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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
Democratização, política externa e direitos
humanos: uma releitura do caso brasileiro
Democratization, foreign policy and human
rights: a re-reading of the Brazilian case
DOI: 10.21530/ci.v15n1.2020.983
Pablo de Rezende Saturnino Braga
1
Resumo
A relação entre processos de democratização e a política externa é um tema bastante
explorado nos campos da Ciência Política e Relações Internacionais, e o argumento deste
artigo basicamente se apoia na revisão dessa literatura. No Brasil, a maior parte da literatura
interpreta que a democratização teve impacto limitado nas linhas gerais da política externa
brasileira. Todavia, na agenda de direitos humanos, o discurso da política externa foi
reformulado para a recuperação das credenciais diplomáticas do Brasil. A democratização
impulsiona a adesão dos países ao regime internacional de direitos humanos. A análise da
adesão brasileira aos mecanismos de monitoramento internacional de direitos humanos
demonstra, por outro lado, a lentidão dessa dinâmica, que seguiu o ritmo da natureza do
processo de democratização, sem justiça de transição, e também a mudança das variáveis
regionais e sistêmicas após o fim da Guerra Fria.
Palavras-chave: Processo de democratização; Política Externa Brasileira; Direitos Humanos.
Abstract
The relation between democratization processes and foreign policy is a widely explores
theme in the fields of Political Science and International Relations, and the argument of this
paper basically rests on the review of this literature. In Brazil, the literature interprets that
democratization had limited impact on the general lines of Brazilian foreign policy. However,
in the human rights agenda, the foreign policy discourse was reformulated for the recovery
1 Doutor em Ciência Política (IESP-UERJ) e mestre em Relações Internacionais (PUC-Rio), atua como professor da
graduação em Relações Internacionais da Ibmec, analista de relações internacionais da FUNAG e é pesquisador
do Labmundo (IESP-UERJ). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4553-2671; email: satbraga@gmail.com
Artigo submetido em 06/08/2019 e aprovado em 12/12/2019.
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of Brazil’s diplomatic credentials. The Democratization boosts the countries’ adhesion to the
international human rights regime. The analysis of the Brazilian adhesion to the international
monitoring mechanisms of human rights shows, on the other hand, the slow pace of this
dynamic, which followed the rhythm of the nature of the political transition, as well as the
change of regional and systemic variables after the end of the Cold War.
Keywords: Democratization process; Brazilian Foreign Policy; Human Rights.
Introdução
No contexto do processo de democratização no Brasil, iniciado em 1985,
dois movimentos concomitantes — globalização e democratização — incidem
expressivamente sobre a política externa brasileira (PEB). Esse artigo analisa o
impacto desses dois movimentos no projeto de inserção internacional do Brasil,
com o objetivo de estudar a relevância dos direitos humanos no discurso e na
ação da PEB no destacado contexto.
O artigo perpassa pelos governos de José Sarney (1985-1989), Fernando
Collor (1990-1992), Itamar Franco (1992-1994), e Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), a partir das dinâmicas identificadas da relação entre o processo de
democratização e a política externa brasileira no campo dos direitos humanos —
e realiza uma reflexão final sobre a atual conjuntura de marcantes retrocessos no
campo dos direitos humanos no governo Jair Bolsonaro (2019-). O debate sobre a
democratização e suas consequências para a política externa já foi razoavelmente
explorado pela literatura. Nos estudos sobre a PEB na transição democrática é
dominante a análise sobre os efeitos relativamente inexpressivos da mudança de
regime sobre a PEB (Pinheiro 2004; Cervo 2008; Lima 2000; Hirst e Pinheiro 1995;
Oliveira 2005). Letícia Pinheiro afirma que “a redemocratização responde muito
pouco por qualquer alteração no conteúdo da política externa” (Pinheiro 2004,
p. 53). Sua posição é similar à de Amado Cervo (2008), para quem a transição
do regime militar para o regime civil afetou apenas superficialmente a política
exterior e o modelo de inserção internacional.
Essa continuidade da política externa se explica, em grande medida, pela
preservação da autonomia do Itamaraty, que manteve distanciamento dos
constrangimentos enfrentados pelo Estado brasileiro neste reordenamento político
e econômico (Hirst e Pinheiro 1995). Para Oliveira (2005), as linhas gerais da
PEB também são mantidas com o processo de democratização, e a defesa dos
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interesses do Terceiro Mundo permaneceu central para a diplomacia brasileira,
em um contexto de crise da dívida externa e evidente vulnerabilidade dos países
em desenvolvimento (Oliveira 2005)
2
.
Mesmo antes do governo Sarney, a viagem oficial de Tancredo Neves como
presidente eleito à América Latina, EUA e Europa teve como objetivo dar ao mundo
o conhecimento do reencontro do Brasil com a democracia. O impacto positivo do
périplo de Tancredo junto à opinião pública mundial e aos meios de comunicação
criou um clima otimista sobre a inserção internacional do Brasil. “O consenso
de Tancredo” (Casarões 2012; Belém Lopes 2017; Ricupero 2001; Ricupero 2005).
O trecho abaixo explica as bases de sustentação do “consenso”:
A solução é, mais uma vez, recorrer à sabedoria de Tancredo quando afirmava
existir consenso nacional em torno não de política externa qualquer, mas
daquela “conduzida pelo Itamaraty”, como para acentuar a continuidade,
a isenção, o profissionalismo e diferenciá-la de facções ou partidos, civis
ou fardados (Ricupero 2005).
O “consenso” se definiu pela vinculação entre a democratização brasileira
e sua política externa, bem como pela defesa dos valores democráticos na
esfera internacional. Na prática, as mudanças se dariam muito mais no sentido
de exaltação do novo momento brasileiro, mas constata-se a continuidade em
termos de estratégias da política externa. Barreto (2012) assinala também a
continuidade em linhas gerais, o que remete à tradição da política externa brasileira
e permanência de seus princípios fundamentais. No entanto, aponta as mudanças
em certos temas, em particular no que nos interessa, os direitos humanos.
