações de peacebuilding
contemporâneas
Conforme se mencionou, apesar do termo “consenso sobre peacebuilding”,
se verifica que uma série de críticas e contrapontos surgem a tal paradigma
estruturado em torno dos princípios da paz liberal, especialmente nos meios
acadêmicos, mas também entre algumas agências civis de construção da paz
(BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 259-265). Seguindo o exemplo de
Aureo de Toledo Gomes (2013, p. 50), propomos aqui uma divisão em dois tipos
principais de crítica: as procedimentais (ou, nos termos de Gomes, “reformistas”)
e as estruturais.
As críticas que aqui chamamos “procedimentais” são aquelas que não
questionam os pressupostos teóricos e ideológicos da paz liberal, apenas divergem
acerca das melhores estratégias para avançar em relação à democratização e
mercantilização das sociedades pós-conflito, além de denunciar alguns desafios
pragmáticos que se manifestam nas operações de paz, como a disseminação de
doenças e abusos sexuais. Já as críticas “estruturais” envolvem um questionamento
dos pressupostos normativos das operações de peacebuilding liberal, buscando
evidenciar as conexões existentes entre essas e as relações de poder existentes no
cenário internacional. Dentre as críticas estruturais, apresentam-se nessa seção
aquelas realizadas a partir da Teoria Crítica e de enfoques pós-estruturalistas e
pós-coloniais.
18
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
As críticas procedimentais
Entre as críticas de tipo procedimental às operações de peacebuilding
contemporâneas, Ramon Blanco (2014, p. 283-284) ressalta aquelas mais diretamente
relacionadas a falhas na organização, centralização e planejamento na atuação
das diversas agências internacionais envolvidas com as operações de paz. Nesse
sentido, se enquadram as críticas feitas por Bellamy, Williams e Griffin (2010, p.
248) aos mandatos do Conselho de Segurança da ONU que orientam tais operações,
apontados como frequentemente imprecisos e inexequíveis. Os autores também
ressaltam a recorrente carência de recursos humanos, financeiros e materiais
suficientes para o cumprimento da ampla gama de atividades outorgado às
operações de paz (BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 248).
Outro enfoque crítico às operações de peacebuilding que pode ser alocado na
categoria procedimental diz respeito aos efeitos econômicos negativos que essas
podem acarretar nos locais em que atuam. Cedric de Coning, Chiyuki Aoi e Ramesh
Takur (2007, p. 170-171), por exemplo, verificam que os grandes contingentes civis,
policiais e militares que compõem as operações de paz tendem a gerar uma série
de atividades econômicas em torno de suas demandas (moradia, hospedagem,
alimentação, recursos humanos relacionados às próprias operações, serviços
pessoais etc.). Apesar dessa demanda contribuir para a geração de empregos,
os autores notam que também repercute em fatores danosos para as economias
locais, como no aumento nos preços de insumos básicos e intensificação das
desigualdades salariais, em benefício das parcelas que se aproximam de atividades
de peacebuilding financiadas por agentes externos (CONING; AOI; TAKUR,
2007, p. 170-171). Além disso, a abrupta retirada do pessoal internacional após
o término das operações frequentemente gera impactos econômicos negativos,
principalmente vinculados ao desemprego e à deflação (CONING; AOI; TAKUR,
2007, p. 170-171)
12
.
Ainda entre as críticas de tipo procedimental, destacam-se aquelas que
denunciam os casos de uso arbitrário da violência, abusos sexuais e estupros
perpetrados pelo pessoal internacional das operações de paz contra as populações
em cenários pós-conflito. Nesse sentido, Vanessa Kent (2007, p. 45), por exemplo,
indica que nas operações de paz ocorridas na Somália, Haiti, Moçambique,
12 As operações de peacebuilding no Kosovo (UNMIK) e no Afeganistão (UNAMA) são, como reporta Katarina
Ammitzboell (2007, p. 76-86), casos exemplares dos impactos econômicos negativos que podem ser provocados
por esse tipo de operação.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
19Lucas Guerra, Ramon Blanco
Kosovo, Bósnia e Camboja ao longo da década de 1990, os índices de prostituição,
estupros, escravidão sexual e mesmo de abuso sexual de crianças cresceram
exponencialmente, sem a devida punição dos agentes internacionais envolvidos
em tais atividades.
Acrescenta-se, ainda, o apontamento de casos de transmissão de graves
doenças infecciosas pelos contingentes das operações de paz. Harley Feldbaum,
Kelley Lee e Preeti Patel (2006, p. 775-776) evidenciam ocorrências de transmissão
de HIV/AIDS pelos efetivos de paz no Sudão do Sul e na Somália. José Luis
Patrola e Thalles Gomes (2011, p. 149), por sua vez, indicam a disseminação de
cólera pelas tropas da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti
(MINUSTAH), tendo atingido aproximadamente cem mil habitantes do país e que
se verificou fatal para cerca de dois mil deles.
Finalmente, adiciona-se às críticas procedimentais aquelas que, apesar de
concordarem com o argumento central da paz liberal de que a mercantilização
e a democratização são as diretrizes de governança ideais para a construção de
uma paz duradoura e autossustentável em cenários pós-conflito, propõem modos
alternativos de implementá-las nesses cenários. Um exemplo é a proposição da
“institucionalização antes da liberalização” feita por Roland Paris (2004, p. 187-211).
Para o autor, a rápida liberalização política e econômica em cenário pós-conflito
pode gerar efeitos traumáticos, inclusive contribuindo para a reincidência de
episódios violentos. Sendo assim, a liberalização deveria se dar de modo gradual,
precedida da construção e fortalecimento de instituições
13
e culturas democráticas,
capazes de mitigar possíveis tensões resultantes do processo de adequação aos
moldes de governança liberal (PARIS, 2004, p. 187-211).
As críticas estruturais: Teoria Crítica
Enquanto as críticas procedimentais apresentadas na subseção anterior são
estritamente voltadas para desafios e problemáticas pontuais enfrentadas pelas
operações de paz, sem questionar seus pressupostos normativos, as abordagens
de crítica estrutural às operações de peacebuilding liberal são aquelas que
buscam compreender como essas operações e suas diretrizes contribuem para a
13 Partidos políticos moderados, mecanismos constitucionais de respeito aos resultados eleitorais, sistemas midiáticos
livres que previnam o discurso de ódio, reformas econômicas progressivas etc. (PARIS, 2004, p. 188-205).
20
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
legitimação e perpetuação das relações de poder inerentes a uma determinada
ordem mundial (GOMES, 2013, p. 55). Aqui, destacam-se as críticas estruturais
a partir da Teoria Crítica das Relações Internacionais, majoritariamente voltadas
para a desmistificação da suposta neutralidade e universalidade apresentadas
pelos princípios da paz liberal.
Nesse sentido, o objetivo dessas abordagens é analisar o papel ideológico
da paz liberal — e das operações de paz orientadas por ela — na perpetuação de
uma ordem mundial neoliberal. Também faz parte do enfoque da Teoria Crítica
uma especial atenção ao papel das organizações internacionais nesse processo
(BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 28; RICHMOND, 2008, p. 121-122).
Sendo assim, são três as dimensões das críticas estruturais, desde a perspectiva da
Teoria Crítica, examinadas nessa subseção: (1) as operações de peacebuilding e a
paz liberal como mecanismos de solução de problemas; (2) o papel desempenhado
por elas na perpetuação de uma ordem mundial neoliberal e (3) a participação
das organizações internacionais nesse processo.
Bellamy, Williams e Griffin (2010, p. 28) dão um primeiro passo no sentido da
primeira dimensão, ao identificar qual seria o “problema” central a ser “solucionado”
pelas operações de peacebuilding liberal na ordem mundial contemporânea.
Trata-se, na perspectiva dos autores, da contenção de movimentos e processos que
possam ameaçar a acumulação de lucro em escala mundial (BELLAMY; WILLIAMS;
GRIFFIN, 2010, p. 28). Mais precisamente, esse viés analítico sustenta que o
funcionamento da economia global capitalista tende a criar regiões periféricas no
sistema internacional, cujas péssimas condições socioeconômicas frequentemente
geram conflitos violentos (BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 28). Ao mesmo
tempo, as regiões centrais do sistema dependem dos fluxos de bens e capitais e
da mão de obra e matéria-prima baratas disponibilizadas pelas regiões periféricas.
Assim, a paz liberal e as políticas públicas internacionais influenciadas por
ela buscam essencialmente conter revoltas e conflitos que ameacem a ordem
mundial capitalista estabelecida e, ao mesmo tempo, perpetuar e legitimar essa
ordem (PUGH, 2004, p. 41). Assim, de acordo com Ian Taylor (2010, p. 169-170),
as operações de peacebuilding orientadas pela paz liberal buscam sobretudo
solucionar conflitos pontuais emergentes na periferia global, atendendo aos
interesses de forças sociais transnacionais que se beneficiam da manutenção de
certo grau de estabilidade nos países periféricos, em ordem de lograr explorar
seus recursos e incluí-los à rede de fluxos de bens e capitais.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
21Lucas Guerra, Ramon Blanco
A partir dessa constatação, é possível avançar um pouco mais a análise na
direção do segundo ponto proposto no início da subseção: o papel das operações
de peacebuilding liberal na perpetuação e legitimação de uma ordem mundial
neoliberal. Robert Cox (1999, p. 8-12), um dos principais expoentes da Teoria Crítica
das Relações Internacionais, aponta que uma das características centrais dessa
ordem, no campo econômico, é uma organização da produção transnacionalizada
e fragmentada — fortemente dependente dos recursos naturais e humanos baratos
ofertados pelos países periféricos para funcionar. Ainda de acordo com o autor, no
campo político prevalece uma forma de Estado enquanto aparato de adequação
das economias nacionais às demandas liberalizantes do capitalismo global (COX,
1999, p. 8-12).
Conforme constatam autores como Edward Newman (2009, p. 49), Michael
Pugh (2005, p. 24-35), Ian Taylor (2010, p. 160-162), Mark Duffield (2001, p. 34)
e Paul Cammack (2006, p. 3-6), as operações de peacebuilding exercem um papel
fundamental na disseminação do modelo de governança política e econômica
favorável à perpetuação de uma ordem mundial neoliberal. Pugh (2005, p. 24-35),
por exemplo, enfatiza que as diretrizes econômicas contidas nas proposições
orientadas pela paz liberal se baseiam na integração indiscriminada à economia
mundial como único caminho para o desenvolvimento e no protagonismo do
setor privado e dos investimentos externos diretos nesse processo. Abre-se
assim caminho para uma supressão dos bens e serviços públicos em prol das
privatizações e investimentos estatais focados no setor privado (PUGH, 2005,
p. 32-35). O resultado é a implementação de um modelo econômico que, na prática,
intensifica a marginalização dos setores mais pobres da população, favorece as
elites locais envolvidas com o capital transnacional e acentua as desigualdades
socioeconômicas internas em sociedades pós-conflito (PUGH, 2005, 32-35).
Além disso, as operações de peacebuilding liberal disseminam um modelo
de democracia estritamente procedimental, radicado em uma noção de nítida
separação entre a esfera econômica e a esfera política do todo social (TAYLOR,
2010, p. 160-162). Assim, o modelo de democracia perpetuado pelas operações de
peacebuilding tende a retirar o controle populacional democrático sobre processos
econômicos e favorecer a manutenção no poder de elites políticas aliadas ao capital
transnacional e à adequação local aos imperativos da ordem mundial neoliberal
(ROBINSON, 2013, p. 228; TAYLOR, 2010, p. 162).
Em síntese, pela ótica da Teoria Crítica das Relações Internacionais, as operações
de peacebuilding são lidas como ferramentas fundamentais das organizações
22
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
internacionais em sua função de perpetuar e legitimar uma ordem mundial
favorável aos interesses das forças sociais hegemônicas (elites transnacionais)
em determinados momentos históricos (COX, 2007, p. 119; PUGH, 2004, p. 45;
TAYLOR, 2010, p. 156). Desde esse enfoque, instituições como a ONU e suas
agências, o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial, a Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a União Europeia,
a Organização dos Estados Americanos (OEA) e mesmo diversas ONGs e think
tanks são apontadas como atores estruturantes da ordem mundial neoliberal
contemporânea (CAMMACK, 2006, p. 1-6; COX, 2007, p. 119-121; PARIS, 2002,
p. 641). Coordenando esse processo, haveria uma elite financeira e empresarial
transnacional que coordena os processos de peacebuilding, buscando avançar a
disseminação do neoliberalismo em escala global por intermédio das organizações
internacionais, com ênfase para o Sistema ONU e para as instituições financeiras
internacionais (PUGH, 2004, p. 46).
Como bem pontua Cammack (2006, p. 1), a atuação dessas organizações em
questões securitária no pós-Guerra Fria se voltou principalmente para a construção
de um paradigma de “segurança pela hegemonia capitalista”, cuja consolidação
se dá em grande parte pela atuação das operações de peacebuilding liberal. Para
o autor, tais operações exercem um papel fundamental para a disseminação dos
valores e imperativos capitalistas para os países periféricos, através da criação
de mercados abertos para a penetração pelo capital transnacional, a capacitação
de novos contingentes de trabalhadores baratos disponíveis para a exploração
pelo capital externo, o estabelecimento de hegemonias domésticas burguesas e a
asseguração da legitimidade desses processos via democracia liberal (CAMMACK,
2006, p. 6).
Com base nos argumentos apresentados, Michael Pugh (2004, p. 54) sustenta
que haveria um preço a pagar pela ajuda humanitária e proteção militar por
forças externas, representada pelas operações de peacebuilding liberal em
cenários pós-conflito: a manutenção da dependência em relação às partes mais
ricas do planeta e a sujeição às normas e demandas de uma economia neoliberal
globalizada. Assim, embora o modelo de governança política e econômica proposto
pela paz liberal possa trazer certos avanços para a participação democrática
de massas populares e para o enriquecimento de elites nacionais, destaca-se
que a transição em cenários pós-conflito sob o marco desse paradigma impõe
uma série de limitações a posteriores avanços socioeconômicos para as classes
populares (TAYLOR, 2010, p. 170). Nesse sentido, Taylor (2010, p.170) sustenta
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
23Lucas Guerra, Ramon Blanco
que as operações de peacebuilding liberal tendem a deixar como legado uma “paz
virtual”, favorável aos interesses das elites transnacionais que as financiam, mas
totalmente desvinculada — e, por vezes, prejudicial — às sociedades locais dos
países nos quais se inserem.
Outras perspectivas críticas estruturais
A subseção anterior apresentou perspectivas críticas de cunho estrutural
voltadas para a identificação da relação entre as operações de peacebuilding liberal
e o contexto global mais amplo no qual essas se inserem. A presente subseção,
por sua vez, apresenta outras perspectivas críticas que igualmente questionam
os pressupostos normativos das operações de paz, porém com um enfoque mais
direcionado aos seus impactos nas sociedades e populações locais. Nesse sentido,
seguindo a categorização proposta por Aureo de Toledo Gomes (2013, p. 55),
enfatizam-se as críticas influenciadas por perspectivas pós-estruturalistas e pós-
coloniais.
Desde um enfoque mais propriamente pós-estruturalista, mesclando
conceitos foucaltianos com contribuições teóricas da Escola Inglesa das Relações
Internacionais, Ramon Blanco (2017a, p. 85) sustenta que as operações de paz
são dispositivos de “normalização” e “disciplinarização” de Estados e sociedades
pós-conflito, consistindo portanto em ferramentas de exercício de governo
(compreendido como “conduta das condutas”) na sociedade internacional.
Nesse processo, os modelos de Estado e de sociedade considerados “normais”,
devendo ser universalmente aplicados, são os dos Estados liberais-democráticos
ocidentais — as democracias de livre mercado —, reproduzidos pelas operações
de peacebuilding através de mecanismos de “disciplina” (punição e recompensa)
e “biopolítica” (controle sobre meios de reprodução da vida da população) em
cenários pós-conflito (BLANCO, 2017a, p. 85).
A partir de percepções semelhantes, emergem as críticas estruturais de caráter
mais notadamente pós-colonial, baseadas principalmente na denúncia de ecos do
colonialismo presentes nas operações de paz (GUERRA; BLANCO, 2017; PARIS,
2002, p. 637-641) e na busca por um protagonismo de atores locais nos processos
de construção da paz em sociedades pós-conflito (RICHMOND, 2010, p. 26). No
eixo das críticas que apontam possíveis traços colonialistas nas operações de paz,
Jonathan Hill (2005, p. 148) foca nos processos de state-building implementados
24
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
pelas operações de peacebuilding, indicando como tais processos partem de
uma concepção pejorativa dos Estados periféricos, apontando-os como versões
“depravadas” da versão de estatalidade pretensamente “correta” e “superior”
verificada nos processos de formação estatal da Europa Ocidental.
Jarat Chopra (2002, p. 994-999) acrescenta a essa perspectiva uma crítica
à objetificação das sociedades pós-conflito presente nas abordagens correntes à
construção da paz, na qual as sociedades locais são abordadas como recipientes de
fórmulas lideradas por atores externos, e não como agentes ativos dos processos
de pacificação. Como consequência, David Chandler (2006, p. 189-195) nota que
os processos de peacebuilding e state-building contemporâneos tendem a construir
“Estados fantasmas”, dotados de personalidade jurídica internacional, mas carentes
de legitimidade política e social junto à sociedade local. A verificação dessa
problemática das operações de paz contemporâneas deu origem àquela que Oliver
Richmond (2010, p. 26) chama de “quarta geração” das abordagens à resolução
de conflitos e construção da paz internacional, sendo essa fundamentalmente
caracterizada pela “virada local”, ou seja, a reivindicação do protagonismo local
nos processos decisórios e ações práticas de construção da paz.
Nesse sentido, autores como David Roberts (2011, p. 20-22), Karolina Werner
(2010, p. 72-73) e Robert Mac Ginty (2010, p. 348-352), por exemplo, defendem que
uma paz autossustentável e de longa duração não poderia ser obtida pela imposição
de modelos específicos de governança política, social e econômica protagonizada
por atores externos, mas tão somente a partir de uma base em costumes locais,
histórica e culturalmente enraizados na forma de viver da população nativa, e
com o protagonismo ativo dessa nos processos de construção da paz. Mac Ginty
(2010, p. 348-352), um dos principais expoentes dessa perspectiva, reivindica
a inclusão da dimensão “indígena” nas operações de paz, de modo que essas
passem a englobar técnicas de reconciliação e resolução de conflito próprias das
tradições locais, voltando-se para as relações do dia a dia, práticas culturais e
simbólicas e para o diálogo constante, mais do que para a mera celebração de
acordos e tentativa de construção de instituições junto às elites locais.
O que o autor propõe, porém, não é a substituição completa da paz liberal por
uma “paz indígena”, mas sim um processo de hibridização entre ambas, de modo
a gerar novos modelos de abordagem à construção da paz (MAC GINTY, 2010,
p. 360-362). Richmond (2013, p. 79-86) também se coloca favorável à perspectiva
de hibridização da paz, indicando que esse processo teria o potencial de utilizar-
se das ferramentas e possibilidades ofertadas a princípio pelas operações de paz
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
25Lucas Guerra, Ramon Blanco
ortodoxas — tais como a narrativa de participação democrática, representatividade,
desenvolvimento e direitos fundamentais — para promover outras formas
de organização política, social e econômica que não a liberal-ocidental, mais
coerentes com as realidades, perspectivas, cosmovisões e reivindicações locais
das sociedades pós-conflito.
Não obstante, é necessário apontar que verificam-se também, ainda no escopo
crítico da literatura sobre o tema, perspectivas menos otimistas acerca da “paz
híbrida”. Aureo de Toledo Gomes (2013, p. 67-68), por exemplo, entende que
o processo de hibridização da paz pode vir a servir ao propósito de reforço da
paz liberal, cabendo fundamentalmente aos agentes externos a decisão de quais
princípios locais incluir em suas formulações de políticas nos cenários pós-conflito.
Em perspectiva semelhante, Suthaharan Nadarajah e David Rampton (2015,
p. 25-28) indicam que os projetos de paz híbrida tendem a favorecer a penetração
dos pressupostos da paz liberal na dimensão cotidiana das populações locais,
servindo como plataforma de avanço para a disseminação global de uma ordem
neoliberal. Nota-se, portanto, que a identificação e análise de marcos normativos
alternativos à paz liberal para a condução das operações de paz contemporâneas
é um processo corrente, ainda com poucos resultados concretos obtidos e uma
série de questionamentos possíveis para futuras investigações.
Conclusão
Com base no que foi apresentado ao longo desse artigo, é possível constatar que
as operações de paz da ONU (em conjunto com demais organizações internacionais
governamentais e não governamentais) não são ferramentas meramente técnicas
ou neutras de gestão de conflitos e promoção da paz, mas sim mecanismos que
refletem as relações de poder em evidência em contextos particulares da política
internacional. Nesse sentido, na primeira seção se trabalhou a questão da diferença
nos modelos de atuação das operações de paz no contexto de tensão bipolar própria
da Guerra Fria e do período posterior ao conflito. Particular ênfase foi dada à
configuração das operações de paz ditas multidimensionais próprias do contexto
pós-Guerra Fria, especialmente às operações de peacebuilding e aos processos
de construção de governança política, econômica e social implementados por
elas. Ainda na primeira seção, foram apresentados os pressupostos centrais do
argumento da paz liberal que guia as operações de peacebuilding contemporâneas,
26
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
orientando-as no sentido da promoção da democracia liberal e do livre mercado
como estratégias ideais para a reconstrução de cenários pós-conflito.
A segunda seção, por sua vez, foi dedicada à apresentação de algumas das
principais críticas direcionadas às operações de paz das Nações Unidas. Por
um lado, foram expostas as críticas procedimentais, relacionadas a aspectos
pragmáticos, tais como abusos sexuais, impactos econômicos negativos e uso
arbitrário da força, eventualmente perpetrados pelos contingentes das operações.
Por outro lado, expôs-se também as críticas que aqui chamamos “estruturais”,
que se utilizam de referenciais teóricos para apontar as relações de poder e
dominação inerentes às operações de paz, tanto em sua relação com um contexto
de ordem mundial mais amplo — como nos enfoques da Teoria Crítica — quanto
de sua incidência nas populações e sociedades locais, como nas perspectivas pós-
estruturalistas e pós-coloniais.
Levando-se em consideração as discussões delineadas ao longo do texto,
esse artigo pretende servir como contribuição referencial para futuras possíveis
investigações sobre o tema da construção da paz no cenário internacional. Nesse
sentido, destacam-se aqui duas potenciais grandes avenidas de investigação.
A primeira delas diz respeito à reflexão acerca da participação dos países do Sul
Global nos processos de pacificação e operações de paz. É notório que tais países
já participam, em largo número e com amplos contingentes, das operações de paz
das Nações Unidas. Contudo, esses países têm a sua participação majoritariamente
limitada à contribuição com efetivos militares, ficando excluídos dos processos
decisórios e do delineamento da própria ideia de “paz” a ser construída em cenários
pós-conflito
14
. Nesse sentido, problematizar novas agendas, doutrinas e abordagens
a partir do olhar e vivência do Sul Global pode trazer importantes contribuições
ao debate, reflexão e prática da construção da paz no cenário internacional.
Em segundo lugar, ainda numa perspectiva analítica desde o Sul Global,
uma importante orientação de pesquisas pode se dar no sentido de identificar
e trazer para o debate distintos entendimentos de “paz” e dos processos para a
sua construção a partir de cosmovisões, práticas, culturas e saberes dos diversos
povos localizados em cenários pós-conflito. Conforme destacado na subseção
final do artigo, são vários os desafios nesse sentido. Ainda assim, entende-se que
somente a partir desse processo é possível a superação do caráter da construção
da paz no cenário internacional enquanto mais um mecanismo, dentre diversos
14 Para mais informações sobre como um ator do Sul Global, no caso o Brasil, participa ativamente na construção
da sua própria subalternidade no que toca à construção da paz internacional, ver, por exemplo, Blanco (2017b).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
27Lucas Guerra, Ramon Blanco
outros, de disciplinarização e normalização do Sul Global a partir de parâmetros
e modelos arbitrariamente formulados no Norte. Abre-se, assim, espaço para um
direcionamento a entendimentos e práticas da construção da paz potencialmente
mais emancipatórias e consonantes com as pluralidades e particularidades locais.
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
31Raphael Padula
O pensamento geoestratégico e os documentos
estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
Geostrategic thinking and strategic documents
of the United States in the post-Cold War
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.808
Raphael Padula
1
Resumo
O propósito do artigo é mostrar que há uma conexão entre o pensamento geopolítico clássico
anglo-saxão (Mahan, Mackinder e Spykman), as formulações geoestratégicas de Brzezinski e
Kissinger durante a Guerra Fria e o pós Guerra Fria, e os documentos estratégicos dos Estados
Unidos nesse último período. Essa hipótese é comprovada através da prioridade atribuída
à Eurásia (relações Leste-Oeste, no hemisfério Norte), mudando somente a intensidade de
atuação em suas diferentes áreas em função da conjuntura histórica. Ao mesmo tempo, não
se deixa de atentar para uma geoestratégia permanente de supremacia na América (hemisfério
Ocidental). A pesquisa se apoia em bibliografia original dos autores abordados e na análise
de documentos estratégicos selecionados de todos os governos estadunidenses na era pós
Guerra Fria entre 1991-2016 (Bush a Obama).
Palavras-chave: Estados Unidos; Geopolítica; Geoestratégia; Eurásia; OTAN.
Abstract
The papers’ goal is to show the connection between the classical Anglo-Saxon geopolitical
thought (Mahan, Mackinder and Spykman), the geostrategic formulations of Brzezinski and
Kissinger during the Cold War and the Post Cold War era, and the United States strategic
documents in this latter period. Such hypothesis is proved by the priority given to Eurasia
1 Coordenador e Professor Permanente da Pós-Graduação em Economia Política Internacional (PEPI) do Instituto de
Economia (IE/UFRJ), Professor Adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) da área de Economia
Política Internacional, da graduação de Relações Internacionais. Economista pelo IE/UFRJ (2004), Mestre (2005)
e Doutor (2010) em Engenharia de Produção pela COPPE-UFRJ. Editor da revista Oikos — Revista de Economia
Política Internacional. Membro do grupo de pesquisa "Poder Global e Geopolítica do Capitalismo".
