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5
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
O agronegócio brasileiro e as negociações
Mercosul-União Europeia
1
Brazilian agribusiness and
Mercosur-European Union negotiations
DOI: 10.21530/ci.v14n3.2019.940
Roberta Rodrigues Marques da Silva
2
Ricardo Dias da Silva
3
Fernanda Ramos Ferreira
4
Resumo
Este artigo objetiva analisar as negociações entre Mercosul e União Europeia, especialmente
no que diz respeito à posição brasileira nas tratativas conduzidas durante os governos
Dilma Rousseff e Michel Temer, enfatizando a coordenação do agronegócio em torno da
agenda de discussão. Observamos que as negociações entre os dois blocos permaneceram
como prioridade da política externa brasileira, a despeito das diferenças programáticas
fundamentais entre os dois governos. Para explicar a permanência das negociações, além
do impasse em torno do fechamento do acordo, argumentamos que a mudança estrutural
na economia brasileira, marcada pela desindustrialização progressiva e pela reprimarização
da pauta exportadora, lado a lado à maior capacidade de coordenação da ação coletiva
do agronegócio, produziram impactos na formatação dos interesses brasileiros durante as
negociações. Buscamos trazer evidências para corroborar nossa hipótese, analisando as
tratativas no período recente. Observamos que itens caros à indústria foram flexibilizados,
ao passo que foi mantida a defesa de maior acesso aos mercados agropecuários europeus,
item considerado inegociável pela UE.
Palavras-chave: Mercosul; União Europeia; Agronegócio; Economia Política.
1 O artigo inclui os resultados da pesquisa “As negociações comerciais internacionais do Brasil no século XXI”,
que contou com apoio da FAPERJ por meio da concessão de bolsa de iniciação científica.
2 Professora Adjunta do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal Fluminense. Doutora em
Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
3 Pós-Doutor e Doutor em Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pela Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro.
4 Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Foi bolsista de iniciação
científica pela Faperj entre 2016 e 2018, no projeto “As negociações comerciais internacionais do Brasil no século
XXI”, coordenado pela professora Roberta Rodrigues Marques da Silva.
Artigo submetido em 14/04/2019 e aprovado em 23/09/2019.
6
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
Abstract
The paper aims to analyze the negotiations between Mercosur and the European Union,
emphasizing the Brazilian position during Dilma Rousseff and Michel Temer administrations.
We highlight the coordination of agribusiness regarding trade policy. We observe that the
negotiations between the two blocs remained a priority of Brazilian foreign policy, despite
the fundamental programmatic differences between Rousseff and Temer. To explain the
continuity of the negotiations and the impasse surrounding the closure of the agreement,
we argue that the structural change in the Brazilian economy, marked by progressive
deindustrialization and reprimarization of exports, along with the greater coordination
capacity of agribusiness collective action, produced impacts on the formation of Brazilian
interests during the negotiations. We bring evidence to corroborate our hypothesis, analyzing
the negotiations in the recent period. We note that items dear to the industry sector were
relaxed, while the defense of greater access to European agricultural markets was kept, an
item considered non-negotiable by the EU.
Keywords: Mercosur; European Union; Agribusiness; Political Economy.
Introdução
A ruptura política que levou à emergência de Michel Temer ao poder (2016-
2018), em substituição à presidente deposta Dilma Rousseff (2011-2016), conduziu
a inflexões também na política externa brasileira, que abandonou a ênfase em
uma perspectiva política da inserção internacional do país em favor da retomada
da perspectiva comercialista, prevalecente na década de 1990. Os novos rumos
definidos para a política externa acompanhavam a mudança na política econômica,
que passou a se orientar pela promoção de reformas estruturais, marcadas pela
redução da presença do Estado na economia.
Nesse contexto, é emblemática a permanência da ênfase conferida pela
chancelaria brasileira às negociações entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul )
e a União Europeia (UE) em torno da assinatura de um acordo de livre comércio,
concluído em junho de 2019, nos primeiros meses do governo Jair Bolsonaro
5
.
Ademais, também se destaca a prioridade dada ao agronegócio nas transações,
não obstante a permanência de certos interesses defensivos do setor industrial
na definição da posição negociadora brasileira. Neste artigo, nos debruçamos
5 O escopo da pesquisa cujos resultados são apresentados neste artigo não abarcou a análise do governo Jair
Bolsonaro. Assim, a análise da conclusão das tratativas e assinatura do acordo deverá ser objeto de pesquisas
futuras. Vale destacar que ainda está pendente a ratificação do acordo pelos países que compõem os blocos.
