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Guilherme Ziebell de Oliveira; Vinícius Henrique Mallmann 129
A política externa brasileira para
a África de Lula a Temer: mudança
matricial em meio à crise
1
Brazilian foreign policy for Africa
from Lula to Temer: matrix change
in the midst of the crisis
DOI: 10.21530/ci.v15n3.2020.990
Guilherme Ziebell de Oliveira
2
Vinícius Henrique Mallmann
3
Resumo
A política externa brasileira para a África sofreu inflexão durante os
anos 2000. A posse de Luiz Inácio (Lula) da Silva marcou uma clara
mudança nos paradigmas da política externa brasileira, acarretando
a retomada da atribuição de importância ao continente africano.
A partir do primeiro mandato de Dilma Rousseff, em 2011, as relações
com o continente vivenciaram um enfraquecimento, resultado de
condicionamentos internos e externos, ainda que tenham mantido sua
relevância para a política externa brasileira tanto em termos políticos,
quanto econômicos. Com a ascensão de Michel Temer ao poder, em
2016, operou-se uma reorientação nas linhas gerais da política externa
brasileira, colocando em questão o espaço ocupado pelo continente
1 Este artigo contou com o financiamento do CNPq.
2 Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (PPGPOL — UFRGS); Professor colaborador do Programa de
Pós-Graduação em Estudos Estratégicos Internacionais da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (PPGEEI/UFRGS), Rio Grade do Sul, Brasil.
(guilherme.ziebell@ufrgs.br). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0118-6279
3 Mestre em Ciência Política pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); Doutorando em Ciência
Política pelo programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) Rio Grande do Sul, Brasil.
(viniciush.mallmann@hotmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5995-5002
Artigo submetido em 19/08/2019 e aprovado em 10/02/2020.
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africano ao longo dos anos 2000. Nesse sentido, este trabalho avalia os impactos que a
política externa brasileira para o continente africano sofreu a partir de Temer. Para tanto,
apoia-se sobretudo nos trabalhos de Charles Hermann (1990), com o intuito de analisar
os diferentes níveis de mudança de política externa; e de Ricardo Sennes (2003), com o
objetivo de demonstrar que a matriz de política externa que marcou os governos Lula e
Dilma é distinta daquela do governo Temer.
Palavras-chave: Política Externa Brasileira; África; Temer; Dilma; Lula.
Abstract
Brazilian foreign policy towards Africa has suffered a major inflection from the 2000s. The
rise to power of Luiz Inácio (Lula) da Silva underscored a clear change in Brazilian Foreign
Policy paradigms, leading to a resumption of the assignment of importance to the African
continent. Since Dilma Rousseff’s first term, started in 2011, relations with the continent
have lost weakened as a result of internal and external constraints, although they have
maintained their relevance to the country — both politically and economically. With Michel
Temer’s rise to power in 2016, there was a reorientation in Brazilian foreign policy general
lines, calling into question the space occupied by the African continent throughout the
2000s. This paper, thus, seeks to analyze the impact imposed by the Temer administration
to the Brazilian foreign policy to Africa. To this end, it relies mainly on the works of Charles
Herman (1990), with the aim of analyzing the different levels of foreign policy change,
and of Ricardo Sennes (2003), in order to demonstrate that the foreign policy matrix that
marked the Lula and Rousseff governments is distinct from that of Temer government.
Keywords: Brazilian Foreign Policy; Africa; Temer; Dilma; Lula.
Introdução
Os primeiros anos da década de 2000 marcaram uma mudança significativa
na política externa brasileira para a África. Depois de um longo distanciamento,
a ascensão de Luís Inácio (Lula) da Silva à presidência do Brasil deu um novo
impulso às relações do país com o continente (Oliveira 2015). Ao longo dos
dois mandatos de Lula (2003-2010), o Brasil ampliou significativamente sua
participação na África, não apenas em termos diplomáticos — com a duplicação
do número de embaixadas brasileiras em países africanos, mas também políticos
e econômicos. Politicamente, houve intenso recurso à diplomacia presidencial,
sendo criadas diversas iniciativas, como a Cúpula América do Sul-África, e
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retomadas outras, como a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (Zopacas)
e a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP). Economicamente,
houve incremento significativo no volume de comércio bilateral entre o país e o
continente. O continente africano, nesse contexto, era entendido como parceiro
fundamental na busca por projeção internacional do Brasil enquanto player
global (Amorim 2010).
Com a chegada ao poder da sucessora de Lula, Dilma Rousseff, e a substituição
do então chanceler, Celso Amorim — que tivera importante papel na concepção
e na execução da política externa brasileira do governo —, surgiram muitos
questionamentos a respeito de quais rumos seriam tomados pela política
africana do Brasil (Dauvergne e Farias 2012; Pereira 2012). A despeito disso, o
que se viu foi uma continuidade do espaço ocupado pelo continente africano
na concepção da política externa brasileira, ainda que marcada por ajustes
em resposta aos desafios apresentados pelo contexto nacional e internacional
vivido no período. Nesse sentido, mesmo que fazendo uso consideravelmente
menos intenso da diplomacia presidencial, o governo brasileiro seguiu atribuindo
grande importância ao continente africano em sua política externa, reforçando
a cooperação, especialmente via Agência Brasileira de Cooperação (ABC), os
laços políticos, diplomáticos e comerciais (Oliveira 2015).
