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Segurança e desenvolvimento:
as dinâmicas históricas da ajuda externa
dos Estados Unidos
Security and development:
historical dynamics of US foreign aid
DOI: 10.21530/ci.v14n2.2019.946
Luiza Rodrigues Mateo
1
Resumo
Os Estados Unidos são um ator central no sistema internacional de ajuda externa. Para
o governo de Washington, a ajuda externa compreende não apenas a ajuda econômica
para promoção do desenvolvimento, mas também a ajuda militar para amparar aliados
estratégicos. O objetivo deste artigo é recuperar o histórico da agenda de ajuda externa dos
Estados Unidos, voltada à construção uma ordem estável e favorável aos seus interesses e
segurança. Desde os primeiros projetos no pós-Segunda Guerra, a ajuda externa tem sido
instrumentalizada em favor da contenção do comunismo e manutenção da esfera de influência
estadunidense. Com a ausência das motivações da Guerra Fria, os Estados Unidos passam
a utilizar a ajuda externa na resolução de problemas regionais e desafios globais. Após os
atentados de 11 de setembro, os projetos de ajuda voltaram a ter importante papel para a
política externa, principalmente na luta contra o terrorismo e outras ameaças difusas, que
colocam em risco a estabilidade internacional. Pretende-se, assim, traçar um panorama geral
acerca da definição de ajuda externa, sua organização burocrática e a evolução da agenda,
destacando as motivações estratégicas e principais empregos desta ferramenta de política
externa dos Estados Unidos.
Palavras-chave: Ajuda Externa; Desenvolvimento; Segurança; Política Externa; Estados
Unidos.
1 Possui doutorado em Relações Internacionais pelo PPGRI San Tiago Dantas, com período sanduiche na Georgetown
University. Atualmente leciona nas Faculdades Rio Branco e na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
onde também é vice coordenadora da graduação em Relações Internacionais. Desenvolve pesquisa na área de
política internacional, em especial política externa dos Estados Unidos e cooperação para o desenvolvimento.
Artigo submetido em 28/04/2019 e aprovado em 16/07/2019.
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Abstract
The United States are a key player in the foreign assistance system. To Washington government,
it not only comprehends economic aid to development promotion, but also military aid to
support strategic allies. This article aims to recapture a history of US foreign aid agenda,
dedicated to fostering a stable order in accordance with American interests and security.
Since the early aid programs in the post-World War II, foreign assistance has served as an
instrument to communism containment and to maintaining US sphere of influence. In the
absence of Cold War motivations, the US began to frame foreign aid to manage regional
problems and global challenges. After 9/11 attacks, foreign aid projects regained an important
role to foreign policy, especially in the war on terror and other diffuse threats that menace
global stability. Therefore, the main goal is to describe an overview of the definition of foreign
aid, its bureaucratic organization and the evolution of US assistance agenda, highlighting
the strategic motivations and main uses of this US foreign policy tool.
Keywords: Foreign Aid, Development, Security, Foreign Policy; United States.
Introdução
A prática da ajuda externa é relativamente recente nas relações internacionais,
já que apenas na segunda metade do século XX aumentou significativamente o
volume de recursos disponíveis e houve uma clara definição de diretrizes políticas e
técnicas para os novos fluxos de assistência internacional. Neste período, o sistema
de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID) reuniu iniciativas
multidirecionais, vindas dos países desenvolvidos do Ocidente, da então União
Soviética e dos países do Terceiro Mundo (nos marcos da cooperação sul-sul).
Neste complexo sistema de ajuda externa, coexistiram diferentes concepções de
desenvolvimento e oportunidades de engajamento para os atores em competição
no contexto das grandes transformações globais, decorrentes da descolonização
e da bipolaridade.
Desde a formulação do Plano Marshall, no pós-Segunda Guerra, os Estados
Unidos da América (EUA) passaram a conceber a ajuda externa como importante
ferramenta para promoção de seus interesses no exterior, consolidando sua
atuação no campo da ajuda econômica para o desenvolvimento, da assistência
humanitária e da ajuda militar. Desde então, os EUA são uma grande força
motriz da cooperação norte-sul, centralizada na atuação dos países do Comitê
de Assistência ao Desenvolvimento (CAD), da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE).
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129Luiza Rodrigues Mateo
O governo estadunidense contribui, individualmente, com pouco mais de um
quarto de toda a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) provida pelos países
desenvolvidos. Em 2017, último ciclo publicizado, foram US$35,3 bilhões vindos
dos EUA, num total de US$146,6 bilhões contabilizados pelo CAD da OCDE.
Comparativamente, os demais grandes doadores de AOD seriam a Alemanha
(que doou US$24,7 bilhões em 2017), o Reino Unido (US$17,9 bilhões), o Japão
(US$11,5 bilhões) e a França (US$ 11,4 bilhões) (OCDE, 2018). Além de grande
doador bilateral e multilateral (em contribuições para o Banco Mundial, agências
e programas das Nações Unidas, bancos regionais de desenvolvimento, dentre
outros), os EUA ainda são palco central de um fenômeno cada vez mais importante,
o envolvimento de atores não-governamentais no sistema de CID, na chamada
ajuda privada.
2
Mais do que grande fonte de recursos, os Estados Unidos ocuparam,
historicamente, um lugar privilegiado no debate sobre o papel da assistência
internacional. Sua capacidade, enquanto ator definidor de “teorias e boas práticas”,
perpassa o potencial de projeção da comunidade epistêmica estadunidense
e a posição diplomática privilegiada que os EUA ocupam nas organizações
internacionais e instituições da governança global. Isso se verifica desde os
impactos da teoria da modernização (que domina o debate sobre o desenvolvimento
dos anos 1960) até as recentes discussões sobre a eficácia da ajuda e o nexo
segurança-desenvolvimento, no início dos anos 2000.