A política externa no campo dos direitos humanos sinaliza importante
mudança, ao menos no plano discursivo, dentro da estratégia de renovação das
credenciais diplomáticas brasileiras. Ou, pelo menos, com a promessa de adesão
aos acordos internacionais, sem questionar o campo político-conceitual dos
direitos humanos tal como ele emana do Ocidente (com foco nos direitos civis e
2 Lima (2018) e Lima e Pinheiro (2018) produziram análises revisionistas sobre o conceito de “autonomia” na
PEB. Grosso modo, ao contrário das leituras predominantes, as autoras identificam na autonomia os momentos
excepcionais da PEB. Na verdade, o que se conveio em chamar de autonomia nos estudos da PEB, foi na prática
uma diplomacia de prestígio que priorizou as arenas multilaterais para viabilizar um modelo de inserção
econômica (o modelo de industrialização por substituição de importações) que, em grandes linhas, prevaleceu
de 1940 até o fim da Guerra Fria. Este artigo se coaduna com tal revisão da literatura, porém ressaltamos que
a revisão das autoras acima é muito mais abrangente no escopo da história da PEB do que o corte analítico
deste artigo, mais focado na relação entre democratização e política externa.
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políticos). Segundo o Embaixador Seixas Corrêa, “a área dos direitos humanos, na
realidade, foi talvez a que primeiro assinalou um curso novo para a diplomacia
brasileira” (Seixas Corrêa apud Côrtes 2010, p. 236). As exigências mais protocolares
para resgatar essas credenciais seriam garantidas, a priori, com o processo de
democratização e a participação do regime internacional de direitos humanos,
com adesão aos acordos e tratados. Essa foi a forma que o Brasil acenou para
uma inserção no regime internacional no início do processo de democratização,
sem colocar em xeque o padrão de desigualdade social. O jurista Antônio Augusto
Cançado Trindade destaca um novo processo histórico nas posições brasileiras
na matéria dos direitos humanos iniciado no pós-1985 (Cançado Trindade 2006).
Essa é uma linha defendida também por Côrtes, que discorre sobre o tópico:
É certa a dificuldade para se estabelecer correlação entre o regime político de
um país e a formulação de sua política externa, mas a questão dos direitos
humanos é inquestionavelmente uma área na qual esse vínculo pode ser
apontado de forma concreta [...] a atitude assumida pelo Governo Sarney
pretende, além de coadunar as liberdades políticas internas com sua conduta
externa, estabelecer no cenário internacional a diferenciação entre a Nova
república e o regime autoritário que a precedera (Côrtes 2010, p. 244).
Temas que antes figuravam em segundo plano na conjuntura militarista e
ideológica da Guerra Fria e da ditadura militar brasileira, como meio ambiente
e direitos humanos, tornam-se elementos relevantes da construção do discurso
diplomático do Brasil. Almeida explica:
Era o início do resgate das hipotecas do Regime Militar. O Brasil adere aos
regimes de direitos humanos e meio ambiente, temas bloqueados pelo
“soberanismo” dos militares, nos quais o Brasil era alvo negativo da opinião
pública internacional, por conta do desmatamento e das torturas aos presos
políticos durante o regime anterior (Almeida, J.D.L. 2013, p. 568).
A bandeira dos direitos humanos, que ganhou vulto com a cruzada de Jimmy
Carter, presidente dos EUA de 1977 a 1980, era tema tabu, principalmente pela
questão da tortura perpetrada por oficiais brasileiros. A posição negacionista e
abstenteísta deu a tônica da política externa de direitos humanos (PEDH) durante
o regime militar, em que pese a conjuntura internacional dos anos 1970 de pressão
de ONGs internacionais e a campanha de Carter (Roriz 2017). Os instrumentos
internacionais sobre a matéria, como os pactos da ONU e a Convenção Americana
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sobre Direitos Humanos, foram elaborados durante a ditadura, regime marcado por
profundas restrições aos direitos civis e políticos e liberdade de expressão (Côrtes
2010, p. 238). A dificuldade em lidar com temas de direitos humanos desgastou a
imagem do Brasil no mundo, e o discurso da PEB passou a destacar essa agenda.
O início do processo de democratização e a política externa no
campo dos direitos humanos
A partir de 1985, o Brasil subiu às tribunas dos principais foros mundiais
enfatizando o respeito aos direitos humanos e à democracia. Em discurso na
Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), o presidente José Sarney anunciou
a decisão de aderir aos dois pactos de direitos humanos da ONU, bem como à
Convenção das Nações Unidas contra a Tortura:
Com orgulho e confiança, trago a esta Assembleia a decisão de aderir aos
Pactos Internacionais das Nações Unidas sobre Direitos Civis e Políticos,
à Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis,
Desumanos ou Degradantes, e sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
Com essas decisões, o povo brasileiro dá um passo na afirmação democrática
do seu Estado e reitera, perante si mesmo e perante toda a Comunidade
internacional, o compromisso solene com os princípios da Carta da ONU e
com a promoção da dignidade humana (Seixas Corrêa 2012, p. 152).
O chanceler brasileiro, Otávio Setúbal, fez o mesmo no tocante à Convenção
Americana sobre Direitos Humanos na Assembleia da OEA, em 1985 (Cançado
Trindade 2006). Os três tratados foram ratificados apenas em 1992. O citado
discurso de Sarney na Assembleia Geral da ONU apelou para a transição pacífica
da democracia brasileira, e o seu assessor internacional, o embaixador Luiz Felipe
Seixas Corrêa, reiterou que a democratização brasileira definiria a atuação externa
do governo (Barreto 2012). A constitucionalização das práticas de política externa
com os princípios que regem as relações internacionais do Brasil, estabelecidos
na Constituição Federal de 1988, corrobora a relevância dos direitos humanos,
consagrados em seu artigo nº 4, inciso II.