Artigo submetido em 24/05/2018 e aprovado em 23/08/2018.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
32 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
(East-West relations in the Northern Hemisphere), changing only the intensity of action in its
different areas in due to historical conjuncture. At the same time, a permanent geostrategy
of supremacy in America (Western Hemisphere) is also regarded. The research is based on
the original bibliography of the authors and the analysis of selected strategic documents
from all US governments in the Post Cold War between 1991-2016 (Bush to Obama).
Keywords: United States, Geopolitics, Geoestrategy, Eurasia, NATO.
O homem de Estado que conduz a política externa só pode tomar em conta
os valores de justiça, equidade e tolerância na medida em que contribuam
ao objetivo de poder ou enquanto não interfiram nele. Pode utilizá-los como
instrumentos que desde o ponto de vista moral justifiquem a aspiração de
poder, porém deve rechaçá-los no instante em que sua aplicação se traduza em
debilidade. Não se busca o poder para o alcance de valores morais, porém se
utilizam os valores morais para facilitar a aquisição de poder.
(Spykman, 1942, p. 26, tradução nossa)
2
Introdução
O eixo geográfico de orientação para a geoestratégia dos Estados Unidos é
um tema fundamental no seu debate pós Guerra Fria. Quais seriam as relações
fundamentais para os EUA? Norte-Sul, centrada no hemisfério ocidental ou América?
Ou Leste-Oeste, centrada no hemisfério Norte ou nas relações da América do Norte
com a Eurásia (KAPLAN, 2015)? Ao mesmo tempo, a dimensão ética aparece
permanentemente nos debates sobre política externa dos EUA (ANDERSON, 2015).
O argumento central do artigo é de que há uma conexão entre o pensamento
geopolítico clássico anglo-saxão (Mahan, Mackinder e Spykman), as formulações
geoestratégicas de Brzezinski e Kissinger durante a Guerra Fria e o pós Guerra
Fria, e os documentos estratégicos dos EUA nesse último período, até o governo
Barack Obama (1991-2016). A hipótese principal é de que tal conexão se comprova
através da prioridade atribuída à Eurásia (relações Leste-Oeste no hemisfério Norte),
mudando somente a intensidade de atuação em diferentes áreas do continente em
2 “The statesman who conducts foreign policy can concern himself with values of justice, fairness, and tolerance only
in the extent that they contribute to or do not interfere with the power objective. They can be used instrumentally as
moral justification for the power quest, but they must be discarded the moment their application brings weakness.
The search for power is not made for the achievement of moral values; moral values are used to facilitate the
attainment of power”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
33Raphael Padula
função da conjuntura histórica. Ao mesmo tempo, não se deixa de atentar para
uma geoestratégia permanente de supremacia na América (hemisfério ocidental).
A pesquisa se apoia em bibliografia original dos autores abordados e na análise
de documentos estratégicos selecionados de todos os governos estadunidenses
na era pós Guerra Fria. Kissinger e Brzezinski foram selecionados em razão de
sua influência no debate geoestratégico e nos governos dos partidos Republicano
e Democrata, respectivamente.
Vale ressaltar que, no debate geoestratégico estadunidense, tais posições se
diferenciam de autores que defendem uma menor ou mesmo retirada da participação
dos EUA na Eurásia (e na OTAN), como Mearsheimer e Walt (2016), no primeiro
caso, ou Huntington (2005) e Kaplan (2015), no segundo — que defendem que a
principal ameaça aos EUA viria de suas relações com o hemisfério ocidental, ou
do México, em particular. No entanto, por razões de escopo e espaço, esse debate
não será objeto desse artigo.
Para cumprir seu objetivo, o artigo se divide em 5 seções, além da introdução.
A primeira resume a posição dos autores da geopolítica clássica anglo-saxã.
A segunda sintetiza as visões de Brzezinski e Kissinger sobre a Guerra Fria.
A terceira aborda a visão dos mesmos autores para a era pós Guerra Fria.
A quarta seção apresenta uma análise dos documentos estratégicos selecionados.
A última seção apresenta as considerações finais.
A geopolítica clássica: centralidade da Eurásia e hegemonia
hemisférica
Mesmo antes da formação de um pensamento geopolítico, um dos pais-
fundadores dos EUA, Alexander Hamilton (1787), em um dos seus artigos que
formaram os Federalist Papers, aponta que da união das treze colônias emergiria
um grande sistema capaz de equilibrar as relações de poder no Atlântico Norte e
ditar os termos das relações entre o Velho e o Novo Mundo. A Doutrina Monroe,
anunciada pelo presidente estadunidense ao congresso em 1823, explicitou a
preocupação com a projeção de potências externas no hemisfério ocidental,
e assim o perímetro de segurança dos EUA.
Mais especificamente, o debate da geopolítica clássica, especialmente os autores
da escola anglo-saxã, trouxeram importantes contribuições para a formulação da
geoestratégia estadunidense, assim como para o seu debate atual. Ao estudar a
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
34 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
evolução do domínio marítimo britânico como a fonte de sua supremacia global, o
almirante estadunidense Mahan (1890) salienta a importância do domínio de ilhas
transoceânicas, de passagens estratégicas e portos continentais para o controle
de rotas marítimas estratégicas. Na verdade, esse é um dos pilares da política
externa britânica, desde que abandonou sua política de tentar se expandir pelo
continente europeu, após a guerra dos Cem Anos (1337-1453) contra a França. Ao
pregar a necessidade do desenvolvimento do poder naval estadunidense, Mahan
prescreveu como imprescindível no curto prazo o domínio do Mar do Caribe e do
Golfo do México, assim como a construção de um canal transoceânico no istmo do
Panamá sob o controle estadunidense, para que suas marinhas de guerra e mercante
auferissem maior capacidade de mobilidade entre os oceanos Atlânticos e Pacífico,
proporcionando maior segurança territorial e maior expansão produtiva-industrial
e comercial. Assim, o autor justificou o imperialismo dos EUA na América Latina
por questões de segurança e de expansão industrial-comercial. Ainda, no médio
prazo, apontou que os EUA deveriam controlar o triângulo Panamá-Havaí-Alaska,
para sua segurança no Pacífico, e emergir como um grande poder no Atlântico
Norte.
Já o geógrafo britânico Mackinder (1904), ao formular sua teoria da supremacia
do poder terrestre, apontou a Eurásia como o continente basilar para o equilíbrio
ou disputa de poder global, por razões materiais: massa territorial, população,
recursos econômicos e industriais e poder militar. Na sua visão, o Estado (ou
aliança) que dominasse a Eurásia controlaria os rumos da política mundial. Na
verdade, olhando para um autêntico domínio terrestre exercido pela Rússia na área
central da Eurásia, e ainda vislumbrando a possibilidade de domínio ou aliança
com a Alemanha na área central da Europa, o autor colocou em evidência um dos
pilares da política externa britânica, praticados desde a contenção da expansão
do Império Habsburgo nos séculos XV-XVI: estabelecer um poder dividido e
equilibrado na Eurásia, sem deixar que nenhuma potência ou aliança alcance a
supremacia. Ou ainda, o princípio da política de contenção nas bordas da Eurásia,
para evitar que o poder terrestre se torne anfíbio.
Mas foi Spykman (1942) que sintetizou a geoestratégia estadunidense, partindo
de sua posição geográfica. O autor a um só tempo justifica o intervencionismo
(e a preocupação com o equilíbrio de poder) na Eurásia e a hegemonia no
hemisfério ocidental. Spykman observa um paralelismo geográfico entre a América
do Norte e a Eurásia, por terem a mesma vizinhança (Atlântico, Pacífico e Mar
Ártico) e, portanto, se cercarem mutuamente, estando próximas e interligadas por
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35Raphael Padula
ilhas transoceânicas — ainda mais com o avanço do poder aéreo e das tecnologias
que proporcionam maior raio de alcance para a agressão militar. Assim, os EUA
seriam uma ilha transoceânica cercada pelas extremidades da Eurásia e deveria
atuar permanentemente nessa área geográfica para promover seu equilíbrio de
poder, além de dominar as ilhas transatlânticas e transpacíficas. Não interessaria
uma federação da Europa formando um único ator com supremacia na região.
Na América, hemisfério ocidental, a supremacia estadunidense não poderia ser
ameaçada, dentro do seu objetivo mais amplo de segurança; não só na “América
Mediterrânea” (Mar do Caribe e Golfo do México, incluindo Venezuela e Colômbia),
mas também na “zona equidistante meridional” ao sul do Amazonas, para utilizar
as referências espaciais de Spykman. Por haver um desequilíbrio de poder tão
grande e revelado, e também pela proximidade e continuidade geográfica, a política
estadunidense deveria ser de hegemonia, promovendo a permanente dependência
política de seus Estados, e afastando a projeção e alianças de potências externas.
Sobretudo, seria necessário dispor de seus recursos e territórios estratégicos por
razões de segurança, formando um sistema autárquico, caso alguma potência ou
aliança viesse a dominar a Eurásia.
Brzezinski e Kissinger: a geoestratégia na Guerra Fria
A Geopolítica de Contenção à expansão e à influência da União Soviética
praticada pelos EUA durante a Guerra Fria, formulada por George Kennan em seu
“longo telegrama” e colocada em ação inicialmente pela Doutrina Truman, seguiram
a ideia de que a Eurásia seria o continente basilar na disputa de poder global, ainda
que o presidente tenha se apoiado no discurso da luta do bem contra o mal. Do
ponto de vista da segurança, isso se cristalizou na formação da Organização do
Tratado da Aliança do Atlântico Norte (OTAN) em 1949. Na extremidade oriental
da Eurásia, foram estabelecidos acordos de segurança bilaterais, após a Revolução
Comunista na China em 1949 e a Guerra na Península da Coreia iniciada em 1950.
Brzezinski e Kissinger formularam visões geoestratégicas e guias de ação para os
EUA nesse sentido, mantendo o foco geopolítico na Eurásia.
Brzezinski (1986), em Game Plan, apontou a Eurásia como o continente
basilar na confrontação entre EUA e URSS. Ainda, atribuiu uma razão geográfica
para o conflito e seus possíveis desdobramentos, ao afirmar que se tratava de
uma colisão entre uma potência marítima transoceânica, que passou a identificar
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36 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
as bordas da Eurásia como seu perímetro de segurança e área de atuação,
e um poder terrestre transcontinental, que tinha como imperativo geoestratégico
a expansão para essa mesma área da Eurásia em busca de uma saída para os
“mares quentes”. A primeira tentava conter a segunda e confiná-la no interior da
Eurásia, enquanto a segunda buscava expulsar a primeira da Eurásia e isolá-la
no continente americano.
Para o autor, tal rivalidade pela Eurásia se desenvolveu em três frentes
estratégicas, originadas em diferentes momentos, a saber: na extremidade ocidental
da Eurásia, entre 1947-1949, com a tentativa de ascensão comunista na Grécia
e na Turquia e a Crise de Berlim; na extremidade oriental da Eurásia, originada
com a Revolução Comunista na China em 1949 e a Guerra da Coreia em 1950;
a frente do Sudoeste Asiático, envolvendo o Oriente Médio, impulsionada em
1979 pela invasão soviética ao Afeganistão e pela Revolução Islâmica no Irã.
O controle dessa última área seria crucial para o poder de barganha e influência
dos EUA sobre as demais em razão de sua importância para o abastecimento
de petróleo, não só dos EUA, mas para os aliados. Seu controle possibilita aos
EUA a capacidade de atuar como uma espécie de garantidor do acesso aos bens
energéticos — ou do funcionamento do “mercado”, além de negar acesso a rivais
revelados ou potenciais. Isso se cristalizou na chamada Doutrina Carter formulada
por Brzezinski como seu assessor de segurança, sintetizada pelo presidente no
seu discurso ao congresso em 1980 (KLARE, 2005).
Embora não desenvolva suas reflexões fundamentadas em fatores geográficos,
mas em termos de balança de poder, Kissinger (1994), em Diplomacia, destaca a
importância da estratégia estadunidense para a Eurásia como um elemento basilar
para sua supremacia e rivalidade diante da URSS. Na referida obra, destaca que,
a partir da percepção de temor mútuo entre URSS e China, formulou e trabalhou
junto ao presidente Nixon na diplomacia triangular como estratégia geopolítica
dos EUA frente à URSS e à China, aproximando os EUA da última.
Ambos, Brzezinski e Kissinger, encaram a supremacia hemisférica dos EUA
como um fator permanente na sua geoestratégia no âmbito da Guerra Fria. Portanto,
a América Latina é vista como uma área periférica, mas de intervenção contínua
dos EUA. Vale colocar em relevo as formulações de James Burnham (1947), na qual
a visão geopolítica de contenção é ampliada para regiões mais periféricas onde a
penetração do comunismo se caracterizaria pela criação de redes de subversão.
Nessas áreas e países, os EUA deveriam atuar apoiando a contenção da guerra
revolucionária e insurrecional.
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37Raphael Padula
Brzezinski e Kissinger: a geoestratégia dos EUA no pós Guerra Fria
No debate geoestratégico dos EUA no século XXI, Brzezinski e Kissinger seguem
apontando a centralidade das relações Leste-Oeste em suas análises geoestratégicas,
ou seja, entre os países do hemisfério norte. Mais especificamente, o equilíbrio de
poder na Eurásia a ser promovido pelos EUA segue como decisivo. Mas, dependendo
da conjuntura, atribuem foco e intensidade de atuação estratégica estadunidense
diferenciada para as áreas da Eurásia, conjugando tática e estratégia.
No livro Strategic Vision, assim como no artigo Balancing the East, Upgrading
the West — U.S. Grand Strategy in an Age of Upheaval, Brzezinski (2012a;
2012b) aponta desafios e caminhos para que os EUA mantenham sua posição
de primazia. Quanto às recomendações, o autor começa deixando claro que é
fundamental promover um equilíbrio geopolítico novo e estável na Eurásia, “de
longe, o continente mais importante do mundo” (BRZEZINSKI, 2012a, p.130),
geopoliticamente axial por questões materiais, citando Mackinder. Na sua visão,
os EUA desperdiçaram a oportunidade de avançar no vácuo de poder pós Guerra
Fria, quando emergiu como único superpoder global. Após os ataques de 11 de
setembro de 2001, a “guerra ao terror” de George W. Bush teria transformado os
EUA num “Estado cruzadista”, deixando-o despreparado para encarar os novos
desafios geopolíticos do século XXI e carente de uma visão estratégica de longo
prazo, o que levou a uma deterioração do seu poder relativo. Ao mesmo tempo,
afirma que o presidente Obama não teria promovido as mudanças necessárias
para estabelecer uma visão de longo prazo (BRZEZINSKI, 2012a, p. 122).
A Europa está menos unida e mais fraca (se tornou uma extensão do Ocidente,
sem visão estratégica e dependente militarmente dos EUA), enquanto Turquia e
Rússia ficaram à margem da comunidade ocidental, e no Oriente a China tem
crescido em termos econômicos, políticos e militares, criando rivalidades reais e
potenciais. Assim, para Brzezinski, atualmente a Eurásia apresenta volatilidades
que a colocam como a arena central da geopolítica global, onde: (1) as ameaças
imediatas provém do leste do Canal de Suez, do oeste da província chinesa
de Xinjiang, e da fronteira sul pós soviética (do Cáucaso e da Ásia Central);
(2) o desafio de longo prazo é a contínua mudança do centro de gravidade
(distribuição de poder global) do Ocidente para o Oriente, da Europa para a Ásia,
e possivelmente dos EUA para a China. Essa impõe a necessidade de uma visão
geoestratégica de longo prazo visando a promoção de um equilíbrio de poder
transcontinental na Eurásia (BRZEZINSKI, 2012a, p.123).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
38 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
Para isso, Brzezinski propõe que os EUA devem atuar como o promotor e
garantidor de um renovado “Ocidente Ampliado” (Larger West), envolvendo a
Turquia e a Rússia, de forma gradual, por meio de um processo de democratização
e eventualmente aderindo às normas do “Ocidente”. Esse objetivo de longo prazo
poderia ser alcançado no segundo quarto do século XXI. A Turquia se destacaria
por sua influência histórica na área do antigo Império Otomano, por atuar como
uma ponte de acesso da Europa ao Mar Cáspio e à Ásia Central (via aliança com
Geórgia e Azerbaijão), que são áreas disputadas com a Rússia, e por ter sido em
parte já incorporada ao Ocidente através da OTAN. A relevância da Rússia se
deve à sua posição geográfica central e transcontinental na Eurásia, e por ter em
sua orientação geoestratégica a retomada do status de antigo império, que busca
influência sobre a Ásia Central e sobre parte da Europa dividida. Assim, nessa
tarefa, a liderança dos EUA na OTAN seria imprescindível, assim como trabalhar
por uma Europa unida, fomentando a cooperação entre seus atores chave.
Outro tabuleiro seria o “Oriente Complexo”, na região Ásia-Pacífico, onde
os EUA deveriam atuar como um promotor do equilíbrio regional de “um novo
oriente estável e cooperativo”. Para ele, por seu peso econômico e demográfico
frente a uma Europa declinante, essa região é crucial para a estabilidade global.
No entanto, apresenta enorme potencial de eclodir um conflito local que pode
arrastar os EUA e levar a uma guerra maior. Isso se deve às disputas pelo posto
de maior potência regional, combinado com ressentimentos, desconfianças,
contenciosos e conflitos históricos, envolvendo também aliados estratégicos dos
EUA (BRZEZINSKI, 2012a, p.157-158). Para Brzezinski, as ambições chinesas
se tornam cada vez mais claras, assentadas em assertividade nacionalista,
modernização nacional e paciência histórica, que despertam medo e rivalidades
históricas com Japão e Índia, por exemplo. Assim, os EUA deveriam ajudar
os países a evitar uma batalha pelo domínio da região, mediando conflitos e
promovendo o equilíbrio entre rivais. Mas alerta que os EUA não podem mais
impor um equilíbrio de poder à região (BRZEZINSKI, 2012a, p.131, 161). Mas,
para ele, embora seja apontada frequentemente como a sucessora dos EUA, a
China não estaria preparada, disposta ou interessada em assumir o papel global
dos EUA. Pelo contrário, busca maior influência, de forma paciente, cautelosa e
não conflitante, entendendo que um rápido declínio dos EUA levaria a uma crise
global que não a interessaria, já que o país tira proveito da ordem promovida
pelos EUA sem incorrer nos seus custos. Até porque sua geografia possibilita um
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
39Raphael Padula
possível cerco por parte dos rivais vizinhos (BRZEZINSKI, 2012a, p.79-89, 119).
Na visão de Brzezinski (2012a), os EUA deveriam se aproximar da China,
e não só diminuir as possibilidades de um conflito EUA-China, mas também
trabalhar para que não haja erros de cálculo e conflitos entre Japão e China, China
e Índia e China e Rússia. Devem buscar estabelecer um triângulo estratégico de
cooperação entre EUA-Japão-China, envolvendo uma duradoura reconciliação
entre China e Japão, e atuar dentro do princípio de que os EUA devem manter
obrigações com Japão e Coreia do Sul, mas, ao mesmo tempo, não permitindo ser
arrastado para uma guerra entre potências asiáticas. Aponta que, nesse quadro
conflitivo potencial, sua estabilidade depende em parte de como os EUA vão lidar
com dois triângulos regionais sobrepostos centrados na China, onde ele pode ser
um ator chave para alterar equilíbrios e resultados (BRZEZINSKI, 2012a, p.162).
Primeiro, o triângulo China-Índia-Paquistão, que envolve a primazia na Ásia entre
os dois primeiros, numa relação inerentemente competitiva e antagônica, tendo o
terceiro como ponto regional de contenção. Nesse caso, o papel dos EUA deve ser
cauteloso e prudente, especialmente na aliança com a Índia, evitando envolvimento
militar, para não despertar ou legitimar uma hostilidade nacionalista chinesa,
que inclusive interessaria à Rússia. A conveniência de tal postura já não ficaria
clara no segundo triângulo, China-Japão-Coreia do Sul, no Sudeste da Ásia, por
envolver a questão da primazia da China frente à posição dos EUA no Pacífico. De
qualquer forma, um Japão fortalecido e ativo traria uma contribuição importante
para a estabilidade global.
Por fim, Brzezinski (2012a, p.181) afirma que, se os EUA forem bem-sucedidos
no Ocidente, formando uma ampla zona de cooperação democrática e estável da
América do Norte à Europa, estendendo-se através da Eurásia (eventualmente
envolvendo Rússia e Turquia) na direção do Japão e da Coreia do Sul, elevaria o
apelo dos princípios centrais do Ocidente frente a outras culturas, encorajando a
emergência de uma cultura política democrática universal.
Kissinger (2014, p. 374), em Word Order, aponta que os EUA precisam de uma
estratégia e de uma diplomacia à altura para manter sua supremacia diante da
complexidade da(s) ordem(s) internacional(is) atual(is). Ao destacar a importância
geopolítica e histórica da parceria atlântica para os EUA, Kissinger assinala que é
fundamental sua renovação e continuidade, assim como apoiar a União Europeia
e evitar que ela desande para um vácuo político, pois:
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
40 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
Separados da Europa no plano da política, da economia e da defesa, os
Estados Unidos, em termos geopolíticos, se tornariam uma ilha ao largo da
Eurásia, e a própria Europa poderia ser um prolongamento das extensões da
Ásia e do Oriente Médio (KISSINGER, 2014, p.99-100).
Kissinger aponta que a ordem internacional na Ásia é historicamente
caracterizada pela participação de potências externas, atualmente marcada por
uma “variedade de grupos multilaterais e mecanismos bilaterais” (KISSINGER,
2014, p. 210-211), alguns puramente regionais e alguns com participação inclusive
dos EUA ou da Rússia. Na opinião do autor, a região apresenta uma complexidade
geoestratégica por conta de suas rivalidades regionais e apresenta duas balanças
de poder: uma no Sul e outra no Leste. Embora tenha procurado não tratar da
balança do Sul após sua retirada do Afeganistão, para ele, os EUA não poderão
deixar de atuar na mesma, pois deixariam um vácuo de poder para expansionismos
e rivalidades que levaria à confrontação (KISSINGER, 2014, p.212-213). Já no Leste
da Ásia, aponta que os EUA não são tanto um promotor quanto parte integral
do equilíbrio. Há vários equilíbrios nessa área, inclusive um entre EUA, Japão
e China. Para ele, a atuação dos EUA exigirá moderação, força e legitimidade,
combinando equilíbrio de poder com o conceito de parceria, para evitar uma
confrontação militar ou uma hegemonia chinesa.
Sobre as relações EUA-China, na visão de Kissinger, mesmo que os EUA
declinem, os lideres estatais chineses sabem que preservarão muito do seu
poder. Para ele, nenhum país sozinho tem a capacidade de exercer o papel de
liderança dos EUA. Mas percebe que a China representa um desafio estrutural
na distribuição de poder global. Por isso, é preciso evitar uma tragédia, como as
guerras hegemônicas que ocorreram na Europa no início do século XX. A relação
entre EUA e China deve ser regida pela busca de equilíbrio baseado tanto no poder
quanto na legitimidade. Os EUA não podem deixar de ter um olho na balança de
poder ao buscar normas para estabelecer legitimidade e cooperação, e vice-versa
(KISSINGER, 2014).
Assim, Brzezinski e Kissinger atribuem importância à atuação permanente dos
EUA na Eurásia e na OTAN, embora o primeiro se mostre um legítimo herdeiro da
geopolítica clássica, enquanto o segundo baseie mais sua análise em uma política
de equilíbrio de poder global. A atuação no Oriente Médio também aparece como
importante para ambos: no sentido de garantir o abastecimento dos aliados e negar
acesso a rivais potenciais ou revelados, auferindo maior poder de barganha, não
importando os custos econômicos de tais ações, que são superados pelos ganhos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
41Raphael Padula
estratégicos. Se a China se aproveita da presença militar e estabilidade patrocinada
pelos EUA na região, a partir da visão de Michael Klare (2008), podemos interpretar
que seu controle, especialmente em momentos de crise e conflitos, é fundamental
politicamente. É importante ressaltar que, nas análises geoestratégicas tanto de
Brzezinski quanto de Kissinger, as preocupações centrais (prioridades) são discutir
e delinear objetivos geoestratégicos (de segurança) que não devem ser limitados
por debates economicistas e orçamentários, o que seria inadequado, já que os
EUA é o país emissor da moeda internacional sem lastro. Ainda que Brzezinski
(2012a) vislumbre que o endividamento dos EUA diante de um crescente credor
que é um potencial contestador de sua posição de supremacia, a China, poderia
levar a uma vulnerabilidade e a um questionamento da hegemonia estadunidense
e de sua moeda internacional no longo prazo.
Sobre o continente americano, e a América Latina, ambos autores apontam
como imprescindível a hegemonia estadunidense, e deve ter atenção permanente no
seu cálculo estratégico, embora o foco principal seja a Eurásia. Assim, a projeção
de potências externas deve obter uma atenção e ações cuidadosas por parte dos
EUA, principalmente para não despertar hostilidades por parte dos governos (com
apelo em suas sociedades) dos demais países do continente. Sobre o México,
Brzezinski (2012a) afirma que os EUA deveriam cooperar pelo desenvolvimento
através do NAFTA e pela segurança através do apoio ao combate aos cartéis de
drogas. Mas alerta que um EUA declinante levaria a um nacionalismo protecionista
e anti-imigração estadunidense e a um revanchismo e a reivindicações de territórios
perdidos por parte do México. Nesse contexto, a China desempenharia um papel
mais relevante no hemisfério ocidental.
Vale destacar que Brzezinski e Kissinger divergem em suas visões sobre as
relações EUA-China e EUA-Rússia. Kissinger (2014) destaca as relações triangulares
com China e Japão e com Rússia e China. Ele critica a demonização da Rússia.