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7
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
sobre as negociações Mercosul-UE, especialmente no que diz respeito à posição
brasileira nas tratativas conduzidas durante os governos Dilma Rousseff e Michel
Temer, enfatizando a coordenação da ação do agronegócio em torno da agenda de
discussão. Não parece plausível supor que a explicação para a continuidade nas
negociações Mercosul-UE resida nas orientações mais gerais da política externa
brasileira
6
. A explicação deve ser buscada, ao nosso ver, nos alinhamentos dos
grupos socioeconômicos no nível doméstico.
Desde a década de 1980, observa-se uma mudança estrutural na economia
brasileira, com o avanço da desindustrialização (SARTI; HIRATUKA, 2018) e,
paralelamente, o aumento significativo da participação de commodities agrícolas,
energéticas e minerais na pauta exportadora, ou reprimarização das exportações
(DELGADO, 2010; SALAMA, 2016). Esse duplo processo, iniciado durante a
chamada “década perdida”, e que ganhou maior intensidade a partir da abertura
comercial durante o governo Fernando Collor (1990-1992) (SARTI; HIRATUKA,
2018), acentuou-se na década de 2000 em razão do aumento expressivo dos preços
das commodities no mercado internacional, o que ficou conhecido como o boom
das commodities (DELGADO, 2010). Sustentamos a hipótese de que à expansão da
participação do setor primário no PIB e nas exportações, seguiu-se a coordenação
dos atores do agronegócio em torno do estabelecimento de posições comuns em
matéria de inserção internacional, incluindo aí a busca por influenciar a posição
negociadora brasileira em negociações comerciais, de modo que seus interesses
fossem contemplados. A convergência, que teve início na época das negociações
em torno da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), avançou ao longo
das tratativas entre Mercosul e União Europeia. Isso explicaria a continuidade
do protagonismo das negociações Mercosul-UE na agenda da política externa
brasileira, bem como as mudanças no conteúdo da posição negociadora brasileira,
com progressivo avanço relativo dos interesses do agronegócio. Embora não seja
possível estabelecer uma relação causal entre as variáveis presentes na nossa
hipótese, consideramos razoável afirmar que há uma interrelação entre elas.
Há uma importante literatura que trata da formação da posição negociadora
brasileira em transações comerciais internacionais, de modo geral (CARVALHO, 2003;
CARVALHO, 2010; IGLÉCIAS, 2007), e nas negociações Mercosul-UE, em particular
(BEZERRA, 2008; SANTOS, 2018), com atenção aos interesses dos grupos econômicos
domésticos. No entanto, pouco se tem discutido sobre a importância crescente do
agronegócio nessas negociações. Neste artigo, pretendemos cobrir parte desta lacuna.
6 E também da política externa argentina desde o governo Mauricio Macri, de orientação neoliberal.
8
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
Para tanto, empregamos um método de análise qualitativo, que busca estabelecer a
interrelação entre restrições estruturais — seja oriundas do contexto internacional,
seja emanadas da economia política doméstica — e a agência, isto é, a organização
dos interesses do agronegócio brasileiro no que diz respeito à política comercial,
especialmente as negociações Mercosul-UE. Recorremos à revisão bibliográfica
e documental, além da consulta a jornais, em especial ao Valor Econômico, para
levantarmos as informações sobre as negociações então em curso.
No que segue, o artigo se organiza da seguinte forma: na primeira seção,
discutimos as mudanças na formulação da política econômica externa brasileira
nas últimas décadas, tendo em vista os realinhamentos internos e as principais
mudanças na conjuntura internacional. Na sequência, nosso foco recai sobre o
encaminhamento das negociações entre Mercosul e UE nos governos Fernando
Henrique Cardoso e Lula, enfatizando o avanço na coordenação da ação do
agronegócio. Na terceira seção, discutimos a posição do Brasil nas negociações
entre os dois blocos durante os governos Dilma e Temer, trazendo evidências da
importância crescente dos interesses do agronegócio no conjunto das reivindicações
brasileiras. As conclusões encerram o artigo.
A economia política da política econômica externa brasileira
As negociações Mercosul-UE tiveram início em 1999 e foram concluídas
vinte anos depois, em junho de 2019. Apesar do impasse de longa-data, marcado
por interrupções e retomadas nas negociações, é surpreendente que as tratativas
tenham se mantido na agenda, a despeito das mudanças de governo experimentadas
nos países que compõem os blocos em tela. No caso do Mercosul, em especial,
as negociações tiveram início no marco de governos de orientação neoliberal
7
,
prosseguiram durante os governos da virada à esquerda
8
e se mantiveram como
pauta prioritária após o retorno de presidentes de direita ao poder
9
. Não é demais
lembrar que a resistência da Venezuela, governada por Hugo Chávez, e dos países
do Mercosul
10
, especialmente Brasil, sob a presidência de Lula, e Argentina, na
7 Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Fernando de la Rúa, (Argentina), Julio María Sanguinetti (Uruguai). Luis
Ángel González Macchi era o presidente provisório do Paraguai.