3
Situar a contribuição dos EUA é fundamental para compreender o status
contemporâneo da ajuda externa, marcado por muitas críticas e crescente
competição. Cada vez mais, a liderança dos “doadores tradicionais” (membros do
CAD da OCDE) tem sido desafiada por volumes crescentes e novas modalidades
de ajuda disponibilizados por “doadores emergentes”. No contexto de intensa
revitalização da cooperação sul-sul, capitaneada pela China, aparecem alternativas
2 Os levantamentos acerca do montante revertido em ajuda privada ou em filantropia global é sempre parcial, em
função da dificuldade de sistematizar números nem sempre publicizados de forma transparente. Os relatórios
elaborados pela OCDE (Private Philanthropy for Development), pelo Development Initiatives (Private development
assistance: key facts and global estimates) e pela Hudson Institute (Index of Global Philanthropy and Remittances)
são fontes importantes para identificar o crescente papel dos atores não-governamentais no sistema de ajuda
externa. Todos apontam os EUA como local emissor (através de filantropos individuais, fundações e ONGs) da
maior parte da ajuda privada.
3 Este debate ocorre não somente no âmbito acadêmico, mas entre os tomadores de decisão e especialistas alocados
em agências de desenvolvimento, além das conferências internacionais, que reúnem os grandes doadores e
normatizam diretrizes tais como a Rome Declaration on Aid Harmonization (2003), Paris Declaration on Aid
Effectiveness (2005), Accra Agenda for Action (2008), Busan Partnership Agreement (2011), Nairobi High Level
Forum of the Global Partnership for Effective Development Cooperation (2016).
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130 Segurança e desenvolvimento: as dinâmicas históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
importantes às práticas consolidadas da AOD (WOODS, 2008; BRAUTIGAM, 2011;
KITANO, 2018).
No campo dos receptores, a relevância da ajuda externa é relativizada pelo
aumento dos recursos que chegam na forma de remessas externas e investimentos
estrangeiros, além da maior participação da chamada “ajuda privada”, vinda de
atores não-governamentais tais como filantropos, corporações, organizações não-
governamentais e fundações que atuam de forma independente ou em parceria
com governos e organizações internacionais. Nesta competitiva “indústria da ajuda
externa”, os Estados Unidos têm buscado reinventar seu modelo de engajamento,
a fim de preservar seu posto de liderança.
A proposta deste artigo é discutir as linhas estruturantes da ajuda externa
estadunidense, suas principais motivações estratégicas, sua estrutura burocrático-
decisória e o delineamento das práticas implementadas nas diversas fases, desde
o final dos anos 1940 até a primeira década do século XXI, com destaque para
o quadro atual. O objetivo é entender os interesses e motivações associados à
ajuda externa dos EUA, ou seja, seu enquadramento enquanto instrumento da
política externa dos EUA nas últimas duas gestões consolidadas, de George W.
Bush e Barack H. Obama.
Para tanto, o artigo se estrutura a partir da definição de ajuda externa
empregada pelos EUA, vis a vis os padrões consolidados pelos demais países
desenvolvidos. Na sequência, apresenta-se um breve histórico da ajuda externa
estadunidense durante a Guerra Fria e na fase posterior, com o fim da bipolaridade,
enfatizando a construção desta agenda na burocracia governamental e as principais
inovações que reagem a demandas internas e conjuntura internacional em cada
administração. Por fim, a última seção empreende uma análise focal nas principais
tendências de alocação de recursos e inovações no campo da ajuda externa no
século XXI (entre 2001 e 2016).
Destaca-se, assim, a indissociabilidade entre os objetivos diplomáticos e de
promoção do desenvolvimento na ajuda externa dos EUA. Da Guerra Fria à Guerra
ao Terror, a narrativa oficial de Washington buscou destacar a relevância da ajuda
externa, por um lado, diante do compromisso moral subscrito no excepcionalismo
estadunidense, e por outro, face à sua instrumentalidade para fins diplomáticos,
visando o interesse nacional. O texto busca recuperar, então, como segurança e
desenvolvimento competem e se complementam como “lógicas estruturantes” da
assistência internacional na agenda de política externa dos EUA, naturalmente
sensíveis à pressão de diversos atores na política e sociedade estadunidenses, e às
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131Luiza Rodrigues Mateo
demandas externas que são proporcionais à condição de ator-chave do sistema
internacional.
O que é a ajuda externa dos Estados Unidos?
O campo da cooperação para o desenvolvimento é bastante plural e de difícil
conceituação. Ele se consolida ao longo do século XX, marcado, principalmente,
por uma clivagem norte-sul que determina tanto os atores como os objetivos
e modalidades empregadas ontem e hoje. Os países desenvolvidos lideram a
chamada cooperação norte-sul, caracterizada, inicialmente, pelo contexto da
bipolaridade e da descolonização, e baseada na ideia de engajamento com o nível
de desenvolvimento internacional – daí o enquadramento como “ajuda externa”
ou “assistência internacional” (foreign aid ou foreign assistance). Pressupõe,
portanto, uma clara distinção entre doadores e receptores de cooperação, em uma
abordagem top-down, materializada, sobretudo, pelo estabelecimento da AOD
no CAD da OCDE. A cooperação sul-sul, por sua vez, trouxe uma perspectiva de
horizontalidade para a cooperação entre os países do então terceiro mundo. Estes
preferiram adotar a noção ampliada de “parecerias para o desenvolvimento”, que
implicaria benefícios mútuos, ausência de condicionalidade e foco nas demandas
dos próprios países em desenvolvimento (MELLO E SOUZA, 2014, p. 12-13).
Conforme apontado anteriormente, os EUA são um ator de destaque na agenda
norte-sul de cooperação para o desenvolvimento. Não só pelo peso histórico
de suas contribuições bilaterais e multilaterais, mas pelo papel de liderança no
processo de institucionalização da CID, tendo construído com os parceiros do
norte, sobretudo os europeus, a arquitetura da assistência internacional como
conhecemos hoje (MILANI, 2014, p. 34). É necessário, assim, destacar algumas
distinções na definição de ajuda externa empregada pelos Estados Unidos, vis a
vis outros doadores tradicionais no clube dos países desenvolvidos.
Segundo o governo de Washington, a ajuda externa envolve não somente
os projetos de assistência ao desenvolvimento econômico, mas, também, as
modalidades tradicionais de ajuda humanitária, fornecida na sequência de
conflitos ou desastres naturais, e de ajuda militar. Historicamente, boa parte da
ajuda externa dos EUA foi direcionada à construção de infraestrutura física e
provisão de serviços sociais básicos na área alimentar ou de educação, além do
fortalecimento da sociedade civil e do império da lei (BRAINARD, 2007, p. 8).
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Hoje, inclui também a ajuda destinada a “problemas globais” como saúde e meio
ambiente, combate à corrupção, mitigação de conflitos, dentre outros.