Afirma que essa deve ser abordada como uma grande potência na estratégia e
nas negociações diplomáticas pelos EUA, adaptando-se (e não dando um “reset”)
às circunstâncias atuais. Assim, os EUA não podem chegar e impor um “plano
pronto”, tampouco encarar a Rússia como um membro potencial e natural da
OTAN, que aderiria automaticamente às regras do chamado Ocidente (KISSINGER,
2016b). É preciso entender a história e a natureza da insegurança russa, assim
como sua importância geográfica, órbita de influência e natureza expansionista. Só
assim é possível estabelecer relações que busquem reconhecer suas características
especiais, mas também compreender as necessidades dos EUA. Para Kissinger, “O
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
42 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
objetivo deve ser encontrar uma diplomacia para integrar a Rússia a uma ordem
mundial que deixe margem para cooperação“ (KISSINGER, 2016a, tradução nossa).
3
Kissinger argumenta sobre a possibilidade de uma geopolítica triangular
EUA-Rússia-China, com os EUA se aproximando do vértice mais fraco (Rússia)
para se contrapor ao mais forte (China), nos moldes da estratégia praticada por
Nixon-Kissinger frente à URSS. Atualmente, o desafio estrutural para os EUA está
na China. Por isso, “Na emergente ordem multipolar, a Rússia deve ser vista como
um elemento essencial de qualquer novo equilíbrio global, não preliminarmente
como uma ameaça aos Estados Unidos” (KISSINGER, 2016c, tradução nossa).
4
Deve-se ter em conta que Kissinger não acredita que China e Rússia possam
estabelecer uma reaproximação duradoura devido às suas naturezas. Na sua
visão, se a Rússia mostra claramente querer isso, é em parte porque os EUA não
lhe deixaram escolha. Finalmente, para Kissinger
... o desafio da China é um problema muito mais sutil que aquele colocado
pela União Soviética. O problema soviético era em grande parte estratégico.
Esta é uma questão cultural: podem duas civilizações que não pensam de
forma igual, pelo menos até agora, chegar a uma fórmula de coexistência que
produza ordem mundial? (KISSINGER, 2015, tradução nossa).
5
Já Brzezinski, a partir da crise de 2008, passou a advogar a formação de
um G2 (group of two) informal entre China e EUA, baseado na interdependência
e interesse comum entre ambos, cooperando em uma espécie de hegemonia
compartilhada, na qual os Estados Unidos reconhecessem a importância econômica
chinesa — e da prática de um keynesiamismo orientado a impulsionar a
economia estadunidense — enquanto os EUA mantêm seu papel de supremacia
político-militar e tecnológica (BRZEZINSKI, 2009). Em sua obra, as possibilidades
de uma parceria e cooperação entre EUA e Rússia aparecem sempre como remotas,
devido aos antagonismos geográficos e consequentes divergências geopolíticas,
explicitados, por exemplo, após a crise da Ucrânia (BRZEZINSKI, 1986; 2012).
3 “The goal should be to find a diplomacy to integrate Russia into a world order which leaves scope for cooperation”.
4 “In the emerging multipolar order, Russia should be perceived as an essential element of any new global
equilibrium, not primarily as a threat to the United States”.
5 “… the challenge of China is a much subtler problem than that of the Soviet Union. The Soviet problem was
largely strategic. This is a cultural issue: Can two civilizations that do not, at least as yet, think alike come to a
coexistence formula that produces world order?”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
43Raphael Padula
A geoestratégia dos EUA: sua continuidade pós Guerra Fria
Esta seção se dedica à geoestratégia estadunidense pós Guerra Fria revelada
em documentos estratégicos de Estado selecionados, com destaque à relação
com a Eurásia e a América Latina, a partir de objetivos, interesses e ameaças
apresentados.
Com o fim da Guerra Fria, da dissolução da URSS e do bloco socialista, os
EUA deixavam de possuir uma ameaça clara a combater que legitimasse seus
altos gastos militares e presença militar global. Assim, seria preciso identificar
novas ameaças que fossem palatáveis dentro e fora das suas fronteiras. Olhando
para a OTAN, a questão se torna ainda mais complexa, visto que foi criada sob
a liderança dos EUA no âmbito da Doutrina Truman com a missão de conter o
avanço socialista-soviético na Europa. Ao mesmo tempo, representa um instrumento
para a presença e controle militar estadunidense na região. Assim, do ângulo da
geoestratégia dos EUA, era preciso dar um novo sentido à organização.
Nesse momento, os EUA começaram a promover a retórica de que o mundo
pós Guerra Fria seria pacífico, livre de disputas e conflitos interestatais globais,
apenas com algumas conturbações regionais. Ao mesmo tempo, elegeram como
novas ameaças à paz e à estabilidade global as de caráter não estatais, como o
narcotráfico, catástrofes ambientais, inimigos do meio ambiente, fluxos migratórios
conturbadores, o terrorismo de grupos islâmicos radicados e espalhados em
diferentes países — que posteriormente configurariam o terrorismo global —, mas
também Estados (ou líderes) violadores de direitos humanos e da democracia,
os Estados “irresponsáveis” que viessem a apoiar grupos terroristas, ou Estados
falidos cuja fraqueza favorecesse o surgimento e manutenção de tais grupos em
seus territórios. Especificamente na América Latina, o discurso sobre o combate
ao narcoterrorismo ganhou maior ênfase por conta da adesão e legitimidade entre
os governos da região dos anos de 1990, na sua maioria alinhados à Washington.
Confeccionado no governo republicano de George H. W. Bush (1989-1993),
o documento National Military Strategy of the United States — NMS, de 1991
(USA,1991), sublinhou a importância de tais ameaças. E, assim, a agenda de
segurança baseada em novas ameaças que os EUA promoveriam através de
organizações multilaterais regionais, como a OTAN e OEA, e na ONU, no âmbito
global. Com otimismo, anuncia o surgimento de uma nova era a partir da derrocada
do socialismo e do sucesso na Guerra do Golfo, através de uma ação militar
extremamente bem-sucedida autorizada pelo Conselho de Segurança da ONU,
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
44 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
orquestrada pelos EUA e mostrando sua superioridade militar e capacidade de
liderança em uma ordem unipolar.
No entanto, uma avaliação mais acurada do NMS-1991 revela que a disputa
interestatal segue tendo papel central nos objetivos militares estadunidenses, mais
especificamente no sentido de minar a possibilidade do surgimento de potências
regionais e desafiantes globais em um cenário global incerto (de transição) pós
Guerra Fria
6
. O objetivo de preservar a confiança na capacidade dos EUA de
prevenir qualquer perigo real de ameaçá-lo ou competir militarmente aparece
como decisivo. Com grande foco na promoção do equilíbrio regional e em disputas
interestatais, revela-se uma preocupação em manter a Europa Ocidental unida, mas,
em termos de forças militares e identidade de segurança, cada vez mais atrelada à
OTAN, sob a tutela dos EUA — e não formando uma força própria independente.
Especificamente sobre a Alemanha, fica claro o objetivo de mantê-la como um
protetorado militar dos EUA, combinado a um protagonismo econômico e político
regional. A Europa, sob a órbita da OTAN, seria importante para aproveitar as
oportunidades do vácuo de poder deixado no Leste Europeu pelo fim da URSS.
Quanto ao Japão e à Ásia-Pacifico, o NMS-1991 aponta como objetivo reforçar
os laços militares bilaterais, reconhecendo o papel de protagonista do país do
ponto de vista econômico, mas, ao mesmo tempo, impedindo sua remilitarização
— nesse momento, a China ainda não mostrava a pujança dos anos 2000.
Sobre a Rússia, herdeira do arsenal nuclear soviético, o documento revela
a crença na persistência de rivalidades e aponta a necessidade de evitar que ela
volte a ser o que era quarenta anos antes, com sua robustez militar competitiva.
Ou seja, seria preciso conter sua remilitarização, ao mesmo tempo buscando
promover sua democracia.
Ainda, o NMS-1991 reafirma a preocupação permanente com o hemisfério
ocidental na direção de uma política de segurança em que as forças militares
na América Latina tenham sua capacidade restringida à autodefesa, combater
o narcotráfico, atuar em assistência a catástrofes e manter a paz internacional
(consistente com os princípios e missões da OEA e da ONU), onde temas como
direitos humanos e florescimento e manutenção de democracias são repetidos por
6 “No Golfo, vimos os Estados Unidos desempenhando o papel sonhado por seus fundadores, sendo a nação
líder do mundo orquestrando e sancionando a ação coletiva contra a agressão. Mas ainda nos mantemos em
um período de transição”. No original, “In the gulf, we saw the United States playing the role dreamed of by its
founders, with the world’s leading nation orchestrating and sanctioning collective action against aggression. But
we still remain in a period of transition” (USA, 1991, p. 5, tradução nossa).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
45Raphael Padula
diversas vezes. A agenda hemisférica dos EUA busca proliferar a noção de que
as ameaças à segurança dos países latino-americanos se originariam de inimigos
internos ou atores transnacionais difusos.
A importância da promoção de uma agenda de livre-comércio e, de forma
mais ampla, de liberalização econômica, é amplamente citada no documento, e
persiste nos documentos dos governos posteriores aqui abordados. Nos países
periféricos, a combinação de uma agenda de liberalização econômica, que levaria
à sua desindustrialização e menor capacidade de gerar tecnologias de ponta,
com uma agenda de segurança voltada a inimigos internos moldando suas forças
armadas, levaria inevitavelmente à dependência e inferioridade no campo bélico
em relação aos EUA.
Do ponto de vista das visões de Brzezinski e Kissinger e da herança geopolítica
clássica anglo-saxã, é importante notar que os documentos abordados do governo
republicano de Bush revelam-se congruentes ao destacar o foco nas disputas
interestatais e na Eurásia, a importância das relações com a Europa sob a tutela
da OTAN e dos EUA, a desconfiança em relação a um possível ressurgimento
da Rússia como rival geopolítico histórico, o controle do Oriente Médio e do
Sudeste da Ásia, tutelando o Japão, e a supremacia hemisférica na América. Toda
retórica sobre novas ameaças aponta para a necessidade de um discurso ético e
legitimador de uma política mais ampla de manutenção da supremacia, de altos
gastos e presença militar global.
Na verdade, a década de 1990 não foi pacífica, mas um período caracterizado
por várias intervenções militares, por exemplo, na antiga Iugoslávia e na Somália
(além da intervenção no Golfo já citada), muitas sob o manto de causas humanitárias,
especialmente durante o governo democrata de Bill Clinton (1993-2001).
Os documentos A National Security Strategy of Engagement and Enlargement
de 1994 e de 1996 confirmam a mudança retórica quanto às ameaças a serem
combatidas pelos EUA com o fim da Guerra Fria, mas tornando-as mais diversas,
apontando: os conflitos étnicos e os rogue states que colocam ameaças à
estabilidade regional em várias partes do globo, a proliferação de armas nucleares
como um desafio maior, a degradação ambiental e o crescimento demográfico
ameaçando a estabilidade política de vários países e regiões, além de sublinhar a
importância do combate ao narcotráfico, da promoção da democracia e dos direitos
humanos. Embora tenha como pano de fundo um discurso multilateralista, que
prima pelo papel dos organismos internacionais e pela “governança global”, os
documentos revelam como objetivos centrais dos EUA, que se reforçam mutuamente:
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
46 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
a confiança nas suas forças militares, sua revitalização econômica e a promoção
da democracia. Observa as oportunidades sem precedentes apresentadas aos EUA
pela assimetria de poder no sistema internacional pós Guerra Fria. No entanto,
aponta que “Mesmo com o fim da Guerra Fria, nossa nação precisa manter forças
militares suficientes para deter diversas ameaças e, quando necessário, lutar e
vencer nossos adversários” (USA, 1994, p.ii, tradução nossa).
7
Mais adiante, o
documento aponta que a Rússia possui um futuro incerto e que a China mantém
um regime repressivo, mesmo assumindo um papel mais importante em temas
econômicos e políticos internacionais. Isso reforçaria o imperativo estratégico de
atuar na Eurásia, condizente com as visões de Brzezinski e Kissinger herdadas
da geopolítica clássica. Ainda, nesse mesmo sentido, os documentos tratam da
atuação em diferentes áreas da Eurásia, na OTAN e no hemisfério ocidental, com
o objetivo de manter a supremacia estadunidense no pós Guerra Fria.
Com o objetivo de promover a paz e a estabilidade em diferentes partes do
planeta, os documentos observam a importância da parceria transatlântica no
âmbito da OTAN, sob a liderança dos EUA, assim como seu papel na promoção de
tratados de livre-comércio. Destaca que Clinton convocou uma reunião de cúpula
da OTAN, em janeiro de 1994, que aprovou a Partnership For Peace, fundamental
para reforçar os laços transatlânticos e promover a estabilidade da Europa. Ambos
os documentos citados do governo Clinton afirmam que a estabilidade europeia
é vital para a segurança dos EUA. Esse deve ter como elemento mais importante
na sua estratégia na Europa a promoção da segurança através de cooperação e
fortalecimento militares, ajudando a confirmar o papel central da OTAN na Europa,
pois “A Guerra Fria acabou, mas a guerra em sim não acabou” (USA, 1994, p. 21,
tradução nossa).
8
Assinala a oportunidade sem precedentes de contribuir em favor
de uma Europa livre e unida, mas que seja cooperativa com os EUA. O objetivo de
levar a agenda de “novas ameaças” à OTAN já estava claro nas intervenções dos
anos de 1990: “Actualmente, a OTAN desempenha um papel crucial, ajudando a
gerir conflitos étnicos e nacionais na Europa. Com a liderança dos EUA, a OTAN
proveu a força por detrás dos esforços para a consecução de um acordo pacífico
na antiga Jugoslávia” (USA, 1996, p. 32, tradução nossa).
9
Nesse sentido, afirma
7 “Even with the Cold War over, our nation must maintain military forces that are sufficient to deter diverse threats
and, when necessary, to fight and win against our adversaries”.
8 “The Cold War is over, but war itself is not over”.
9 “Today, NATO plays a crucial role helping to manage ethnic and national conflict in Europe. With U.S. leadership,
NATO has provided the muscle behind efforts to bring about a peaceful settlement in the former Yugoslavia”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
47Raphael Padula
o objetivo de ampliar a OTAN e levar a democracia em direção ao leste, para a
área antes influenciada pela URSS.
Ao destacar que o Leste da Ásia é uma região de crescente importância para
a prosperidade e segurança dos EUA, o documento aponta que Clinton busca
uma estratégia integradora de uma “nova comunidade do Pacífico”, “que liga os
requisitos de segurança às realidades econômicas e nossa preocupação com a
democracia e os direitos humanos” (USA, 1994, p. 21, tradução nossa).
10
A pedra
angular dessa política seria o aprofundamento de laços bilaterais com aliados
(como Japão, Coreia do Sul, Austrália, Tailândia e Filipinas), combinado com a
continuidade da presença militar estadunidense.
Quanto à segurança hemisférica, a parte do documento de 1994 chamada
Integrated Regional Approaches: the Western Hemisphere promove o foco nas novas
ameaças e na democracia, assim como a Cúpula das Américas e as Conferências
de Ministros da Defesa seriam os instrumentos de difusão dessa agenda. Ainda,
comemora a criação do NAFTA em 1994.
Voltando ao tema da OTAN, sua “nova doutrina” pós Guerra Fria foi anunciada
durante a comemoração dos seus 50 anos. Um dos itens do capítulo quinto do
documento NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement revelou o novo
conceito estratégico da OTAN:
Desdobrar e sustentar capacidades expedicionárias para operações militares
além da área abrangida pelo tratado quando requerido para impedir um
ataque na área abrangida pelo Tratado ou para proteger os direitos e outros
interesses vitais dos membros da Aliança. (NATO, 2020, tradução nossa)
11
Assim, foram flexibilizadas tanto a área geográfica de atuação quanto as
ameaças a serem combatidas, que passam a ser subjetivas e imprecisas, de acordo
com o que seus membros identificarem ou interpretarem. É nesse quadro que
observamos a expansão da OTAN para o leste (assim como a da União Europeia),
sob o comando dos EUA, incluindo antigos membros do Pacto de Varsóvia, numa
área observada pela Rússia como de interesse estratégico. Tal manobra geopolítica,
mais uma vez, segue os preceitos da geopolítica clássica, presentes nas visões
de Brzezinski e Kissinger ao abordarem a rivalidade geopolítica com a Rússia e
a importância da Eurásia.
10 “…which links security requirements with economic realities and our concern for democracy and human rights”.
11 “Deploy and sustain expeditionary capabilities for military operations beyond the treaty area when required to
prevent an attack on the treaty area or to protect the legal rights and other vital interests of Alliance members”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
48 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
A preocupação com a dependência energética externa dos EUA aparece no
documento de 1998, A National Security Strategy for a New Century, destacada
na seção “Providing for energy security”:
Os Estados Unidos dependem do petróleo para cerca de 40% de suas
necessidades de energia primária e cerca de metade de nossas necessidades
de petróleo são atendidas com importações. Embora importemos menos de
10% das exportações do Golfo Pérsico, nossos aliados na Europa e no Japão
representam cerca de 85% dessas exportações, ressaltando assim a importância
estratégica contínua da região. (USA, 1998, p.32, tradução nossa)
12
Tal quadro reforça a importância da Eurásia e do Oriente Médio. Na verdade,
reflete uma dinâmica histórica de crescente dependência de importações de
petróleo, assim como a preocupação com o papel de “guardião” do abastecimento
dos aliados como um mecanismo de influência política, realçada na seção anterior.
Por isso, tanto Brzezinski quanto Kissinger apontam a importância de os EUA
permanecerem e participarem ativamente da política no Oriente Médio. Klare (2005,
p. 13) destaca que, em 1973, as importações de petróleo dos EUA ultrapassaram a
marca de 30% do consumo interno; em 1976, alcançaram 40%; atingindo 45% em
1977. Nesse âmbito, com a invasão soviética ao Afeganistão e a revolução iraniana
em 1979, foi lançada a Doutrina Carter, e o Comando Central dos EUA foi criado
em 1983 para atuar no Oriente Médio. Em 1997, as importações chegaram a 49%
do abastecimento interno e, em 1998, ultrapassam a barreira dos 50%, um marco,
digamos, psicológico, perto da chegada do século XXI. Na interpretação de Klare
(2008), desde a Segunda Guerra Mundial, quando os EUA atuaram como principal
abastecedor petroleiro das potências aliadas, a Doutrina Carter seguiu e seguirá
guiando a estratégia estadunidense, na qual a segurança energética é vista como
um tema de segurança nacional, e não como um tema econômico — reforçando
que suas máquinas militares são movidas predominantemente a petróleo.
O republicano George W. Bush (2001-2009) chega ao poder comprometido com
as prioridades estabelecidas pelo grupo neoconservador do think tank “Project
for the New America Century” (PNAC), que passaram a guiar a geoestratégia
estadunidense: aumentar gastos com defesa, promover a “liberdade política”
em todo o mundo e preservar e estender uma ordem internacional amigável.
12
“
The United States depends on oil for about 40 percent of its primary energy needs and roughly half of our oil
needs are met with imports. Although we import less than 10% of Persian Gulf exports, our allies in Europe
and Japan account for about 85% of these exports, thus underscoring the continued strategic importance
of the region”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
49Raphael Padula
Sobretudo, ganha destaque o objetivo de aumentar os fluxos de petróleo e gás do
exterior, diante do problema de segurança energética (e da redução de estoques)
dos EUA, cujas importações eram responsáveis por mais da metade do consumo
interno e mais de 30% do déficit comercial. Tais prioridades podem ser buscadas
de forma coadunada e sinérgica, por isso mostram organicidade e, em termos
políticos, ganharam maior legitimidade retórica e viabilidade de perseguição após
os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001.
Em 2002, o documento National Security Strategy explicitou a doutrina de
“ataques preventivos”, que deu maior flexibilidade para a atuação militar dos
EUA, desde que identificassem unilateralmente uma ameaça potencial atrelada à
atuação de grupos terroristas, em qualquer parte ou território nacional do globo.
O discurso unilateralista neoconservador, que via o multilateralismo como uma
demonstração de fraqueza, ganha força como um discurso ético de luta contra o
mal, legitimador de uma intervenção global: “Milhares de terroristas treinados
permanecem à solta com células na América do Norte, América do Sul, Europa,
África, Oriente Médio e toda a Ásia.” (USA, 2002, p. 5, tradução nossa).
13
A importância da OTAN como uma espécie de força militar global da ONU, sob
a tutela e incorporando a agenda de segurança dos EUA, é reforçada no governo
Bush, como afirma o documento da estratégia nacional de 2006 (USA, 2006,
p. 35-38). Ao mesmo tempo, deixa pistas de que intervenções militares, com ou
sem o consentimento da ONU, em áreas ricas em petróleo ou rotas estratégicas
podem ser necessárias.
A dependência mundial desses poucos fornecedores não é responsável nem
sustentável a longo prazo. A chave para garantir nossa segurança energética
é diversificar as regiões de onde vêm os recursos energéticos e os tipos de
recursos energéticos de que dependemos. A Administração trabalhará com
países ricos em recursos para aumentar sua abertura, transparência e estado
de direito. Isso promoverá uma governança democrática efetiva e atrairá o
investimento essencial para o desenvolvimento de seus recursos e a expansão
da gama de fornecedores de energia. (USA, 2006, p.37, tradução nossa)
14
13 “Thousands of trained terrorists remain at large with cells in North America, South America, Europe, Africa, the
Middle East, and across Asia”.
14 “The world’s dependence on these few suppliers is neither responsible nor sustainable over the long term. The
key to ensuring our energy security is diversity in the regions from which energy resources come and in the types
of energy resources on which we rely. The Administration will work with resource-rich countries to increase
their openness, transparency, and rule of law. This will promote effective democratic governance and attract the
investment essential to developing their resources and expanding the range of energy suppliers”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
50 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
Assim como nas recomendações de Brzezinski e Kissinger, os documentos
estratégicos do governo Bush destacam a importância da atuação política e militar
dos EUA na Eurásia, como continente basilar, mas com maior ênfase no Oriente
Médio, devido a questões conjunturais — como a necessidade de controlar o
acesso a fontes energéticas e combater o terrorismo. É interessante ressaltar que,
nesse período, já se destacam mudanças importantes. Uma delas, a clara ascensão
econômica da China e da Índia, com elevadas taxas de crescimento do PIB, em
média 8% e 6% ao ano, respectivamente (enquanto, nos anos de 1990, foram de
6% e 4% ao ano). Ainda, a retomada de uma política externa mais assertiva da
Rússia, especialmente no seu entorno geográfico da antiga URSS. Questões que
tiveram uma dose de “déficit de atenção” nos documentos estratégicos analisados,
e que apoiam a crítica de Brzezinski (2012a) anteriormente mencionada, de que
os EUA teriam se tornado um “Estado cruzadista” sem visão estratégica de longo
prazo diante dos grandes desafios do século XXI.
Quanto à preocupação com a China, apontava para seu regime político
autocrático, sua contínua expansão militar sem transparência e práticas econômicas
protecionistas, incluindo a busca por acesso garantido a recursos energéticos
por meio de acordos políticos e utilizando investimentos/financiamentos como
instrumentos, e até mesmo apoiando países abundantes em recursos naturais com
regimes políticos não democráticos (USA, 2006). No entanto, não há qualquer
menção sobre a distribuição de poder global ou um desafio à superioridade
estadunidense.
Quanto à Rússia, a continuidade da expansão para o leste da OTAN e
interações militares (como venda de armamentos e treinamento), englobando
Estados da antiga URSS e chegando às fronteiras da Rússia, e a proposta de
instalação de um escudo antimísseis no Leste Europeu, tendo como contrapartida
uma postura assertiva russa, marcaram a reativação das tensões e uma postura
não cooperativa nas relações bilaterais por parte dos EUA no governo George W.
Bush, e desembocaram no conflito entre Rússia e Geórgia.
Devido à herança recebida do governo anterior, especialmente seu envolvimento
e foco no Oriente Médio, a política do governo democrata de Barack Obama para a
Ásia se caracterizou inicialmente por uma postura reativa. No entanto, em 2010 é
possível identificar um redirecionamento do foco da política externa e de segurança
para a região da Ásia-Pacífico, no sentido de contrabalançar a ascensão chinesa.
O governo passou a liderar a Trans-Pacific Partnership como a pedra angular de
sua política para a região, com o objetivo de gerar empregos e renda nos EUA.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
51Raphael Padula
O Quadrennial Defense Review — QDR de 2014 e o National Security Strategy —
NSS de 2015 consubstanciam o redirecionamento em direção à Ásia-Pacífico como
prioridade geoestratégica, visando contrabalançar o peso da China, em detrimento
do Oriente Médio, mas sem deixar de participar dos demais tabuleiros da Eurásia.
Ou seja, seguem fundamentais a participação e presença na Eurásia e suas sub-
regiões, assim como na OTAN, num contexto de rivalidade interestatal pela disputa
de poder global, mas mudando a área prioritária em razão de fatores conjunturais
e estruturais, o que revela que os documentos estratégicos do governo Obama
acompanham a visão geopolítica clássica presente em Brzezinski ou Kissinger.
Os NSS de 2010 e 2014 reafirmam a importância de preservar a superioridade
militar dos EUA e sua capacidade de enfrentar múltiplas ameaças de nações, atores
não estatais e Estados falidos, mas trazendo de volta a questão do multilateralismo,
através de um “engajamento abrangente” sob a liderança estadunidense, e
da importância do poder do ponto de vista moral (ou de um discurso ético
legitimamente aceito), que teria sido deteriorado pelo unilateralismo do governo
Bush. Os documentos deixam claro o comprometimento com o envolvimento
na Eurásia, com a OTAN e os aliados na Ásia-Pacífico. Afirmam que as relações
com os aliados europeus, especialmente da OTAN, devem ser fortalecidas e são
importantes no campo econômico e da segurança, para deter “ameaças vitais” (USA,
2010a, p. 41). Sobre a Ásia, aponta que seu crescimento econômico significativo,
assim como de seus centros emergentes, tem conectado seu futuro à prosperidade
dos EUA, o que o leva a buscar um profundo engajamento na região, inclusive
buscando um papel maior em arranjos multilaterais, como a ASEAN, APEC e
TPP. Destaca as alianças bilaterais com Japão, Coreia do Sul, Austrália, Filipinas
e Tailândia, sendo suas revitalizações estratégicas para a segurança e prosperidade
na Ásia-Pacífico, levando em conta as tendências e desafios do século XXI. Nesse
ponto, Japão e Coreia são destacados como países líderes e parceiros fundamentais
para presença militar, integração regional, difusão da agenda de segurança e dos
valores estadunidenses na região (USA, 2010a).