8 Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff (Brasil), Néstor Kirchner e Cristina Fernández de Kirchner (Argentina),
Tabaré Vázquez e José Mujica (Uruguai) e Fernando Lugo (Paraguai).
9 Michel Temer e Jair Bolsonaro (Brasil), Mauricio Macri (Argentina), Federico Franco, Horácio Cartes e Mario
Benítez (Paraguai). Apenas o Uruguai mantém um governo de centro-esquerda, de Tabaré Vázquez. A Venezuela,
governada por Nicolás Maduro, foi suspensa do Mercosul e não chegou a participar das negociações com a UE.
10 A Venezuela não era, então, membro do bloco.
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9
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
administração de Néstor Kirchner, contribuiu para enterrar as negociações em
torno da ALCA, em 2005 (MENEZES, 2011), o que não aconteceu no caso das
negociações com a UE.
Para além das alterações de governo, também surpreende a manutenção
das negociações entre o Mercosul e a UE, apesar das mudanças significativas
no contexto das relações comerciais internacionais desde a década de 1990. As
negociações entre os dois blocos econômicos tiveram início em um momento
em que eram altas as expectativas em torno das negociações na Organização
Mundial do Comércio (OMC), criada em 1995 a fim de estabelecer um aparato
regulatório em prol da liberalização do comércio internacional
11
. Esse ambiente
favorável à liberalização comercial era replicado também no nível regional, com
a proliferação de blocos econômicos — entre os quais o próprio Mercosul, criado
em 1991
12
—, o que trazia prognósticos promissores em torno da possibilidade
de estabelecimento de um acordo de livre comércio entre Mercosul e UE.
Como é sabido, as negociações no âmbito da Rodada Doha da OMC chegaram
a um impasse na Conferência de Cancún, em 2003, quando os países em desenvol-
vimento, liderados por Brasil e Índia, articularam suas ações no âmbito do G-20,
posicionando-se contrariamente à proposta de agenda dos países desenvolvidos —
Estados Unidos e UE — que privilegiavam negociações em torno do maior acesso
aos mercados de serviços (inclusive financeiros), regulação dos investimentos e
das compras governamentais, concorrência e facilitação do comércio. Para o Brasil,
os países desenvolvidos deveriam apresentar como contrapartida uma proposta
de redução dos subsídios pagos aos seus agricultores, o que permitiria maior
acesso aos seus mercados pelos produtores dos países agroexportadores. Índia e
Argentina, por outro lado, possuíam diferenças mais fundamentais em relação à
Rodada Doha, demandando, respectivamente, o estabelecimento de salvaguardas
agrícolas e medidas de proteção à indústria nacional.
As diferenças entre a posição brasileira e a dos seus principais parceiros no
G-20 e no Mercosul se tornaram patentes em 2008, quando o Brasil, lado a lado
com Estados Unidos e UE, apoiou a proposta apresentada por Pascal Lamy, então
Diretor Geral da OMC, para o destravamento das negociações, a qual foi rejeitada
por Índia e Argentina e não saiu do papel. Em linhas gerais, a proposta previa
a redução dos subsídios pagos pelos países desenvolvidos aos seus produtores
agrícolas, em troca da redução das tarifas de importação de bens industrializados.
11 A OMC albergou e ampliou o escopo do acordo sobre comércio de bens estabelecido no âmbito do GATT, além
de regular o comércio de serviços e propriedade intelectual.
12 Estabelecido como Área de Livre Comércio em 1991 e convertido em união aduaneira em 1994.
10
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
Trata-se de um episódio relevante para a compreensão da posição negociadora do
Brasil em temas comerciais — seja no nível multilateral, seja no âmbito regional
—, que evidencia a preponderância dos interesses ofensivos do agronegócio sobre
os interesses defensivos da indústria.
O maior protagonismo dos interesses do agronegócio na formação da posição
negociadora do Brasil também é visível nas tratativas Mercosul-UE. Isso não
significa, porém, que os interesses do empresariado industrial sejam ignorados,
haja vista que a proteção de setores específicos da indústria nacional permaneceu
como item de dissenso nas negociações.
Como posto na introdução, a indústria experimentou redução significativa na
sua participação no PIB e na pauta exportadora, o que pode nos ajudar a entender
porque os seus interesses têm perdido a centralidade outrora obtida nas negociações
internacionais das quais o Brasil faz parte. Os gráficos abaixo mostram a mudança
estrutural experimentada pela economia brasileira nas últimas décadas, com a
desindustrialização do país
13
e a retração da participação das manufaturas na sua
pauta exportadora, substituídas pelo aumento nas exportações de commodities.