Paulo Sérgio Pinheiro (2001) discorre sobre essa abordagem dual da PEB, de
continuidade quanto à sua inserção na comunidade internacional e de inovação
criada pelo processo de democratização, e a área dos direitos humanos foi
justamente a mais afetada pela nova orientação. Porém, em contraste com a
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retórica dos discursos e a assinatura dos tratados, a postura do governo frente
às denúncias de ONGs internacionais foi defensiva e reativa, principalmente
nos casos do extermínio de meninos de rua na Igreja da Candelária no Rio de
Janeiro e a chacina de índios da comunidade Ianomâmi em Roraima, ambos em
1993 (Oliveira, M.D. 1999). Um exemplo foi a posição do Ministro da Justiça do
governo, Paulo Brossard, que, em discurso transmitido nacionalmente, acusou a
Anistia Internacional de ser uma organização subversiva por conta de relatório
da ONG sobre violações de direitos humanos no Brasil (Pinheiro P. , 2001).
Apesar da mudança discursiva no início do processo de democratização, a
agenda dos direitos humanos se inseriu mais como figura de retórica e não foi
um tema com visibilidade do processo de democratização do Brasil. Cumpriu
apenas um protocolo discursivo, o que explica em parte a demora na ratificação
dos tratados supracitados. As elites política e diplomática inicialmente não
acreditavam que para alavancar o processo de democratização os direitos humanos
eram um aspecto central. Por isso o Brasil é um “late comer” na matéria, que
ganhou real destaque na PEB a partir do governo Fernando Collor como veremos.
Houve, portanto, um resquício da posição reticente em direitos humanos.
Segundo Belli:
a plena aceitação da supervisão internacional sofreu ligeiro atraso em relação
ao fim do regime militar e ao novo discurso em prol dos direitos humanos
e da democracia. Houve uma fase transitória [...] em que a visão a respeito
do papel do Brasil na CDH continha ainda resquícios da postura defensiva
que prevalecera sob o regime militar” (Belli 2009, p. 172).
Em entrevista concedida ao autor, o embaixador Gilberto Saboia destacou
que de fato havia uma resistência institucional à ideia de prestar contas aos
mecanismos internacionais, e que a expectativa criada no início da democratização
foi frustrada pelo entendimento de que as violações mais graves no Brasil não
seriam resolvidas com o fim da ditadura, pois eram produto do sistema social e
responsabilidade das elites (Saboia 2017).
O atraso na ratificação e aceitação dos instrumentos internacionais, ao
nosso ver, se explica em parte pela natureza da transição política no Brasil,
negociada entre as elites políticas militar e civil. A elite militar possuía muita
influência no governo. O presidente José Sarney, por exemplo, foi presidente do
partido governista, a Aliança Renovadora Nacional (ARENA). A eleição indireta
de Tancredo Neves e Sarney como vice foi uma solução de compromisso entre
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situação e oposição, a qual ignorou as vozes das ruas no movimento “Diretas já”
3
.
A “via lenta para a democratização brasileira” (Skidmore 1988) revela a natureza
da transição política no Brasil, principalmente com a anistia dos agentes públicos
responsáveis por violações de direitos humanos e a ausência de um processo de
justiça de transição, que, portanto, demonstram a relativização da gravidade das
violações de direitos humanos cometidas por agentes públicos durante o regime
militar. Não havia um real comprometimento das elites com o tema dos direitos
humanos, que não era prioridade — como explica a literatura sobre a relação entre
a nova coalizão política e a antiga base de sustentação autoritária (Huntington
1991; Zallaquett 1992). Bernardi (2016) aponta fatores além da aliança de elites
que consideramos relevantes, como a resistência da cúpula do judiciário em aceitar
a interferência de cortes internacionais de direitos humanos e as dificuldades
da sociedade civil se mobilizar para criar pressões no sentido da participação
brasileira nos regimes de direitos humanos.
Apesar da não priorização da agenda dos direitos humanos, o discurso de
Sarney na Assembleia Geral, quando assume o péssimo histórico do Brasil na
temática dos direitos humanos, representa uma mudança em relação às políticas
de negação que inspiravam a atuação diplomática do Brasil durante o regime
militar e, inclusive, o discurso difundido nas diversas representações brasileiras
pelo mundo. A mudança do discurso foi um passo inicial, ainda que insuficiente,
para que os direitos humanos ganhassem destaque na nova narrativa da PEB.
Esse movimento da política externa se deu em um contexto de reconquista das
credenciais diplomáticas no início do processo de democratização. O anúncio
da assinatura dos principais tratados enquadra-se, portanto, na interpretação de
literatura que defende que o processo de democratização de um país o estimula
a aumentar sua participação em acordos internacionais no campo dos direitos
humanos (os mecanismos de Lock In) (Moravcsik 2000; Manfield e Pevehouse
2006; Hafner-Burton et al 2008
4
). Concordamos com Bernardi (2016), que defende
que os mecanismos Lock In não são suficientes para explicar a adesão do Brasil
aos tratados e a mudança do discurso da PEDH. A lógica política doméstica e
os valores que consubstanciam a inserção internacional do Brasil, consagrados
na Constituição Federal, expressam uma vontade de mudança que não se esgota
3 O qual pressionou a aprovação da Emenda Constitucional Dante de Oliveira, de 1984.
4 Ver debate em Bernardi (2016). O autor discute outras razões que estimulam a adesão a tratados de direitos
humanos e explora também a literatura que estuda os fatores que determinam a eficiência dos tratados para
diminuir as violações de direitos humanos.
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apenas com o reconhecimento internacional. Na mesma linha, Belli ressalta
que a gradativa adesão do Brasil aos mecanismos de monitoramento do regime
representa a consolidação da escolha democrática da sociedade brasileira (Belli
2009). Ademais o impacto da mudança de regime político, a questão econômica
é outro imperativo para a análise da PEB.
Na fase inicial do processo político de democratização, um fator que impacta
a política externa é o esgotamento do modelo de industrialização por substituição
e importações (ISI), evidenciado pela crise da dívida externa e a inflação galopante
(Hirst e Pinheiro 1995). O modelo de política externa baseado no nacional-
desenvolvimentismo entrou em colapso nos anos 1980 (Bueno e Cervo 2008), com o
crescimento descontrolado da dívida externa e da inflação, e a recessão econômica
que atingiu o país em 1988. Mesmo iniciado o processo de democratização política,
o quadro de instabilidade econômica que se estendeu até meados dos anos 1990
colocou a política externa em uma posição secundária na agenda dos tomadores
de decisão por conta da centralidade da busca do equilíbrio macroeconômico.