Os documentos QDR e NSS do governo Obama (USA, 2014; USA 2015) mostram
uma preocupação central com a distribuição de poder global, especialmente diante
da ascensão da China, mas fazendo referência também a Rússia, Índia, Brasil e
África do Sul. O NSS observa a ascensão e maior participação internacional da
China e da Índia, os países mais populosos do mundo, e também faz referência a
“centros de influência emergentes” como o Brasil e a África do Sul. Mas observa
a Rússia “emergindo” recentemente, e a necessidade de estabelecer uma relação
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
52 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
cooperativa, especialmente por conta de seu arsenal nuclear e de sua relação com
vizinhos. O NSS de 2010 observa que todos esses países, juntos, estão construindo
maior influência e voz internacional. Tais preocupações refletem uma preocupação
com o fortalecimento e as articulações no âmbito do BRICS. O QDR 2010 cita o
desenvolvimento e os investimentos militares chineses como potenciais ameaças,
o que fariam aumentar o número de interrogações quanto a suas intenções de
longo prazo. Por fim, o documento aponta um conjunto de ações geoestratégicas
dos EUA, em termos militares, para contrabalançar possíveis movimentos daqueles
que identifica como potenciais contestadores de sua supremacia, nomeadamente,
China e Rússia (USA, 2010b). Já no NSS de 2014, no contexto da crise política gerada
na disputa pela Ucrânia e consequente invasão à Crimeia por parte da Rússia,
aponta essa como uma ameaça à Europa, preocupando-se com a dependência
energética europeia e ucraniana, e a necessidade de manter sanções e conter as
agressões e violações à soberania. Sobre a questão energética, aparece nos NSSs
a preocupação em buscar novas tecnologias para reduzir a dependência externa
de petróleo. O discurso do governo Obama sempre esteve voltado para fontes
alternativas e renováveis, para diminuir o déficit comercial e a dependência
energética estadunidenses. No entanto, aborda também a questão do Oriente
Médio, e sua relação com o acesso assegurado a energias fósseis para os EUA e
seus aliados, como um tema de segurança energética (USA, 2010a).
Sobre a América, o documento Western Hemisphere Defense Policy Statement,
do Departamento de Defesa, de 2012, refere-se às novas ameaças como “desafios
complexos do século 21” no campo da segurança e à necessidade de proliferar essa
agenda por meio de ações bilaterais, organizações multilaterais (especialmente
regionais), think tanks e pesquisas. Reforça também que as forças armadas dos
países latino-americanos devem se dedicar ao combate às chamadas novas ameaças.
Considerações finais
Os documentos estratégicos analisados revelam uma continuidade na
geoestratégia estadunidense pós Guerra Fria: uma presença permanente e de
protagonismo na OTAN, com objetivo de manter o controle militar sobre a Europa
Ocidental, avançar em direção à Rússia e à Ásia Central, especialmente buscando
conter seu possível avanço e influência. Ainda, revela uma estratégia de promoção
do equilíbrio de poder na Eurásia, em suas diferentes áreas, primeiro com maior
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
53Raphael Padula
ênfase no Oriente Médio e recentemente na Ásia-Pacífico, para contrabalançar
a ascensão chinesa. A presença militar estadunidense no Oriente Médio mostra
também um caráter permanente, por razões estratégicas, que lhe auferem poder
de barganha frente aos aliados e capacidade de negar acesso aos rivais em
momentos de crise política — no sentido da Doutrina Carter. Ao mesmo tempo,
mantêm uma política de supremacia hemisférica. Ainda, a retórica sobre “novas
ameaças” e a legitimidade interna e externa parecem importantes do ponto de vista
de manter uma presença e capacidade de intervenção militar global, assim como
altos gastos militares para o seu complexo industrial-militar, todos fundamentais
para a liderança militar e tecnológica global e para a estratégica de manutenção
da supremacia global dos EUA.
Assim as ações de Estado dos EUA e sua continuidade são influenciadas
pelas concepções de Kissinger e de Brzezinski, que seguem a geopolítica clássica
no sentido de apontar a Eurásia como o continente basilar para o equilíbrio e os
rumos da política de poder global; e colocando os objetivos estratégicos acima
de qualquer discussão sobre custos econômicos ou limites orçamentários. Para
Brzezinski e Kissinger, a presença militar na OTAN, no Oriente Médio e no Sudeste
da Ásia são irrevogáveis, visto que os EUA devem se preocupar com o equilíbrio de
poder global, sendo esse o continente mais relevante. Vale ressaltar que qualquer
discussão sobre limite orçamentário perderia relevância se fosse observado que os
EUA emitem a moeda internacional sem lastro, não enfrentando limites nos seus
gastos e endividamento, sustentados também em seu poder militar e tecnológico.
Embora a hegemonia hemisférica apareça como um consenso para todos os
autores aqui abordados, as relações fundamentais para a geoestratégia dos EUA
estão no eixo Leste-Oeste, entre os países do hemisfério norte.
É importante observar que, qualquer que tenha sido o partido na Presidência dos
EUA no período analisado, com suas diferenças táticas, os objetivos geoestratégicos
que prevaleceram, mostrando continuidade, foram os apontados por Kissinger
ou Brzezinski, influenciados pela geopolítica clássica. E qualquer presidente que
tente mudar isso enfrentará resistências e restrições dentro do próprio Estado.
No pós Guerra Fria, a atuação militar dos EUA na América Latina vem
sendo mantida por meio de diversos instrumentos
15
, sob a retórica de prevenir e
promover a capacidade de combate às novas ameaças (PADULA, 2015). Enquanto
15 Estabelecimento de bases operacionais (inclusive na Colômbia, próximas à Amazônia), ajuda econômica e
militar (como o Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act), staff talks, exercícios militares conjuntos,
ações cívico-sociais, a reativação recente da sua IV Frota para o Atlântico Sul e comércio seletivo de armas.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 31-55
54 O pensamento geoestratégico e os documentos estratégicos dos Estados Unidos no pós Guerra Fria
a atuação dos EUA, no “grande jogo” da Eurásia, segue as orientações dos seus
documentos estratégicos, diante de um quadro de significativa complexidade,
com a utilização de meios militares, geopolíticos e geoeconômicos, e midiáticos.
Revela-se uma grande disputa entre EUA e seus aliados na OTAN, de um lado, e
China e Rússia e seus aliados, do outro, que deve ter impacto determinante no
futuro geopolítico global; sendo importante que sejam desenvolvidas pesquisas
sobre os seus desdobramentos, incluindo destaque para a Organização da
Cooperação de Xangai.
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____. National Security Strategy, 2015. Disponível em: <http://nssarchive.us/>.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
56 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
Não-alinhamento, cooperação internacional
e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria:
o caso egípcio (1955-1967)
1
Non-alignment, foreign aid and development in the
Cold War context: the Egyptian case (1955-1967)
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.792
Pedro Rocha Fleury Curado
2
Resumo
O objetivo deste artigo é discutir o papel funcional da política externa do não-alinhamento
para as políticas de desenvolvimento econômico e militar de países periféricos durante a
Guerra Fria. Para tanto, propõe-se um estudo de caso sobre a política externa do governo
egípcio de Gamal Abdel Nasser (1954-1970). Ao longo do texto, argumenta-se que a política
externa “não alinhada” aos principais blocos da Guerra Fria representou um poderoso
instrumento de barganha internacional por parte do governo egípcio entre os anos de 1955
e de 1967. Para respaldar essa afirmação, o texto evidencia a relação existente entre, por
um lado, as melhores condições externas para a viabilização dos programas internos de
desenvolvimento e, por outro, as relações ambíguas cultivadas pelo governo Nasser com
Estados Unidos e União Soviética. Tais relações, por sua vez, somente foram possíveis graças
a um permanente jogo de compensações de ordem geopolítica que envolvia a capacidade
do governo egípcio de intervir nos interesses regionais das duas superpotências.
Palavras-chave: Egito; Cooperação Internacional; Não-alinhamento; Desenvolvimento;
Geopolítica.
Abstract
The objective of this article is to discuss the functional role of the non-alignment foreign
policy for economical and military development of Third World countries during the Cold war.
To do so, it presents a case study on the Egyptian Gamal Nasser’s foreign policy (1954-1970).
1 O presente trabalho contou com financiamento da FAPERJ.
2 Professor Adjunto do Instituto de Relações Internacionais e Defesa da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(IRID-UFRJ).
Artigo submetido em 25/04/2018 e aprovado em 30/08/2018.
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57Pedro Rocha Fleury Curado
Along the text, it argues that the “non-aligned” foreign policy in the Cold war represented
a powerful instrument of international bargain by the Egyptian government. To back that
statement, the text evidences the existent relationship among, on one side, the best external
conditions for the foreign aid programs and, for other, the ambiguous relationships cultivated
by the Nasser’s government with United States and Soviet Union.Such relationships were
only possible thanks to a permanent game of geopolitical compensations involving the
regional interests of the two superpowers.
Keywords: Egypt; Foreign Aid; Non-alignment; Development; Geopolitics.
Introdução
O não-alinhamento foi uma estratégia de política externa difundida entre
um grupo de países do então chamado Terceiro Mundo durante a Guerra Fria.
Caracterizava-se pelo gerenciamento autônomo de uma agenda internacional
dissociada das pressões por alinhamento automático a um dos blocos antagônicos
do conflito bipolar. O presente texto objetiva discutir este modelo de posicionamento
político no sistema internacional a partir de seu caráter funcional para a obtenção de
acordos vantajosos no âmbito da cooperação internacional para o desenvolvimento.
Como questão de fundo, busca-se responder a seguinte indagação: diante de uma
conjuntura sistêmica caracterizada pela polarização entre as duas superpotências,
teria a agenda “não-alinhada” representado um instrumento de efetivo suporte
aos programas de desenvolvimento interno dos países não-alinhados?
Como método, adota-se a política externa egípcia sob o governo de Gamal
Abdel Nasser como um estudo de caso. A partir dela, busca-se reler o processo
de implementação dos programas de desenvolvimento egípcio relacionando-os à
projeção geopolítica deste país durante os anos de maior intensidade da política
externa não-alinhada. Mais precisamente, o marco temporal compreende os
anos entre a conferência de Bandung
3
(1955) e a conferência de Cartum
4
(1967),
3 A Conferência de Bandung ocorreu entre os dias 18 e 24 de abril de 1955 e contou com vinte e nove países da
África e da Ásia. Herdeira do movimento Afro-Asiático, a conferência buscou pressionar as potências internacionais
pelo fim do colonialismo e pelo direito dos países presentes de não se vincularem a qualquer um dos blocos da
Guerra Fria. A conferência de Bandung deu origem a uma série de conferências periódicas reunindo líderes de
países em desenvolvimento. A partir da conferência de Belgrado, em 1961, os países participantes passaram a
se declarar membros do “movimento dos não-alinhados”.
4 A Conferência de Cartum foi uma conferência da Liga Árabe ocorrida em setembro de 1967. Com a derrota na
Guerra dos Seis Dias (junho de 1967), o Egito, até então um importante ator no cenário regional, testemunhou
a ocupação de parte de seu território (o Sinai) por Israel. Além disso, as dívidas contraídas com a participação
egípcia na Guerra do Iêmen (1962-1967), somadas à perda material da Guerra dos Seis Dias, fizeram com que
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58 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
essa última realizada poucos meses após a Guerra dos Seis Dias
5
. Enquanto a
conferência de Bandung produziu as condições materiais para o florescimento
do movimento dos não-alinhados, a resolução apresentada pela conferência de
Cartum, organizada pela Liga Árabe, representou o reordenamento da correlação
de forças entre os Estados árabes do Oriente Médio, expondo o Egito a uma
condição de fragilidade e dependência que o tornava incapaz de seguir atuando
externamente com o mesmo protagonismo regional.
Representante particularmente ativo do movimento dos não-alinhados durante
as décadas de 1950 e 1960, o Egito empreendeu ao longo desse mesmo período um
rigoroso programa interno de industrialização acelerada e militarização do Estado,
mantendo, simultaneamente, canais abertos para relações diplomáticas em alto
nível com os Estados Unidos e a União Soviética. Fosse na condição de provedores
de recursos financeiros, armamentos, alimentos e/ou capacitação técnica, ambas
as superpotências contribuíram em alguma medida com os programas estratégicos
apresentados pelo governo egípcio. Ao longo do texto, busca-se destacar a
importância do não-alinhamento como fator condicionante para o papel que o
Egito assumiria nas estratégias regionais de ambas as superpotências. Conforme
o governo egípcio tornou-se capaz de sustentar e incrementar sua inserção no
tabuleiro geopolítico do Oriente Médio, melhor posicionado esteve para celebrar
programas de cooperação internacional, tanto com os Estados Unidos como com
a União Soviética.
Como resultado desse processo, é importante destacar que a própria
autorrepresentação de uma política externa construída em torno da recusa em
aderir a um dos dois blocos da Guerra Fria legitimava-se indiretamente pela
implementação interna de uma política “nacional-desenvolvimentista” de caráter
híbrido, que incluísse alusões aos programas de desenvolvimento para o Terceiro
Mundo propagados pela propaganda política de ambas as superpotências. Tal
fenômeno era verificado tanto na referência ao modelo de industrialização
acelerada soviético como na busca por uma melhor inserção na economia
capitalista global e pela criação interna de uma sociedade de consumo de massa
inspirada no modelo americano (CARRÉ, 1993; FARAH, 2009). Em suma, o
o governo Nasser se visse constrangido a contrair empréstimos internacionais. A ajuda financeira saudita
representou, naquele momento, uma reconfiguração na correlação de forças entre aqueles dois países no contexto
de uma disputa regional pela liderança dos países árabes. Sobre esse episódio, ver Oren (2002) e Halliday (2005).
5 A Guerra dos Seis Dias ocorreu em junho de 1967 e teve início com um ataque aéreo preventivo de Israel contra
a Força Aérea egípcia estacionada no Sinai. Em resposta, Egito, Jordânia e Síria uniram-se para contra-atacar,
mas foram derrotados. Após seis dias, Israel havia ocupado o Sinai, as Colinas de Golã e a Cisjordânia.
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59Pedro Rocha Fleury Curado
não-alinhamento será aqui entendido tanto pelas relações internacionalmente
construídas a partir desse posicionamento como por seus impactos domésticos.
Os grandes projetos do nacional-desenvolvimentismo egípcio foram diretamente
impactados pelas flutuações e instabilidades do ambiente externo, do mesmo modo
que a ação internacional do governo egípcio esteve, por diversas vezes, pautada
por necessidades imediatas de ordem prática relacionadas aos financiamentos,
cooperação técnica, consolidação de compradores externos para commodities
produzidas internamente e, em particular, provimento de armas.
O texto está dividido em quatro partes. Na primeira, destacaremos a
particularidade do não-alinhamento egípcio no contexto da Guerra Fria, assim
como a especificidade de seu posicionamento geopolítico para os interesses
das superpotências. Na segunda, propomos analisar os acordos de cooperação
estabelecidos entre o Egito e os Estados Unidos. Na terceira parte, faremos o
mesmo em relação ao Egito e à União Soviética. Por fim, apresentaremos algumas
considerações finais.
O não-alinhamento egípcio e a Guerra Fria
O movimento dos países não-alinhados adquiriu forma em meio à dinâmica de
transposição da Guerra Fria para os novos Estados emergentes da descolonização
(KENNEDY, 1989; HOBSBAWN, 1994; GADDIS, 2005). Herdeira das reivindicações
políticas do movimento Afro-Asiático, a conferência de Bandung (Indonésia)
de 1955 serviu como marco político para um conjunto de emergentes países
reivindicarem o status “não-alinhado” diante do conflito entre os blocos da Guerra
Fria. Para muitos dos países presentes, recém-saídos de variados e complexos
processos de emancipação do jugo colonial, a adesão a qualquer um dos blocos era
percebida como uma nova forma de subjugação nacional aos interesses externos
(JANSEN, 1966). Os principais líderes que melhor expressavam o movimento dos
não-alinhados nas relações internacionais eram Gamal Nasser (Egito), Jawaharlal
Nerhu (Índia), Josip Broz Tito (Iugoslávia) e Sukarno (Indonésia). Posteriormente,
juntar-se-iam outros líderes “terceiro-mundistas”, como o argelino Ben Bella e
o ganês Kwame Nkrumah. As conferências internacionais dos não-alinhados
ocorreram periodicamente durante os anos de Guerra Fria e reuniram formalmente
representantes de grande parte dos novos países criados ao longo do processo de
descolonização da Ásia e da África.
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60 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
O surgimento do não-alinhamento como um posicionamento internacional,
respaldado por um movimento composto majoritariamente por novos Estados
independentes, impactou nas relações construídas entre Estados Unidos e União
Soviética com o Terceiro Mundo. A força política e publicitária do não-alinhamento,
assim como sua amplitude e crescente número de países participantes em cada
reunião, terminou por pressionar os policy makers de ambas as superpotências a
redefinir suas respectivas estratégias voltadas para a criação de zonas de influência.
Ao longo desse processo, os programas de cooperação para o desenvolvimento
tornaram-se um forte instrumento de barganha política para países que não
fossem abertamente alinhados a um bloco ou outro. Da perspectiva dos governos
terceiro-mundistas, uma política externa orientada pelo não-alinhamento permitia
reivindicar neutralidade diante do conflito bipolar e, como resultado, ter aberto
o diálogo e a possibilidade de negociar programas de “ajuda” sem a necessidade
de respondê-los com fidelidade política à agenda internacional do país provedor.
Entretanto, um governo não-alinhado poderia ser mais ou menos importante
para o jogo da Guerra Fria conforme pudesse oferecer vantagens ou representar
empecilhos de ordem geopolítica. Tal relevância podia ser medida a partir
das seguintes características: 1) a detenção de um posicionamento geográfico
estratégico para a segurança de rotas comerciais marítimas ou terrestres, assim
como a importância do acesso aos seus portos para a estratégia naval das
superpotências; 2) um posicionamento geográfico interessante para a contenção
da projeção de poder político ou territorial do bloco antagônico, 3) a posse de
recursos energéticos e matérias-primas; 4) as características econômicas, o potencial
militar e a representação político-ideológica assumida pelo governo; 5) o combate
doméstico às organizações políticas simpáticas ou filiadas ao bloco antagônico.
A rivalidade competitiva entre as duas superpotências produziu, portanto,
a valorização de certas zonas do Terceiro Mundo como espaços privilegiados do
conflito da Guerra Fria (KENNEDY, 1989; HOBSBAWN, 1994). No caso do Egito,
o não-alinhamento era uma dimensão estruturante de sua política externa, mas
não era a única. Alçado ao papel de liderança pan-arabista, o governo de Gamal
Nasser possuía uma agenda internacional própria e associada ao intervencionismo
político e militar em seu entorno regional
6
. A conquista de uma estatura política
6 A política externa para o Oriente Médio do regime Nasser foi particularmente ativa. Além da participação direta
em três guerras (Guerra de Suez, Guerra do Iêmen, Guerra dos Seis Dias), o Egito também patrocinou com
dinheiro e armas grupos insurrecionais contra seus rivais árabes. Especialmente contando com a simpatia de
grupos nativos pan-arabistas, o governo Nasser armou e financiou movimentos contrários aos governos do Rei
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61Pedro Rocha Fleury Curado
internacional, expressa na condição de um dos líderes do anticolonialismo e da
emancipação do “povo árabe”, serviu, nesse caso, para redimensionar a importância
geopolítica do Egito diante da Guerra Fria. Nesse ponto, destaca-se a relação entre
duas dimensões complementares da política externa. A primeira delas definia-se
pelas vantagens existentes diante da condição de país periférico subordinado ao
jogo da Guerra Fria, isto é, a política externa egípcia posicionava-se no conflito
da Guerra Fria buscando lograr maneiras de explorar a tensão existente entre
Estados Unidos e União Soviética para celebrar vantajosos acordos de cooperação
internacional para o desenvolvimento com ambas as superpotências. A segunda
dimensão dizia respeito à política externa regional, fator esse de grande importância
para reforçar a estatura internacional do Egito como liderança árabe e, como
consequência, aumentar seu poder de barganha nas negociações internacionais.
A maneira como o governo Nasser lograva projetar seu poder sobre os países de
seu entorno geográfico impactava diretamente os interesses regionais das duas
superpotências. O valor geoestratégico atrelado ao Egito no jogo da Guerra Fria
estava, portanto, diretamente associado à sua capacidade de efetivamente exercer
o papel de liderança regional e influenciar o jogo político de seu entorno imediato.
Entretanto, se a formalização dos acordos de cooperação internacional para os
programas de desenvolvimento egípcio ocorriam porque o Egito exercia um papel
potencialmente importante para a configuração dos voláteis cenários geopolíticos
regionais, resta perguntar: seriam tais acordos efetivamente expressivos e
duradouros? Para responder a tal questão, é necessária uma breve contextualização.
As políticas de crescimento econômico dos anos de 1950 e de 1960 foram
fortemente influenciadas pela preponderância das teorias desenvolvimentistas
entre os economistas e os cientistas políticos. Tanto os programas de “ajuda”
estadunidense como soviético eram apresentados, do ponto de vista teórico,
como uma forma de valorização do processo de industrialização da periferia,
sendo a indústria a representação do “progresso” ou da “modernização”.
O desenvolvimentismo egípcio, expresso através de seus principais programas
voltados para a transformação da base produtiva, até então predominantemente
agrícola, não escapava desse paradigma maior de seu tempo: buscava-se viabilizar
um processo de industrialização acelerada capaz de incrementar a renda nacional,
melhorar o nível médio de vida e fortalecer a segurança do Estado diante das
ameaças externas.
Hussein (Jordânia), Rei Faisal (Arábia Saudita), General Kassam (Iraque), entre outros. Sobre a “guerra fria
árabe”, ver Kerr (1965).
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62 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
No plano geopolítico, a importância internacional do Egito durante as décadas
de 1950 e de 1960 era devida aos seguintes fatores: 1) natural-geográficos, já que
tratava-se do país no qual localizava-se o delta do rio Nilo e o Canal de Suez, além
de o país compor uma região que divide África e Ásia, o mar Mediterrâneo e o
Vermelho; 2) políticos, por ser o Estado com maior influência política na região,
e até então o único dotado de instituições modernas; 3) econômicos, posto que o
Egito era a primeira economia do mundo árabe; 4) culturais, pois contava com as
principais industrias musicais e cinematográficas de todo o Oriente Médio, assim
como os maiores meios de comunicação e instituições de ensino prestigiosas,
como a Universidade Al-Azhar; e 5) demográficos, posto ser o país mais populoso
de toda a África do norte e Oriente Médio, com cerca de 30 milhões de pessoas
durante as décadas de 1960 e de 1970 (HINNERBUSCH, 2003; LAURENS, 2007).
Diante de uma região com estruturas políticas frágeis ou ainda em formação,
a política externa regional do governo Nasser foi usada para potencializar a
estatura internacional do país. A compra de armas soviéticas pelo Egito em 1955
resultou numa primeira aproximação entre esse país e a União Soviética. Desde
então, a cooperação rapidamente foi estendida para setores não militares. Fora do
Pacto de Varsóvia, o Egito foi o primeiro país do Terceiro Mundo a efetivamente
receber esse tipo de atenção da política externa de Moscou (LAURENS, 2007;
WATERBURY, 1983). Esse, por sua vez, rapidamente multiplicaria suas relações
com a periferia global, ofertando apoio financeiro, técnico, político e militar aos
governos nacionalistas que, em contrapartida, servissem de algum modo aos
interesses geoestratégicos da União Soviética no contexto da Guerra Fria.
Na ocasião, tal fenômeno significou o fim do monopólio do bloco Ocidental
como agente único da promoção do desenvolvimento no Terceiro Mundo, tornando
os programas de cooperação internacional de diferentes naturezas, oferecidos
pela União Soviética, um instrumento efetivo de incremento das relações entre
essa e os novos Estados africanos e asiáticos emancipados do jugo colonial.
A competição entre as duas superpotências da Guerra Fria por novas e maiores
zonas de influência permitiu com que um grupo de países não-alinhados a qualquer
um dos dois blocos buscasse suavizar sua dependência externa para a viabilização
dos programas de desenvolvimento domésticos, multiplicando seus provedores
de “ajuda externa”. Dentre os países não-alinhados, o caso do Egito porta a
singularidade de ter inaugurado essa via de desenvolvimento “multidependente”,
a partir da compra de armas soviéticas em 1955.
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63Pedro Rocha Fleury Curado
Até então, os principais parceiros para o fornecimento de material bélico
e de cooperação econômica para o Egito eram a Grã-Bretanha e a França. Os
principais mercados importadores da produção nacional egípcia eram igualmente
esses dois países, mais os Estados Unidos. Esse último, durante os primeiros anos
de governo Nasser, exerceu o papel de provedor de créditos e apoio técnico para
programas chave do planejamento estatal (WATERBURY, 1983). Em função do
forte caráter anticolonialista do movimento dos Oficiais Livres, que levou Nasser
ao poder, as tensões com a França e, principalmente, a Grã-Bretanha tornaram-se
latentes (POMMIER, 2008). O contrário ocorria com os Estados Unidos, já que
esse não portava consigo o peso de um passado colonialista. Além disso, esse
país era dotado de um atrativo adicional: os programas de ajuda anunciados no
Point Four de Harry Truman, aspecto esse simbolicamente representativo para a
incorporação sistemática dos programas de “cooperação para o desenvolvimento”
nas relações dos Estados Unidos com países do Terceiro Mundo no contexto da
Guerra Fria (RIST, 2013).