Gráfico 1 – Brasil – Participação da indústria no PIB 1960-2017 (%)
Fonte: Banco Mundial (2018).
13 Vale destacar que a indústria brasileira tem perdido participação relativa no PIB frente, não apenas ao setor
primário, mas, também, ao setor de serviços, tendência igualmente observada nos países desenvolvidos.
No entanto, conforme pontua Salama (2016, p. 131), a retração da participação da indústria no PIB e, mais
importante, da indústria doméstica na indústria mundial começou a ser registrada no Brasil e nos demais países
da América Latina quando estes possuíam renda per capita correspondente a apenas metade daquela registrada
pelos países desenvolvidos quando o mesmo fenômeno passou a ser observado.
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11
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
Gráfico 2 – Brasil – Participação das manufaturas nas exportações – 1962-2016 (%)
Fonte: Banco Mundial (2018).
Argumentamos que essa mudança estrutural tem impacto central no conflito
distributivo, na medida em que o agronegócio passa a ocupar o espaço anteriormente
pertencente ao empresariado industrial, principalmente no que diz respeito à sua
participação nas exportações brasileiras.
Para além dessas profundas mudanças, é necessário destacar as alterações
no contexto internacional nos anos recentes. Durante o governo Barack Obama,
os Estados Unidos passaram a adotar uma estratégia de esvaziamento da OMC,
privilegiando negociações em torno dos chamados mega-acordos regionais, como
a Parceria Transpacífico (TPP, sigla em inglês), com países da Ásia, Oceania e
América Latina, e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP,
sigla em inglês)
14
, com a UE. Na administração seguinte, de Donald Trump, houve
uma mudança radical em relação ao governo anterior, com a retirada dos Estados
Unidos do TPP e uma posição errática com respeito ao TTIP, marcando a defesa do
maior protecionismo econômico. Não obstante as diferenças fundamentais entre
os governos Obama e Trump, é importante salientar que ambos rejeitaram a OMC
como locus principal para as negociações comerciais internacionais. Além disso,
tem se observado maior protagonismo da China no comércio e nos investimentos
internacionais. Embora a China faça parte da OMC desde 2001, seu governo
confere ênfase a negociações comerciais de caráter bilateral. O esvaziamento da
arena multilateral impôs desafios à estratégia brasileira, que havia privilegiado
14 Para uma discussão mais aprofundada sobre o TPP e o TTIP, ver, respectivamente, Carneiro (2015) e Tostes (2017).
12
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
as negociações no âmbito da OMC desde a sua criação, e com particular ênfase
durante o governo Lula. Nesse contexto, a tentativa de chegar a um acordo entre
Mercosul e UE acabou por se apresentar como alternativa viável para a inserção
assertiva das exportações brasileiras no comércio internacional.
Ainda no plano internacional, o cenário econômico negativo, embora
tenha tido início com a crise financeira de 2008, passou a impactar o Brasil
com maior intensidade após 2010, isto é, já durante o governo Rousseff. Nesse
período, observou-se o fim do chamado boom das commodities, com impacto
significativo sobre as exportações brasileiras e sobre a arrecadação fiscal. Outra
mudança relevante foi a acentuada expansão monetária nos países centrais, que
levou à desvalorização das suas moedas e o impulso às suas exportações. Para
o governo brasileiro, tratava-se de uma guerra cambial promovida pelos países
desenvolvidos como saída unilateral da crise, que colocava o ônus sobre os países
em desenvolvimento (MOROSINI; CORNETET, 2013; BASTOS; HIRATUKA, 2017).
No âmbito doméstico, o governo Rousseff, diferentemente do governo
Lula, foi marcado no seu primeiro mandato pela confrontação em relação
aos interesses rentistas
15
e por maior intervencionismo estatal na economia,
na busca por estabelecer uma agenda desenvolvimentista que reunisse os
interesses do empresariado industrial e dos trabalhadores. O fracasso do “ensaio
desenvolvimentista” se expressou na dupla crise — econômica e política — que
levou o país à recessão e culminou na deposição da presidente. Vale salientar que
o processo de impeachment foi apoiado pelo grande capital — bancos, agronegócio
e empresariado industrial (SINGER, 2016).
Durante o “ensaio desenvolvimentista”, Rousseff priorizou uma estratégia
que visava recuperar o papel da indústria na economia nacional, sem perder de
vista os interesses do agronegócio. Impulsionar os interesses desses setores se
tornava primordial também na política econômica externa. Nesse contexto, as
negociações Mercosul-UE tornaram-se prioritárias, trazendo para o plano das
relações inter-blocos temas que vinham sendo abordados, até então, durante
as negociações fracassadas no plano multilateral. Rousseff visava conciliar os
interesses do empresariado e do agronegócio a partir da adoção de políticas
industriais no plano doméstico, ao mesmo tempo em que barganhava a abertura
dos mercados europeus aos produtos agrícolas.