Maria Regina Soares de Lima explica que esse contexto distinguiu potencialmente
o período militar do civil e diminuiu os espaços para inovações conceituais em
matéria de política externa (Lima 1994); e esse é outro fator que contribui para o
pequeno impacto da mudança de regime na política externa e também o uso da
retórica dos direitos humanos, mas sem iniciativas expressivas no campo. Outro
fator a ser considerado é apontado por Lima (1994) é o perfil do presidencialismo
brasileiro, que por omissão ou delegação de poder, ou afinidade de pontos de
vista, facilita maior autonomia do Itamaraty na elaboração da política externa.
Portanto, as variáveis explicadas, quais sejam, o modelo de desenvolvimento
e a crise econômica, o perfil do processo de formulação da PEB e a natureza do
processo de democratização explicam, em certa medida, as descontinuidades
de estratégias de política externa que ocorrem em um mesmo regime, bem
como continuidades em regimes distintos. Isso não significa que o processo de
democratização não impulsione mudanças na PEB, mas demonstra apenas que
essas variáveis diminuem o seu impacto de transformação, que é postergado.
O fim da Guerra fria e a democratização: os direitos humanos
em pauta
Belém Lopes (2017) apresenta argumentos sobre a relação inextricável entre
regime político e a PEB, e argumenta que as tradições da PEB se recombinam de
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modo distinto com os regimes políticos (BELÉM LOPES, 2017, p. 21). O processo de
democratização, particularmente, produz efeitos importantes: a “poliarquização”
da PEB, tendo em vista a diversificação de atores políticos e interesses em disputa
na formulação da PEB; a constitucionalização de seus princípios em 1988;
a “democratização” da PEB, haja vista as pressões para a maior transparência
do processo de formulação e também maior participação no mesmo. Segundo
o autor:
a PEB acompanhará, ainda que de forma idiossincrática e com uma cadência
diferente, tanto discursiva quanto prática, a marcha rumo à democratização
política — de resto, uma tendência global na década de 1980 (Belém Lopes
2017, p. 35).
A promulgação da Constituição Federal em 1988 e as primeiras eleições
presidenciais diretas, em 1989, deram lastro ao processo de democratização,
principalmente no sentido de neutralizar a ameaça do autoritarismo que ainda
era muito presente no imaginário político. Na década de 1990, a nova ordem
internacional pós-Guerra Fria criou também novos condicionantes políticos e
econômicos. No governo Collor, aos aspectos domésticos soma-se a reorganização
do sistema internacional pós-Guerra Fria, que definiu as tendências de globalização
e regionalismo. O declínio do modelo ISI e a execução do receituário neoliberal
impactaram diretamente a PEB. A inserção internacional brasileira foi definida pela
liberalização comercial, estabilização macroeconômica, privatizações de serviços
públicos e responsabilidade fiscal. O modelo neoliberal se tornou gradativamente
um aspecto material do reconhecimento e elemento de socialização na comunidade
internacional.
Do ponto de vista da dinâmica institucional-burocrática da formulação
da política externa, a tese de que o Itamaraty havia sido insulado pelo perfil
personalista de Collor na condução da PEB, foi refutada por Casarões (2012), que,
por meio de entrevistas com atores-chave, demonstra que ocorreu no Itamaraty um
amadurecimento da perspectiva de uma política externa a favor da liberalização
comercial. Depois do alcunhado “consenso de Tancredo”, Paulo Tarso Flecha de
Lima, secretário-geral do MRE no governo Sarney, já flertava com a liberalização
comercial e aproximação com os EUA e alternativas ao globalismo como estratégia
de ação a partir de uma lógica desenvolvimentista — que foi prevalecente no
primeiro governo civil. O autor explica:
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A política externa do período [Collor] representou uma síntese entre o
desejo de modernização, de abertura econômica e a busca pela autonomia
de inserção internacional, fio condutor do Itamaraty e uma de suas mais
importantes tradições [...] O período entre 1990 e 1992 foi reflexo direto de
uma “tripla transformação” que acometeu o Estado brasileiro ao longo da
década anterior, no tocante à produção de sua política exterior. Em primeiro
lugar, caíram por terra as bases nacional-desenvolvimentistas que orientaram
a inserção internacional do Brasil ao longo dos últimos governos militares.
Segundo, o regime político sob o qual o País fora conduzido por mais de
20 anos, com fortes resquícios da Nova República adentro, também se
reconfigurava, afirmando-se legitimamente democrático a partir da primeira
eleição presidencial direta, em fins de 1989. Por fim, a mudança da ordem
internacional — de uma estrutura bipolar aparentemente estável para uma
não ordem com o ocaso da União Soviética e a implosão do Terceiro Mundo
como bloco de poder — impôs a necessidade de reorientação internacional
em especial aos países semiperiféricos, como parecia ser o caso do Brasil
(Casarões 2012, p. 149).
Em suma, Collor não alijou o Itamaraty do processo de formulação da PEB, mas
promoveu uma inflexão em consonância com perspectivas de dentro do MRE. As
diretrizes de inserção internacional do Brasil foram construídas conjuntamente com
os quadros do Itamaraty, definidos por Flecha de Lima como “liberais”, enquanto
outros quadros, com destaque para Paulo Nogueira Batista, eram classificados
como “nacionalistas”. Essas posições não eram novas na instituição diplomática,
mas suas condições foram maturadas justamente pela incidência de novos
fatores sistêmicos e domésticos. As disputas de visões de mundo na burocracia
demonstraram a dificuldade do “consenso de Tancredo” ser viabilizado em um
cenário de intensas transformações domésticas e internacionais. As mudanças
sistêmicas foram também condicionantes importantes para o lugar de mais
destaque que a temática dos direitos humanos assumiu no sistema internacional.