Em suma, a ajuda externa dos EUA abrange todas as transferências de
recursos econômicos (empréstimos, doações ou produtos em espécie como
comida e remédios) e assistência técnica (treinamento ou transferência de
tecnologia), voltadas à promoção do desenvolvimento político, econômico ou
social (TARNOFF; LAWSON, 2018). Verifica-se, portanto, um entendimento bastante
alargado e flexível do que constitui tanto a “assistência internacional” como o
“desenvolvimento”. Ou seja, quando empregamos a terminologia “ajuda externa”
no contexto estadunidense, consideramos outras modalidades de cooperação para
além da AOD, usual referência para os analistas do sistema de assistência para o
desenvolvimento. Definida nos anos 1960, quando da criação do CAD da OCDE,
a AOD compreende um conjunto bastante específico de critérios para a CID,
envolvendo apenas assistência econômica praticada entre atores governamentais,
voltada para os países menos desenvolvidos (segundo um critério de renda) e
com mínimo caráter de concessionalidade.
Assim, duas grandes diferenças são colocadas ao se analisar o caso estadunidense.
A primeira é o destaque dado à ajuda militar, paralelamente à ajuda econômica.
De fato, na análise histórica das apropriações orçamentárias aprovadas nas últimas
três décadas, pelo menos 30% dos recursos de ajuda externa dos EUA consistiram
em ajuda militar (MATEO, 2017, p. 38). Em 2017, o orçamento aprovado para
ajuda externa foi de US$50 bilhões, dos quais US$14,8 bilhões em ajuda militar
e US$31,2 bilhões em ajuda econômica. (FAE, 2018) Esta modalidade inclui a
transferência de recursos para aquisição de equipamentos bélicos (Foreign Military
Financing), os convênios de treinamento militar (International Military Education
and Training program) e os recursos destinados à participação estadunidense em
operações de paz (Peacekeeping Operations account).
A segunda diferença é a ausência de um critério de renda ou de outro
indicador de desenvolvimento econômico, para selecionar os receptores de ajuda,
o que se traduz no plural conjunto de mais de cento e vinte países atendidos pela
assistência internacional dos EUA hoje. Na verdade, a lista de principais receptores
inclui países de renda média (como Paquistão, Egito e Nigéria) e outros de renda
média-alta (como Israel, o maior receptor histórico de ajuda externa dos EUA).
A modalidade de AOD contabilizada pelo CAD da OCDE, em contrapartida,
considera um critério baseado no PIB per capita dos países atendidos, o que
permite um direcionamento para aqueles mais pobres.
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O Congresso dos Estados Unidos tem a responsabilidade de autorizar,
destinar fundos e supervisionar os programas de ajuda externa. A maioria das
apropriações de fundos para os programas de ajuda externa estão alocadas nos
Annual Foreign Operations Appropriations Acts. A descrição circunstanciada das
requisições de orçamento pode ser observada no documento Congressional Budget
Justification, elaborada pela Casa Branca e defendida junto ao Congresso pelo
Secretário de Estado.
A dinâmica orçamentária faz com que a ajuda externa seja uma pasta
bastante sensível na política externa estadunidense, pois, necessariamente, deve
ser negociada entre o Executivo e o Legislativo. Deve-se considerar, portanto, a
porosidade do processo de tomada de decisão, suscetível a dinâmicas próprias
de negociação bipartidária e a um histórico de engajamento seletivo dos partidos
democrata e republicano com agendas da assistência internacional, bem como dos
canais preferenciais de ajuda bilateral ou multilateral (LECTURER; MOSS, 2005;
MILNER; TINGLEY, 2013).
Soma-se a isso a constante necessidade de manter o apoio da opinião pública
e do próprio eleitorado estadunidense, historicamente crítico aos programas de
assistência internacional. Levantamentos recentes apontam que entre 49-59%
dos cidadãos acreditam que o governo dos EUA gasta muito em ajuda externa.
Isso se deve, em geral, a uma percepção sobrevalorizada do volume gasto com
assistência internacional (em relação ao PIB do país). Segundo pesquisa da
Kaiser Foundation, o público estadunidense supõe que 20% do orçamento federal
seja gasto com ajuda externa (KULL, 2017, p. 6-7). Na realidade, os gastos com
assistência internacional estagnaram abaixo do 1,5% do orçamento federal desde os
anos 1990. Relativamente à riqueza do país, os gastos com ajuda externa variaram
entre 0,2% e 0,4% do PIB dos Estados Unidos no mesmo período (TARNOFF;
LAWSON, 2018, p. 17-18).
A consolidação da ajuda externa no século XX
É absolutamente claro que a ajuda externa não é opcional para os Estados
Unidos. Seus propósitos são centrais para os interesses, valores e bem-estar
americanos. A ajuda externa é um instrumento político crítico para o
engajamento dos Estados Unidos na África, Ásia, Oriente Médio, América
Latina e muitos países da Europa Leste [...] problemas econômicos, políticos
e sociais nos países em desenvolvimento ou em transição, onde mais de
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134 Segurança e desenvolvimento: as dinâmicas históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
80 por cento da população mundial vive, são agora os mais importantes
desafios para a política externa e segurança nacional dos EUA (LANCASTER;
VAN DUSEN, 2005, p. 13).
Nesta seção, destaca-se a evolução da ajuda externa dos EUA, através de um
crescendum de recursos investidos na assistência internacional (no âmbito da ajuda
militar e econômica), assim como a institucionalização e complexificação das
burocracias que regulam e executam a atividade em Washington. Paralelamente,
busca-se uma recuperação histórica das principais modalidades de ajuda externa
empregadas e sua distribuição geográfica, identificando-a como ferramenta
importante para a política externa dos EUA, durante e imediatamente após a
Guerra Fria.
O breve histórico revela um duplo interesse que predominou na ajuda externa
estadunidense, voltada, por um lado, à promoção do desenvolvimento internacional
(ao garantir o crescimento econômico e integração dos países em desenvolvimento
no mercado internacional, a redução da pobreza e o acesso a serviços sociais
básicos), e, por outro lado, voltada à promoção de interesses diplomáticos
(ao fortalecer alianças, premiar comportamentos desejáveis e garantir a presença
estadunidense em cenários geopolíticos relevantes) (LANCASTER, 2007, p. 62).