No caso do Egito, sua importância geoestratégica não foi dada de imediato pela
sua posição no conflito global, mas forçada pelo seu próprio governo ao “convidar”
a União Soviética para cooperar com seus programas de desenvolvimento
econômico e incremento do poderio militar. O desenrolar das relações egípcias
com ambas as superpotências seguiu, a partir daí, um equilíbrio tênue montado
sobre um jogo de compensações estreitamente dependente do modo como se
dava a inserção egípcia na dinâmica das relações interestatais do Oriente Médio.
Sob a agenda do não-alinhamento, o Egito logrou fazer com que Estados Unidos
e União Soviética estivessem envolvidos na viabilização da agenda nacional-
desenvolvimentista implementada na esfera doméstica. A seguir, propõe-se uma
análise sobre a ajuda técnica e econômica americana durante o período de maior
ativismo externo do governo Nasser.
A cooperação estadunidense e o desenvolvimento egípcio
Durante a crise de Suez (1956), uma série de consultores e técnicos americanos
que trabalhavam em projetos de desenvolvimento no Egito (especialmente
associados à renovação das técnicas de cultivo agrícola, como as plantações de
algodão) saíram do país (BURNS, 1985; FERRO, 2006).
Após o conflito, e com
a aproximação entre Egito e União Soviética para níveis de cooperação além da
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64 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
esfera militar, o governo dos Estados Unidos reagiu à perda de influência direta
sobre o governo egípcio, inaugurando a Doutrina Eisenhower (1957)
7
. O objetivo
implícito dessa era conter a expansão do nacionalismo árabe e, consequentemente,
isolar o governo egípcio (YAQUB, 2004). Assim, todos os acordos de cooperação
com o Egito foram temporariamente suspensos, ao mesmo tempo em que os
Estados Unidos aderiam ao bloqueio econômico criado por França e Grã-Bretanha
para retaliar a nacionalização do Canal de Suez e das companhias estrangeiras
britânicas e francesas instaladas no Egito. Com a Doutrina Eisenhower, os Estados
Unidos mantinham uma promessa de apoio militar aos
governos árabes que se
sentissem ameaçados pela retórica expansionista do governo Nasser. Entretanto, a
relação entre Egito e Estados Unidos
retomou a normalidade com o desenrolar dos
acontecimentos tanto na esfera regional como na política doméstica da República
Árabe Unida. Na esfera regional, Nasser rapidamente provou ser útil à política
externa estadunidense ao integrar a Síria e representar, com isso, um impedimento
ao crescimento da influência soviética ancorada na revolução iraquiana do general
Qasim, em 1958. Outro fator relevante aos olhos dos Estados Unidos: no plano
doméstico, o governo Nasser perseguia toda organização política de esquerda
identificada ou não com o comunismo (GORDON, 1992 ; CREMENS, 1963; KERR,
1965). Cabe lembrar que a ascensão de Qasim no Iraque e sua aliança com a
União Soviética haviam inviabilizado a arquitetura do Pacto de Bagdá organizado
pelos britânicos.
Assim, em maio de 1958, os termos da nova relação de cooperação dos
Estados Unidos com o desenvolvimento econômico egípcio passaram a estar
encarnados na Public Law 480 (PL 480), conhecido por Food for peace. Essa relação
foi amplificada com a eleição de John Kennedy para a presidência americana,
em 1960, em sincronia tanto com o lançamento pelo governo egípcio de seu
primeiro Plano Quinquenal como da aprovação e implementação das novas “leis
socialistas”. O governo Kennedy (1961-1963) concedia especial atenção aos não-
alinhados. Com relação ao governo Nasser, a mudança de percepção da cúpula
do governo americano era radical: o nacionalismo árabe, longe de ser um canal
para a entrada do comunismo, passava a ser visto como uma forma de bloquear
o expansionismo do mesmo (BURNS, 1985).
7 De acordo com a Doutrina Eisenhower, uma país do Oriente Médio poderia requerer ajuda externa estadunidense
militar ou econômica caso se sentisse ameaçado por algum país aliado ao bloco soviético. No livro Containing
Arab Nationalism, Salim Yaqub (2004) defende que a implementação da Doutrina Eisenhower tinha como
principal objetivo controlar a política regional do governo Nasser.
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65Pedro Rocha Fleury Curado
Assim, através da PL 480, navios norte-americanos carregados de trigo e
alimentos passaram a descarregar em portos egípcios, contribuindo de maneira
significativa para aliviar a dependência de alimentos importados e favorecendo
a manutenção do balanço de pagamentos em ordem. Entre janeiro de 1961 e
fevereiro de 1962, a administração americana assinou três acordos no âmbito
do programa Food for Peace com o governo egípcio, nos quais se comprometia
a prover 170 milhões de dólares em commodities (BURNS, 1985).
Esses acordos
iniciais foram suplementados por uma segunda rodada de acordos em que estava
previsto o incremento da ajuda em 24 milhões de dólares em uma segunda rodada
e 43 milhões em uma terceira. Em 1961, o provimento de trigo americano (no
quadro da PL 480) ao mercado egípcio contabilizava 77% do total de
importações
egípcias dessa commodity. Em 1962, esse montante chegou a atingir
99% das
importações nacionais do mesmo produto (BURNS, 1985).
Fatores externos, como
a morte de Kennedy, a ascensão de Lyndon Johnson à presidência americana e
o engajamento egípcio cada vez mais profundo na guerra do Iêmen (1962-1967),
coincidiram para arrefecer novamente as relações entre Egito e Estados Unidos
em 1965. Em 1966, o programa de ajuda foi novamente retomado, mas dessa vez
em menor escala.
O programa Food for peace representou o principal eixo da cooperação para
o desenvolvimento entre o Egito e os Estados Unidos. Através da PL 480, a
cooperação cobriu o período total entre 1954 e 1966, tendo sido particularmente
relevante entre 1958 e 1964. Durante o período total, cerca de 643 milhões de
dólares foram enviados ao Egito por navio na forma de grãos e alimentos que
serviam em grande medida para o consumo urbano (BURNS, 1985).
Com relação ao comércio propriamente dito entre os dois países, os Estados
Unidos jamais deixaram de ser um parceiro comercial importante para o Egito.
Em 1954, os estadunidenses representavam 11% das importações egípcias e
5% das exportações. Em 1962, em pleno processo de implementação do Plano
Quinquenal egípcio, o governo Nasser importava 25% da soma de todos os seus
produtos dos EUA e exportava 6% a esse parceiro. Já em 1965, a relação era de
36% de importações e 3% das exportações aos EUA (BURNS, 1985).
Cabe ressaltar o impacto direto que a provisão de alimentos e grãos norte-
americanos produzia no orçamento do Estado egípcio. Isso porque a dependência
de alimentos importados para suprir uma população em pleno crescimento
demográfico representava um fardo às contas do Estado que, além disso, ainda
subsidiava equipamentos e matérias-primas necessárias à produção agrícola.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
66 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
A provisão de alimentos e grãos americanos, em um montante significativo
como aquele em que foi negociado, permitia ao governo egípcio redirecionar
parcela expressiva do orçamento estatal, normalmente destinado a comprar tais
commodities, para efetivamente investi-los em programas de modernização da
indústria, infraestrutura e produção agrícola. Isso é
particularmente relevante
quando lembramos que, entre 1960-1965, vigorava o
ambicioso Plano Quinquenal
cujo objetivo anunciado era industrializar massivamente o país em um curto
espaço de tempo. Em outubro de 1962, após uma avaliação positiva do governo
Kennedy sobre as relações desenvolvidas entre os Estados Unidos e o Egito a
partir da PL 480
8
, decide-se pelo incremento da cooperação internacional com o
anúncio do aporte de 431.8 milhões de dólares em alimentos e grãos para o triênio
1963, 1964 e 1965 (BURNS, 1985).
Durante esses últimos três anos, entretanto, o agravamento da guerra do Iêmen
desgastou as relações entre Nasser e Kennedy. A despeito do reconhecimento
da legitimidade da república iemenita feita pelo presidente Kennedy em 1962, o
prolongamento da guerra civil interna e, principalmente, o crescimento das tensões
entre o Egito e a Arábia Saudita fizeram com que os estrategistas estadunidenses
revisassem sua posição original diante do conflito: percebia-se uma crescente
ameaça de o conflito transbordar as fronteiras e impactar sobre a segurança
dos poços de petróleo sauditas. Essa posição foi confirmada pelo sucessor de
Kennedy, Lyndon Johnson, que também temia o engajamento das Forças Armadas
egípcias em território iemenita, posto que isso contribuía para reforçar os laços de
dependência militar do Egito com a União Soviética (KHALIDI, 2009; KERR, 1965).
O governo Johnson, por sua vez, insatisfeito com o desenrolar da participação
egípcia nos eventos da região e sem nutrir pessoal afeição à figura de Nasser, passou
a articular internamente para derrubar os acordos que comprometiam os Estados
Unidos a prover ajuda em alimentos e grãos ao Egito para o triênio 1963-1965.
Burns narra as discussões internas dentro do congresso e o peso da participação
do lobby judeu para interromper os acordos de cooperação (BURNS, 1985).
Como resultado, em 1965, a ajuda externa americana é interrompida. Em
1966, quando se estimava a necessidade de o governo egípcio importar cerca
de 300 milhões de dólares em alimentos e grãos, o governo americano volta a
propor a integração do Egito na PL 480 nos mesmos marcos do período anterior.
8 Embora as relações entre Kennedy e Nasser fossem predominantemente positivas, existiam algumas desavenças,
como ficou patente no caso da Guerra no Congo, no qual cada país apoiava lados antagônicos do conflito.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
67Pedro Rocha Fleury Curado
Entretanto, nessa ocasião, o montante oferecido foi bem inferior aos
anteriores:
55 milhões de dólares ao longo de seis meses (BURNS, 1985).
Como observou Mabro (1975), o grande sucesso da política externa do governo
Nasser em relação à Guerra Fria foi assegurar a ajuda americana em períodos
chave de grande investimento, ao mesmo tempo em que ampliava com a União
Soviética o comprometimento dessa com os programas para a industrialização
egípcia. Isso explica, em parte, a alta taxa de crescimento econômico egípcio entre
1957 e 1964. Tal crescimento contínuo foi enormemente financiado por acordos
de cooperação internacional proclamados com os dois blocos. Os Estados Unidos
mantinham a cooperação, comprometendo-se a comprar parte da produção egípcia,
principalmente entre 1959 e 1962.
Vejamos, a seguir, o papel desempenhado pelos
acordos de cooperação soviética durante o mesmo período.
O papel da cooperação soviética para a industrialização do Egito
No caso da relação egipto-soviética, ocorreu uma maior diversificação entre
os setores mobilizados. Na esfera militar, por exemplo, a cooperação soviética
teve início após a venda de armas militares repassadas ao Egito através da
Checoslováquia em 1955 e estava inscrita na nova estratégia do governo de Nikita
Khrushchev, orientada para disputar zonas de influência com o bloco ocidental
no Terceiro Mundo.
O Egito tornou-se um elemento importante para a nova estratégia internacional
soviética e, do lado russo, o eventual sucesso da relação entre os governos
Nasser e Khrushchev passou a ser percebido como um ativo portador de
diferentes vantagens: 1) tratava-se de uma forma de adentrar zonas de influência
tradicionalmente ocidentais (como o Oriente Médio); 2) reduzia a capacidade de
ingerência dos Estado Unidos sobre uma região próxima à fronteira sudoeste do
território russo, rompendo localmente com a estratégia estadunidense de contenção
do expansionismo russo; 3) facilitava a saída da frota soviética pelos mares quentes
do Mediterrâneo através do potencial acesso aos portos de Estados mediterrâneos
“amigos”, como era o caso do Egito; 4) o possível sucesso da ajuda soviética na
transformação do Egito em uma potência militar e industrial tornaria esse país
uma imensa plataforma de divulgação do modelo de desenvolvimento russo. Tal
fenômeno melhoraria a imagem da União Soviética diante do Terceiro Mundo e
poderia proporcionar alianças com outros governos nacionalistas não-alinhados.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
68 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
A percepção dos estrategistas soviéticos dessas
potencialidades significou,
na prática, uma atenção especial, assim como certa tolerância com eventuais
divergências entre Moscou e o Cairo.
A transformação das Forças Armadas egípcias em uma potência militar
regional era um objetivo declarado dos Oficiais Livres desde sua ascensão ao
poder. Assim, o mercado de armas soviético serviu, a partir de 1955, aos propósitos
imediatos voltados para o incremento do potencial militar do país. De fato, o Egito
tornou-se o principal comprador de material militar russo fora do bloco soviético,
o que exprime algo sobre a importância dada ao Egito pela política soviética para
o Terceiro Mundo (ver Tabelas 1 e 2). Segundo Henry Laurens (2007), somente
a Índia possuía números comparáveis aos do Egito em termos de ajuda militar
soviética.
Tabela 1. A venda de armamentos da União Soviética para o Terceiro Mundo,
Oriente Médio e Egito entre 1954 e 1966 (em milhões de dólares)
1955-1959 1960-1966
Total de armas exportadas pela URSS para o Terceiro Mundo 777 3.115
Para o Oriente Médio 546 987
Para o Egito 223 536
Total do valor em armas importadas pelo Egito 3.185 556
Fonte: Dawisha, 1979.
Tabela 2. Valor gasto pelo Egito na compra de armamentos junto
a todo o bloco socialista (ano/valor em milhões de dólares)
1955 336
1956-57 170
1963 500
1965 310
No que diz respeito à ajuda econômica soviética (e do bloco socialista), essa
teve início em 1958 após a assinatura de entre os dois países em 1957. Na ocasião,
a União Soviética havia oferecido 700 milhões de rublos em empréstimos com
baixos juros para financiar o primeiro plano trienal de industrialização egípcia
(1957-1960). Os créditos seriam usados para importar equipamentos e contratar
técnicos soviéticos (MABRO, 1975).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
69Pedro Rocha Fleury Curado
Os termos dos acordos de cooperação econômica propostos pela União
Soviética datam de 1958 e eram uniformes de maneira geral. Créditos eram cobertos
em rublos a fim de serem pagos com 2.5% de juros em um período de dez a vinte
anos. A União Soviética ainda se comprometia a comprar 50% da produção de
algodão a
preços acima do mercado, como forma de pagamento (MABRO, 1975).
O segundo acordo
ocorreu em dezembro 1958 e estava relacionado ao financiamento
da primeira etapa de construção da barragem de Assuã (cerca de 400 milhões
de rublos). Em agosto de 1960, um novo empréstimo para o financiamento da
segunda etapa de construção da barragem foi acordado, dessa vez no valor de
900 milhões de rublos. Os valores dos empréstimos nos anos seguintes foram
enquadrados no primeiro e segundo Planos Quinquenais (1960-1965 e 1965-1970)
e expressavam o progressivo engajamento soviético no financiamento dos
programas de industrialização egípcios (ver Tabela 3).
Tabela 3. Ajuda econômica soviética ao Egito (em milhões de dólares)
Ano
Estimativa de montante cumulativo da ajuda
soviética desde 1954 até o ano em questão
Acréscimo anual
1961 681 -
1962 711 30
1963 765 54
1964 1.282 517
1965 1.408 126
1966 1.415 7
1967 1.535 120
Fonte: Mabro, 1975.
Não havia oferta de cooperação do lado ocidental que se aproximasse dos
termos vantajosos oferecidos pelos soviéticos. O Banco Mundial, por exemplo,
era na maior parte do tempo reticente em realizar empréstimos ao setor público
dos países “subdesenvolvidos” (WATERBURY, 1983; HANSEN, 1991). Nos termos
dos acordos para créditos oferecidos pelos soviéticos, esses se comprometiam a
avaliar o custo dos projetos, a expedição de equipamentos, os salários dos técnicos
soviéticos e as despesas com suas viagens. O Egito era obrigado a cobrir todos
os gastos dos técnicos soviéticos enquanto esses estivessem operando em solo
egípcio, assim como estava comprometido em prover a eles materiais e adequadas
condições de trabalho. A União Soviética também permitia a opção de estabelecer
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
70 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
subcontratos para projetos de desenvolvimento econômico com outros países do
Leste Europeu (DAWISHA, 1979).
Pela perspectiva soviética, era mais vantajoso apoiar os programas de
desenvolvimento domésticos do Terceiro Mundo com financiamentos em projetos
específicos do que adotar amplos programas de ajuda, existindo para tanto três
razões centrais: 1) projetos específicos eram funcionais para fins de propaganda;
2) eram práticos para fins logísticos e organizacionais, dado ser mais fácil estimar
os fundos necessários quando esses obedecem a projetos específicos, o mesmo
valendo para o planejamento do número de técnicos a serem empregados; 3) o
apoio a projetos específicos estimulava o desenvolvimento do setor estatal no país
receptor, o que era em si um objetivo dos soviéticos (DAWISHA, 1979).
É importante ressaltar o papel dos programas de cooperação soviética na
cobertura dos gastos empreendidos durante o esforço de industrialização egípcia.
Entre 1955 e 1967, a
União Soviética contribuiu com cerca de 826 milhões de
dólares em ajuda não militar.
Já os demais países do bloco soviético contribuíram
com mais 709 milhões de dólares no mesmo período (MABRO, 1974, 1975; FERRIS,
2011). Mais da metade da ajuda soviética não militar foi direcionada às duas fases
de construção da barragem de Assuã (ver Tabela 4).
Tabela 4. Créditos soviéticos ao Egito, 1955-1964
Data
Valor
(em milhões
de dólares)
Razão
Taxa de
juros
Prazo para
o pagamento
Janeiro de 1958 175 Plano trienal (1958-1960) 2.5% 12 anos
Dezembro de 1958 100 Primeira fase de Assuã 2.5% 12 anos
Agosto de 1960 225 Segunda fase de Assuã 2.5% 12 anos
Junho de 1963 44 Plano quinquenal 2.5% 12 anos
Maio de 1964 282 Plano quinquenal 2.5% 12 anos
Fonte: Ferris, 2011.
A barragem de Assuã foi o principal projeto isolado do qual participaram
os soviéticos. Em 1958, isto é, dois anos após o abandono da participação
estadunidense das negociações para a viabilização da construção da represa de
Assuã, os soviéticos lograram fechar um acordo com as autoridades egípcias para
participarem da execução do projeto. Durante o processo de implementação,
mais de 300 fábricas soviéticas participaram da manufatura de cerca de 500.000
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
71Pedro Rocha Fleury Curado
toneladas de equipamentos utilizados durante a construção da represa (DAWISHA,
1979). Assim, os soviéticos proviam a expertise técnica e os equipamentos, mas
não apenas isso: o projeto teria 27,8% do seu custo total pago pela União Soviética
(ver Tabela 5).
Em 1964, durante o período em que Khrushchev realizou uma visita de
dezesseis dias ao Egito para a inauguração da barragem de Assuã, a política
soviética para o Egito era percebida por Moscou de maneira indubitavelmente
satisfatória: a antes total influência ocidental sobre o Oriente Médio havia sido
neutralizada e a política soviética havia progredido por etapas sucessivas. Isso
contribuiu para que Khrushchev julgasse também de maneira positiva sua ampla
política de apoio aos governos nacionalistas do Terceiro Mundo.
Tabela 5. Contribuição financeira soviética para a construção da barragem de Assuã
(em milhões de dólares)
Custo total Parcela soviética Porcentagem soviética
Primeira etapa 614 100 16.2
Segunda etapa 515 225 40.8
Total 1.165 325 27.8
Fonte: Dawisha, 1979.
Em função do Egito pós-1957 e da união Soviética serem economias planificadas,
tornou-se possível negociar o preço e o volume dos produtos a serem trocados
sem maiores dificuldades. Existia entre os dois a prática de favorecer o Egito nos
acordos comerciais, posto que o preço das mercadorias por esse exportadas eram
fixadas a um valor acima do mercado (MABRO, 1975).
Em particular, destacava-
se o preço do arroz e do algodão egípcios exportados para a União Soviética. Tais
produtos serviam como forma de pagamento aos empréstimos acordados entre
os dois países e eram não raramente fixados a um preço acima do mercado em
40% e 20%, respectivamente (DAWISHA, 1979).
Para além da vantajosa relação comercial e financeira, os soviéticos estabeleceram
também significativos acordos de cooperação na esfera educacional, com especial
ênfase em formação técnica, visando a ocupação de funções administrativas
específicas. Como observa Dawisha,
A construção de centros técnicos produziu impacto imediato no sistema
educacional egípcio. Entre 1956 e 1975, a União Soviética contribuiu para a
construção e equipamento de 43 centros de formação técnica, responsáveis
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
72 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
pela graduação de 85.000 egípcios. A ênfase nos centros técnicos orientava-
se para a provisão de técnicas vocacionais básicas, mas também tinham
relação com o crescimento do nível médio de alfabetização e com o ensino
de habilidades gerenciais. (DAWISHA, 1979, p. 195. Tradução nossa)
9
.
Um fator externo contribuiu ainda para que a União Soviética ampliasse seu
engajamento na promoção do desenvolvimento no Terceiro Mundo. No início da
década de 1960, os soviéticos foram constrangidos a fazer avançar rapidamente
seu programa de ajuda externa a governos não-alinhados, por acreditar existir
uma concorrência “entre comunistas” advinda da China popular. Essa, após a
ruptura das relações com a União Soviética
10
, passou a acusá-la abertamente de
ser um Estado tão imperialista como seriam os Estados Unidos e de fazer uso de
teses revisionistas para legitimar internamente uma política externa apoiada na
“coexistência pacífica” com o bloco ocidental (KAMISKY; KRUK, 1988). No lado
soviético, o efeito produzido pela competição “entre comunistas” foi
a impulsão
de uma política de demarcação de suas zonas de influência no Terceiro
Mundo,
ampliando o volume de ofertas para manutenção de relações privilegiadas com
certos Estados chave para sua estratégia de projeção geopolítica.
O Egito, diante desse novo contexto no qual as opções de barganha se
estendiam também dentro da própria fricção do bloco comunista
11
,
fortaleceu sua
condição de objeto prioritário da política assistencialista soviética. A despeito das
tensões existentes por conta de posicionamentos divergentes no tabuleiro regional,
Egito e União Soviética mantiveram relações estreitas e significativamente mais
estáveis que as relações entre egípcios e norte-americanos durante o período aqui
analisado. Com a derrota na Guerra dos Seis Dias (1967), o Egito perdeu parte
importante de sua frota aérea e, mais grave, passou a ter parte de seu território
— o Sinai — ocupado. Em outras palavras, a guerra reduziu consideravelmente
a capacidade de o governo Nasser continuar a agir como um ator decisivo no
9 The construction of technical centers had the most immediate effect on the educational system in Egypt. Between
1956 and 1975, the Soviet Union helped to build and equip 43 such centers from which over 85.000 Egyptians
have graduated. Emphasis in the centers has been on providing basic vocational skills but has also dealt with
raising standards of literacy and with providing management skills.
10 Após anos de crescentes tensões diplomáticas, a ruptura das relações entre Egito e Estados Unidos ocorreu
formalmente em 1963.
11 Embora Nasser tenha obtido certo volume em ajuda alimentar da China, especialmente após a suspensão da
PL 480 pelos Estados Unidos em 1965, o fato é que, como bem aponta Dawisha (1979), o governo de Mao
não possuía meios nem econômicos nem militares de fazer concorrência com a União Soviética por zonas de
influência comunistas no Terceiro Mundo.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
73Pedro Rocha Fleury Curado
Oriente Médio, seja na condição de liderança árabe, seja na função de agente
dinamizador das tensões da Guerra Fria que envolviam a região (LAURENS, 1991;
OREN, 2002). O resultado foi a impossibilidade de manutenção de uma política
externa capaz de instrumentar o peso geopolítico do país para negociar apoios
com os dois lados da Guerra Fria. Efetivamente, a partir de então e durante os
anos seguintes, o Egito reduziria enormemente o caráter autônomo de sua política
externa para se tornar mais vulnerável e dependente do suporte exclusivo do
bloco soviético. Segundo o próprio Gamal Nasser, as circunstâncias haviam feito
do não-alinhamento uma impossibilidade factual (HEIKAL, 1972, 1986; FERRIS,
2013; DAWISHA, 1976).
Considerações finais
Ao compararmos a cooperação internacional entre Egito, Estados Unidos e
União Soviética, foi preciso considerar representado pelo governo Nasser para
cada uma das superpotências em termos regionais e globais, dado o contexto da
Guerra Fria. Assim, a maior propensão do lado soviético em arcar com os custos
de programas de ajuda externa vantajosos ao Egito ocorria justamente em função
desse país possuir elevada importância na estratégia soviética de projeção de
seu poder estatal no globo. Tal percepção da importância egípcia não ocorria, ao
menos na mesma escala, do lado das prioridades definidas pelos Estados Unidos.
No caso, após um período de inicial desinteresse em atender as demandas do
governo dos Oficiais Livres, os EUA acabaram pressionados a redefinir e valorizar
uma janela de negociação aberta com o Egito. Tal revisão somente foi possível
após o Egito “convidar” a União Soviética para contribuir com seus programas
de obtenção de armamentos e desenvolvimento econômico. Do ponto de vista
norte-americano, embora o Egito mantivesse um papel central na elaboração
da estratégia estadunidense para o Oriente Médio durante o período 1955-1967,
seu peso era contrabalançado pela existência de outros aliados regionais, como
a Arábia Saudita e, num momento posterior, Israel.
No caso soviético, o
apoio
regional existente para além do governo Nasser, como o ocorrido temporariamente
na Síria e no Iraque, era mais fluido e instável.
Na política soviética, a condescendência com o elevado grau de autonomia dos
movimentos nacionalistas não-alinhados, tal como expresso na relação especial
desenvolvida com o Egito, representava algo mais profundo, como uma revisão
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 56-75
74 Não-alinhamento, cooperação internacional e desenvolvimento no contexto da Guerra Fria [...]
das próprias teorias que até então orientavam a política externa daquele país.