15 Por meio da redução dos juros e dos spreads bancários.
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13
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
Assim, muito embora tenha havido uma mudança radical entre o “ensaio
desenvolvimentista” de Rousseff e a perspectiva neoliberal encampada pela Uma
Ponte para o Futuro de seu sucessor, Temer
16
, é possível compreender a manutenção
da priorização das negociações Mercosul-UE à luz da formatação da coalizão que
concedeu apoio ao seu governo. Temer foi alçado ao poder com a já mencionada
aproximação dos setores do grande capital nacional, e buscou adotar políticas
mais ou menos próximas aos seus interesses
17
.
Também no âmbito da política econômica externa, os interesses destes grupos
foram privilegiados, ainda que a ênfase recaia sobre as demandas do agronegócio.
José Serra e Aloysio Nunes, ministros das Relações Exteriores durante o governo
Temer, assumiram como prioridade da política externa a retomada das relações
preferenciais com os países desenvolvidos, em particular no que diz respeito
à assinatura de tratados de livre comércio. Em linhas gerais, foi estabelecida a
busca pelo retorno do eixo bilateral da política externa, característica da década
de 1990 (PECEQUILLO, 2008). No entanto, as condições de operação dessa
estratégia são radicalmente diferentes daquelas prevalecentes até então: o contexto
internacional passou a ser marcado pelo maior protecionismo por parte dos
países desenvolvidos e pela ascensão da China. Nesse sentido, tornou-se mais
difícil viabilizar a assinatura de acordos de livre comércio nos planos regional e
multilateral, nos moldes da década de 90. Neste particular, a saída apresentada
pelo governo Temer foi apostar nas difíceis negociações entre o Mercosul e a UE,
tendo ao seu lado o apoio do presidente argentino Macri, com quem compartilhava
ideias econômicas neoliberais.
Nesta seção, buscamos elucidar a interrelação entre as mudanças nos
âmbitos internacional e doméstico e seus impactos sobre a definição da política
econômica externa. A chave do nosso argumento, aqui apresentado, é que os
governos buscam responder às restrições estruturais impostas pelas mudanças no
perfil do setor produtivo e no contexto internacional. Na próxima seção, voltamo-
nos para a segunda parte do nosso argumento, que repousa sobre a agência do
agronegócio na defesa dos seus interesses em matérias de política comercial. Para
16 Não ignoramos, é claro, o giro em 180º da política econômica de Rousseff adotado logo após a sua reeleição,
em 2014, simbolizada pela escolha de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda, que culminou em políticas
de ajuste fiscal.
17 Por exemplo: o congelamento dos gastos públicos, a paralisia dos assentamentos rurais, das demarcações de
terras indígenas e o perdão das dívidas ruralistas — o que atende aos interesses do agronegócio –; a aprovação
da contrarreforma trabalhista — que reduzia os custos da mão de obra, em favor dos interesses do empresariado.
14
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
tanto, retomamos os acontecimentos centrais do governo Cardoso, que levaram
ao lançamento das negociações Mercosul-UE.
As negociações Mercosul-UE nos governos Fernando Henrique
Cardoso e Lula
Na esteira da liberalização política e da abertura econômica iniciadas no país
no final da década de 1980, a política externa brasileira e a agenda de negociação
de tratados de livre-comércio e de integração econômica passam por inflexões
importantes que são informadas tanto por essas injunções e condicionantes
domésticos, quanto por um cenário internacional cada vez mais multifacetado
e multidimensional que requer a busca por “peças” e “jogadas” adaptadas às
contingências de cada arena política
18
(NYE, 2002). Diante disso, firmou-se uma
orientação política que ensejava maximizar as chances de obter concessões e
benefícios econômicos propiciados por diferentes arenas e frentes de negociação
comercial.
É possível apontar três frentes nas quais o país se engajava: (i) multilateral;
(ii) intrarregional e (iii) interregional. Segundo Oliveira e Milani (2012), a prioridade
dada ao multilateralismo se combinava com um regionalismo em dois tempos:
um voltado à ampliação e aprofundamento da integração regional na América
do Sul e outro de negociação de acordos comerciais fora da região. Essa agenda
comercial dilatada trazia consigo a possibilidade de barganha entre as diferentes
frentes e se somava aos esforços de atração de investimentos estrangeiros e de
integração mais competitiva nas correntes globais de comércio.