Dentro desta dupla agenda, aparecem diversas motivações da ajuda externa, como
os objetivos no campo humanitário, comercial e da segurança, que competem e
se complementam nas diversas fases da política externa dos EUA.
O primeiro caso documentado de ajuda externa dos EUA ocorreu em 1794,
quando o Congresso aprovou US$304 mil para socorrer refugiados haitianos. Desde
então, por diversas vezes os EUA enviaram ajuda em caso de crises humanitárias
ou em apoio ao progresso econômico e à reconstrução de Estados. No século XX,
destaca-se a criação do Commission for the Relief of Belgium, em 1914, encabeçada
pelo presidente Herbert Hoover, para amenizar os efeitos da escassez de comida
no país. Em 1917, o então presidente Woodrow Wilson nomeou Hoover como
chefe do U.S. Food Administration para organizar carregamentos de alimentos
em ajuda externa para a Europa (INGRAM, 2014).
Entre 1919 e 1923, o American Relief proveu ajuda, no montante aproximado de
US$100 milhões, para vinte e três países europeus e principalmente para a Rússia,
no contexto da Primeira Guerra Mundial. Os EUA mantiveram, também, importante
contribuição para o United Nations Relief and Rehabilitation Administration
(UNRRA), estabelecido em 1943, para organizar a ajuda aos países devastados
pela Segunda Guerra Mundial (INGRAM, 2014).
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É justamente na presidência de Harry S. Truman que tem início a formação de
uma política oficial de ajuda externa, considerada instrumento central da estratégia
de contenção (KORB, 2008, p. 28). Em 1947, o Congresso aprovou US$400 milhões
em assistência à estabilização dos governos na Grécia e Turquia, prevenindo uma
escalada do comunismo, na ausência do apoio britânico na região. Em 1948, o
Economic Cooperation Act foi aprovado no Congresso, originando um pacote de
ajuda de US$13,2 bilhões, popularmente conhecido como Plano Marshall. Seu
objetivo era a recuperação econômica de dezessete países da Europa Ocidental,
sobretudo Reino Unido, França, Itália e Alemanha Ocidental. Com valor corrente
corrigido de aproximadamente US$135 bilhões, o Plano Marshall tinha como
objetivos fortalecer os laços comerciais do capitalismo global e refrear o avanço
soviético na Europa (STEIL, 2018).
O sucesso da revolução maoísta na China e a guerra da Coréia estimularam
o aumento no volume e na distribuição geográfica da ajuda externa no início da
década de 1950. Diversos programas passaram a abarcar países do sudeste asiático
como Laos, Vietnã e Camboja. Em consonância com os propósitos da Doutrina
Truman, a ajuda externa foi, então, ampliada e institucionalizada, com apoio da
Casa Branca e do Congresso. Segundo Lancaster (2007, p. 65): “Sem o imperativo
da Guerra Fria, a ajuda externa dos EUA provavelmente teria sido drasticamente
cortada ou encerrada ao fim do Plano Marshall.” Em suma, a combinação entre
a descolonização e a competição bipolar impeliu os Estados Unidos a manter e
ampliar seus programas de ajuda externa na África, Ásia, América Latina e Oriente
Médio (EPSTEIN; WEED, 2009).
Desde a autorização do Plano Marshall, o Congresso não realizou muitas
reformas no sistema de ajuda externa. Em 1951, foi aprovado o Mutual Security Act,
que passou a coordenar os programas de ajuda econômica, militar e técnica. As
revisões de 1954 e 1957 dissociaram as modalidades de ajuda para o desenvolvimento
e ajuda para a segurança. Não criaram, todavia, uma estrutura legislativa de longo
prazo para a ajuda externa americana. Esta se concretiza apenas em setembro de
1961, com o Foreign Assistance Act (FAA), uma vitória da administração democrata
de John F. Kennedy para a consolidação do sistema de ajuda dos EUA, dando origem
à United States Agency for International Development (USAID) e ao Peace Corps.
Destaca-se, ainda durante a gestão Kennedy, a criação da Aliança para o
Progresso, iniciativa de ajuda para a região latino-americana. A Carta de Punta
del Este deu origem ao programa de desenvolvimento, que contaria com apoio da
USAID e envolveria o montante de US$20 bilhões entre 1961-69. Como objetivo
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de fundo, esperava-se que o influxo de recursos e pressão por reformas sociais
pudessem garantir estabilidade política e conter o avanço comunista na América
Latina, o temido efeito dominó, após a revolução cubana(RIBEIRO, 2006, p. 18).
Os anos 1970 foram de relativa queda orçamentária da ajuda externa, que
voltou a crescer na década seguinte com programas para o combate à fome
na África, a manutenção dos programas no Oriente Médio e como resposta às
insurgências na América Central. Para Lancaster (2007, p. 75-78), foi durante
as administrações de Lyndon B. Johnson, Richard Nixon e Gerald Ford que o
desenvolvimento se consolidou como um objetivo de ajuda externa per se.
A preocupação humanitária cresceu, impulsionada pelo ativismo da sociedade
civil e pela nova sensibilidade do público americano por temas como a fome.
Após várias tentativas, em 1973 foi aprovada uma revisão da FAA, em emenda à
legislação que reestruturou os programas de ajuda ao desenvolvimento, tirando
o foco do crescimento econômico e infraestrutura e voltando-o a uma abordagem
de “necessidades humanas básicas” (EPSTEIN; WEED, 2009, p. 3-4). A USAID
passou a desenvolver programas sociais nas áreas da saúde, saneamento, moradia,
educação e agricultura dos países subdesenvolvidos, seguindo uma tendência
capitaneada pela gestão de Robert McNamara no Banco Mundial, entre 1968-81.
Também nesta fase, aumentou significativamente a contribuição multilateral
da ajuda externa estadunidense – uma forma ágil de evitar tensões bilaterais
num contexto marcado pelo desgaste da política externa dos EUA com a guerra
do Vietnã (PEREIRA, 2014, p. 85). A “luta contra a pobreza” de McNamara
estabeleceu, também, a ponte entre a agenda de ajuda externa estadunidense, do
Banco Mundial e das Nações Unidas.