Michel Temer, ao assumir a presidência em 2016, ainda de maneira interina,
optou por um rearranjo governamental interno, o que engendrou significativas
mudanças de ordem externa. As pautas dos governos anteriores foram substituídas,
de maneira geral, pelo projeto neoliberal descrito em Uma Ponte para o Futuro (FUG,
2015). A volta dessa agenda, em detrimento da postura neodesenvolvimentista
dos governos Lula e Dilma, pode ser percebida na área da política externa
pela escolha de José Serra (do PSDB) para assumir o Ministério das Relações
Exteriores (MRE). Em seu discurso de posse, Serra esboçou as diretrizes da
nova política externa que seria seguida a partir de então. No que diz respeito à
África, o pronunciamento marcou uma mudança clara na retórica adotada até
então, dando grande ênfase a um discurso “comercialista”, fundamentalmente
crítico às relações estabelecidas ao longo dos governos anteriores, e defendendo
a adoção do que foi classificado como uma “estratégia Sul-Sul correta” (Brasil
2016a). A África deixava de ocupar, em termos conceituais, o espaço de relevância
que ocupara até então para a política externa brasileira, em grande medida por
conta da própria reorientação dos objetivos desta. Tal mudança se refletiu não
apenas numa redução expressiva da diplomacia presidencial, mas também em um
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recrudescimento dos laços diplomáticos, até mesmo com conjecturas a respeito
da possibilidade de fechamento de embaixadas brasileiras na África.
Diante disso, esse artigo visa analisar a política africana dos governos Lula
e Rousseff em relação à do governo Temer e avaliar as mudanças operadas em
tal política. Objetiva-se, com isso, compreender a profundidade das alterações,
e se elas podem ser consideradas como reflexo de uma mudança na matriz
da política externa brasileira. Para tanto, o artigo se apoia especialmente nas
obras de Charles F. Hermann (1990) e de Ricardo Sennes (2003), e se divide em
cinco seções, para além dessa introdução e da conclusão. Na primeira seção,
são discutidos, a partir dos trabalhos de Hermann (1990) e Sennes (2003), os
conceitos de Mudança de Política Externa e de Matriz de Política Externa, cruciais
para o propósito desse artigo. Nas três seções seguintes, serão analisadas as
realizações da política externa brasileira para a África nos governos Lula (2003-
2010), Dilma Rousseff (2011-2016) e Michel Temer (2016–2018), dando atenção
para as relações comerciais do Brasil com o continente africano em cada um dos
três governos. A última seção discutirá o entendimento das mudanças operadas
na política externa brasileira para a África, bem como suas consequências.
Matriz e Mudança de Política Externa
O conceito de Matriz de política externa explora o relacionamento de um
determinado país e a dinâmica pela qual ele concebe esse relacionamento no
sistema internacional, para além de um mandato governamental ou período
presidencial. Dessa forma, o conceito de matriz diz respeito às linhas mais gerais da
política externa de um Estado, e o entendimento de tal conceito se faz necessário
para sistematizar os condicionantes e as possibilidades de inserção estratégica de
um determinado país (Sennes 2003). Além disso, a noção de matriz é utilizada
como ferramenta analítica para traçar os objetivos e os interesses de uma política
externa, para então contrapô-los aos riscos que o sistema internacional delega
na busca por inserção estratégica internacional.
Uma matriz, assim, seria pautada a partir do entendimento de que as
percepções, perspectivas, estratégias e valores que sustentam a política externa
de um país costumam variar em menor grau do que os mandatos presidenciais,
podendo haver apenas uma variação no estilo de condução diplomática de um
governo para outro. A saber: práticas e ações que perpassam governos e que se
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sustentam e se consolidam como uma vertente de condução do pensamento e
da ação externa de um país em específico. Nesse sentido, a matriz da política
externa de um Estado não seria reflexo de um núcleo burocrático específico, ou
produto exclusivo de determinado governo ou governante, mas sim um conjunto
de opções, concepções e estratégias em um nível de agregação de ordem nacional,
generalizável a determinado país (Sennes 2003).
Desse modo, a noção de matriz leva em consideração condicionamentos e
opções estruturais que, em geral, sofrem mudanças em espaços de tempo maiores
do que a duração dos governos, sobretudo em regimes presidencialistas. Assim,
a determinação da matriz pela qual se baseiam as posturas externas de um
Estado implicaria na identificação dos elementos que determinam sua projeção
internacional (Sennes 2003). A importância do conceito de matriz reside, portanto,
no fato de que as análises podem ser realizadas com maior abrangência analítica
ao se questionar sobre os processos de continuidade e de rupturas nas políticas
externas de governos distintos, como é o caso de Lula, Rousseff e Temer.
Segundo Charles Hermann (1990), grande parte das mudanças que ocorrem
nas políticas externas dos países se dão quando novos governos, com diferentes
alinhamentos e/ou percepções do cenário e das agendas internacionais, assumem
o poder, sendo estas, em geral, bastante significativas. O autor afirma que as
mudanças na política externa de um Estado ocorrem por diferentes fatores, a
saber: condução política dos líderes, reestruturação doméstica, reinvindicação
da burocracia e choques externos.
Hermann (1990) divide as “mudanças autocorretivas” em quatro diferentes
níveis. O primeiro seria o de mudanças de ajuste, que diria respeito a uma mudança
no esforço com que se busca determinado objetivo, sem que haja mudança nos
objetivos ou mesmo na maneira através da qual eles são buscados. O segundo nível
seria o de mudanças de programa, representado por mudanças nos métodos ou
meios utilizados para atingir determinado objetivo, que permaneceria inalterado.
O terceiro nível seria o de mudança de objetivo, no qual haveria substituição ou
abandono do objetivo inicial da política externa. Por fim, o quarto nível, o mais
radical de todos, seria o de mudança de orientação internacional, no qual seriam
realizadas mudanças em diversas políticas ao mesmo tempo, implicando mudança
no papel internacional do ator em questão. Levando isso em consideração, as
seções seguintes objetivam demonstrar a inserção estratégica do Brasil para o
continente africano, a fim de identificar, posteriormente, se houve, ou não, uma
mudança de reorientação na Política Externa Brasileira para a África.
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Os Governos Lula e a reaproximação estratégica
Por meio da Política Externa Independente (PEI), inaugurada no governo
Jânio Quadros na década de 1960, o Brasil começou, paulatinamente, a construir
uma política externa para a África. Esta política, entre recuos e avanços, atingiu
o seu auge na década de 1970, durante o governo de Ernesto Geisel, e vivenciou
seu maior declínio na década de 1990, com a adoção do conceito de seletividade
nas relações com o continente
4
(Silva 2010). Contudo, retomou-se o ímpeto na
política externa brasileira para a África a partir do primeiro mandato de Lula.