A “vitória” do Ocidente fomentou a crença na superioridade da democracia liberal
e realização dos seus ideais, como os direitos humanos a la Ocidente, traduzida
pela tese do “Fim da História”, de Francis Fukuyama (1992).
A agenda dos direitos humanos, dentro de uma ótica liberal-cosmopolita,
gradativamente se firmou como elemento de legitimação do Brasil como um ator
“responsável” no sistema. Os esforços para renovação das credenciais diplomáticas
do Brasil, ainda inconclusos desde o governo Sarney, colocaram o tema da agenda
neoliberal em sintonia com a participação do Brasil no regime internacional
dos direitos humanos. O governo Collor abandonou a política de negação de
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violações de direitos humanos que prevaleceu no regime militar e ainda era
presente com a abordagem defensiva no primeiro governo civil (Pinheiro 2001).
O aumento da relevância da temática dos direitos humanos dentro na narrativa da
“modernização ocidental” no cenário pós-Guerra Fria e a maior participação das
ONGs brasileiras favoreceram uma nova percepção por parte das elites estratégicas
sobre a vinculação entre a influência em instituições multilaterais e uma política
externa mais transparente e atuante em questões de direitos humanos.
Em 1990, o chanceler Francisco Rezek recebeu uma missão da Human Rights
Watch e, posteriormente, Collor foi o primeiro presidente brasileiro a receber
representantes da Anistia Internacional. A importante presença das ONGs na Rio-
92 e na Conferência dos direitos humanos de Viena em 1993, apontavam para a
maior relevância dos atores não-estatais no pós-Guerra Fria. O Itamaraty instruiu
todas as missões brasileiras a contribuir e prover informações sobre direitos
humanos e estar em contato permanente com as ONGs. A atuação coordenada de
políticos (como Eduardo Suplicy, Severo Gomes e Fernando Henrique Cardoso) e
diplomatas (Francisco Rezek e Celso Lafer) para acelerar a ratificação dos tratados,
que ocorreu em 1992, refletiu essa mudança de mentalidade por parte das elites
(Amorim 2017; Pinheiro, P. 2001).
O processo de democratização também é sujeito a oscilações e enfrentou,
já em seu início, desafios importantes, principalmente a persistência da crise
econômica e a instabilidade política criada pelo processo de impeachment de
Collor em 1992. A crise política da jovem democracia brasileira, que deflagrou o
impedimento do primeiro presidente eleito diretamente depois da ditadura militar,
mais uma vez alimentou desconfianças sobre as possibilidades do país. Nos
dois primeiros governos civis desde 1985 (Sarney e Collor), apesar dos avanços
institucionais, com destaque para a Constituição de 1988, o reconhecimento da
democracia liberal brasileira pela comunidade internacional ainda não havia
sido consolidado. A natureza do processo de abertura, como já foi dito, sem
participação popular e sem justiça de transição, gerou efeitos negativos para a
imagem brasileira. O insucesso dos planos econômicos
5
em estabilizar a moeda e
os preços desde a democratização adicionaram mais ingredientes à instabilidade.
Com o impedimento de Collor, as desconfianças em relação ao Brasil cresceram,
como explicam Hirst e Pinheiro:
5 No governo Sarney, os planos Cruzado II em 1986, Bresser em 1987 e Verão em 1989; e o plano Collor em 1990.
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Apesar do esforço do Itamaraty de manter o curso da política externa de forma
independente da crise política nacional, foi impossível evitar a deterioração
da imagem do Brasil na comunidade internacional, particularmente junto
às Nações industrializadas (Hirst e pinheiro 1995, p. 7).
No governo interregno de Itamar Franco (1992-1994), o campo dos direitos
humanos foi um dos principais destaques na agenda de política externa.
A preparação para II Conferência Internacional de Viena em 1993, cujo comitê de
redação foi presidido pelo embaixador brasileiro, Gilberto V. Saboia, contribuiu para
consolidar a política externa brasileira de direitos humanos (Pinheiro, P. , 2001).
A redação colocou termo à questão sobre a indivisibilidade dos direitos humanos,
consagrada no texto, abordagem que refuta a teoria das “gerações de direitos”.
Os trabalhos preparatórios para a Conferência de Viena estimularam um diálogo
a nível nacional entre Estado e sociedade civil em torno da matéria (Cançado
Trindade 2006). Tratou-se de um marco por ter sido o primeiro encontro na história
da diplomacia brasileira que promoveu o diálogo entre Estado e sociedade civil
em temas de direitos humanos, com o seminário “Democracia, Desenvolvimento
e Direitos Humanos” (Oliveira, M.D. 1999; Pinheiro, P. , 2001). Passado o estágio
da ratificação, situava-se no horizonte da PEDH a aceitação dos mecanismos de
fiscalização de comitês e cortes de direitos humanos, que seria o estágio final
para alinhavar o Brasil aos regimes regional e internacional de direitos humanos
(Saboia 2017).
A consolidação das credenciais diplomáticas
e os direitos humanos
Nos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002), a combinação
entre a liberalização política e abertura econômica resultou no surgimento de
uma nova fase da PEB, à procura de uma “integração competitiva” (Lima 2000,
p. 295). A estratégia pressupôs que as limitações de poder do Brasil poderiam ser
mitigadas ou diminuídas em um sistema internacional que segue e respeita as
regras internacionais. Dessa forma, a regulamentação dos regimes internacionais
e o respeito às normas foram os meios para viabilizar a autonomia do Brasil.
A adesão aos regimes internacionais foi a evidência mais expressiva dessa
estratégia.
197Pablo de Rezende Saturnino Braga
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
A política externa de FHC orientou-se pelo tripé “democracia, estabilidade
monetária e abertura econômica”, como o próprio definiu em artigo publicado
na Revista Brasileira de Política Internacional (Cardoso 2001). Segundo Sylvia
Marques:
No governo Cardoso, o país é visto como confiável não apenas em razão
de seu respeito às normas internacionais, sua índole pacifista e não
expansionista, e seu histórico de resolução de conflitos pela diplomacia.
Mas também por ter alcançado a estabilidade econômica pelas reformas
neoliberais e consolidada a democracia com economia liberal de mercado”
(Marques 2005, p. 80).