Ao mesmo tempo, o uso diplomático da ajuda constituiu ferramenta central
durante as negociações de paz no Oriente Médio, na gestão Nixon (após a crise
de Yom Kippur em 1973) e na gestão Jimmy Carter, na negociação dos Acordos de
Camp David em 1979. A utilização da ajuda externa como barganha diplomática
deu origem aos maiores receptores de ajuda bilateral dos EUA até hoje: Israel e
Egito. Ainda durante a presidência de Carter, aumentou o perfil diplomático da
ajuda com o condicionamento de recursos, nas vias bilateral e multilateral, ao
desempenho dos países recebedores no campo dos direitos humanos (LANCASTER,
2007, p. 78-79).
Durante a presidência de Ronald Reagan, a ajuda externa cresceu 30% e foi
direcionada às crises humanitárias na África, à contenção da ameaça comunista
na América Latina (em países como Honduras, Nicarágua e El Salvador) e à
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promoção do ideário neoliberal, através da ajuda condicional do Banco Mundial.
(LANCASTER, 2007: 82-83) Os Estados Unidos lideraram, nos anos 1980, a
abordagem de estabilização econômica, via programas de ajuste estrutural
difundida no sistema de CID norte-sul (MILANI, 2014, p. 42).
Com o desfecho da Guerra Fria, a lógica que deu origem à ajuda externa
estadunidense foi suspensa, mas sua utilidade se renovou com as demandas vindas
do leste europeu, a partir da dissolução da antiga União Soviética. No governo de
George H. W. Bush, o principal objetivo da ajuda externa foi apoiar a transição
política, econômica e social nos países do antigo bloco soviético. No início dos
anos 1990, os EUA atenderam a vinte e seis países da região, sobretudo com
programas de construção da democracia e do império da lei, com o financiamento
de eleições e apoio à sociedade civil (LANCASTER, 2007, p. 83-84).
Nesta fase, muitos recursos foram destinados, também em ajuda externa,
a situações pós-conflito, com destaque para aqueles ocorridos nos Bálcãs e na
África. A criação do Office of Transition Initiatives na USAID, em 1994, é um
reflexo do crescente engajamento da política externa dos EUA com intervenções
humanitárias e operações de paz, seguida de assistência para reconstrução em
países como Haiti, Camboja, Colômbia, Serra Leoa, Libéria, Sri Lanka, Indonésia,
Angola, Timor Leste (LANCASTER, 2007, p. 85). De forma semelhante, nota-se uma
expansão da ajuda externa em temas como saúde, meio ambiente e democracia,
catalisados pelo novo Bureau for Global Programs na USAID.
A administração democrata de Bill Clinton trouxe a teoria da paz democrática
para o centro da política externa, enunciando, nos documentos oficiais, a relação
entre democracia, desenvolvimento e paz. O diretor nomeado para a USAID em
1993, Brian Atwood, vindo de uma organização para promoção da democracia
(a National Democratic Institute for International Affairs), representava a
nova tônica da ajuda externa dos EUA. A criação do Center for Democracy and
Governance na USAID estruturou a nova agenda de assistência para a democracia
(CAROTHERS, 1995, p. 20).
Naquele período, a necessidade de reduzir o déficit federal nos EUA acarretou
cortes no orçamento de ajuda externa, na casa dos US$12 bilhões em 1993 para
US$9 bilhões em 1996, que acabaram sendo repassados desproporcionalmente aos
programas já existentes. Enquanto a ajuda para o desenvolvimento foi reduzida
em 25% entre 1993 e 1996, a ajuda bilateral (econômica e principalmente militar)
para parceiros tradicionais como Israel e Egito foi blindada por earmarks do
Congresso (LANCASTER, 2007, p. 86).
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Pode-se dizer, portanto, que os propósitos e objetivos da ajuda externa dos
EUA variaram conforme as demandas estratégicas da segunda metade do século XX.
Após uma fase europeia, marcada pelo Plano Marshall, a ajuda voltou-se ao
sudeste asiático, para conter a influência soviética e chinesa, e, em menor grau,
à América Latina e África. Nos anos 1990, o orçamento de ajuda externa atingiu
seu menor nível, o que se justifica, em grande medida, pelo fim da lógica de
contenção do comunismo, que sustentou a ajuda externa americana até então
(EPSTEIN; WEED, 2009).
Variaram, também, os métodos priorizados pelo governo de Washington para
a entrega da ajuda externa. Nos anos 1960, os Estados Unidos financiaram ajustes
na balança de pagamentos e investimentos em infraestrutura, educação e saúde.
Nos anos 1970, a ajuda externa estava voltada a projetos para serviços básicos dos
países mais pobres. Já nos anos 1980 e 1990, a promoção do desenvolvimento se
deu através de reformas na política econômica e investimentos no setor privado.
(LANCASTER; VAN DUSEN, 2005).
O novo engajamento com ajuda externa no início do século XXI
O foco conferido pelo artigo à análise da ajuda externa no início do novo
milênio se deve à constatação de que há uma renovação da importância da ajuda
externa para o governo de Washington, que ocorre a partir de mudanças na própria
política externa do país. Nesta seção, este argumento é apresentado a partir de
quatro eixos: o aumento dos recursos destinados à ajuda externa sobretudo a
partir de 2002, a ênfase dos tomadores de decisão sobre o perfil estratégico da
ajuda externa para os interesses nacionais, o capital político investido por ambas
administrações republicana e democrata em reformas institucionais no sistema de
ajuda e, por fim, as novas iniciativas presidenciais de ajuda criadas no período
analisado. Busca-se compreender, assim, o recente perfil da ajuda externa dos EUA,
matizando continuidades e mudanças nas motivações e distribuição da ajuda externa
durante os governos de George W. Bush (2001-2008) e Barack Obama (2009-2016).
A figura 1, elaborada pelo Congressional Research Service, apresenta uma
clara tendência de retomada no volume de recursos alocados para ajuda externa
pelos Estados Unidos a partir dos anos 2000. Muitos entendem, assim, que os
anos 90 foram um breve hiato entre dois momentos de grande instrumentalização
da ajuda externa para a política externa dos EUA – o da Guerra Fria e o da Guerra
ao Terror (FLECK; KILBY, 2010).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
139Luiza Rodrigues Mateo
Figura 1 – Principais tendências históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
4
Fonte: Tarnoff; Lawson, 2018, p. 19.