O então presidente congregou alguns pressupostos da PEI e a ideia de um
pragmatismo nas relações internacionais, passando a buscar a diversificação
das parcerias estratégicas, aumentando sua participação em espaços pouco
ocupados pela diplomacia brasileira ao longo da década anterior (Silva 2010),
aliando, simultaneamente, essa diversificação à manutenção de boas relações
com parceiros tradicionais, como os EUA e a França, por exemplo.
Diante disso, restabeleceu-se a importância do continente africano para
a política externa brasileira, sobretudo a partir de aspectos econômicos e
estratégicos, além de forte ênfase aos laços históricos e étnicos que unem o
Brasil ao continente africano (Lechini 2008). A África, distante da imagem de
estagnação que predominava na década anterior, passou a ser percebida como
elemento essencial para a inserção internacional brasileira (Amorim 2010). Esse
entrelaçamento diplomático/comercial só foi possível graças ao novo momento
vivido pelo continente no século XXI, que coincidiu com um novo momento
vivenciado pelo Brasil. A nova fase permitiu a superação da dualidade entre
pessimistas que defendiam o isolamento da África e a orientação da política
externa brasileira para os grandes centros hegemônicos; e otimistas, os quais
insistiam que o Brasil deveria retornar às rotas do Atlântico Sul para restabelecer
as conexões existentes com o continente africano, promovendo uma “aproximação”
das margens do Atlântico Sul (Saraiva 2012).
Em seu discurso de posse, Lula ressaltou que a África teria um espaço
destacado na agenda de política externa brasileira e que o Brasil iria “reafirmar os
laços profundos que nos unem a todo o continente africano e a nossa disposição de
contribuir ativamente para que ele desenvolva as suas enormes potencialidades”
4 A menor importância da África para a política externa do governo de Fernando Henrique Cardoso também
fica expressa pelo número de países do continente por ele visitados ao longo de seus dois mandatos: apenas
três (Neto 2012).
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(Brasil 2003). O continente africano foi (re)incluído entre as prioridades da
política externa brasileira, a partir da noção de que o maior engajamento com
a África se daria por meio de uma relação entre iguais, em um esforço comum
de superação das dificuldades sociais e econômicas mútuas (Saraiva 2012).
Esse engajamento serviria também como forma de elevar o perfil internacional
do Brasil, garantindo acesso a novos mercados e a vantajosas oportunidades
econômicas, além de maior influência em foros multilaterais (Brasil 2011).
Em grande parte de suas visitas aos países africanos, Lula foi acompanhado
por comitivas de empresários brasileiros interessados em possibilidades de
expansão do campo de atuação de suas empresas. Nesse contexto, o governo
brasileiro utilizou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) como financiador da internacionalização das empresas brasileiras,
fornecendo empréstimos às empresas nacionais que atuavam em setores estratégicos
(como infraestrutura, mineração e energia) em países africanos (Pinho 2013).
A disponibilidade de crédito estatal a juros baixos foi fundamental para que as
chamadas “Campeãs Nacionais”,
5
responsáveis, entre outros, pela prestação de
serviços e realização de obras de infraestrutura, se instalassem (ou consolidassem
sua presença) em diversos países do continente, fortalecendo os seus laços com
o Brasil (Miyamoto 2011).
É perceptível que houve uma inflexão na agenda de política externa brasileira,
que deixou de privilegiar, por meio de parcerias seletivas, apenas as ligações com
as grandes potências, dando maior evidência ao continente africano. Nesse sentido,
destaca-se que em 2009, 50% dos projetos de desenvolvimento internacional do
Brasil gerenciados pela ABC eram destinados a países do continente, e em 2010
esse percentual aumentou para aproximadamente 60%, totalizando mais de
US$ 22 milhões (Banco Mundial e IPEA 2011). No total, no período compreendido
entre 2003 e 2010, o Brasil estabeleceu 481 projetos de cooperação com os
países do continente africano, sendo 420 concluídos ainda dentro deste período
(Oliveira 2015).
Em termos político-diplomáticos, destaca-se que o Brasil, junto às nações
africanas, realizou esforços que buscavam reduzir assimetrias, garantir o acesso
5 Embora essa nomenclatura não seja “oficial”, assim ficaram conhecidas as empresas Odebrecht, Camargo
Correa, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão, entre outras, que eram promovidas externamente com o apoio do
governo federal e de suas instituições, como o BNDES. O Banco, por meio de seus colaboradores, publicou
artigo na Revista Época rechaçando essa nomenclatura por pressupor “a concessão de privilégios para poucas
empresas escolhidas” (Salcedo e Marques 2015).
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a novos mercados e aumentar seu protagonismo no cenário internacional. Nesse
contexto, o apoio recorrente da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
(CPLP), obtido pelo Brasil em suas demandas de ocupar um assento permanente
no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas, se mostrou
bastante expressivo (Miyamoto 2011). Outro ponto importante da aproximação
brasileira com a África ao longo do governo Lula pode ser visto na realização
das Cúpulas América do Sul-África (ASA), inauguradas em 2006, com o objetivo
de servir como mecanismo capaz de aproximar os países das duas margens do
Atlântico Sul. No que tange à cooperação na área de defesa, é importante ressaltar
o relançamento da Zopacas em 2007,
6
além do estabelecimento de acordos e
projetos de cooperação com diversos países africanos (Oliveira 2015).
Ainda que o comércio com a África tenha ficado aquém do observado com
outros parceiros e regiões (como América do Sul, EUA e Europa) mesmo após
essa significativa (re)aproximação, sua expansão entre 2003 e 2010 foi notável.
Partindo de pouco mais de US$ 5 bilhões no início do governo Lula, em 2003,
o comércio bilateral entre o país e o continente atingiu, em 2010, a marca de
US$ 20 bilhões, após uma queda em relação a 2008, quando foi de mais de
US$ 25 bilhões. Nesse período, as exportações brasileiras para a África passaram
de cerca de US$ 2,9 bilhões para mais de US$ 9,2 bilhões, e as importações de
aproximadamente US$ 3,2 bilhões para cerca de US$ 11,2 bilhões (ITC 2019).