A concepção de uma “soberania compartilhada” permitiu a percepção de
um mundo com valores universais resguardados por regimes com mais espaços
de atuação para potencias médias, como o Brasil. E o Brasil buscou construir
essa imagem, como potência média respeitadora das normas internacionais
(MARQUES, 2005, p. 81).
A PEB do governo FHC partiu do diagnóstico de que o Brasil estava relativamente
longe de possuir ativos que lhe confeririam condições para reclamar a posição
de uma grande potência (Rocha 2006). Com o esforço de integração do Brasil
aos mecanismos dos regimes internacionais, a questão dos direitos humanos
apresentou-se como um tema relevante, parte do discurso legitimador da ordem
liberal. As incongruências da construção desse discurso e também de suas práticas
não estavam na ordem do dia no projeto brasileiro desenvolvido no governo FHC.
Esse projeto teve como um dos seus objetivos centrais equacionar os dividendos
para, enfim, consolidar as credenciais diplomáticas brasileiras. Alguns eventos
são marcantes para a participação do Brasil nos regimes internacional e regional
dos direitos humanos.
Domesticamente, a elaboração, em 1996, do I Plano Nacional de Direitos
Humanos (o primeiro do tipo em toda a América Latina e terceiro no mundo,
depois de Austrália e Filipinas), conforme recomendações da Conferência de
Viena em 1993 (Pinheiro, P. 2001), marca a aproximação entre a política externa
e os instrumentos jurídicos para a defesa dos direitos humanos. As mudanças
institucionais domésticas foram concatenadas com medidas importantes no cenário
internacional. A aceitação da competência obrigatória em matérias contenciosas
da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), conforme artigo 62 da
Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em dezembro de 1998, é um marco
198 Democratização, política externa e direitos humanos: uma releitura do caso brasileiro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
para a política externa brasileira no campo
6
.Depois de aceitar a competência da Corte
IDH, o Brasil passa a aceitar instrumentos internacionais com poder de interferir
em matérias de direitos humanos domesticamente (Belli 2009): em 2000, assinou
o Estatuto de Roma, que criou o Tribunal Penal Internacional (TPI), ratificando-o
em 2002; assinou, em 2001, o convite permanente (standing invitation) para a
visita de relatores especiais e peritos independentes dos Procedimentos Especiais
da ONU; e, em 2002, se tornou parte do Protocolo Opcional da Convenção para a
Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, reconhecendo
a competência do respectivo comitê de monitoramento para receber denúncias
individuais (Ballestrin 2008).
A aceitação da competência de uma corte internacional e a permissão de
denúncias individuais sacramentam a superação da fase negacionista do Brasil em
relação aos regimes internacional e regional de direitos humanos e um passo além
da retórica discursiva no campo quando iniciado o processo de democratização
7
.
A maior abertura do Brasil aos mecanismos internacionais de fiscalização de
violações de direitos humanos colocou o País em outro patamar internacional,
com maior transparência em relação aos problemas de direitos humanos que
ocorrem em território brasileiro. O reconhecimento das dificuldades do país no
campo reposicionou a imagem internacional do Brasil (Rocha 2006).
Essa foi a dimensão estratégica da PEDH no governo FHC: simultaneamente,
contribuiu para legitimar o processo de democratização, e potencializar o poder de
barganha nas negociações internacionais, por reforçar a imagem do país como um
ator que aceita e respeita as normas, assume os problemas que possui no campo
de forma transparente e se propõe a enfrentá-los. O governo FHC foi bem-sucedido
no objetivo de consolidar a renovação das credenciais diplomáticas brasileiras
no sistema internacional e superar as desconfianças em relação à estabilidade
política e econômica do País. E a PEDH foi insumo imprescindível para esse êxito.
Essa consolidação pode ser observada a partir de análises nos níveis sistêmico,
regional e doméstico.
No nível sistêmico, o conjunto de acontecimentos (a queda do Muro de
Berlim e o colapso soviético) que levam a uma nova ordem internacional é
cronologicamente posterior ao início do processo de democratização do Brasil,
6 O decreto presidencial ocorreu apenas no final do governo FHC, em 8 de novembro de 2002.
7 Ademais esses marcos, no governo FHC o Brasil aderiu: aos dois Protocolos adicionais da Convenção Americana
sobre Direitos Humanos, em agosto de 1996; ao Protocolo de San Salvador, de 1988, sobre Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais; e ao Protocolo referente à Abolição da Pena de Morte, de 1990.
199Pablo de Rezende Saturnino Braga
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
e os condicionamentos sistêmicos são colocados principalmente pela perspectiva
da vitória dos ideais liberais e proliferação dos debates multilaterais sobre temais
globais. A PEB reivindica uma legitimidade que deriva de sua fidelidade ao
sistema multilateral e essa é uma pedra angular da tradição diplomática brasileira
(Fonseca Jr. 2014). Justamente nela estão escorados princípios construídos em
nossa história e consagrados na Constituição Federal: o pacifismo, que representa a
crença na resolução negociada das controvérsias sem apelar aos recursos militares;
a não-intervenção, a qual só pode ser legitimada dentro do escopo previsto na
Carta da ONU; a autonomia, que expressa a capacidade do país agir sem coações
políticas e econômicas.
Essas características certamente são reforçadas pela ênfase no multilatera-
lismo, depois de uma política externa que se distanciou da via multilateral nos
“anos de chumbo” (Fonseca Jr. 1999). Novos caminhos para a atuação multilateral
são abertos pela diversificação de temas globais nas conferências da ONU na
década de 1990, e o Brasil reforça sua atuação multilateral, principalmente nos
campos em que sua atuação era defensiva, como nos temas de direitos humanos
e meio ambiente. Belém Lopes observa que um dos méritos de FHC foi reconhecer
“o nexo entre a democratização das sociedades nacionais e a democratização das
relações internacionais” (Belém Lopes 2017).
No plano regional, o paralelismo histórico com a democratização da América
do Sul permite a superação da hipótese de guerra com a Argentina, que sempre
esteve presente no processo de formulação da política externa no século XX.