Essa ênfase pró-liberalização adquiriu maior consistência e passou a ser um
item-chave do programa de governo de uma ampla coalizão político-partidária
nos governos Cardoso (1995-2002). A subida de FHC ao poder coincidiu com o
estabelecimento da OMC e também com a iniciativa estadunidense de lançar as
negociações para criação da Alca que, entre seus propósitos, pretendia ampliar
18 Segundo Nye (2002), o sistema internacional do pós-Guerra Fria pode ser entendido por meio do emprego da
metáfora do xadrez tridimensional: no primeiro tabuleiro, prevalece a unipolaridade e o poderio militar dos
Estados Unidos; no segundo, no qual se desenrolam as relações econômicas, observa-se uma distribuição
multipolar do poder; no último, que abarca as questões transnacionais, o poder encontra-se difuso entre atores
estatais e não estatais.
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15
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o alcance dos processos de integração que vinham sendo firmados em todo o
continente, como o Mercosul (1991) e o NAFTA
19
(1994). A proposta dos Estados
Unidos previa ampla abertura dos mercados dos países do continente às exportações
industriais, ofertando, em contrapartida, o acesso ainda limitado ao seu mercado
agrícola por parte dos exportadores dos países vizinhos.
O Mercosul, recém dotado de personalidade jurídica, assinou o Acordo
Quadro de Cooperação Interregional com a UE em 1995 e assentou as bases
para as negociações de formação de uma área de livre-comércio entre os blocos,
oficializadas a partir de 1999. O entrelaçamento dessas várias frentes de negociação
também estava em perspectiva pelo lado dos europeus, já que anteviam uma
provável perda de participação de suas empresas do outro lado do Atlântico com
o avanço da ALCA, tal como já haviam experimentado em suas relações com o
México, quando o mesmo se juntou ao NAFTA (SANTOS, 2018).
Além disso, os interesses da UE se voltavam especialmente para os países
latino-americanos e, particularmente, para o Cone Sul, pois despontavam como
receptores de investimentos externos direcionados à modernização tecnológica de
suas plantas industriais e a grandes projetos de infraestrutura. Cumpre destacar
que, em larga medida, esses objetivos convergiam com as prioridades então
perseguidas pelos países do Mercosul. Entretanto, desde esses primórdios, a
questão da liberalização do comércio agrícola se colocava como pauta sensível
para ambas as partes, contrapondo demandas predominantemente ofensivas do
lado do Mercosul e demandas mormente defensivas do bloco europeu.
A importância dos mercados europeus para os países do Cone Sul é notável.
O Brasil, por exemplo, manteve com os membros da UE fluxos comerciais da
ordem de 61,9 bilhões de euros em 2010, o equivalente a 21,3% de toda a corrente
de comércio exterior do país. Por outro lado, o bloco europeu é o maior investidor
estrangeiro no país, com inversões de capital que alcançaram 131,9 bilhões de
euros também em 2010, ou 49,2% do total (OLIVEIRA, 2012). No geral, é possível
apontar um nível não trivial de complementaridade entre as pautas de exportação
e importação do Brasil em relação àquelas dos países da UE, embora a lista
de produtos brasileiros seja bem menos diversificada — com o predomínio de
commodities agrícolas e minerais.
19 Acrônimo em inglês para o Tratado Norte-Americano de Livre Comércio formado por Estados Unidos, Canadá
e México.
16
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
Gráfico 3 – Evolução do Comércio Brasil-UE – 1985-2003
20.000
16.000
12.000
8.000
4.000
0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
Exportações Importações
(em US$ bilhões)
Fonte: extraído de: KUME et. al., 2004.
Como se vê no gráfico acima, o período que se seguiu à assinatura do
Acordo Quadro de Cooperação Interregional entre Mercosul e UE coincidiu com
uma forte alta das exportações europeias para o Brasil, enquanto as exportações
brasileiras cresceram a taxas menores, porém mais constantes — inclusive após
a crise cambial de 1998, quando as vendas europeias ao país começam a retrair e
passaram a enfrentar maior concorrência dos produtos chineses. Em todo caso, as
negociações para o Acordo de Associação foram lançadas oficialmente em 1999,
por ocasião da Cúpula União Europeia-América Latina e Caribe (EU-LAC, sigla
em inglês), realizada no Rio de Janeiro.