O Governo Rousseff: crises e reorientação
Dilma Rousseff tomou posse em janeiro de 2011 e delegou o Ministério das
Relações Exteriores (MRE) a Antônio Patriota,
7
substituindo Celso Amorim.
A política externa para a África tomou forma, em sua gestão, quando a presidenta
participou da reunião do IBAS, na África do Sul e visitou Angola e Moçambique
em seguida. No mesmo ano, Rousseff designou Lula como representante oficial
do Brasil na 17ª Cúpula da União Africana (UA), realizada na Guiné Equatorial
(Banco Mundial e IPEA 2011). Neste ínterim, o governo brasileiro promoveu a
6 A Zopacas, criada na década de 1980, realizou diversas reuniões ao longo da década de 1990 e depois de um
longo período de inatividade — que quase custou sua existência — foi revitalizada a partir de uma reunião
realizada em Luanda, por iniciativa de Angola, em 2007 (Penha 2011). Visentini (2009), por sua vez, destaca o
potencial da Zopacas de servir como espaço de interação entre diversos processos de integração do Atlântico
Sul, favorecendo o relacionamento entre Mercosul e CEDEAO, por exemplo.
7 Patriota, por sua vez, foi substituído, em agosto de 2013, por Luiz Alberto Figueiredo.
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criação do “Grupo África”, que tinha o objetivo de vincular investimentos e vendas
brasileiras a programas de desenvolvimento locais, como forma de proporcionar
maiores ganhos ao continente africano, além de coordenar a atuação das empresas
brasileiras no continente, garantindo um projeto de política africana geral para
o Brasil (Cabral 2011). Neste grupo, foram vinculados diversos Ministérios,
especialistas e executivos do setor privado que seriam encarregados dessa tarefa.
Rousseff manteve as bases originais da política externa africana de Lula,
mas foi obrigada a fazer uma mudança de ajuste, nos termos de Herman (1990),
devido à conjuntura vivida, a qual foi distinta daquela vigente no governo Lula,
principalmente em seu segundo mandato. Internamente, o governo de Dilma
Rousseff enfrentou um contexto mais difícil que seu antecessor. A partir do final
de 2010 e início de 2011, começaram a ficar cada vez mais claros os limites do
modelo de crescimento baseado no mercado interno e na redistribuição da renda,
combinado com a manutenção de juros elevados e apreciação cambial, o que
passou a exigir esforços redobrados do governo federal (Teixeira e Pinto 2012).
Externamente, a presidenta também enfrentou um ambiente mais hostil do que
Lula, com os efeitos da crise econômica mundial sendo sentidos de forma mais
acentuada durante sua gestão (Pereira 2012). Além disso, Rousseff também teve
de enfrentar a chamada “Primavera Árabe”, bem como seus desdobramentos no
continente africano (queda de regimes, instabilidade e renovada ingerência das
potências ocidentais na região, entre outros), que inviabilizaram alguns projetos
nascentes e outros em andamento (Oliveira 2015).
Ademais, alguns autores, a exemplo de Alves (2013) e Milani (2018), apontam
que a criação de um grande número de projetos de cooperação com os países
africanos durante o governo Lula sobrecarregou a capacidade burocrática do
Estado brasileiro (tanto em termos de recursos humanos quanto financeiros,
por meio do MRE, ABC, BNDES, entre outros), extrapolando seus limites,
gerando certa sobreposição institucional. Isso teria contribuído para dificultar a
avaliação da correlação de custos e benefícios das iniciativas e criado entraves
ao desenvolvimento de ações de longo prazo. Nesse sentido, a criação de um
menor número de projetos de cooperação durante o governo Rousseff estaria
inserida em um contexto de melhor organização, planejamento e estruturação dos
programas desenvolvidos e de consolidação das iniciativas lançadas anteriormente,
8
8 Rousseff realinhou os projetos para África de uma maneira mais econômica, com o enxugamento dos recursos
e da máquina pública. Contudo, os ideais, introduzidos pela gestão Lula, de solidariedade com o continente,
ganhos mútuos nas relações de troca e não interferência em assuntos internos continuaram durante o governo
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como destacado por Antônio Patriota (Bachega 2014). Sob outra perspectiva,
a presidenta se viu forçada, dada a crise econômica interna, a reduzir a capacidade
ministerial do Itamaraty, o que acabou sobrecarregando o MRE em alguns aspectos
e o impossibilitando de dar prosseguimento a propostas de projetos externos e
de mantê-los a longo prazo (Cornetet 2014).
A política externa aplicada sob a gestão Dilma Rousseff foi se esvaziando
à medida que a sustentação de seu próprio governo era corroída internamente.
A partir dos protestos generalizados ocorridos entre 2013 e 2016,
9
o governo,
que se viu extremamente fragilizado internamente,
10
foi impelido a deixar em
segundo plano algumas iniciativas ou processos de ordem externa (passando a
dar menor enfoque a eles em comparação com o governo anterior
11
), detendo-se
com mais atenção à política interna.
12
Contudo, mesmo com o governo fragilizado,
Rousseff deu continuidade a 61 projetos de cooperação com países africanos
que haviam sido estabelecidos por meio da ABC durante o governo Lula, além
de dar início a 156 outros. Em seu segundo mandato, entre 2015 e 2016, foram
criados 16 novos projetos via ABC (ABC 2019).
Nesse sentido, pode-se perceber que o governo Rousseff, mesmo que tenha
enfrentado entraves de ordem externa e interna, deu significativa ênfase à cooperação
com os países africanos, principalmente na área de Defesa. Enquanto no governo
Lula apenas cerca de 1% dos projetos de cooperação estabelecidos via ABC foram
Dilma, como é possível verificar em seu pronunciamento em comemoração do cinquentenário da União Africana:
“Sempre persistirá nosso propósito de assegurar, de tornar disponíveis investimento, cooperação técnica e
transferências tecnológicas, especialmente as sociais para apoiar o desenvolvimento dos países africanos
na base da cooperação Sul-Sul que assegura avanços, e lucros mútuos para ambas as partes” (Brasil 2013).