Buscando usar o exemplo de sua relação com o Egito para projetar sua influência
sobre novos governos, os instrumentos de propaganda soviética reforçaram a
percepção de ser o Egito de Gamal Nasser um modelo de sucesso para os países
do Terceiro Mundo, garantido graças aos financiamentos e à expertise técnica
soviética. A Guerra dos Seis Dias em 1967 e a subsequente reordenação da
correlação de forças entre os Estados árabes esvaziaram a capacidade egípcia de
agir regionalmente para manter-se em equilíbrio em relação ao jogo de forças
dos interesses regionais de Estados Unidos e União Soviética. O resultado dessa
transformação no tabuleiro geopolítico da região foi o fim das condições materiais
que permitiram ao Egito utilizar o não-alinhamento como instrumento eficaz
para viabilizar financiamentos, peças e técnicos para seus principais programa
internos de desenvolvimento.
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76 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
Expectativas promissoras:
comércio e perspectivas de cooperação bilateral
nas relações Brasil–União Soviética (1964-1967)
Promising Expectations:
trade and perspectives of bilateral cooperation
between Brazil and the Soviet Union (1964-1967)
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.773
Gianfranco Caterina
1
Resumo
Este artigo busca compreender a dinâmica das relações entre Brasil e União Soviética logo
após o golpe civil-militar de 1964. Apesar da retórica anticomunista, das arbitrariedades e
perseguições a elementos considerados subversivos e comunistas brasileiros, o regime que
se instalou após a tomada de poder em abril de 1964 permanecia interessado na manutenção
de boas relações com a superpotência euroasiática. Argumenta-se que o comércio teve
papel relevante nesse período, levando à busca por uma institucionalização das relações
interestatais, visando a retomada das conversações acerca de assistência soviética a grandes
projetos de infraestrutura no país. Dentro dessa chave de entendimento, a URSS poderia
desempenhar um papel relevante na industrialização do Brasil. Em 1967, o Brasil retomava
o posto de principal parceiro comercial da URSS na América Latina (excetuando-se Cuba).
No entanto, as cifras eram inferiores em comparação às trocas no biênio 1962-63. Este artigo
busca evidenciar como esforços de reaproximação foram importantes para moldar ações de
cooperação econômica e estratégica posteriores entre os dois países.
Palavras-chave: Política Externa Brasileira; União Soviética; Regime Militar; Cooperação
Econômica.
1 Doutorando em História, Política e Bens Culturais no CPDOC/FGV no Rio de Janeiro. É mestre em História Social
pela PUC-SP (2012) e especialista em Economia pela EESP-FGV (2014). Em 2016, foi pesquisador visitante na
George Washington University em Washington, DC.
Artigo submetido em 06/03/2018 e aprovado em 06/09/2018.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
77Gianfranco Caterina
Abstract
This article assesses the relationship between the governments of Brazil and the Soviet
Union after the 1964 civil-military coup. Despite the anti-Communist rhetoric, arbitrariness
and persecutions of so-called subversive elements and Brazilian communists, the regime
that gained power in April 1964 was still interested in maintaining good relations with
the USSR. We argue that trade played an important role during this period; it fostered an
institutionalization of inter-state relations, which in turn led to the resumption of conversations
about Soviet assistance for big infrastructure projects in Brazil. Within this framework,
the USSR would be able to play a relevant role in Brazil’s industrialization. In 1967, Brazil
regained the position of the most important Soviet trade partner in Latin America (except
for Cuba). However, the figures were still smaller than those for bilateral trade in 1962-63.
This paper seeks to explain how rapprochement efforts were important for promoting later
strategic and economic cooperation between the two countries.
Keywords: Brazilian Foreign Policy; Soviet Union; Military Regime; Economic Cooperation.
Introdução
2
A normalização das relações diplomáticas entre Brasil e União Soviética,
iniciada ao final da Segunda Guerra Mundial, durou apenas dois anos e meio.
Em outubro de 1947, o governo Dutra rompeu relações com a URSS, gerando um
distanciamento que perdurou por algum tempo. Seria somente em dezembro de
1959 que o presidente Kubitschek enviaria uma missão a Moscou para a assinatura
de um acordo comercial bilateral. Em 1961, aconteceria a abertura de respectivos
escritórios comerciais e o reestabelecimento de relações diplomáticas entre os
dois países (VOLCHEK, 1985).
Sabe-se, no entanto, que uma das justificativas oficiais para a intervenção
militar em 1964 foi o temor, de parte das elites civil e militar do País, que o Brasil
enveredasse para uma trajetória de cunho socialista. Esses grupos nutriam também
uma enorme desconfiança do presidente João Goulart. Com isso em mente, este
artigo buscará responder à seguinte pergunta: como os esforços de reaproximação
entre o Brasil e a URSS, após o golpe civil-militar de 1964, foram importantes para
modelar ações de cooperação econômica bilateral que ocorreriam posteriormente?
O primeiro passo para responder a essa questão de forma satisfatória é uma
discussão bibliográfica bem fundamentada. É consenso na literatura sublinhar a
2 Agradeço ao professor Alexandre Moreli por seus comentários e sugestões.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
78 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
singularidade das relações diplomáticas entre Brasil e União Soviética logo após
o golpe civil-militar de 1964. Vizentini argumenta que a retórica típica da Guerra
Fria e das fronteiras ideológicas “não correspondeu plenamente à prática” nas
interações com a superpotência euroasiática. Segundo ele, a manutenção de laços
diplomáticos plenos com a URSS e com os países de seu bloco derivavam de
“necessidades comerciais”, além do fato de que a atuação internacional soviética
se pautava por uma “diplomacia tradicional e legalista, e não revolucionária como
a de Cuba e da China” (VIZENTINI, 1998, p. 61).
Essa tendência se acentuaria ao longo dos anos de 1960. A União Soviética,
após o cisma com a República Popular da China e dificuldades em sua parceria com
Cuba, estava mais interessada na manutenção do status quo global e preocupada
com sua própria conjuntura doméstica do que com a difusão revolucionária do
comunismo, especialmente após a ascensão de Leonid Brejnev como secretário-
geral do Partido Comunista da União Soviética (PCUS), em outubro de 1964. Daí se
deduz uma das razões que indicam por que o Brasil rompeu relações diplomáticas
com Cuba logo após o golpe de 1964, mas não o fez com a URSS — além dos
conhecidos interesses comerciais e econômicos envolvidos
3
.
De forma análoga a Vizentini, Cervo situa as relações brasileiro-soviéticas
dentro de um “universalismo inevitável” durante o governo Castello Branco. Ele
sublinha que o governo brasileiro tinha a “intenção” de que as relações “puramente
comerciais” passassem ao estágio de relações econômicas, nas quais “se agregassem
componentes de desenvolvimento, como importação de máquinas, equipamentos e
tecnologias” (CERVO; BUENO, 2008, p. 377-379). Ou seja, a superpotência socialista
poderia exercer um papel relevante no esforço de industrialização do Brasil.
Argumentamos, dessa forma, que a manutenção das relações bilaterais procede
desses três pontos: o fato de o anticomunismo da cúpula militar brasileira estar
concentrado em Cuba e não na URSS, mudanças domésticas importantes em
curso na superpotência socialista, e a possibilidade de a mesma exercer um papel
importante na industrialização do Brasil. Assim, o interesse brasileiro iria além da
mera expansão comercial apontada por outros dois autores como fator principal
de aglutinação entre os dois países (SILVA, 2014; BARRETO FILHO, 2006). André
Reis da Silva destaca que os contatos comerciais “aumentaram”, e concorda com
3 Sobre Cuba deve-se mencionar também a pressão que o governo estadunidense vinha realizando em outros países
da região desde a expulsão do país caribenho da OEA. Além disso, o Brasil tinha uma série de compromissos
econômicos com credores daquele país que precisavam ser urgentemente equacionados. O gesto político da
ruptura com Cuba sublinharia a mudança de comando e o engajamento do novo governo brasileiro em reformas
econômicas visando restaurar sua credibilidade no sistema financeiro internacional.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
79Gianfranco Caterina
Vizentini e Cervo que, em relação à URSS, o discurso calcado na Guerra Fria “não
correspondeu à prática” (SILVA, 2014, p. 41).
O objetivo deste artigo é, portanto, investigar como essas interações entre os
governos do Brasil e da URSS, durante a primeira administração do regime militar,
foram importantes para a institucionalização das relações interestatais, visando
a retomada das conversações acerca de assistência soviética a grandes projetos
de infraestrutura no país. Cervo lembra que foram restabelecidos contatos por
delegações bilaterais e reunida, pela primeira vez, a Comissão Mista Bilateral
prevista no Acordo de Comércio e Pagamentos de 1963 (CERVO; BUENO, 2008).
As delegações brasileiras que estiveram na URSS nesse período buscaram manter
vivo o interesse soviético em participar de empreendimentos no ramo energético
no Brasil. Em relação ao comércio, no final de 1967, o país retomava o posto de
principal parceiro comercial da URSS na América Latina (excetuando-se Cuba).
Para realizar este estudo, concentraremos nossas atenções na análise de
fontes primárias. Serão utilizados documentos brasileiros, tanto do Arquivo
Histórico do Ministério das Relações Exteriores (AHMRE), em Brasília, como os
do acervo do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do
Brasil da Fundação Getúlio Vargas (CPDOC-FGV), no Rio de Janeiro. Além deles,
documentos russos obtidos no GARF (Arquivo Estatal da Federação Russa), em
Moscou, também serão empregados. Destaco que eventuais erros na tradução
desses registros do idioma russo são de minha inteira responsabilidade.
O texto está estruturado em quatro itens. O primeiro apresenta as preocupações
anticomunistas do novo governo brasileiro logo após tomar o poder em abril
de 1964. Em seguida, trata das iniciativas de reaproximação diplomáticas entre
Brasil e URSS iniciadas poucos meses depois. O terceiro analisa, em detalhes, as
visitas à URSS das comitivas lideradas por ministros brasileiros em 1965 e 1967.
Além disso, comenta a vinda do ministro do Comércio Exterior da URSS ao Brasil
em 1966 e outras iniciativas e interações diplomáticas entre os dois países. Por
último, expõem-se as conclusões e as perspectivas para as relações bilaterais nos
anos subsequentes.
Golpe civil-militar, anticomunismo e relações bilaterais
Com o golpe civil-militar sendo deflagrado no Brasil em 1º de abril de 1964,
num cenário doméstico ainda indefinido, o embaixador do Brasil em Moscou,
Henrique Rodrigues Valle, enviava uma correspondência detalhada sobre os
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
80 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
“objetivos econômicos” do governo brasileiro na União Soviética. Dividia-os em
três setores: comercial, financeiro e técnico-científico. Valle projetava um comércio
bilateral que atingiria US$ 500 milhões de parte a parte em 1970. Tal volume
possibilitaria “transações financeiras para o desenvolvimento econômico do Brasil”.
Sobre o terceiro item, o embaixador afirmava que, de acordo com as mesmas
projeções, seria possível financiar uma ampla assistência técnica soviética, mas
que, na “maioria das vezes”, essa estaria vinculada à “aquisição de equipamentos”.
Por fim, ele solicitava ao Itamaraty mais recursos financeiros e humanos a fim
de “concretizar as excelentes promessas econômicas do posto” (AHMRE, 1964a).
Ao mesmo tempo, a radicalização político-ideológica apontava para um
desfecho no Brasil. O presidente João Goulart saiu do Rio a Brasília e depois
a Porto Alegre numa última tentativa de organizar alguma resistência com o
ex-governador Leonel Brizola. No entanto, o presidente do Senado já havia
declarado vaga a presidência da República antes mesmo de Goulart exilar-se
no Uruguai. O presidente da Câmara dos Deputados, Ranieri Mazzilli, assumia
interinamente o cargo. Ao mesmo tempo, uma junta de militares de alta patente
das três Armas assumia o poder de facto por duas semanas. Após a decretação do
Ato Institucional, o marechal Castello Branco assumia o poder no dia 15 de abril,
eleito indiretamente por um Congresso Nacional desfigurado pelo AI-1.
Nesse cenário interno radicalizado pelo anticomunismo, seria natural que os
representantes soviéticos no país se inquietassem. Em Moscou, Valle foi convocado
para uma reunião pelo ministro interino das Relações Exteriores. A Embaixada
da URSS no Rio afirmava em correspondência ao governo soviético que esperava
que as autoridades brasileiras agissem de acordo com princípios fundamentais do
Direito Internacional, de forma a tomar as providências necessárias para garantir
a segurança da Embaixada, bem como de seu pessoal, e dos cidadãos soviéticos
que se encontravam no Brasil (AHMRE, 1964b).
Ainda durante o governo provisório de Mazzilli, assumia a chancelaria
o ex-embaixador em Moscou e Havana, Vasco Leitão da Cunha. Ele seria
mantido após a ascensão de Castello ao poder. Nas semanas seguintes, Cunha
confrontar-se-ia com diversas denúncias de espionagem, favorecimento e
financiamento de “atividades subversivas” por cidadãos estrangeiros no país. No
dia 6 de abril, por exemplo, o embaixador do Brasil no México, Manuel Pio Corrêa
Junior, escreveu uma carta pessoal ao chanceler acusando o governo cubano de
conceder apoio financeiro a Leonel Brizola e seus apoiadores; afirmando inclusive
que a primeira parcela dessas subvenções chegou a ser paga (CPDOC-FGV, 1964a).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
81Gianfranco Caterina
Esse clima de perseguição e anticomunismo minaram as relações diplomáticas
entre o Brasil e o bloco soviético durante o primeiro semestre de 1964. Já no início
de julho, entretanto, o presidente brasileiro enviou uma mensagem pessoal a
Nikita Khrushchev afirmando que o país tinha interesse no incremento comercial
com a URSS (VIZENTINI, 1998). Na busca por restaurar alguma confiança,
Castello procurava justificar a necessidade da intervenção dos militares na política
nacional e, ao mesmo tempo, moderar a maré anticomunista. Para o presidente,
as relações com os países do Leste Europeu deveriam ser “mantidas e, em certos
terrenos, ampliadas”. Segundo ele, o comércio entre o Brasil e os países do bloco
soviético poderia ser “mutuamente proveitoso: estamos prontos a aumentar
nossas trocas, desde que elas não sejam veículo de influências inaceitáveis”
(MRE, 1966 ). Os instrumentos legais necessários para que isso ocorresse na
prática já existiam. O Acordo de Comércio e Pagamentos assinado entre os dois
países em 1963 — o qual também previa reuniões regulares no âmbito de uma
Comissão Mista bilateral — estava em vigência. Desde o reatamento em 1961, as
trocas comerciais cresciam de maneira significativa e sempre com saldo positivo
para o Brasil — apesar de o volume total ainda ser pequeno quando comparado
aos parceiros tradicionais (MILLER, 1989).
Restaurando a confiança pelo comércio
Ao fazer um balanço dos principais pontos do mês de maio, a Embaixada em
Moscou comentava sobre como fora retratada na imprensa soviética a tomada de
poder pelos militares no Brasil. Afirmava que, embora considerada pela grande
maioria um “golpe reacionário”, as críticas eram em “termos ponderados” apesar
de “inúmeros exageros e erros de informação” (AHMRE, 1964c).
No início de agosto, o presidente do Conselho do Soviete Supremo, Anastas
Mikoyan, acusou o recebimento de carta enviada por Castello Branco. Segundo
a Embaixada em Moscou, a comunicação avisava a respeito de o presidente
haver “tomado posse no cargo” (AHMRE, 1964d). No final de julho, o Congresso
Nacional, por meio da Emenda Constitucional nº 9, prorrogava o mandato do
presidente até 15 de março de 1967. Havia, portanto, uma indicação ao governo
soviético de que o novo governo brasileiro estava se consolidando no poder e que
Castello não exerceria apenas um mandato “tampão”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
82 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
Algumas semanas depois, o governo brasileiro fazia novo esforço para
reforçar às missões diplomáticas do Leste Europeu que a diminuição do comércio
com o bloco soviético era algo conjuntural, e não resultado de qualquer tipo de
discriminação ideológica. Em comunicação a Moscou, o Itamaraty argumentava
que a diminuição havida nas trocas era fruto de “inevitáveis reajustamentos”
ocorridos no país após a tomada de poder pelos militares. Dizia ainda que, apesar
das dificuldades momentâneas, considerava o quadro de comércio com o Leste
Europeu “promissor” (AHMRE, 1964e).
De acordo com Rupprecht (2011) havia um desejo, de ambas as partes, de
manter relações diplomáticas amistosas. No começo de setembro, Mikoyan enviou
um telegrama a Castello Branco desejando “felicitações” por motivo do aniversário
da independência do Brasil. O político soviético expressava a “esperança” de que
as relações bilaterais se desenvolvessem no interesse dos povos de ambos os países
(AHMRE, 1964f). Da mesma forma, no dia 7 de setembro de 1964, o Izvestia publicou
um artigo congratulando o Brasil pelo aniversário de independência e desejando
o “fortalecimento de relações amigáveis entre os dois países” (AHMRE, 1964g).
Uma semana depois, o embaixador Valle escreveu uma carta pessoal ao
chanceler mostrando-se “muito bem impressionado” com os “inúmeros contatos”
que estava mantendo com as autoridades do governo soviético. Disse que manteve
conversas com o embaixador da URSS no Brasil, Andrei Fomin — que se encontrava
na capital soviética — bem como com funcionários do Departamento de América
Latina do Ministério de Negócios Estrangeiros da URSS. Afirmou ainda que teve
uma longa entrevista com o ministro do Exterior, Andrei Gromyko, e com seu vice,
Vassily Kuznetsov. Notou que todos se mostraram “visivelmente interessados”
na manutenção de boas relações bilaterais — inclusive não se limitando apenas
a conversas sobre as possibilidades de comércio (CPDOC-FGV, 1964b).
No final de setembro, a Petrobras assinava um compromisso prevendo a
“aquisição adicional” de 2 milhões de toneladas de petróleo da URSS para o
ano seguinte (AHMRE, 1964h). Descontada certa dose de cortesia diplomática
recíproca, as relações bilaterais estavam ganhando importância de fato — mais
pelas perspectivas futuras do que pelos dados presentes.
A mudança de tom também estava relacionada com a troca de comando em
curso na URSS. Em 14 de outubro de 1964, o Comitê Central do PCUS confirmou o
afastamento de Khrushchev, e a nomeação do novo líder, Leonid Brejnev, encerrando
uma conspiração interna que estava em marcha desde março. Duras acusações de
quadros importantes do Partido sobre a política doméstica de Khrushchev, bem
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
83Gianfranco Caterina
como decisões precipitadas no campo externo, selaram sua retirada do posto.
Brejnev não possuía experiência alguma em assuntos de política exterior. Além
da importante influência de Gromyko, deve-se pesar também, principalmente no
início de sua administração, a proeminência do primeiro-ministro Alexei Kosygin
nos assuntos externos do país — inclusive representando a URSS em diversos
encontros com líderes estrangeiros (SAVRANSKAYA; TAUBMAN, 2011).
Ao mesmo tempo, o ano de 1964 foi marcado pelo início de uma aproximação
política, econômica e cultural entre EUA e URSS. Um grupo de mais de 90
empresários estadunidenses de alto perfil foi a Moscou em novembro a fim de
verificar as possibilidades de expansão das relações econômico-comerciais entre
os dois países (AHMRE, 1964i). A comitiva estadunidense foi recebida pela alta
cúpula do PCUS. De Moscou, Valle falava em uma “radical mudança na filosofia
e na pragmática socialista”. A longo prazo, afirmava que a mudança poderia ser
ainda “mais radical” em comparação aos parâmetros que regiam as relações entre
os mundos capitalista e socialista (AHMRE, 1964i).
Preparando o terreno para novas parcerias
No início de abril de 1965, o embaixador Valle esteve com o premiê Kosygin.
Este, segundo o diplomata brasileiro, enfatizou a importância do desenvolvimento
das relações bilaterais em “todos os setores” e que não haveria “limites à
melhoria das relações entre os dois países”. Assinalou o “substancial progresso”
no intercâmbio comercial — mesmo afirmando em seguida que as relações
econômicas ainda estariam “bastante aquém” das “possibilidades reais”. Voltou
a dizer que a URSS tinha “grande interesse” no aumento das trocas comerciais
com o Brasil e solicitou que suas opiniões fossem transmitidas diretamente ao
presidente Castello Branco (AHMRE, 1965a).
Estavam firmadas as bases, portanto, para um encontro de alto nível. Isso
se concretizaria em setembro com uma visita do civil mais influente do governo
à URSS, o ministro do Planejamento Roberto Campos. Antes de sua partida, no
entanto, o chefe de gabinete do chanceler Cunha, Mozart Gurgel Valente, enviou
algumas “respostas aconselháveis” a três perguntas que considerava “previsíveis”
dos interlocutores soviéticos. A primeira era uma negação à possibilidade de
instalação de um Consulado da URSS em São Paulo. De acordo com Valente, o
governo brasileiro não via “utilidade prática”, mas se houvesse “incremento do
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
84 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
comércio” poderia reavaliar o assunto. O segundo ponto dizia respeito à instalação
de um Escritório Comercial da URSS em São Paulo. Esse estaria autorizado desde
que “a conclusão de um acordo de cooperação econômica” viesse a “criar a
expectativa de um incremento do intercâmbio”. O último dizia respeito à aquisição
de uma casa pelo governo soviético para ser a nova sede da representação soviética
no Rio de Janeiro. O governo brasileiro afirmava aguardar a “conclusão dos estudos
jurídicos” para se manifestar sobre o assunto. (AHMRE, 1965b). Nas três respostas,
o mesmo dilema para a administração brasileira: os possíveis ganhos no campo
econômico-comercial compensariam potenciais ameaças à segurança nacional?
Ainda antes da viagem, em agosto, uma reunião no âmbito do Conselho
de Segurança Nacional foi convocada para discutir aspectos gerais da viagem
do ministro à União Soviética. Nesse encontro, o próprio Campos colocou-se
favoravelmente à possibilidade de financiamento soviético a obras de infraestrutura
no país; citou particularmente uma planta piloto de xisto betuminoso e o projeto da
usina hidrelétrica de Ilha Solteira no Estado de São Paulo. Apesar de o presidente
também ser favorável, a maioria dos integrantes do CSN se mostrou contrária a
essa empreitada — principalmente a cúpula militar. As razões eram conhecidas:
possibilidade de infiltração comunista e/ou deterioração das relações com o
governo estadunidense (CSN, 1965).
Mesmo assim, durante a primeira quinzena de setembro de 1965, uma
comitiva liderada por Campos esteve por 12 dias na URSS. A delegação esteve
em Moscou, Leningrado (São Petersburgo), Volgogrado (ex-Stalingrado), Tallinn
e Bratsk — cidade siberiana que abrigava a então maior usina hidrelétrica do
mundo. Na Estônia, o interesse estava na visita a uma planta de exploração de
xisto betuminoso; já em Volgogrado, em conhecer uma grande siderúrgica e outra
importante usina hidrelétrica no rio Volga (CAMPOS, 2004).
O ministro propunha que a melhor maneira de assegurar uma “corrente de
exportação de equipamentos” seria que a União Soviética financiasse a execução
de projetos. Entretanto, apresentava, da mesma forma, dificuldades a serem
equacionadas, se o governo soviético desejasse operar esses financiamentos
de cooperação econômica como havia feito, por exemplo, nos casos do Egito e
da Índia (AHMRE, 1966m). Isso porque, segundo Campos, havia empreiteiros
brasileiros capacitados, alguns até com capacidade ociosa em maquinaria, para a
realização desse tipo de projeto. Assim, seria impossível entregar aos soviéticos
a “responsabilidade total” dessas empreitadas. Pelo mesmo motivo, a assistência
técnica necessária poderia ser mais limitada (AHMRE, 1965c).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
85Gianfranco Caterina
O governo brasileiro dava preferência a ter um “crédito global” junto ao
governo soviético que seria empregado em projetos analisados posteriormente
no âmbito da Comissão Mista bilateral; evitando um compromisso imediato por
parte da comitiva brasileira com uma “lista de projetos” já previamente elaborada
por sua contraparte soviética (AHMRE, 1965c).
De acordo com o ministro, a reação dos representantes comunistas foi “bastante
negativa”. Queixaram-se de que havia realmente “grande interesse” em alguns
projetos, mas mostraram decepção em relação à falta de uma disposição clara
por parte do governo brasileiro em indicá-los. Relembraram tentativas anteriores
infrutíferas causadas por imaturidade do projeto ou oposição governamental
(AHMRE, 1965c). Referiam-se ao contrato assinado em 1960 entre a organização
de comércio exterior soviética Tiajpromexport e a empresa brasileira Companhia
Industrial de Rochas Betuminosas (CIRB) (AHMRE, 1965d) para a exploração do
xisto, e conversações a respeito de Sete Quedas (AHMRE, 1964j).
Ainda segundo Campos, o governo soviético tinha “enorme interesse” em
prestar assistência técnica ao Brasil e em iniciar conversações imediatamente
sobre projetos específicos de interesse comum. Nutriam simpatia, por exemplo,
pelo projeto da usina de Ilha Solteira,
em SP, estimando-o em cerca de US$ 160
milhões — entre matérias-primas e maquinaria importada. No entanto, para
o Brasil, de acordo com o ministro, o adiamento de indicações sobre projetos
específicos poderia ser benéfico: daria tempo para o Conselho de Segurança
Nacional deliberar sobre a questão do xisto betuminoso (AHMRE, 1966a) e
proporcionaria uma melhor certificação das condições técnicas (visitas a usinas
hidrelétricas e fábricas de equipamento soviéticas) por parte do responsável do
lado brasileiro (AHMRE, 1965c).