No início do século XXI, a percepção de vulnerabilidade dos Estados Unidos
frente às ameaças transnacionais como o crime organizado, a proliferação de armas
de destruição em massa e o terrorismo, abriu uma janela de oportunidade para a
redefinição estratégica da ajuda externa, aproximando-a dos objetivos de segurança
nacional. Em discurso na reunião do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
W. Bush delimitou a relação entre o desenvolvimento e o combate ao terrorismo:
Nós trabalhamos pela prosperidade porque ela ajuda a derrotar o terrorismo
[...] A persistência da pobreza e da opressão pode levar à falta de esperança
e ao desespero. E quando os governos falham ao prover as necessidades mais
básicas de sua população, estes Estados falidos podem se tornar santuários
para o terrorismo (BUSH, 2002, tradução livre).
5
Principalmente após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, o
governo de Washington enquadrou a promoção do desenvolvimento com os
objetivos de fortalecimento da capacidade estatal e estabilidade em diversos países
frágeis ao redor do globo. A reafirmação do nexo segurança-desenvolvimento
4 Segundo orçamento aprovado pelo Congresso dos Estados Unidos – valores constantes em dólar de 2016.
5 We also work for prosperity and opportunity because they help defeat terror […] Yet persistent poverty and
oppression can lead to hopelessness and despair. And when governments fail to meet the most basic needs of
their people, these failed states can become havens for terror.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
140 Segurança e desenvolvimento: as dinâmicas históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
sublinhou o papel da ajuda externa como ferramenta para a administração de
“ameaças difusas”, cujas origens estão, justamente, em territórios onde pobreza
e baixa governabilidade funcionam como catalisadores de atividades ilícitas
transnacionais, sobretudo o terrorismo (MATEO, 2017, p. 63-76).
A redefinição estratégica foi também representada pela criação de escritórios
e frameworks para lidar com a prevenção de crises, resposta humanitária e
reconstrução pós-conflitos. Em 2004, por exemplo, foi criado o Office of the
Coordinator for Reconstruction and Stabilization para lidar com cenários pós-
intervenções no Afeganistão e no Iraque. Em 2005, a USAID lançou o Fragile States
Strategy Report, o novo guia da agência para administrar situações de fragilidade
estatal, identificando uma escala de prioridades para os Estados menos capazes
de estabelecer efetiva governança (PATRICK; BROWN, 2007, p. 33-34).
Simultaneamente, o Departamento de Defesa expandiu seu papel na ajuda
externa para os Estados instáveis, não somente em programas de ajuda militar, mas
também de ajuda econômica. A presença das forças armadas na implementação
da assistência americana, juntamente com a aproximação cada vez mais evidente
entre as agendas de segurança e de desenvolvimento, levou muitos especialistas
a problematizar a “securitização” da agenda de desenvolvimento na assistência
internacional dos Estados Unidos (BRAINARD, 2007; SPEAR; WILLIAMS, 2012;
BROWN; GRAVINGHOLT, 2016; SOGGE, 2017).
Durante seus dois mandatos, o presidente republicano defendeu o aumento
orçamentário para ajuda externa – somente entre 2001 e 2005, houve um
crescimento de 25%, sem contabilizar a ajuda para reconstrução do Iraque e
Afeganistão (LANCASTER, 2007, p. 58). Este aumento se deu, em grande parte,
devido à criação de novos programas de ajuda externa a partir de duas grandes
iniciativas presidenciais: o President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR)
e a Millennium Challenge Corporation (MCC).
O PEPFAR representa uma novidade operacional em ajuda externa, já que
canaliza uma quantidade substancial de recursos para um único eixo temático, na
área da saúde, e sob um único comando operacional, neste caso, do Departamento
de Estado. Com o anúncio do PEPFAR pelo presidente W. Bush em 2003, os EUA se
comprometeram a alocar US$15 bilhões, no período de três anos, para o combate à
pandemia da AIDS. Em 2007, o programa foi renovado com mais US$30 bilhões a
serem revertidos nos cinco anos subsequentes (COPSON, 2005). Desde a criação do
PEPFAR, os EUA se tornaram um ator de alto perfil no sistema de cooperação em
saúde global, em função do volume de recursos de ajuda externa para o combate
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
141Luiza Rodrigues Mateo
à AIDS, tanto por via bilateral como através de iniciativas multilaterais, através
da UNAIDS e do Global Fund for AIDS, Tuberculosis, and Malaria (KFF, 2019).
Já a MCC, criada em 2004, inaugurou o “modelo de desempenho” na ajuda
externa estadunidense, em confluência com os debates recentes sobre a importância
da seletividade para a eficácia da ajuda externa. Assim, somente os países que
“governam justamente, investem em seu povo e encorajam o liberalismo econômico”
seriam elegíveis aos pacotes de ajuda econômica (chamados de MCC compacts),
delimitando, pontualmente, o que seria a “boa governança” em práticas de
desenvolvimento. Outro elemento que enfatiza a seletividade é a competição entre
os potenciais receptores, que enviam projetos a serem avaliados por umBoard of
Directors, composto por membros do executivo federal e empresários nomeados
pela presidência. O orçamento da Millennium Challenge Corporation nunca atingiu
a cifra prometida inicialmente pela administração W. Bush (de US$5 bilhões),
já que a dotação de recursos depende de aprovação pelo Congresso, em volume
real que se estabilizou ao redor do US$1 bilhão ao ano (TARNOFF, 2018, p. 20).
Outra importante iniciativa da administração W. Bush foi a reforma organiza-
cional da arquitetura burocrática de ajuda externa, que teve início em 2006 e ficou
conhecida como F process. O então criado State Department Bureau of Foreign
Assistance passou a administrar os programas da USAID, as iniciativas presidenciais
e outros 24 programas agenciais. Também foi criado um novo posto político,
o Director of Foreign Assistance (DFA), a fim de alinhar os programas de ajuda às
demandas de política externa no século XXI (INGRAM, 2014, p. 9-11). Na prática,
a USAID vê rebaixado seu perfil político, sem plena liberdade de definir agendas e
programas, vis a vis maior controle pelo Departamento de Estado. Por consequência,
a própria ajuda externa acaba revestida, cada vez mais, de motivações estratégicas,
voltadas aos elementos centrais da política externa estadunidense, definida neste
momento sobretudo pela guerra ao terrorismo global.