9 Alonso (2017) define esses acontecimentos como “ciclo mosaico”, com três momentos distintos: o primeiro em
referência às manifestações pelo passe livre (2013), com pautas plurais e sem grandes representações políticas.
O segundo e o terceiro (2014 — 2015), contrariamente, concatenaram insatisfação e oposição direta ao governo
Rousseff, com o surgimento de grupos políticos que se aglutinaram em prol do processo de impeachment. Os
ciclos patriota e do impeachment ajudaram a minar a governabilidade do país, o que fez com que Dilma deixasse
em segundo plano a “diplomacia presidencial” e aumentasse o enfoque aos problemas internos do país.
10 A operação Lava Jato, posta em prática pela Polícia Federal, iniciada em 2014, revelou casos de corrupção nas
“gigantes brasileiras”, implicando diversos políticos e empresários. As descobertas trazidas à tona pela operação
serviram, também, para legitimar discursos “anticorrupção” e para associar o Partido dos Trabalhadores a
esses esquemas, minando e fragilizando a governabilidade de Dilma Rousseff.
11 Diferentemente dos dois presidentes anteriores, Dilma Rousseff deu menos ênfase à “diplomacia presidencial”.
Isso se refletiu não só no menor número de visitas ao continente africano, mas em um menor número de
visitas oficiais da presidenta a outros países como um todo.
12 Enquanto Lula, em seus três primeiros anos de governo (2003-2005) visitou 12 países africanos (São Tomé
e Príncipe, Angola, Moçambique, Namíbia, África do Sul, São Tomé e Príncipe, Gabão, Cabo Verde, Nigéria,
Gana, Guiné-Bissau, Senegal e Camarões), Dilma Rousseff, em um período equivalente (2011-2013), visitou
apenas seis países do continente (África do Sul, Moçambique, Angola, Nigéria, Guiné Equatorial e Etiópia).
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nesta área,
13
no governo de Dilma Rousseff esta proporção saltou para cerca de
16% (ABC 2019).
14
Isso reflete o reforço da importância do Atlântico Sul como
espaço geopolítico prioritário para o Brasil, bem como uma vinculação crescente
entre as políticas externa e de defesa do País, processo que teve seu início ainda
no governo Lula — com a criação da Estratégia Nacional de Defesa, em 2008 —,
intensificando-se durante o governo Rousseff — com a publicação do Livro Branco
de Defesa Nacional, em 2012 (Abdenur e Neto 2014). Ainda nesse contexto, cabe
ressaltar que o ex-chanceler Celso Amorim, que atuou como Ministro da Defesa
ao longo do primeiro mandato de Dilma Rousseff, realizou visitas oficiais a seis
países africanos entre 2011 e 2014 (visitando alguns deles mais de uma vez)
15
enquanto esteve à frente da pasta, reforçando a ideia de que a área de Defesa
recebeu atenção prioritária na política africana de Rousseff (Oliveira 2015).
Em termos de relações comerciais com o continente africano, o governo
Rousseff pode ser dividido em dois momentos distintos. Ao longo do primeiro
mandato, o volume de comércio manteve-se relativamente estável, em um patamar
médio de cerca de US$ 27 bilhões. Em grande medida, isso se deveu à expansão
verificada nas importações brasileiras no período, que se mantiveram próximas
aos US$ 16 bilhões anuais, uma vez que as exportações do país para o continente
foram estáveis até 2012, passando a declinar a partir de então e atingindo a marca
de pouco mais de US$ 8 bilhões em 2014. Já ao longo do segundo mandato, entre
2014 e 2016, as importações brasileiras da África declinaram vertiginosamente,
atingindo, em 2016, aproximadamente US$ 8 bilhões, o pior resultado desde
2009. A queda nas importações, aliada à manutenção da tendência declinante
das exportações, fez com que o volume de comércio, em 2016, fosse de apenas
US$ 12,4 bilhões, o pior resultado desde 2005 (ITC 2019).
Diversos são os estudos sobre o período, sendo inúmeras, também, as
conclusões. Milani (2014) caracterizou a transição da política externa de Lula para
Dilma de “mudança de estilo e de intensidade” nas relações Sul-Sul, enquanto
Cervo e Lessa (2014) afirmam que a inabilidade política de Dilma levou seu
governo à inércia política, impossibilitando a gerência de uma política externa
mais ativa e atuante. Cornetet (2014) postula ter havido apenas uma “contenção”
momentânea, dada a conjuntura desfavorável de crise internacional, o que
13 Apenas 5 projetos na área de Defesa, dos 481 estabelecidos (ABC, 2019).
14 Com 25 dos 156 projetos de cooperação sendo na área de Defesa (ABC, 2019).
15 Amorim realizou visitas a Cabo Verde, em 2011; a Angola, Namíbia e Cabo Verde, em 2013; e a Moçambique,
África do Sul, República Democrática do Congo e Angola em 2014 (Brasil 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 3, 2020, p. 129-150
A política externa brasileira para a África de Lula a Temer: mudança matricial em meio à crise
140
também pode ser visto em Silva (2018), que acrescenta os abalos sofridos pela
crise interna como ponto importante para análise do período. Independentemente
da conclusão, os autores parecem consentir que houve, de fato, uma alteração
na política externa de Dilma em comparação à de Lula, o que também corrobora
nossa análise. Nesse sentido, dado o exposto anteriormente, podemos perceber
que essa alteração não modificou os pilares estabelecidos para a nova política
externa brasileira para a África que foi posta em prática por Lula em seu primeiro
mandato, mas que houve, de fato, o que Hermann (1990) caracteriza como uma
mudança de ajuste. Essa mudança, por conseguinte, se configura na manutenção
da mesma matriz de política externa do governo Lula, que será recondicionada
a partir do governo Temer.