Dessa forma, a viagem de Campos serviu para abrir as “portas para a
cooperação econômica com o campo soviético”, já que, dois meses depois, o
ministro-conselheiro Nogueira Porto iria a Moscou para a Reunião da Comissão
Mista prometendo envolver os empresários paulistas nas trocas comerciais com a
URSS (VIZENTINI, 1998, p. 63-64). Poucas semanas antes da chegada de Campos
a Moscou, Valle, em reunião com Kuznetsov, já havia afirmado que representantes
de muitas empresas brasileiras estavam interessados em visitar a URSS, num
futuro próximo, a fim de estabelecer contato com suas organizações comerciais
(GARF, 1965).
O pragmatismo soviético nas relações com o Brasil era fruto de mudanças
importantes que estavam ocorrendo na URSS. De Moscou, Valle, em comunicação
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
86 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
ao Itamaraty, usava como exemplo a atuação de Kosygin, agindo pela construção
da paz entre Índia e Paquistão nas reuniões de Tashkent, como exemplo de uma
“convencionalização” da diplomacia soviética. O argumento era o seguinte:
embora não abandonasse sua antiga pretensão de liderar o movimento comunista
internacional, a URSS teria de se preocupar mais com suas questões internas;
principalmente com relação às expectativas de melhoria da condição de vida da
maior parte de sua população. Tal anseio seria “bem mais forte” do que o ardor
revolucionário das gerações que fizeram a Revolução de 1917 e lutaram contra
a Alemanha nazista (AHMRE, 1966b).
Havia, de fato, mudanças importantes em andamento na economia e na
política externa soviéticas. Do ponto de vista comercial, houve uma reorientação
geográfica dos fluxos. Em 1958, a URSS comerciava com 70 países, dos quais
50 por meio de acordos bilaterais. No fim de 1964, esses números elevaram-se
respectivamente para 100 e 70. No período 1958-64, o comércio da URSS com os
países de seu bloco cresceu 68%. Já com os países desenvolvidos capitalistas,
o aumento foi de 126%. O número de países em desenvolvimento com os quais a
URSS mantinha acordos de comércio e pagamentos passou de 17, em 1958, para
40, em 1964 (AHMRE, 1966c).
Obviamente, um aumento do comércio bilateral interessava ao Brasil.
O especialista em assuntos econômicos da Embaixada em Moscou considerava o
mercado soviético “bastante promissor” para alguns produtos brasileiros (AHMRE,
1966d). O encarregado de negócios afirmava que a possibilidade de assinatura de
um protocolo para a venda financiada de máquinas e equipamentos soviéticos
ao Brasil oferecia uma oportunidade “afresh” para pensar as possibilidades
do comércio bilateral (AHMRE, 1966e e 1966f). Poucos dias depois, sugestões
de modificações a uma segunda proposta soviética foram feitas por um grupo
integrado por representantes ministeriais e de autarquias do governo brasileiro
(AHMRE, 1966g).
Com “a expectativa de um incremento do intercâmbio” realizada — lembrando
a condição estabelecida pelo chefe de gabinete do chanceler em correspondência
a Campos antes de sua viagem à URSS —, havia chegado o momento de analisar
seriamente a proposta soviética de instalar “agências comerciais soviéticas” não
somente em São Paulo, mas também no Rio de Janeiro — mediante reciprocidade
(AHMRE, 1966h).
De acordo com comunicação da Secretaria Geral Adjunta para Assuntos
de Europa Oriental e Ásia, o novo chefe de gabinete do chanceler, Pio Corrêa,
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
87Gianfranco Caterina
comunicou-se com o chefe do SNI, Golbery do Couto e Silva, a respeito disso
em julho de 1966. Afirmava que o Itamaraty pretendia autorizar a abertura das
representações, pois a equipe econômica do governo, ministro Campos “à frente”,
insistiram sobre a necessidade de os soviéticos agirem “junto ao setor privado
brasileiro no sentido de estimular sua capacidade de importação de produtos da
área socialista” (AHMRE, 1966h). Pio Corrêa também se comunicou diretamente
com a mesma Secretaria, afirmando seu desejo de se ter apenas dois cidadãos
soviéticos trabalhando em cada representação. Em resposta, Meira Penna temia
que tal medida pudesse desinteressar as autoridades soviéticas pela assinatura
de um protocolo para máquinas e equipamentos, e que isso implicasse no
“cancelamento da própria viagem” do ministro do Comércio Exterior, Nikolai
Patolichev, ao Brasil — marcada para o mês seguinte. Ele fazia questão de
lembrar que estava “em jogo” um “financiamento da ordem de US$ 100 milhões”
e, em “última análise, todo o futuro de nossas relações comerciais com a URSS”
(AHMRE, 1966i, 1966j e 1966k).
Em agosto de 1966, o Itamaraty enviou uma nota à Embaixada soviética
concordando com a instalação da Seção de Representação Comercial em São
Paulo (AHMRE, 1966h). A decisão havia sido tomada provavelmente no final de
julho ou início de agosto. Com as exigências de segurança atendidas, o Escritório
Comercial da URSS seria finalmente aberto em janeiro de 1967, proporcionando
um acesso “direto” ao mercado paulista (AHMRE, 1966h).
Também em agosto, Patolichev chegava ao país para assinar o Protocolo para
Fornecimento de Máquinas e Equipamentos. Nele, o governo soviético concedia
um crédito de US$ 100 milhões ao Brasil para o período 1966-69. No entanto,
mesmo com tal incentivo, apesar de grandes flutuações anuais, o petróleo chegou
a responder por 90% do valor exportado da URSS ao Brasil; e liderava isolado
como principal produto soviético enviado ao país em 1966 (BLASIER, 1989).
As condições de pagamento eram atraentes. Previam juros de 4% e um prazo de
carência de dois a oito anos de amortização, após a entrega dos equipamentos.
Três meses depois, uma delegação de burocratas brasileiros esteve em Moscou
para discutir o conteúdo de listas de mercadorias entre Brasil e URSS para o triênio
1965-68, além das modalidades de financiamento em cruzeiros às pequenas e
médias indústrias (VIZENTINI, 1998).
Após essa aproximação concreta, uma proposta de cooperação científica seria
cogitada por parte do Brasil. Em uma conversa com o vice-diretor do Departamento
de Américas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Valle considerava possível
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
88 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
a assinatura de um acordo bilateral no campo da astronomia. Baseando-se em
um entendimento já existente entre URSS e Chile, o embaixador comentava a
assistência técnica fornecida ao país andino. Segundo ele, uma iniciativa desse
tipo com o Brasil seria “útil para ambas as partes” (GARF, 1966a). Pelo lado
da superpotência, a Academia de Ciências da URSS mostrou-se imediatamente
interessada e pronta para iniciar negociações visando um acordo de cooperação
científica para pesquisa astronômica com auxílio de satélites artificiais; o assunto
reapareceria posteriormente (GARF, 1966b) (AHMRE, 1969). No ano seguinte,
Valle — em conversa com um diplomata soviético — reafirmou o interesse do
governo brasileiro e de cientistas do país em estabelecer um intercâmbio regular
de informações técnicas e científicas com a URSS (GARF, 1967).
Esse tipo de aproximação tinha se tornado possível porque uma atmosfera
de distensão entre as duas superpotências estava emergindo. Quando o ministro
da Indústria e Comércio do Brasil, Paulo Egydio Martins, chegou em Moscou
chefiando uma missão comercial, em janeiro de 1967, foi avisado da disposição
do embaixador dos EUA na capital soviética em encontrá-lo. De acordo com as
memórias do ministro, Llewellyn Thompson foi vê-lo na Embaixada dizendo que
achava “fundamental estabelecer um entendimento maior com a União Soviética
através do comércio” (MARTINS, 2007, p. 300). Também na Embaixada, Valle
ofereceu um almoço que contou com a presença de diversos embaixadores
latino-americanos creditados em Moscou (AHMRE, 1967a). A comitiva brasileira
incluía 30 grandes empresários brasileiros (MARTINS, 2007).
Em Moscou, o grupo esteve com o ministro Patolichev e com o presidente
do Presidium, Nikolai Podgorny, numa reunião que integrava os empresários
brasileiros e os diversos representantes das organizações de comércio exterior
soviéticas. De acordo com Martins, por iniciativa dele, foi alocada uma cota de
açúcar brasileiro nas importações soviéticas — já que a URSS adquiria o produto
majoritariamente de Cuba. Além disso, o café solúvel estava com vendas crescentes
na URSS; fato que estimulou a ida da missão (MARTINS, 2007).
Havia uma perspectiva de aplicação imediata do Protocolo Patolichev por meio
de um projeto para construção de uma fábrica petroquímica no Brasil. O valor do
projeto era de US$ 5 milhões, o que permitiu ainda a exportação de manufaturas
brasileiras à URSS no valor de US$ 1,25 milhão (AHMRE, 1967b).
Ao final de 1967, o Brasil já retomava o posto de maior parceiro comercial
da URSS na América Latina (excetuando-se Cuba). No entanto, o volume
das trocas era menor do que em 1962-1963. Um aumento expressivo das
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
89Gianfranco Caterina
exportações à URSS se daria somente em 1972 (MILLER, 1989) no auge do chamado
“milagre econômico”. No entanto, os créditos soviéticos utilizados totalizavam
apenas US$ 4 milhões em 1969, e US$ 6 milhões em 1971 (MILLER, 1989)
(PRIZEL, 1990).
Mesmo assim, ainda no final de 1969, o Protocolo sobre Fornecimento de
Maquinaria e Equipamentos da URSS ao Brasil seria assinado — substituindo o
Protocolo Patolichev — no valor de US$ 100 milhões para o período de 1970-74.
(VIZENTINI, 1998). Finalmente, em 1970, acordos entre a Energomashexport
e CESP (Centrais Elétricas São Paulo) seriam concluídos. O entendimento
tratava do fornecimento de equipamentos e turbinas para a usina hidrelétrica
de Capivara, na divisa entre SP e PR (VIZENTINI, 1998). Elas se tornariam, em
1977, as primeiras turbinas hidroelétricas soviéticas em operação na América
Latina (MILLER, 1989). Dois anos depois, a usina hidrelétrica de Sobradinho
(BA) também entraria em operação utilizando turbinas soviéticas. O acordo para
o fornecimento dos equipamentos havia sido assinado em 1975 (PRIZEL, 1990)
(BLASIER, 1989). Eram projetos de grande porte e de importância estratégica para o
desenvolvimento do Brasil.
Apesar de mostrar-se interessada por Sete Quedas desde os primórdios do
projeto, os soviéticos não conseguiriam participar do fornecimento de máquinas
para esse enorme empreendimento. O interesse soviético no setor energético
brasileiro reapareceria renovado, numa conjuntura de aproximação entre os dois
países, no início do governo Figueiredo (1979-1985).
Conclusão
Após a ruptura de 1964, a equipe econômica de Castello Branco considerava
importante ampliar as trocas com o bloco soviético. Esses contatos possibilitaram
uma maior institucionalização das relações bilaterais, uma reativação das
conversações acerca de financiamentos, programas de assistência técnica e
cooperação econômica entre os dois países.
O aprofundamento das relações econômicas, no entanto, esbarrava nas
preocupações brasileiras com segurança interna. O aumento de representações
soviéticas no Brasil ensejava um debate dentro do governo brasileiro sobre a
conveniência ou não de uma maior presença da URSS no país. Essa questão
permaneceu como fonte de discórdia até o fim do regime militar em 1985.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 76-93
90 Expectativas promissoras: comércio e perspectivas de cooperação bilateral nas relações [...]
No entanto, conforme mencionamos, mesmo com a ruptura de 1964, a
manutenção das relações bilaterais ocorreu devido a três fatores: o fato de o
anticomunismo da cúpula militar brasileira estar concentrado em Cuba e não na
URSS, mudanças domésticas importantes em curso na superpotência socialista
e a possibilidade de a mesma exercer um papel importante na industrialização
do Brasil.
Além disso, as relações com a União Soviética poderiam servir como uma
espécie de barganha em relação a eventuais ruídos nas interações do Brasil com
os Estados Unidos. É interessante notar que a aproximação do Brasil aos EUA
durante o governo Castello Branco não correspondeu a um afastamento da URSS.
Assim, percebe-se que havia aspectos da détente entre as duas superpotências
já em 1964. Foi nessa conjuntura que se iniciaram os esforços para uma
reaproximação entre Brasil e URSS. A viagem de Roberto Campos, o entendimento
a respeito da exploração de xisto, a assinatura do Protocolo Patolichev, a missão
chefiada por Paulo Egydio, a construção da planta petroquímica na Bahia,
o início das conversações a respeito da cooperação técnico-científica no campo da
astronomia e a abertura do Escritório Comercial da URSS em São Paulo atestam
esse objetivo. O gradual incremento comercial, a ativação da Comissão Mista
Bilateral e, mais tarde, a assinatura do Protocolo de Maquinaria e Equipamentos
assegurariam a confiança e a estrutura legal necessárias para que projetos de
cooperação econômica bilateral ocorressem na década seguinte.
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
94 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
A economia da Rússia no século 21:
as dinâmicas da ascensão econômica e da
relativa estagnação após a crise global de 2008
The economy of Russia in the 21
st
century:
the dynamics of economic rise and the relative
stagnation after the global crises of 2008
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.768
Rafael Henrique Dias Manzi
1
Resumo
O desempenho da economia da Rússia na primeira década após o esfacelamento político
da União Soviética foi marcado por instabilidades macroeconômicas e por uma profunda
recessão econômica. Esse cenário reverteu-se a partir do início do século 21 quando o país
entrou em um novo ciclo de expansão econômica marcada por uma expressiva aceleração
das taxas de crescimento do PIB. Contudo, a partir da década de 2010, a economia russa
perdeu dinamismo e o processo de convergência de renda com os países desenvolvidos
estagnou-se novamente. O principal objetivo do artigo é fazer uma análise do processo de
ascensão econômica da Rússia e do atual quadro de relativa estagnação a partir da eclosão
da crise global de 2008. Os resultados apontam que o quadro de relativa estagnação da
economia da Rússia não está ligado somente a fatores conjunturais, como a queda dos
preços das commodities energéticas nos mercados internacionais e o acirramento das tensões
geopolíticas com o mundo ocidental, mas refletem também, em grande medida, fragilidades
domésticas da economia russa.
Palavras-chave: Rússia; Economia Internacional; Superciclo de Commodities; Petróleo;
Geopolítica.
Abstract
The performance of Russia’s economy in the first decade after the break-up of the Soviet
Union was marked by macroeconomic instabilities and a deep economic recession. This
scenario reverted from the beginning of the 21
st
century when the country entered a new cycle
1 Doutor em relações internacionais pela Universidade de Brasília — UnB.
Artigo submetido em 26/02/2018 e aprovado em 26/07/2018.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
95Rafael Henrique Dias Manzi
of economic expansion marked by a significant acceleration of GDP growth rates. However,
from the decade of 2010 the Russia economy registered an economic growth slowdown and
the process of income convergence within the developed countries stagnated again. The
main objective of the article is to analyze the process of economic growth in Russia and the
current situation of relative stagnation after the outbreak of the global crisis of 2008. The
results indicate that the relative stagnation of Russia’s economy is not only related just to
conjuncture factors, such as the fall in the prices of energy commodities in the international
markets and the intensification of geopolitical tensions with the Western world, but also
reflect to a great extent, domestic weaknesses of the Russian economy.
Keywords: Russia; International Economics; Commodities Supercycle; Oil Crude; Geopolitics.
Introdução
A queda do muro de Berlim (1989) e o esfacelamento político da União
Soviética (1991) colocaram fim à ordem bipolar que caracterizou a dinâmica
geopolítica do sistema internacional a partir do fim da década de 1940. Nesse
período, os Estados Unidos e a União Soviética disputaram a hegemonia do sistema
internacional do ponto de vista geopolítico e econômico. O conflito geopolítico
e econômico (capitalismo x socialismo) estendeu-se pela América Latina, África,
Ásia e Europa e foi caracterizado pelo confronto indireto por áreas de influência
entre as duas superpotências globais (FRIEDEN, 2008).
Com o fim da Guerra Fria, na década de 1990, o status da Rússia de
superpotência do sistema internacional chegou ao fim com o surgimento de uma
nova ordem internacional marcada inicialmente pela hegemonia das democracias
de mercado
2
. No aspecto econômico, os anos de1990 foram marcados pela
transição da Rússia para uma economia de mercado e por uma profunda crise
econômica. Essa conjuntura passou a ser alterada a partir do início da década
de 2000, quando a Rússia registrou elevadas taxas de crescimento econômico.
Isso não sugere que o país reconquistou o espaço ocupado no período da Guerra
Fria, mas que o crescimento da economia russa reverteu enormemente o processo
de declínio registrado pela Rússia ao longo dos anos de1990. Contudo, a partir
do início da década de 2010, a economia russa começou a demonstrar sinais de
fragilidade em virtude da forte desaceleração das taxas de crescimento do PIB,
que culminou em uma recessão econômica no biênio 2015/2016.
2 Sobre o conceito do termo hegemonia das democracias de mercado ver Viola; Leis (2007).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
96 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
O principal objetivo do artigo é examinar a conjuntura da economia da Rússia
com o intuito de examinar as variáveis que explicam tanto o processo de aceleração
das taxas de crescimento a partir do início da década de 2000 quanto o quadro
de relativa estagnação a partir da eclosão da crise global de 2008. O argumento
central do artigo é de que as dinâmicas internacionais, principalmente no tocante
à evolução da demanda e dos preços das commodities energéticas é uma variável
fundamental para compreender o processo de ascensão da economia da Rússia
a partir do fim da década de 1990. Contudo, o quadro de relativa estagnação da
economia da Rússia a partir da década de 2010 é reflexo de fragilidades domésticas
ligadas principalmente ao baixo nível de diversificação produtiva, à estagnação
dos indicadores de produtividade e eficiência econômica e também relacionada
aos níveis insuficientes de investimentos domésticos.
Do ponto de vista da metodologia empregada, o argumento central do artigo
é construído a partir da sistematização de variáveis estruturais e conjunturais
que explicam o desempenho da economia da Rússia a partir do fim da década de
1990. Em virtude da importância do setor de petróleo e gás natural, a evolução dos
preços e da demanda internacional por commodities energéticas constitui-se na
principal variável que afeta o desempenho de curto prazo da economia russa. Ao
mesmo tempo, serão identificadas e analisadas as variáveis domésticas que estão
relacionadas ao quadro de relativa estagnação da economia da Rússia em virtude
da incapacidade do país em acelerar o processo de diversificação e modernização
produtiva. Em relação aos aspectos domésticos, destacam-se : a adoção de políticas
econômicas que resultaram no aprofundamento das relações de crony capitalism
com reflexos negativos sobre os níveis de produtividade e eficiência econômica;
disfuncionalidades do setor financeiro que reduzem a disponibilidade de recursos
para investimentos domésticos e; fragilidades institucionais no tocante aos direitos
de propriedade que acabam por gerar desincentivos para a realização de novos
investimentos produtivos. Esses dados serão construídos a partir da bibliografia
já existente e também da interpretação de fontes primárias e secundárias.
Nessa perspectiva, o artigo é dividido em três seções. Na primeira, examinaremos
as dinâmicas econômicas na primeira década após o fim da Guerra Fria e os fatores
que explicam a ascensão econômica da Rússia a partir do início do novo milênio.
Na segunda, discutir-se-á a performance da economia russa a partir de 2008 e
como dinâmicas relacionadas ao fim do superciclo das commodities internacionais
e do acirramento das disputas geopolíticas da Rússia com o mundo ocidental têm
impacto sobre a economia russa. Na última seção, serão analisadas as variáveis
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
97Rafael Henrique Dias Manzi
domésticas que explicam porque, apesar da expansão da renda ao longo do
superciclo das commodities internacionais, não ocorreu um processo de maior
diversificação e modernização da economia da Rússia.
A economia da Rússia no pós-Guerra Fria: da década “perdida”
aos anos doutorado de 2000
Quando Mikhail Gorbachev ascendeu ao cargo de secretário-geral da União
Soviética, a economia soviética já não apresentava mais o mesmo dinamismo
das décadas de 1950 e 1960. Nesse período, aventou-se inclusive a possibilidade
de que o desempenho da economia soviética iria transformar o país na maior
economia do mundo, superando até mesmo os Estados Unidos (JOFFE, 2014).
A partir de meados da década de 1970, a performance da economia soviética já
não era mais a mesma em virtude do baixo dinamismo econômico do país. Entre
1975 e 1985, por exemplo, a taxa média de crescimento da União Soviética caiu
para patamares inferiores à 2.5% ao ano (OFER, 1987).
A desaceleração da economia da União Soviética era um sintoma da exaustão
do modelo de crescimento econômico baseado principalmente no acúmulo de
capitais. Como observa Ofer (1987, p. 1814-1815), a perda de dinamismo da
economia soviética a partir da década de 1970 está relacionada a três fatores:
“Primeiro, o crescimento extensivo é, por natureza, exaurível, à medida que
existe um processo de próprio declínio da própria produtividade do capital.
Em segundo lugar, a mudança tecnológica e a melhoria da eficiência não
ocorreram de modo suficiente para acelerar o crescimento dos indicadores de
produtividade. Na verdade, a contribuição da tecnologia declinou ao longo
dos anos, refletindo a crescente dificuldade de adquirir tecnologias mais
eficientes do ocidente. Finalmente, o declínio do crescimento foi acelerado
em virtude da estratégia adotada pelas autoridades soviéticas de acelerar a
convergência de renda do país com o mundo ocidental ter chegado ao seu
limite em virtude da estagnação da produtividade econômica
3
”.
3 “First, extensive growth is by nature exhaustible, as manifested in the unavoidable decline in the growth rates of
inputs. Second, technological change and improved efficiency failed to replace in replace input growth, in fact,
the contribution of technology declined over the years, reflecting the increased difficulty of borrowing Western
technologies cheaply. Finally, the decline growth was accelerated by the strategy of haste. Haste not only made
the growth curse decline more steeply but has also been partly responsible for the difficulties encountered by
the Soviet economy is shifting to an intensive path.”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
98 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
É dentro desse contexto de fragilidades econômicas que ascende, Mikhail
Gorbachev, ao cargo de secretário-geral do partido comunista. Mikhail Gorbachev
assumiu com a principal missão de instaurar reformas econômicas com o intuito de
elevar as taxas de crescimento econômico da já cambaleante economia soviética.
Tanto a perestroika quanto a glasnost tinham como objetivo enfraquecer o controle
do partido comunista sobre a sociedade, mas não ocasionar um colapso econômico
e político da União Soviética
4
. Ou seja, as reformas econômicas tinham como ponto
central dinamizar a economia soviética, mas com o propósito de impedir uma
crise política que colocasse em risco o próprio regime comunista, o que acabou
de fato ocorrendo a partir dos eventos que culminaram na crise do comunismo
soviético no início da década de 1990.
Mesmo que relativamente tímidas, as reformas do período Gorbachev
reduziram a centralização econômica, incentivaram a criação de joint ventures
com a participação de empresas estatais e legalizaram a existência de cooperativas
privadas. Em junho de 1987, o governo russo promulgou a Law of State Enterprise
para reduzir o planejamento central da economia da União Soviética. A lei
autorizou empresas a venderem produtos a preços de mercado e o fechamento
de empresas que eram consideradas pelo governo russo como ineficientes. Outra
medida para reduzir o controle estatal foi à criação da Lei das Cooperativas
em 1988. Nesse caso, o governo russo permitiu a formação de empresas para a
exportação de commodities que tinham os preços, anteriormente ao início das
reformas econômicas, controlados pelas autoridades políticas de Moscou. Além
disso, a criação da Law on Leasing de 1989 possibilitou aos funcionários das estatais
realizarem operações de leasing e compra das empresas estatais. (LETICHE, 2007).
As reformas impetradas pela nova administração acabaram por desgastar e
enfraquecer ainda mais o regime político e culminou na crise do comunismo soviético.
Na década de 1990, as reformas econômicas intensificaram-se principalmente no
tocante a transferências dos ativos públicos para o setor privado. O processo
de privatização teve duas fases. Na primeira, o programa de privatização das
empresas estatais russas teve início em outubro de 1992 e foi finalizado em junho
de 1994. Nesse período, aproximadamente 70% das empresas estatais de grande
e médio porte e 90% das pequenas companhias foram transferidas para o setor
4 O termo glasnost é de origem russa e significa abertura. Foi designado para representar o processo de reforma
política na União Soviética que representou a redução do poder do partido comunista e a realização de eleições
multipartidárias. A perestroika é também um termo russo, mas tem uma conotação mais voltada a economia
que pode ser entendido como “reestruturação” econômica e liberalização econômica.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
99Rafael Henrique Dias Manzi
privado. Já a segunda fase ocorreu ao longo de 1995 e 1996, sendo caracterizada
pela venda direta de empresas estatais ao setor privado por meio de initial public
offerings (IPOs). Quando o programa de privatização da Rússia chegou ao fim,
aproximadamente 70% do PIB, já estava sob o controle do setor privado. (VINHAS
DE SOUZA, 2007).
O processo de transição para uma economia de mercado na Rússia gerou
desequilíbrios econômicos decorrentes do descasamento entre oferta e demanda
que se refletiram na profunda crise econômica da década de 1990
5
. Entre 1992 e
1999, por exemplo, o PIB per capita russo teve uma contração próxima de 25%.
As fragilidades econômicas decorriam principalmente das elevadas taxas de
inflação, desequilíbrios fiscais e vulnerabilidade externa em virtude da excessiva
valorização do rublo russo e do baixo nível de reservas internacionais. Além
disso, as instabilidades econômicas em outros mercados emergentes da década
de 1990, como as crises financeiras no México (1994) e Ásia (1997), contribuíram
para elevar as percepções de riscos na solidez das economias emergentes e da
própria Rússia. A combinação entre fragilidades macroeconômicas domésticas e
instabilidades nos mercados financeiros acabou por culminar na eclosão da crise
financeira de 1999 (FRIEDEN, 2008).