Cabe observar que questões econômicas e comerciais dividiam espaço com
a intenção da UE de promover seu modelo de regionalismo para o mundo, o que
ensejava a proposição de um tipo específico de “tratado guarda-chuva”: o Acordo
de Associação. Esse instrumento contempla o estabelecimento de cooperação
em muitos setores e usualmente prevê protocolos de harmonização político-
institucionais e lista as áreas-chave que contarão com ajuda (financeira, legal,
organizacional) da UE. Não por acaso, o passo que geralmente antecede a adesão
de um novo membro ao bloco europeu envolve o estabelecimento de um Acordo
de Associação, tal como ocorreu recentemente com Romênia, Hungria, Bulgária
e Croácia (TOMAZINI, 2012).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
17
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
Por certo, essa abordagem representou um fator de atratividade para a troca
de ofertas entre Mercosul e UE. Os presidentes do Mercosul manifestavam um
aparente consenso quanto à conveniência do acordo e, no caso específico do Brasil,
as negociações com a UE eram vistas como mais palatáveis do que o projeto ALCA,
sendo essa a percepção compartilhada, inclusive, pelo corpo diplomático (ONUKI,
2012). Na realidade, a posição inicial do governo FHC em relação à ALCA era
predominantemente de oposição e não-engajamento, seguida por uma aparente
apatia do empresariado e da sociedade civil, às voltas com os efeitos deletérios
da estabilização econômica levada a cabo no país (PIZETTA, 2005).
Mas esse quadro vai progressivamente se alterando à medida em que se tornou
evidente que a ALCA era “para valer” e que os custos e riscos de sua concretização
seriam altos, principalmente por abranger os Estados Unidos, maior potência
econômica mundial. De tal sorte que foi-se criando um conjunto de novos arranjos
institucionais como o Fórum Empresarial das Américas, a Coalizão Empresarial
Brasileira (CEB) e, acima de tudo, um espaço público-privado de coordenação
política: a Seção Nacional de Coordenação de Assuntos Relacionados à Área de
Livre Comércio das Américas (SENALCA).
Nesse sentido, as negociações da ALCA não representaram apenas um
contrapeso e instrumento de barganha vis-à-vis as tratativas Mercosul-UE. Elas
tiveram um papel essencial para o aprendizado político e para a concertação de
interesses entre agências de governo e o setor privado no tocante às negociações
comerciais internacionais. A CEB, embora mais atuante no projeto ALCA, acabou
sendo importante em ambas as frentes. O modus operandi do Fórum Empresarial
das Américas, por seu turno, também inspirou a formatação do Fórum Empresarial
Mercosul-União Europeia. Por último, o traço mais claro dessa imbricação talvez
seja a replicação do modelo SENALCA com a criação, em 2001, da Seção Nacional
de Coordenação dos Assuntos Relacionados à Associação Inter-Regional Mercosul-
União Europeia (SENEUROPA).
Porém, esse conjunto de convergências tinha limites muito claros no que
tange aos interesses em jogo e às perspectivas de ganhos frente a cada uma das
negociações. Em 2001, o governo brasileiro encomendou um estudo à Fundação
Getúlio Vargas para avaliar os efeitos de um ou de outro acordo sobre os diferentes
setores da economia e o potencial de crescimento do PIB. Como resultado,
constatou-se que o país — e seus parceiros do Mercosul idem — teria ganhos mais
imediatos e consistentes, em termos agregados, optando pela integração com a
UE em contraposição à ALCA (ARAÚJO, 2018).
18
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
Parte da explicação para isso reside no fato de que o agronegócio brasileiro
se defronta com barreiras excepcionalmente altas na Europa para os principais
produtos de sua pauta exportadora, com destaque para os complexos de proteína
animal. Mas, mesmo assim, o Brasil é, desde o ano 2000, o principal exportador
de produtos agrícolas para os países daquele continente. Portanto, “o crescimento
maior da economia brasileira no caso de um acordo com a UE se explica pela
resposta imediata que o agronegócio brasileiro daria no caso de a Europa de
fato derrubar o muro protecionista que ergueu em torno de seus agricultores”
(ARAÚJO, 2018, p. 318).
No caso ALCA, embora a perspectiva de ganhos concentrados no setor
industrial exercesse grande atratividade, as tarifas de importação dos EUA (o maior
mercado da ALCA) já são, no geral, baixas. Ademais, o Brasil estava longe de ser
um dos principais exportadores de manufaturados para o mercado estadunidense
e, num eventual desfecho do acordo hemisférico, havia o risco de perdermos
uma parcela importante de mercados de produtos industriais nos países vizinhos
da América do Sul. Ciente disso, o governo brasileiro insistiu numa estratégia
pragmática de seguir negociando em ambas as frentes, no intuito de maximizar as
concessões e vantagens potenciais e, vale dizer, sempre em estreita interlocução
com representantes do setor privado.
Com efeito, o projeto ALCA já vinha dando sinais de impasse com a recusa
dos EUA em liberalizar o acesso ao seu mercado de produtos agrícolas, ao mesmo
tempo em que os interesses do agronegócio brasileiro adquiriam cada vez mais
espaço nos fóruns empresariais. Segundo Pizzeta (2005), as disputas internas
sobre os posicionamentos da Coalizão Empresarial Brasileira (CEB), transmitidos
ao governo, se acirraram a partir do Fórum Empresarial das Américas de Toronto,
em 1999, “quando os interesses do setor agrícola passaram a ganhar mais voz
dentro da Coalizão” (PIZZETA, 2005, p. 86 ).