Temer: mudança de rumo, esvaziamento ou uma nova política
externa?
O conturbado processo de impeachment que levou à destituição de Dilma
Rousseff da presidência e colocou seu vice, Michel Temer, no poder, acabou por
modificar o plano político nacional. Temer, ao assumir a presidência ainda de
maneira interina, em 2016, optou por um rearranjo governamental interno, o que
acabou por engendrar significativas mudanças de ordem externa. As pautas dos
governos anteriores foram substituídas, de maneira geral, pelo projeto neoliberal
descrito em Uma Ponte para o Futuro (FUG 2015). O foco de seu governo foi de
estabilizar (reformar) a economia brasileira de maneira a atender as demandas
dos grupos políticos que viabilizaram o impeachment da presidenta. Temer,
bem como Rousseff, sofreu com a crise econômica interna e com os desafios
internacionais de uma crise econômica que ainda ecoava. Desse modo, a atenção
governamental (e presidencial) voltou-se ao âmbito interno, delegando maior
número de atividades externas aos chanceleres
16
e ao Itamaraty.
Na área da política externa, a volta da agenda neoliberal em detrimento da
postura neodesenvolvimentista dos governos Lula e Rousseff pode ser percebida
pela escolha de José Serra (do PSDB)
17
para assumir o Ministério das Relações
16 O primeiro foi José Serra, seguido de Marcos Bezerra Abbott Galvão, que ocupou o cargo de maneira interina
até a posse de Aloysio Nunes.
17 Aloysio Nunes, candidato a vice-presidente nas eleições de 2014 pelo PSDB, que ocupou o lugar de Serra em
março de 2017, embora tenha sido mais ativo, pouco alterou o relacionamento do Brasil com o continente
africano. De maneira geral, as diretrizes de Serra para o continente foram mantidas.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 3, 2020, p. 129-150
Guilherme Ziebell de Oliveira; Vinícius Henrique Mallmann 141
Exteriores (MRE). Em seu discurso de posse, Serra esboçou as diretrizes da nova
18
política externa que seria seguida a partir de então (Brasil 2016a). Em relação à
África, a abordagem comercialista ficou em evidência, com o discurso propondo
a ideia de uma “estratégia Sul-Sul correta”, que seria distinta das — e, em certo
sentido, crítica às — iniciativas de aproximação e de reforço dos laços culturais
vistas nos governos anteriores (Brasil 2016a). Nas palavras de Serra:
Estaremos empenhados igualmente em atualizar o intercâmbio com a
África, o grande vizinho do outro lado do Atlântico. Não pode esta relação
restringir-se a laços fraternos do passado e às correspondências culturais,
mas, sobretudo, forjar parcerias concretas no presente e para o futuro.
Ao contrário do que se procurou difundir entre nós, a África moderna
não pede compaixão, mas espera um efetivo intercâmbio econômico,
tecnológico e de investimentos. Nesse sentido, a solidariedade estreita e
pragmática para com os países do Sul do planeta terra continuará a ser
uma diretriz essencial da diplomacia brasileira. Essa é a estratégia Sul-Sul
correta, não a que chegou a ser praticada com finalidades publicitárias,
escassos benefícios econômicos e grandes investimentos diplomáticos
(Brasil 2016a, n.p).
Com a alteração de foco, Temer pouco exerceu a diplomacia presidencial
19
para o continente, com apenas duas visitas (ambas em 2018), uma a Cabo Verde
e outra à África do Sul, relativa aos BRICS (Brasil 2018). Em discurso proferido
na XI Conferência de Chefes de Estado da CPLP, realizada em Brasília, em 2016,
Temer fez referência à crise brasileira e à nova política externa de seu governo
(definida como “não ideológica”). Na ocasião, o então presidente aludiu aos
limites de investimentos externos para a África e ao recuo brasileiro no continente
com uma fala de Margaret Thatcher. Nas palavras do então presidente:
[Tatcher] “olhe, não vamos pensar que o Estado pode fazer projetos generosos
e achar que existe um dinheiro público diferente do dinheiro privado”.
Porque o dinheiro público nasce do dinheiro privado, nasce precisamente
dos tributos, nasce daqueles que contribuem. Então é preciso em dados
18 As diretrizes de Serra para a política externa esboçam, claramente, as linhas gerais do programa psdbista derrotado
nas eleições de 2014. A saber: críticas a uma política externa “ideológica” e “esquerdista”, levadas a cabo pelos
governos petistas, em detrimento de um programa racional e economicamente viável, pautado na aliança com
os EUA e os nos grandes centros de poder, que seria seguida a partir de então (Neves e Nunes 2014)
19 Com a popularidade baixa, Temer optou por aquilo que ficou conhecido como Diplomacia do Twitter (Fontes
e Santos 2017).
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A política externa brasileira para a África de Lula a Temer: mudança matricial em meio à crise
142
momento, dizia ela [Tatcher] —, como nós estamos fazendo no Brasil —,
dizia ela “é preciso muitas vezes conter a despesa pública porque você só
pode gastar aquilo que arrecada”. [...] O propósito da presidência brasileira,
em síntese, é o de contribuir para uma CPLP moderna e afinada com nossas
reais necessidades (Brasil 2016b).
A baixa popularidade de Temer, aliada ao polêmico processo de impeachment
que destituiu Dilma Rousseff, repercutiu também na esfera internacional. Enquanto
o impeachment ecoava na imprensa (interna e externa) ora como um golpe de
Estado ora como um processo democrático pautado pela Constituição, os líderes
internacionais se mostraram relutantes em aparecer ao lado do novo presidente
brasileiro. Isso se refletiu na dificuldade de Temer em se relacionar com os
países da América Latina, do MERCOSUL, dos BRICS e da União Europeia.
A mudança de rumos na política externa refletiu essa visão, o que nos leva a
compreender a opção do governo do então presidente ao procurar legitimidade
em suas ações enquanto estabelecia maior vínculo com os Estados Unidos e se
afastava de outros centros de poder e da cooperação Sul-Sul (Silva e Pérez 2019).