Na administração Obama, o orçamento da ajuda externa continuou crescendo,
ultrapassando a casa dos US$50 bilhões entre 2009-2012. Da mesma forma,
mantiveram-se o status estratégico da assistência internacional, a abordagem
3D e o nexo segurança-desenvolvimento. De acordo com a primeira National
Security Strategy de Obama, o desenvolvimento é um imperativo estratégico,
econômico e moral dos EUA: “Nós assistimos aos países em desenvolvimento para
que suas populações administrem ameaças à segurança, colham os benefícios da
expansão econômica global e construam instituições responsáveis e democráticas
que atendam às necessidades humanas básicas.” (NSS, 2010, p. 15, tradução
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
142 Segurança e desenvolvimento: as dinâmicas históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
livre).
6
No discurso em Oslo, quando do recebimento do prêmio Nobel da Paz, o
presidente Obama reafirmou:
Sem dúvida, o desenvolvimento raramente se consolida sem segurança;
também é verdadeiro que não há segurança possível quando seres humanos
não têm acesso a comida, água potável, ou medicamentos e abrigo necessários
à sua sobrevivência. Não há segurança quando as crianças não podem
aspirar a uma educação decente ou um emprego para sustentar suas famílias.
A ausência de esperança pode corroer uma sociedade por dentro (OBAMA,
2009, tradução livre).
7
Neste período, foram inauguradas três iniciativas presidenciais em ajuda
externa: Feed the Future, Global Health Initiative e Global Climate Change Initiative.
Conforme apontado anteriormente, os novos programas temáticos colocadas pelo
executivo foram responsáveis por grande parte do aumento da ajuda externa
estadunidense nas últimas décadas e pela manutenção do padrão de ajuda bilateral
ao desenvolvimento (TARNOFF; LAWSON, 2018, p. 10).
Dando sequência ao F Process, a gestão Obama ainda implementou, em
2010, a elaboração da Revisão Quadrienal de Diplomacia e Desenvolvimento
(QDDR), demandando periodicidade na avaliação de resultados, a fim de agregar
racionalidade estratégica às operações do Departamento de Estado e USAID no
tocante à diplomacia e desenvolvimento. Outra iniciativa visava contornar a
fragmentação na tomada de decisão: o Interagency Policy Committee on Global
Development passou a reunir semanalmente 16 instâncias governamentais para
formular a agenda de ajuda externa, estabelecer prioridades, facilitar o decision
making, quando as posições dos atores divergem, e coordenar a política de
desenvolvimento no poder executivo. A fim de receber os inputs da sociedade
civil, também foi criado o U.S. Global Development Council, reunindo membros
do setor privado, de think tanks e de organizações não governamentais, além de
filantropos e acadêmicos.
Em termos de distribuição da ajuda (principais setores ou países atendidos),
entende-se que haja um padrão de continuidade entre as duas administrações
6 We are focusing on assist ing developing countries and their people to manage security threats, reap the benefits of
global economic expansion, and set in place accountable and democratic institutions that serve basic human needs.
7 It is undoubtedly true that development rarely takes root without security; it is also true that security does
not exist where human beings do not have access to enough food, or clean water, or the medicine and shelter
they need to survive. It does not exist where children can't aspire to a decent education or a job that supports
a family. The absence of hope can rot a society from within.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
143Luiza Rodrigues Mateo
aqui analisadas. Ou seja, há um perfil similar na distribuição de recursos, no
somatório de todos os programas, em ajuda econômica e militar entre 2001-2016,
tendo como principais receptores Iraque, Afeganistão, Israel e Egito (em ordem
de grandeza que varia a cada ano fiscal). Algumas mudanças pontuais entre os
demais grandes receptores de ajuda externa revela a criação de novos programas
contingenciais, por exemplo para o Paquistão e Colômbia a partir de 2002, ou de
socorro humanitário (MATEO, 2017, p. 118-133).
Em termos regionais, o Norte da África e Oriente Médio foi a região mais
atendida, ainda que tenha perdido proeminência proporcionalmente – dos 31% da
ajuda externa em 2001 para 26% em 2016. As regiões que ganharam destaque foram
a África Subsaariana, que recebia 14% da ajuda dos EUA em 2001 e passou à casa
dos 26% em 2016, Ásia Sul e Central, que cresceu de 2% em 2001 para 14% em
2016. Em contrapartida, caiu sensivelmente o volume da ajuda externa orientada
para a Europa e Eurásia dos 13% para os 3% neste mesmo período, assim como
para a América Latina e Hemisfério Ocidental, cuja queda foi de 9% em 2001
para 4,5% em 2016. Por fim, a macrorregião da Ásia Leste e Oceania manteve o
padrão estável e baixo entre 4% e 3% dos totais de ajuda externa neste período.
A tabela abaixo, elaborada a partir dos anos-referência de início e fim de cada gestão
analisada (W. Bush em 2001-2005 e Obama 2009-2013), ilustra o movimento da
distribuição geográfica da ajuda externa dos Estados Unidos. Os totais transcritos
são aproximados e incluem tanto a ajuda econômica como a militar.
Tabela 1 – Distribuição geográfica da ajuda externa dos Estados Unidos (2001-2016)
Em US$ bilhões 2001 2005 2009 2013 2016
Oriente Médio e Norte da África 5,3 15 13 9 13
África Subsaariana 2,4 5,1 9,1 9,3 13
Ásia Sul e Central 1 3,3 11 11 6,8
Hemisfério Ocidental 1,6 2,6 2,9 2,2 2,2
Europa e Eurásia 2,3 3,1 2,5 1,6 1,5
Ásia Leste e Oceania 0,7 0,9 1,1 1,9 1,6
Mundo 3,7 5,9 7,4 10 11,9
Totais 17 37 47 45 50
Fonte: Produzido pela autora a partir de dados do FAE (2018).
Entre os destaques de tendência da ajuda externa no período analisado,
destaca-se o aumento da ajuda econômica bilateral, muito em função da aprovação
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
144 Segurança e desenvolvimento: as dinâmicas históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
das grandes iniciativas na área da saúde. O PEPFAR e a Global Health Initiative
ajudaram a elevar a representatividade dos programas de saúde no total da ajuda
estadunidense, dos 6% em 2001 para os 22% em 2016. De forma semelhante, a
ajuda humanitária neste período triplicou, em resposta a eventos como o tsunami
no Sul da Ásia em 2004, o terremoto no Haiti em 2010, epidemia de Ebola em 2014
ou a crise de refugiados sírios a partir de 2014 (TARNOFF; LAWSON, 2018, p. 12).