O processo de democratização nos dois países foi a principal variável explicativa
dos acordos energético e nuclear, que são as sementes da integração regional
que vieram a germinar e viabilizar o Mercosul. Isso mudou as possibilidades de
relação do Brasil com seus vizinhos e com o mundo. O conteúdo moral da narrativa
brasileira se fortalece com a perspectiva da integração regional e abdicação do
armamento nuclear. A opção brasileira de abdicar da bomba atômica criou um
espaço de contestação ao poder e projetou de forma mais consistente a imagem
de uma “potência da paz” profetizada por Afonso Arinos.
No nível doméstico, o processo de democratização ganha mais solidez,
simbolizada pela promulgação da nova carta magna e as primeiras eleições
diretas, mesmo em conturbado contexto econômico e político. A estabilidade
macroeconômica, com o plano Real e a eleição de FHC, garantem o reconhecimento
internacional do processo de democratização do País.
200 Democratização, política externa e direitos humanos: uma releitura do caso brasileiro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
Em suma, a narrativa da PEB com o processo de democratização se desprende
das principais amarras que afligiam a coerência dessa trajetória, principalmente o
sistema de poder bipolar da Guerra Fria, o regime militar e a contestação crescente à
sua legitimidade, e as tensões militares na região no período. Não se trata, entretanto,
de um novo paradigma de política externa que surge com a democratização e fim
da Guerra Fria. Existe, em nossa perspectiva, uma dependência da trajetória, que
ressignifica as tradições da política externa.
Os padrões de legitimidade que constroem a narrativa da PEB nesse processo
de democratização têm transversalidade com a atuação brasileira no campo dos
direitos humanos. Nesse ponto, a transparência e a maior participação da sociedade
civil propiciam uma resposta razoável quanto à situação paradoxal de um país
cujo discurso diplomático enfatiza o respeito aos direitos humanos, porém domes-
ticamente apresenta quadros de violações graves. Esse nexo doméstico-internacional
cria pressões democratizantes sobre o processo de formulação da PEB.
Conclusões
Como visto, no momento inicial do processo de democratização, a agenda dos
direitos humanos passou a ser parte do discurso diplomático brasileiro, porém sem
inovações conceituais que de fato colocassem a agenda como elemento importante
na formulação da PEB. Gradativamente, a política externa no campo ganhou espaço
além do plano retórico e legalístico. Como destacou Corrêa: “A política externa
da Nova República na área dos direitos humanos representa, assim, mais do que
uma mera inflexão na linha de atuação da diplomacia brasileira, uma verdadeira
inovação” (Corrêa 2010, p. 245). A PEB acompanhou o rumo da democratização
política, embora com cadência diferente, e certo atraso do Itamaraty em entender
as transformações impostas pelo processo de democratização (Belém Lopes 2017).
A natureza da democratização no Brasil, negociada com os grupos no poder,
remete à abertura “lenta, gradual e segura” iniciada ainda nos anos 1970 pelo
governo do general Geisel, bem como à anistia “ampla, geral e irrestrita” de 1979.
A natureza da transição contribuiu para que o impacto da democratização no
processo de formulação da política externa não fosse sentido abruptamente (em
intensidade e velocidade).
O efeito foi especialmente sentido na política externa no campo dos direitos
humanos. Roriz (2017) explica o foco da democracia como vanguarda das demandas
201Pablo de Rezende Saturnino Braga
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
na abertura e não o campo dos direitos humanos, principalmente depois da anistia.
Ainda assim não se pode desprezar a relevância da inclusão da temática dos
direitos humanos no discurso do primeiro governo pós-ditadura militar, mesmo
que não tenha significado uma política externa com ênfase nessas questões. Isso
pavimentou o caminho para mudanças subsequentes nas estruturas burocráticas
e eventualmente em ações de política externa. Belli afirma:
Não resta dúvida de que o fim do ciclo autoritário e a inauguração de um
governo civil em 1985 constituíram ponto de inflexão, marcando o fim de
um período eminentemente defensivo, em que a presença nos foros de
direitos humanos tinha o objetivo de impedir eventuais condenações morais
do país, para um período de adesão crescente às obrigações derivadas dos
instrumentos internacionais (Belli 2009, p. 170).
O Brasil não apenas se dispôs a solucionar prontamente as graves lacunas de
não adesão aos três tratados gerais de proteção (dois tratados de direitos humanos
da ONU e a Convenção Americana), mas também pela participação propositiva nos
foros de debate sobre a questão dos direitos humanos, em especial a Conferência
de Viena, em 1993.
O fio condutor para que as questões de direitos humanos fossem incorporadas
pela PEB foi a percepção crescente por parte das elites política e diplomática de
que a integração do Brasil à economia global e reconhecimento de sua transição
democrática eram inseparáveis da promoção dos direitos humanos na esfera
internacional (Pinheiro, P. 2001). A influência das ONGs como atores políticos no
cenário político brasileiro contribuiu para que a bandeira dos direitos humanos
gradativamente ganhasse espaço na narrativa da PEB com o avanço do processo de
democratização (Oliveira, M.D. 1999). Essas variáveis domésticas e internacionais
deslocaram a agenda dos direitos humanos para um eixo estratégico da inserção
internacional brasileira, principalmente porque a ideia foi disseminada entre
lideranças das elites política e diplomática nos anos 1990, quando alguns importantes
operadores da política externa criaram iniciativas no campo (Pinheiro, P. 2001).
A estratégia de legitimação da democracia brasileira passou, no governo
FHC, por esse movimento de adesão aos principais instrumentos internacionais,
culminando na aceitação da obrigatoriedade de cortes internacionais, como o TPI
e a Corte IDH. A mudança, que se deu inicialmente no plano retórico, passou para
um momento de ratificações no início da década de 1990, e, a partir da aceitação
da competência judicial da Corte IDH entra em uma nova fase de “relativização
202 Democratização, política externa e direitos humanos: uma releitura do caso brasileiro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
da soberania”, com a decisão do convite permanente para peritos internacionais
e a abertura para petições individuais a vários organismos de tratados de direitos
humanos. A “adesão” superou o ceticismo que era estimulado não apenas pela
memória do perfil reticente da política externa no campo dos direitos humanos
durante o regime militar, como também pela natureza do processo de transição
com a eleição indireta, o impedimento do primeiro presidente eleito diretamente
e a persistente instabilidade macroeconômica. Fatores domésticos e internacionais
influenciam essa mudança progressiva de uma PEDH que enfatizou retoricamente
os princípios dos direitos humanos para uma PEDH comprometida substancialmente
com os tratados e aberta aos mecanismos de monitoramento de violações dos
regimes internacional e regional de direitos humanos.