Nesse sentido, fazendo alusão à Putnam (2010), podemos perceber que o jogo
entre política interna e externa foi crucial no governo Temer para qualificar e
reordenar a política externa vigente desde os anos Lula.
Agrupando os períodos Lula e Dilma em uma única matriz de política externa,
podemos afirmar que a África recebeu papel de destaque na agenda exterior
brasileira, caminho forjado a partir da construção de um discurso que remontou
à PEI de Jânio Quadros e de João Goulart, e que se estabeleceu por meio de
políticas que eram direcionadas ao continente como um todo, não apenas aos
países individualmente, como acontecia anteriormente. Essa modificação da
imagem do Brasil e esse processo discursivo repercutido na política externa se
inseriram na estratégia brasileira de fortalecimento do multilateralismo (Rizzi
et al. 2011), a qual foi utilizada por esses governos na tentativa de transformar
o Brasil em um “bridge-builder”
20
entre o norte e o sul (Burges 2013). Contudo,
o governo Temer se mostra destoante desse ciclo iniciado no governo Lula e
continuado, mesmo que com mudanças, pelo governo Rousseff, ao optar pelo
20 Burges (2013) descreve como a política externa brasileira a partir de Lula se articulou com o intuito de transformar
o Brasil em porta-voz dos países em desenvolvimento (Sul global) no diálogo com os países desenvolvidos
(Norte global), criando uma ponte de negociações e diálogos. Dessa maneira, o Itamaraty teria função central em
posicionar o Brasil como liderança dos países do Sul. Neste contexto, a África seria um ponto fulcral no processo,
por congregar uma gama de países em desenvolvimento que aparentemente necessitavam de uma interlocução
favorável com o Norte, não mais uma relação desproporcional ou colonialista, como era vista até então.
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Guilherme Ziebell de Oliveira; Vinícius Henrique Mallmann 143
bilateralismo ao invés do multilateralismo e por trazer à mesa de negociações
antigos aliados preferenciais (como os EUA) em detrimento das relações Sul-Sul.
Ademais, a mudança de visão em relação à África, percebida pelos discursos e
pela política de seus chanceleres, evidenciam ainda mais a mudança matricial
ocorrida nos anos Lula-Dilma em comparação ao período Temer. Nesse contexto,
a ideia de Saraiva (2012) de que a nova política africana, inaugurada a partir
de 2003, teria se consolidado como uma política de Estado não é corroborada.
A política externa do Brasil para a África mostrou-se, afinal, como uma política
de governo e não de Estado.
No que diz respeito às relações comerciais do país com o continente, o
breve governo de Michel Temer teve sucesso em reverter a tendência que se
apresentara durante o segundo mandato de Dilma Rousseff. Ao longo dos dois
anos de governo, o que se verificou foi uma retomada do crescimento das relações
comerciais do Brasil com a África, alavancada, sobretudo, pelo aumento das
importações brasileiras, que cresceram cerca de 20% no período, atingindo a
marca de US$ 6,6 bilhões em 2018. Com isso, o volume total de comércio no
último ano de governo foi de US$ 14,7 bilhões (ITC 2019). Assim, percebemos
que a alteração de foco do governo (do político para o econômico) parece ter
se concretizado, o que foi evidenciado também pelo baixo número de novos
projetos e parcerias via ABC (apenas 40) durante a gestão Temer (ABC 2019).
Gráfico 1. Relações Comerciais Brasil-África, 2003-2018 (US$ bilhões)
30
25
20
15
10
5
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
US$ B ilhões
Importações brasileiras
Exportações brasileiras
Volume total
Fonte: Elaboração própria com dados de ITC (2019)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 3, 2020, p. 129-150
A política externa brasileira para a África de Lula a Temer: mudança matricial em meio à crise
144
Mudança matricial em meio à crise
Diante do exposto anteriormente, partimos para a análise do período. Dilma
Rousseff foi Ministra (de Minas e Energia e Ministra-Chefe da Casa Civil) durante
o governo Lula, além de ter sido a responsável por chefiar o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) do Governo Federal no período e de ter recebido
o apoio de Lula em sua candidatura à presidência (Bertazzo 2012). Quando
assumiu a presidência, o núcleo burocrático e o bloco no poder
21
sofreram poucas
mudanças. As linhas gerais de inserção estratégica internacional (cooperação
Sul-Sul, multilateralismo, etc.) do governo anterior foram mantidas, e com isso
a política externa brasileira pouco se alterou. Levando isso em consideração
e adotando a ideia de matriz de política externa, podemos afirmar que, em
grande medida, o governo Rousseff representou uma continuação da matriz em
que estava inserido o governo Lula.
22
Isto, todavia, não exclui a possibilidade
de alterações corretivas na concepção e na condução da política. Ainda que
possa parecer paradoxal, Temer, mesmo que tenha sido o vice de Rousseff, ao
assumir o papel de presidente alterou significativamente o modo de inserção
internacional do Brasil (pautando pelas relações Norte-Sul; quebra do modelo
multilateral, substituindo-o pela ênfase ao bilateralismo) ao incluir na gestão
estatal um bloco no poder diferente daquele presente nos governos anteriores,
23
com ambições e projetos distintos (Boito Jr 2018). Esse novo bloco representou
uma cisão com o modelo anterior de política externa, rompendo com a matriz
vigente e instaurando uma nova.
De acordo com a análise anterior, e fazendo alusão ao trabalho de Hermann
(1990), podemos verificar que o governo Dilma, em comparação ao de Lula,
representou apenas uma mudança de ajuste em relação à política externa africana,
sem se refletir em descontinuidade ou em mudança de programa. A agenda de
política externa, os preceitos analíticos e o objetivo de transformar o Brasil em
um interlocutor dos países em desenvolvimento (brigde-builder entre Norte e
21 Utilizamos aqui o conceito de Poulantzas (1986), para quem o bloco no poder constituiria uma unidade
contraditória das classes ou grupos dominantes, dominada por uma classe ou grupo hegemônico. Boito Jr.