O período de estagnação econômica fica mais evidente a partir da evolução dos
indicadores de renda da economia da Rússia. A Figura 1 demonstra a evolução da
renda per capita da Rússia em Paridade de poder de Compra (PPC) em comparação
aos Estados Unidos, Japão e Alemanha. O PIB per capita em PPC russo registrou
significativa redução em relação à renda de um residente nos Estados Unidos,
Alemanha e Japão a partir do início da década de 1990. Em relação aos Estados
Unidos, por exemplo, a renda per capita da Rússia declinou de aproximadamente
45% da renda estadunidense, em 1992, para 30.6% no ano de 2000.
5 Esse fenômeno decorreu, por exemplo, da existência de uma significativa alocação de capitais e recursos
humanos para o setor militar durante o período da União Soviética. Com o fim da Guerra Fria e a redução dos
gastos militares, houve uma significativa redução da demanda de bens ligados ao setor de armamentos. Assim,
setores que eram ligados diretamente ou mesmo indiretamente ao complexo militar tiveram forte redução da
demanda por seus bens, o que contribuiu para reduzir a própria capacidade produtiva da economia da Rússia.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
100 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
Figura 1. Percentual do PIB per capita em PPC da Rússia em relação
à renda per capita dos Estados Unidos, Alemanha e Japão
20
30
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1992
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Estados Unidos Alemanha Japão
Fonte: FMI, 2018a.
Esse processo de declínio econômico da Rússia chegou ao fim a partir do
fim da década de 1990, quando o país entrou em um novo ciclo de expansão
econômica. O PIB da Rússia, entre 1999 e 2008, registrou crescimento médio de
6.8% ao ano — acima do observado na economia mundial (4.2% ao ano) e mesmo
superior ao das economias emergentes e pobres (6.1%). Nesse mesmo período, a
renda per capita em PPC da Rússia mais do que dobrou, passando de US$ 9.889
para US$ 23.047. Esse fenômeno é também captado na Figura 1, que demonstra
a reversão de declínio econômico da Rússia em relação ao mundo desenvolvido,
pelo menos até a eclosão da crise global de 2008.
O período de transição e recuperação da economia russa, depois da profunda
recessão econômica da década de 1990, pode ser dividido em três fases. Na
primeira, que tem início no fim de 1998 e vai até o fim do primeiro semestre
de 1999, a recuperação econômica decorreu em grande medida da melhora da
competitividade artificial (já que foi por meio do câmbio) da Rússia em virtude da
desvalorização do rublo. Por um lado, a redução de perto de 50% das importações
nesse período foi importante porque contribuiu para aumentar o nível das reservas
internacionais em um período de fragilidade das contas externas do país. A segunda
foi marcada pelo início do processo de aumento dos preços internacionais do
petróleo a partir do fim de 1999. Já a terceira fase é marcada pela continuidade
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
101Rafael Henrique Dias Manzi
do processo de elevação do preço do petróleo nos mercados internacionais e pelo
início de reformas econômicas realizadas principalmente ao longo do primeiro
mandato de Vladimir Putin, que melhoraram consideravelmente os indicadores
macroeconômicos da Rússia (LETICHE, 2007).
O início de ciclo da expansão da economia da Rússia nesse período é resultado
da interação entre dinâmicas domésticas e externas.
Primeiro, a recessão econômica da Rússia na década de 1990 reduziu
consideravelmente a utilização dos fatores de produção do país devido à própria
desorganização econômica no processo de transição para uma economia de
mercado. A taxa de desemprego, por exemplo, saltou de 5.2% em 1992 para
13.3% em 1998. Mesmo a produção de petróleo, que é o principal produto de
exportação da Rússia, teve considerável redução na década de 1990. A produção
diária de petróleo reduziu-se de 8.02 milhões de barris, em 1992, para 6.09 milhões,
em 1998, quando os preços do produto atingiram os menores valores na década
de 1990. Foi observada também uma queda na produção de gás natural, outro
importante produto de exportação da Rússia. Nesse sentido, com o fim do período
de turbulências macroeconômicas a partir do fim da década de 1990, a economia
russa começou a ter um período de recuperação econômica à medida que houve
uma redução da própria capacidade ociosa dos fatores de produção que estavam
subutilizados na década de 1990. (VINHAS DE SOUZA, 2007).
Shleifer e; Treisman (2005) argumentam também que o desempenho da
economia russa nesse período não pode ser estigmatizado em virtude apenas dos
indicadores econômicos e sugere que a intensidade da recessão econômica foi
menor do que o habitualmente aceito por três motivos: (1) os indicadores oficiais
superestimaram o PIB da Rússia no início da década de 1990 no período de transição
para uma economia de mercado, devido em grande medida à contabilização de
gastos militares, projetos ainda em desenvolvimento e outros produtos que não
tinham mais demanda com a transição da Rússia para uma economia de mercado,
(2) houve um crescimento acelerado da economia informal na década de 1990 que
não foi captada pelos indicadores oficiais, o que na prática sugere que a recessão
econômica foi menos intensa e (3) outros indicadores sugerem que os níveis de
consumo no agregado da população não tiveram uma redução proporcional à
redução do PIB per capita russo.
Outro fator fundamental no processo de recuperação da economia da Rússia
está ligado à evolução dos preços e da demanda das commodities energéticas.
Os preços do petróleo, que haviam recuado para valores próximos de US$ 12
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
102 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
dólares o barril no fim de 1998, começaram a subir gradualmente a partir do fim
de 1999. A média anual do preço do barril nos mercados internacionais saltou de
aproximadamente US$ 13 dólares, em 1998, para valores ao redor de US$ 100 no
decorrer da década de 2000. Os preços do gás natural registraram também forte
elevação nos mercados internacionais. A média de preço das exportações russas
de gás natural por metro cúbico elevou-se de US$ 85, em 2000, para US$ 109,
em 2004, e atingiu seu maior valor em 2008, quando foram comercializadas no
exterior a um preço médio de US$ 353 por metro cúbico.
A evolução dos preços e da demanda internacional por commodities energéticas
é uma variável central para o desempenho econômico da Rússia em virtude da
elevada importância que o setor de petróleo e gás tem para a economia russa.
Após o descobrimento de novas reservas de petróleo e gás natural no oeste da
Sibéria, na década de 1970, a economia russa passou a ser mais dependente da
exploração de commodities energéticas. Cálculos de Kuboniwa (2015) apontam
que, entre 2005 e 2013, por exemplo, o valor adicionado do setor de petróleo e
gás foi em média de aproximadamente 20% do PIB da Rússia. Esses valores não
decorrem apenas da exploração stricto sensu do setor de petróleo e gás, mas
também dos efeitos indiretos que essas atividades geram sobre o restante da
economia da Rússia.
A importância do setor de petróleo e gás natural para a economia russa pode
ser observada também sob a ótica da geração de rents
6
. Com a elevação dos
preços e da demanda internacional, houve um significativo aumento dos rents,
que elevaram naturalmente a renda da Rússia na década de 2000. Nas palavras
de Gaddy e; Ickes (2015, p. 13): “Entre 1999 e 2013, os rents totais cresceram
em aproximadamente US$ 4.2 trilhões. Desse total, em torno de US$ 3.2 trilhões
decorreu do aumento dos preços do petróleo e do gás e o restante do aumento
de 1 US$ trilhão da produção.”
7
6 Gaddy e; Ickes (2013a) definem rent como a diferença entre as receitas obtidas com a venda de petróleo e os
custos de produção do petróleo. Assim, rent é igual aos lucros realizados com a produção de petróleo. Nas
palavras dos autores (2013a, p. 311): “Rents pode ser definido como a diferença de renda recebida das vendas
de petróleo menos o custo de produção do mesmo”.
7 “Between 1999 and 2013, total rent grew by about USD 4.2 trillion. Of that, 3.2 trillion was due to the increase
in the oil and gas prices, and 1.0 trillion to the increase in the quantity of oil and gas produced”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
103Rafael Henrique Dias Manzi
Figura 2. Evolução das exportações totais da Rússia em US$ bilhões
(coluna da esquerda) e do percentual das exportações de combustíveis
em relação ao total (linha vermelha e coluna da direita)
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1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Exportações totais (em US$ bilhões) Exportações de combustíveis (% do total)
Fonte: Banco Mundial, 2018.
A elevada dependência da Rússia na exploração de commodities energéticas fica
mais evidente com os dados da Figura 2, que demonstra a evolução das exportações
totais do país e o percentual das exportações de combustíveis em relação ao total.
As exportações de combustíveis começaram a ter maior crescimento proporcional
em relação a outros bens e serviços a partir de 2000,quando atingiram 50% das
exportações totais da Rússia. Essa proporção cresceu ao longo da década de 2000
e as exportações de combustíveis atingiram um total de 70.2% das exportações
totais da Rússia em 2013
8
. Esses dados apenas confirmam a importância do setor
de petróleo e gás e a baixa capacidade de diversificação da pauta de exportação
da Rússia.
8 Além da produção de petróleo e gás natural, a Rússia possui em sua pauta de exportações outros produtos
primários, como ferro, carvão e minerais. Esses produtos representam aproximadamente 8-9% da pauta de
exportação russa. Quando são adicionados esses bens à participação de commodities agrícolas, minerais e
combustíveis nas exportações totais da Rússia, chega-se a uma média próxima de 70-75% do total, o que reforça
o caráter de baixa diversificação da estrutura produtiva russa (CONNOLLY, 2017).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
104 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
Figura 3. Evolução do preço internacional do petróleo (coluna da direita)
e receitas do governo russo em bilhões de rublos (coluna da esquerda)
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25000
30000
Receitas (bilhões de rublos) Preço petróleo
Fonte: FMI, 2018b. Para calcular o preço médio anual do petróleo utilizamos a média mensal em cada ano.
Na Figura 3, é possível observar o aumento significativo do preço do petróleo
nos mercados internacionais a partir do início da década de 2000. Sabitova e;
Shavaleyeva (2015) argumentam que a evolução do preço do petróleo e do gás
natural teve três efeitos positivos para a economia da Rússia.
Primeiro, a elevação dos preços e da demanda internacional por commodities
energéticas teve um impacto direto sobre o setor público da Rússia. Como é
possível observar na Figura 3, existe uma relação direta entre a evolução dos
preços internacionais do petróleo e a elevação das receitas tributárias do governo
russo. À medida que houve um significativo aumento das receitas tributárias,
os déficits fiscais foram revertidos em crescentes superávits fiscais ao longo da
década de 2000.
A situação fiscal da Rússia teve sensível melhora também devido à realização
de uma reforma tributária que aumentou consideravelmente a tributação sobre
os ganhos econômicos oriundos da produção e exportação de petróleo, gás e
derivados. Os impostos corporativos sobre os lucros das empresas petrolíferas
cresceram de uma média de 10-15%, em 1999, para um montante próximo de
30-35%, em 2005. Como resultado, as receitas tributárias oriundas da produção
de petróleo e gás saltaram de aproximadamente 1 trilhão de rublos, em 2004, para
4.3 trilhões de rublos, em 2008. Tal crescimento da arrecadação foi canalizado
principalmente para impostos controlados pelo governo federal da Rússia. Em 2004,
30% das receitas federais do governo russo eram provenientes de impostos e taxas
sobre o setor de petróleo e gás. Já em 2008, esse percentual aumentou para 47%.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
105Rafael Henrique Dias Manzi
Como resultado, as receitas do governo federal, entre 2004 e 2008, quase que
triplicaram — de 3.4 trilhões de rublos em 2004 para 9.2 trilhões em 2008.
Outro instrumento importante que contribuiu para a estabilização macroeco-
nômica a e melhora da situação fiscal da Rússia nesse período decorreu da criação
do Russian Oil Stabilization Fund (OFS). O propósito do fundo era: a) reduzir a
volatilidade das receitas tributárias em virtude da variação dos preços do petróleo
nos mercados internacionais e b) ser utilizado para a realização de operações
de esterilização
9
no mercado financeiro da Rússia. Na prática, quando os preços
do petróleo estivessem acima de certo patamar, estabelecido pelo governo russo,
haveria a canalização das divisas internacionais para o OFS. Em contraposição,
quando os preços ficassem abaixo do valor de referência mínimo, o governo russo
iria se financiar dos montantes alocados no OFS. A criação do OFS foi importante
porque propiciou ao governo russo aumentar a previsibilidade das receitas tribu-
tárias oriundas da taxação do setor de petróleo, em virtude da volatilidade dos
preços das commodities energéticas nos mercados internacionais. (ASTROV, 2007).
A sensível melhora da situação fiscal do governo russo foi fundamental
para a estabilização econômica na década de 2000, após intensas instabilidades
macroeconômicas observadas ao longo da primeira década após o fim da Guerra
Fria. A melhora da situação fiscal propiciou uma significativa redução da dívida
pública, que havia alcançado um montante próximo de 92% do PIB da Rússia no
fim da década de 1999. Esse montante reduziu-se progressivamente ao longo da
década de 2000 e,em 2008, a dívida pública russa já era de apenas 7.4% do PIB
— valor esse bem inferior à média observada em outras economias emergentes.
Em segundo lugar, a expansão das receitas fiscais permitiu ao governo russo
ampliar o gasto público a partir do início dos anos 2000. O crescimento dos gastos
públicos traduziu-se em melhoria dos serviços públicos e aumento da demanda
doméstica. A elevação dos gastos públicos propiciou também um aumento das
taxas de investimento realizado principalmente pelo governo central da Rússia.
Ou seja, a elevação das receitas oriundas da exportação de gás e petróleo teve
reflexos indiretos em outros setores da economia russa à medida que ocorreu
uma ampliação da renda doméstica. Nas palavras de Aleksashenko (2012, p. 45):
9 Esterilização é um termo utilizado para designar as operações realizadas por um banco central nacional para
controlar a liquidez e os meios de pagamento em uma economia nacional. As operações de esterilização podem
ser realizadas por meio da compra e venda de títulos públicos. São utilizadas normalmente para enxugar o
excesso de liquidez em virtude da entrada excessiva de divisas internacionais por meio das exportações ou
mesmo da entrada de investimentos internacionais.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
106 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
“Além do aumento das receitas tributárias, a renda oriunda do setor de
petróleo e gás resultou em efeitos indiretos sobre o crescimento econômico.
Assim, mesmo que não mais do que 1.5 — 2% (de um crescimento médio
anual de 7 por cento entre 2000 e 2008) do crescimento do PIB possa ser
atribuído diretamente ao setor de óleo e gás, outros 3 — 4% da expansão
econômica derivam de efeitos indiretos da entrada de divisas internacionais
que resultaram em uma rápida expansão da demanda doméstica. externos
que resultaram em uma rápida expansão da demanda doméstica
10
”.
Por último, as crescentes receitas oriundas da exportação de commodities
energéticas reduziram consideravelmente a vulnerabilidade externa da economia
frente à ocorrência de choques externos, esse último um dos principais fatores
para a eclosão da crise financeira de 1998. As exportações russas, que atingiram
o montante de US$ 74 bilhões em 1999, cresceram progressivamente a partir da
elevação dos preços e da demanda internacional por commodities energéticas.
Entre 1999 e 2008, as exportações totais se multiplicaram em aproximadamente
seis vezes. Como resultado desse fenômeno, as reservas internacionais do país
subiram de pouco mais de US$ 17 bilhões, em 1999, para mais de US$ 426 bilhões,
em 2008. Não por acaso, o gigantesco crescimento das reservas internacionais
foi fundamental para a criação de um colchão de liquidez para a redução da
vulnerabilidade externa da Rússia frente a choques externos
11
.
Em suma, o início do boom das commodities internacionais ao longo da
década de 2000 gerou efeitos diretos sobre a economia da Rússia. De todo
modo, a significativa melhora da performance da economia da Rússia a partir do
fim da década de 1990 não pode ser também descontextualizada dos aspectos
domésticos. A realização de uma reforma tributária que canalizou o aumento dos
rents para o setor público e a criação de um fundo financeiro foram instrumentos
importantes para equilibrar as contas públicas da Rússia, que era uma das
principais fragilidades macroeconômicas do país na década de 1990. À medida
10 “Besides their direct influence on budgetary incomes, oil proceeds have exercised a substantial indirect effect
on economic growth. Thus, even if no more than 1.5 — 2 percent (out of 7 per cent average annual growth in
2000-2008) of overall expansion could be attributed directly to growth in the oil and gas industry, another 3-4
percentage point derive from its indirect effects, in the form of an influx of external finance resulting in a rapid
expansion of internal demand”.
11 Importante ressaltar que esse fenômeno não ficou circunscrito à Rússia. Após as crises financeiras da década
de 1990, importantes economias emergentes passaram a adotar estratégias que tinham como objetivo elevar os
níveis de reservas internacionais para reduzir a vulnerabilidade externa frente a choques dentro da economia
mundial. Essas estratégias eram baseadas principalmente na desvalorização artificial do câmbio e em políticas
voltadas à promoção de exportações. Sobre o tema ver Wolf (2008).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
107Rafael Henrique Dias Manzi
que ocorreu uma estabilização dos indicadores macroeconômicos, ocorreu também
uma elevação dos fatores de produção, subutilizados na década de 1990. Assim,
ocorreu progressivamente a eliminação dos desequilíbrios entre oferta e demanda
presentes na década de 1990, quando a Rússia se tornou uma economia de mercado
(HANSON, 2007).
A economia da Rússia no pós-crise global de 2008
O início da crise no setor imobiliário dos Estados Unidos, e que posteriormente
tornou-se global, teve impactos diretos sobre a economia mundial e a própria
Rússia. A dimensão da magnitude da crise global de 2008 é descrita nas seguintes
palavras de Roubinie; Mihn (2010, p. 150) “No quarto trimestre de 2008 e no
primeiro trimestre de 2009 a economia global se contraiu numa porcentagem que
só teve paralelo, em tamanho e profundidade, com o colapso de 1929 a 1931, que
deu início à grande depressão”.
Tabela 1. Crescimento econômico em preços constantes (% do PIB)
em economias e grupos de países selecionados
País Média (1999-2008) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Rússia 6.8 -7.8 4.5 4 3.5 1.2 0.7 -2.8 -0.2 1.7
Mundo 4.1 -0.1 5.3 4.2 3.5 3.4 3.5 3.3 3.2 3.6
Países Desenvolvidos 2.4 -3.4 3 1.7 1.1 1.3 2 2.2 1.6 2.1
Países Emergentes e Pobres 6.1 2.8 7.4 6.4 5.3 5.1 4.6 4.2 4.3 4.6
Fonte: FMI, 2018a.
A recessão da economia global só não foi mais profunda devido à rápida
recuperação das economias emergentes e pobres — liderados principalmente
por China e Índia — que, apesar da desaceleração econômica, registraram um
crescimento médio próximo de 2.8% em 2009. A Tabela 1 demonstra o quadro de
deterioração da economia global a partir da crise global de 2008. Essa conjuntura
da economia global teve reflexos diretos sobre a Rússia a partir da eclosão da crise
global de 2008. Em 2009, por exemplo, a economia russa teve o pior desempenho
desde o fim da década de 1990, ao registrar uma retração de 7.8%, que foi superior
inclusive à registrada nos Estados Unidos.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
108 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
Nos anos posteriores à eclosão da crise global de 2008, ocorreu uma
progressiva redução das taxas de crescimento do PIB da Rússia, que culminou na
recessão econômica no biênio 2015/2016. Uma explicação natural para essa nova
conjuntura da economia da Rússia está ligada ao fim do superciclo das commodities
internacionais e à recessão econômica na Europa, que reduziu ainda mais a
demanda por produtos russos. De fato, a partir de 2014, houve forte desaceleração
dos preços das commodities energéticas nos mercados internacionais. Os preços
do petróleo começaram a declinar no segundo semestre de 2014 e atingiram, em
2015, os menores valores desde o início da década de 2000. Em janeiro de 2016,
por exemplo, o preço do barril era negociado a valores próximos de 30 US$
12
.
Apesar da forte redução dos preços das commodities energéticas, a economia
da Rússia já havia perdido dinamismo a partir do início da década de 2010,
quando o crescimento do PIB registrou significativa desaceleração em comparação
ao período pré-crise global de 2008. Essa constatação sugere que o modelo de
crescimento econômico começou a exaurir-se no período pós-crise global de 2008
e foi acentuado a partir da queda dos preços das commodities energéticas nos
mercados internacionais. Ou seja, a perda de dinamismo da economia da Rússia
está ligada a outros fatores que vão além do fim do superciclo das commodities
internacionais.
Um segundo fator da conjuntura internacional, que vai além de questões
econômicas e que está influenciando a economia da Rússia, decorre das rivalidades
geopolíticas com o mundo ocidental. O acirramento das disputas da Rússia com
o mundo ocidental atingiu o ápice com a eclosão da crise da Crimeia no início de
2014, que culminou na aplicação de sanções econômicas contra a Rússia por parte
do mundo ocidental desenvolvido. Essas sanções podem ser classificadas em três
níveis: sanções diplomáticas, contra pessoas e organizações e sanções econômicas
13
.
No tocante aos aspectos econômicos, as sanções ocidentais contra a Rússia
podem ser classificadas em dois tipos: (1) financeiras — que restringem a realização
de operações de empréstimos e transações financeiras realizadas entre bancos
e instituições financeiras ocidentais com empresas financeiras e não-financeiras
12 A redução dos preços e da demanda do petróleo nos mercados internacionais não é somente um fenômeno
ligado à desaceleração da economia global. O surgimento e expansão da indústria de xisto nos Estados Unidos,
a maior oferta proveniente de fontes alternativas de energia (eólica, solar) e a política da Arábia Saudita de não
reduzir a produção de petróleo tiveram reflexos diretos sobre os preços internacionais do petróleo em virtude
do aumento da oferta. Sobre o assunto ver Viola e; Basso (2015).
13 Para ver um resumo e detalhes de cada sanção aplicada contra a Rússia, ver European Parliament (2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
109Rafael Henrique Dias Manzi
russas e (2) embargo para a venda e comercialização de tecnologias desenvolvidas
por empresas ocidentais para a Rússia. Além disso, as sanções implicaram a
existência de restrições para atuação em conjunto de empresas ocidentais e russas
no desenvolvimento de projetos voltados para o setor de petróleo e gás.
A aplicação das sanções financeiras reduziu consideravelmente os níveis de
interdependência financeira entre bancos e empresas da Rússia com instituições
bancárias do mundo ocidental. Em 2014 e 2015, as empresas e instituições
financeiras da Rússia foram obrigadas a liquidar débitos com bancos ocidentais
que totalizaram valores próximos a US$ 180 bilhões. A liquidação desses débitos
foi o principal fator que contribuiu para a súbita saída de capitais internacionais e
a desvalorização do rublo russo nesse período (EUROPEAN PARLIAMENT, 2015).
Figura 4. Evolução da entrada de IED (US$ bilhões) na Rússia
0
10
20
30
40
50
60
70
80
IED (US$ bilhões)
Fonte: Unctad, 2018.
O clima de incerteza gerado pelas sanções econômicas e pela intensificação
das rivalidades geopolíticas reduziu também os níveis de investimentos externos
de longo prazo realizados principalmente por empresas ocidentais na Rússia.
A Figura 4 demonstra que a entrada de Investimento Estrangeiro Direto (IED)
na Rússia atingiu seus menores níveis em 2014 e 2015. Mesmo com o relativo
crescimento registrado em 2016, as sanções econômicas tiveram forte impacto
sobre a realização de investimentos internacionais na Rússia, no curto prazo, na
média trienal de 2014-2016.
A adoção de sanções econômicas tem reflexos no curto prazo já que
impossibilita que empresas russas realizem operações de empréstimos com bancos
e instituições financeiras, principalmente com os países da Europa Ocidental.
Além disso, as proibições de transferência de bens que contém tecnologia militar
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 94-122
110 A economia da Rússia no século 21: as dinâmicas da ascensão econômica [...]
ocidental afetam diretamente a cadeia de produção de armamentos da Rússia, que
é outro importante setor dessa economia. Mas esses efeitos tendem a ter reflexos
para a economia russa no médio prazo, especialmente no tocante à prospecção
de novos campos de petróleo (CONNOLLY; SENDSTAD, 2017). Como observa
Connolly et al. (2015):
“A recuperação da produção após o fim da União Soviética deveu-se em
grande parte ao aumento da produção nos campos convencionais e ao papel
desempenhado pelas joint-ventures com as empresas Ocidentais. Mas o declínio
da produção nos campos convencionais no oeste da Sibéria seria compensado
pelo aumento da produção de petróleo no Ártico. Devido à perda de acesso
ao capital e tecnologia norte-americana esse esperado aumento da produção
ficou comprometido em um futuro próximo. Além disso, a imposição de um
prazo máximo de noventa dias para o pagamento de empréstimos contraídos
com instituições financeiras da União Europeia resulta em uma redução de
recursos financeiros para a realização de investimentos no setor de petróleo
14
”.
De todo modo, mesmo que a deterioração da conjuntura internacional tenha
gerado reflexos econômicos negativos, a relativa estagnação da economia da
Rússia, a partir do início da década de 2010, decorre principalmente de aspectos
domésticos. Essa constatação tem suas bases no próprio desempenho da economia
da Rússia que, antes do fim do superciclo das commodities internacionais e do
próprio acirramento das disputas geopolíticas com o mundo ocidental, já dava
sinais de forte desaceleração econômica. Entre 2009 e 2013, por exemplo, a taxa
de crescimento do PIB da Rússia foi de apenas 1.2% ao ano.
As dinâmicas estruturais da estagnação da economia da Rússia
O quadro de relativa estagnação da economia da Rússia a partir da década
de 2010 reforça a percepção da existência de fragilidades domésticas de caráter
estrutural. Ou seja, apesar de uma deterioração da conjuntura internacional, devido
14 “The recovery of production during the post-Soviet period was largely due to enhanced output at conventional
fields and the key role played by joint ventures (JVs) with Western companies. But the expected decline in
oil production from onshore conventional fields in Western Siberia was to be compensated for by tight oil
production and Arctic exploration. Owing to the loss of access to US technology and capital, such plans are now
jeopardized. Moreover, the 90-day maturity period for new debt issued by Russian energy companies stipulated
by the EU sanctions poses limits on various types of potential financing.”