O governo FHC superou a percepção duvidosa da comunidade internacional
sobre o regime democrático brasileiro e o lugar da PEDH foi estratégico dentro da
concepção de “desenvolvimento associado” ao neoliberalismo. A eleição de Luís
Inácio Lula da Silva (2003-2011) iniciou um novo momento para a PEB, marcada
pelo sentimento de mudança expresso nas urnas em 2002, e reorientou a atuação
do Brasil no campo dos direitos humanos, com um foco em direitos sociais e
uma posição crítica quanto à politização dos direitos humanos no âmbito do
regime internacional — a qual ensejou uma diplomacia reformista de instituições
internacionais (Bueno e Cervo 2008; Cepaluni e Vigevani 2007). Ainda que sem
uma diplomacia presidencial forte, o governo Dilma Roussef (2011-2016) manteve
as linhas de força dessa atuação revisionista da PEDH.
Após o impeachment controverso que destituiu a presidente Dilma Roussef
em 2016, o governo Temer apresentou seu plano de política externa. O discurso
do chanceler, José Serra, no dia 18 de maio de 2016 (MRE 2016), deu ênfase a
aspectos comerciais, e não especificou o perfil de atuação do Brasil no campo
dos direitos humanos. O CBPEDH
8
manifestou sua preocupação em carta
pública (CBPEDH 2016). O congelamento de gastos sociais após a aprovação da
Emenda Constitucional 95 (Senado Federal, 2016), foi criticada por organismos
internacionais, como a CEPAL (ONU 2017). O relator especial da ONU para
extrema pobreza e direitos humanos, Philp Alson, afirmou que a emenda viola os
direitos humanos no Brasil e coloca o país em uma “categoria única em matéria
8 O Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política Externa foi criado é um grupo permanente de acompanhamento
da política externa brasileira que surgiu durante a audiência pública “Política Externa e Direitos Humanos”,
realizada em 28 de Setembro de 2005, na Câmara dos Deputados, por iniciativa da CDHM — Comissão de
Direitos Humanos e Minorias.
203Pablo de Rezende Saturnino Braga
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
de retrocesso social” (ACNUDH 2017). Por conta das políticas de austeridade,
o Brasil votou contra uma resolução do Conselho de Direitos Humanos da ONU
em abril de 2017 que renovou o mandato da organização de monitorar os impactos
das políticas fiscais de cada país sobre os direitos humanos de seus cidadãos.
Nos anos 2008, 2011 e 2014, o país votou favoravelmente, conforme tradição
brasileira de aderir às resoluções temáticas do CDH. Ainda que o governo Temer
(2016-2018) tenha revertido essas tendências na temática de direitos humanos,
não representou uma mudança do discurso do Brasil pós-democratização, no
sentido de questionamento conceitual dos direitos humanos, tal como ocorre no
atual governo de Jair Bolsonaro (2019-).
O novo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (que
incorporou as secretarias de gênero e de questões raciais) expressa uma visão
superficial e deturpada dos direitos humanos, pautada, inclusive, por um modelo
heteronormativo
9
de família e conservadorismo religioso
10
. No campo da PEDH,
o Brasil adota uma postura de reversão do posicionamento construído na esteira
do processo de democratização. A conjunção da visão dos direitos humanos
e a diplomacia ficou latente com a decisão do governo suprimir o conceito de
“gênero” e incluir a “promoção da família” no texto de sua candidatura ao CDH
em 2019. Na mesma ocasião, nos votos da 41ª sessão do CDH, o Brasil atuou
para enfraquecer as resoluções temáticas, criando as chamadas “emendas hostis”.
Em votação sobre o tema da educação sexual (CDH 2019a), por exemplo, apoiou
a mudança proposta pelo Paquistão, de excluir a recomendação de “garantir o
acesso universal à educação abrangente sobre sexualidade baseada em evidências”.
Em resolução contra o casamento infantil e forçado, o Brasil votou a favor de
uma emenda proposta por Egito e Iraque para excluir do texto uma referência
“ao direito à saúde sexual e reprodutiva” (CDH 2019b). Essa posição diverge da
atuação diplomática brasileira desde a reforma que criou o CDH em 2006. Em
resoluções temáticas, o Brasil atuava no sentido de ampliar os temas de discussão,
como fez ao introduzir, em 2011, a questão de identidade de gênero e orientação
sexual nas discussões do Conselho (CDH 2011). A PEDH é um vetor da diplomacia
da ruptura de Bolsonaro (Spektor 2019).
9 Refere-se à heteronormatividade, conceito de que apenas os relacionamentos entre pessoas de sexos opostos
ou heterossexuais são normais ou corretos.
10 Alguns episódios envolvendo a ministra dos direitos humanos, Damares Alves, ilustram esse viés, como a
fatídica frase de que no governo Bolsonaro, “meninas vestem rosa, e meninos vestem azul” (O GLOBO, 2019).
204 Democratização, política externa e direitos humanos: uma releitura do caso brasileiro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 1, 2020, p. 185-207
Essa ruptura com a narrativa de política externa produzida desde a
democratização até o impedimento de Dilma Roussef é o resultado, ademais outros
fatores, da fragilidade do processo de democratização brasileiro e da ausência de
uma justiça de transição, que revelam e confirmam a precariedade da afirmação
jurídica e empírica dos direitos humanos no país. Esses acontecimentos reforçam
a importância da abertura de novas agendas de pesquisa que estudem as recentes
transformações na área de política externa brasileira e direitos humanos.
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