(2005) aponta que esta unidade é contraditória pois os capitalistas se dividem em distintos setores econômicos,
os quais podem ser importantes para determinar frações de classe que perseguem objetivos específicos dentro
da formação do Estado.
22 O governo Lula, segundo Silva (2010, p.18), “[operava] sobre a matriz de inserção internacional do Brasil que
se esboçou já no final do governo Cardoso, mas que ganhou contornos mais nítidos apenas com a ascensão
do novo governo”.
23 O PMDB se manteve no poder via Temer, mas o bloco no poder se alterou a partir do impeachment, modificando,
por conseguinte, a relação interna vis-à-vis a externa (Boito Jr. e Berringer 2013; Berringer e Forlini 2018).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 3, 2020, p. 129-150
Guilherme Ziebell de Oliveira; Vinícius Henrique Mallmann 145
Sul) foram mantidos durante todo o período. A política externa de Rousseff
para a África passou por adaptações circunstanciais que foram frutos ora de
um contexto internacional desfavorável ora de um processo de readequação
política interna, sem haver desarticulação dos objetivos anteriormente traçados.
O período Temer, no entanto, representa uma mudança de objetivo, por reformular
significativamente a inserção internacional do Brasil. A partir de seu governo, as
relações econômicas seriam prioridade, em troca da construção do diálogo entre
os países do Norte e do Sul do qual o Brasil se pretendeu porta-voz. A política
externa africana ficou marcada, neste período, pelo desligamento de laços sociais e
políticos (evidenciados pelo discurso de José Serra, então Chanceler) que estavam
em construção desde o início do governo Lula, rompendo com os princípios por
ele definidos e transformando as relações com o continente africano.
Conclusão
Ainda que a eleição de Dilma Rousseff tenha representado formalmente
uma mudança de governo, apoiando-se na noção de matriz de política externa
e também no fato de ambos os governos (Lula e Rousseff) terem o mesmo
alinhamento político e percepções do cenário e das agendas internacionais (e
também nacionais), pode-se considerar que há uma continuidade no governo,
ainda que ele seja comandado por outro chefe de Estado. Por outro lado, ainda
que Michel Temer fosse o vice-presidente na gestão de Dilma Rousseff, o processo
de impeachment ocorrido em 2016 representou a tomada do poder por grupos
distintos daqueles que estavam no primeiro escalão do governo e, portanto, o início
de um novo ciclo governamental. A ascensão do PSDB (via MRE) representou
uma ruptura com os objetivos políticos da gestão anterior, e com isso, também
com a política externa que vinha sendo praticada.
Frente ao que foi exposto, podemos afirmar que a política externa brasileira
para a África passou apenas por uma mudança de ajuste, a partir da perspectiva
estabelecida por Hermann (1990), entre os governos Lula e Rousseff, permanecendo
durante o período uma mesma matriz de inserção internacional, como colocaria
Sennes (2003). Assim, houve apenas a diminuição da intensidade das relações
do Brasil com o continente (expressa no menor número de visitas da presidenta
e pela readequação dos projetos de cooperação estabelecidos), sem, entretanto,
alterar o seu espaço na concepção da política externa brasileira. A África continuou
sendo vista pelo governo brasileiro como um espaço fundamental para elevar o
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A política externa brasileira para a África de Lula a Temer: mudança matricial em meio à crise
146
perfil internacional do Brasil, além de proporcionar acesso a novos mercados e
oportunidades econômicas e maior influência em foros multilaterais. O governo
Temer, por sua vez, rompeu com essa perspectiva ao diminuir o grau de importância
do continente para as relações com o Brasil, realizando uma mudança de objetivo,
nos termos de Hermann (1990), descaracterizando, portanto, a matriz de inserção
internacional vigente até então.
Em relação à política externa africana, o discurso de Serra, enquanto Ministro
das Relações Exteriores do governo Temer, expõe um rompimento com os objetivos
da política externa anterior ao enfatizar que as relações comerciais entre o Brasil
e o continente africano seriam a prioridade do governo, em detrimento dos laços
diplomáticos, históricos, sociais e políticos vigentes na matriz anterior. O êxito
dessa medida foi expresso pelo aumento da relação comercial entre o Brasil
e o continente, embora tenha havido um declínio em termos de projetos de
cooperação. A mudança matricial ocorre aqui: a substituição de um projeto que
se mostrou político-social (Lula — Rousseff) com ganhos mútuos, evidenciado
pela manutenção dos laços e da realização de projetos de cooperação com o
continente (com particular ênfase à cooperação em matéria de Defesa) pelo novo
projeto (Temer — Serra) que visava um aumento comercial puro e simples e que
acabou substituindo o espaço brasileiro na África, na medida em que diminuía
as relações (políticas) Sul-Sul e engendrava uma readequação diplomática para
os grandes centros de poder (EUA e Europa).
Cabe notar, todavia, que o perfil do comércio do país com o continente ao
longo dos três governos foi bastante específico, com o Brasil exportando sobretudo
bens manufaturados de baixo valor agregado e importando majoritariamente
commodities (especialmente petróleo, que chegou a representar mais de 80%
das importações brasileiras da África ao longo do período). Nesse sentido,
percebeu-se que não houve alteração substancial no posicionamento governamental
em relação ao comércio com o continente. O Brasil, nos três governos, teve
como principais parceiros comerciais no continente os mesmos países (sendo
os principais África do Sul, Nigéria, Angola, Argélia e Egito), com um boom
econômico no governo Lula, uma queda substancial no segundo mandato Dilma
e um ligeiro reaquecimento no período Temer (ITC 2019). Verificou-se, assim,
que as modificações incisivas se deram, portanto, em torno da utilização do
continente africano como espaço estratégico-político de inserção internacional
do Brasil via discursos de Lula e de Dilma para o continente e para as relações
Sul-Sul — que foram substituídos por uma opção minimalista e subordinada do
país via a preponderância das relações Norte-Sul no governo Temer.
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Guilherme Ziebell de Oliveira; Vinícius Henrique Mallmann 147
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