Outra tendência do período é o aumento da ajuda econômica no setor da
segurança, impulsionados pela centralidade do combate ao terrorismo e narcotráfico
na agenda de segurança nacional. Assim, estes programas representaram 10% de
toda ajuda externa dos EUA na primeira década do milênio, sendo que, nos anos
90, representavam apenas 1% do total. Paralelamente, a ajuda militar aumentou
289% em termos reais entre 2001 e 2011 em função, sobretudo, das intervenções no
Afeganistão e Iraque. Com as mudanças estratégicas e retirada gradativa de tropas
dos EUA de ambos países, a ajuda militar caiu 22% entre 2011 e 2016, mas, ainda
assim, se mantém acima da média histórica (TARNOFF; LAWSON, 2018, p. 13).
De todas as tendências, talvez aquela que revela uma clara mudança entre
as administrações republicana e democrata seja a alocação de ajuda externa pela
via multilateral, sobretudo para bancos de desenvolvimento, tais como o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Segundo a sistematização
realizada pelo Congressional Research Service, as contribuições multilaterais
sobem do patamar de US$1,5 bilhão em média, por ano fiscal, durante o governo
republicano para os US$2,5 bilhões durante o governo democrata. O aumento
também se deve à criação de novos fundos para as áreas de meio ambiente, como
o Strategic Climate Fund e o Clean Technology Fund, e segurança alimentar, como
o Global Agriculture & Food Security Fund (TARNOFF; LAWSON, 2018, p. 13).
A análise comparativa entre as duas administrações que delineiam a política
externa dos Estados Unidos no início do século XXI revela que a ajuda externa, de
fato, teve um papel importante enquanto instrumento de promoção dos interesses
de política externa. Entende-se que as duas grandes motivações da ajuda externa,
neste recorte contemporâneo, foram aquelas de promoção do desenvolvimento,
por um lado, e de promoção de interesses diplomáticos e de segurança nacional,
por outro.
Reformas internas, alocação de recursos suplementares e programas inovadores
focados em especificidade e seletividade da ajuda mostram que os EUA buscaram
manter a coesão estratégica da agenda de ajuda e a liderança, em um sistema de
cooperação internacional para o desenvolvimento marcado, cada vez mais, por
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
145Luiza Rodrigues Mateo
competitividade diante de novos atores com grande envergadura como a China,
e por severas críticas às práticas consolidadas pelos doadores tradicionais.
Ao mesmo tempo, as mudanças recentes atendem a demandas conjunturais
muito particulares da política externa estadunidense, tais como a reconstrução
do Afeganistão e principalmente do Iraque, dois alvos de intervenções maciças
lideradas pelos EUA, e outras medidas estratégicas da Guerra contra o Terror –
em suporte econômico e militar aos aliados e aos chamados frontline states, com
destaque para Paquistão e Jordânia. No cruzamento entre a revisão de literatura e
o levantamento de dados primários, observa-se que os atentados de 11 de setembro
de 2001 e as grandes mudanças em política externa dos Estados Unidos catalisaram
as mudanças descritas. Não somente para a ajuda militar, mas também para a
ajuda econômica para o desenvolvimento, na medida em que a má governança,
a debilidade institucional, a falta de oportunidades econômicas e garantias sociais
mínimas para a população foram vistas como alvo de instabilidade determinante
do combate ao terrorismo internacional.
Conclusão
O texto procurou lançar luz sobre os aspectos fundacionais da ajuda externa
estadunidense, mobilizando, portanto, importantes questões de política doméstica
e internacional dos Estados Unidos. Buscou-se salientar os inputs vindos do jogo
burocrático, tais como o volume de capital político necessário para trazer maiores
reformas à estrutura da ajuda externa, a exemplo do esforço pela criação da USAID
nos anos 1960 ou as reformas culminando no F process dos anos 2000, e o papel
do Congresso enquanto responsável por aprovar o orçamento e de direcionar os
recursos a países parceiros ou à chamada “ajuda ligada”.
De outro lado, ganham destaque as demandas do cenário internacional, tais
como a competição bipolar e a necessidade de consolidação da esfera ocidental-
capitalista, na segunda metade do século XX, ou os amplos esforços da guerra
global contra o terrorismo, no início do século XXI. Ambos moldaram a estratégia
internacional dos EUA, e foram também responsáveis por dar racionalidade à política
de promoção do desenvolvimento, ou, de forma mais ampla, à agenda de ajuda
externa, nas suas modalidades econômica ou militar, do governo de Washington,
justificando os gastos junto à classe política e ao cidadão estadunidense.
O que se observa é que a ajuda cumpriu importante função para os interesses
geopolíticos, econômicos e de segurança dos EUA, ao longo dos seus setenta anos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 2, 2019, p. 127-148
146 Segurança e desenvolvimento: as dinâmicas históricas da ajuda externa dos Estados Unidos
de existência. No âmbito discursivo, preponderou o aspecto altruísta na construção
de um mundo mais próspero, justo e seguro, nos moldes do excepcionalismo
estadunidense. Por outro lado, na prática os recursos investidos em assistência
internacional serviram à construção e manutenção de alianças e à consolidação de
ideais desejáveis de democracia e livre-mercado. Mais recentemente, ganhou força
a defesa do ideário da “boa governança”, incluindo fortalecimento de capacidade
institucional e reconstrução estatal, entendidos como elementos essenciais na
manutenção da estabilidade regional e global.
O artigo trouxe, assim, uma recuperação histórica das principais motivações,
objetivos e padrões de alocação de recursos de ajuda externa, seja na análise
por setor ou por área geográfica atendidos, apontando parcerias duradouras
e outras contingenciais. O destaque conferido ao período recente, abarcando
as administrações de George W. Bush e Barack H. Obama, revelam com mais
detalhe a instrumentalidade da ajuda externa para a consecução dos interesses
nacionais dos EUA, em muito definidos por imperativos de segurança nacional.
Trata-se, portanto, de um estudo exploratório, que levanta questionamentos sobre
o papel da ajuda externa para os grandes doadores como os Estados Unidos,
a complexidade de motivações que guiam a formulação desta agenda de política
externa, e as tendências induzidas a partir de iniciativas estadunidenses para o
sistema de cooperação internacional para o desenvolvimento.
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