Contudo, esse crescente peso dos interesses ofensivos dos atores do agronegócio
não se restringia à CEB. A mobilização política dos diversos segmentos agrícolas e
agroindustriais em prol da liberalização comercial já vinha adquirindo consistência
desde o limiar da era FHC. Em 1996, o Ministério da Agricultura e as principais
entidades de representação da agricultura empresarial lançaram o Fórum Nacional
da Agricultura (FNA), no intuito de formular uma agenda estratégica para o setor,
que ficaria conhecida como “As Dez Bandeiras do Agronegócio”. Tratado como
transversal, o tema do comércio internacional de produtos agrícolas fez jus à
estruturação de um subgrupo dentro do FNA, cuja tônica das discussões (que
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
19
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
duraram 18 meses) e contribuições ao documento final versavam, não apenas
sobre a necessidade de elevar a participação brasileira nas correntes globais de
comércio agrícola, mas, também, recobravam maior participação de representantes
do agronegócio nas diversas instâncias de formulação e implementação da política
comercial.
Em paralelo à CEB, essa resolução foi igualmente determinante na criação do
Fórum Permanente de Negociações Agrícolas Internacionais em 1999, num esforço
conjunto de CNA
20
, OCB
21
e ABAG
22
e no estabelecimento do Instituto de Estudos
do Comércio e Negociações Internacionais (ICONE), em 2003. Este foi o primeiro
think tank inteiramente voltado à produção e disseminação de informações sobre
comércio internacional de produtos agrícolas, além de interlocutor privilegiado
do Ministério da Agricultura e do Itamaraty nessa seara. Em suma, observa-se a
predominância de “uma estratégia pragmática por parte da agricultura, buscando
atuar em diferentes espaços de poder de modo a maximizar os seus interesses”
(CARVALHO, 2003, p. 372).
Esse estado de coisas se provou componente importante para a sobrevida
das negociações Mercosul-UE, mesmo após o malogro da ALCA. A perspectiva de
ganhos concentrados em commodities agrícolas representou um desincentivo para
a mobilização do empresariado industrial o que, por sua vez, contribuiu para que
as posições da CEB encaminhadas ao Itamaraty refletissem uma proeminência
dos interesses do setor agrícola. Esse novo equilíbrio das posições alcançou
notoriedade no debate público em 2004, quando o empresariado da indústria
chegou a criticar o fato de que a Coalizão estaria se tornando uma organização
excessivamente vinculada aos interesses do setor agrícola e propôs a criação de
uma Coalizão somente da indústria (PIZZETA, 2005).
Além do protagonismo do agronegócio, outros elementos concorriam para o
prosseguimento das tratativas Mercosul-UE, como o envolvimento de representantes
da Comissão Parlamentar Conjuntura e do Fórum Consultivo Econômico e Social do
Mercosul tanto no capítulo propriamente comercial do acordo e, particularmente,
nos itens políticos e de cooperação. Ao fim e ao cabo, as negociações entre os
blocos entraram em compasso de espera a partir de 2004 por conta de, entre outras
coisas, mudanças nas coalizões de governo e, consequentemente, nas políticas
20 Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil.
21 Organização das Cooperativas do Brasil.
22 Associação Brasileira do Agronegócio.
20
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
externas dos países do Mercosul, que passaram a priorizar o estabelecimento de
parcerias com países do Sul Global. Tal orientação se manifestaria, por exemplo,
nos novos acordos extrarregionais do bloco.
Quadro 1 – Acordos preferenciais de comércio extrarregionais do Mercosul
Acordo Assinado em: Em vigor desde:
Mercosul-Palestina Dezembro de 2011 –
Mercosul-Egito Agosto de 2010 Setembro de 2017
Mercosul-SACU
23
Dezembro de 2008 Abril de 2016
Mercosul-Israel Dezembro de 2007 Abril de 2010
Mercosul-Cuba Julho de 2006 Julho de 2007
Mercosul-Índia Março de 2005 Junho de 2009
Fonte: BRASIL (2018).
Todavia, mesmo após o congelamento oficial das negociações Mercosul-UE,
alguns avanços na aproximação entre os dois blocos podem ser identificados
por meio da continuidade das plenárias do Fórum Empresarial Mercosul-União
Europeia, sendo uma sediada em Buenos Aires, em 2004, e outra em Lisboa, em
2007. Chama atenção o fato de que, nessas duas ocasiões, a representação brasileira
era predominantemente composta por empresários ligados ao agronegócio (ONUKI,
2012). A despeito do hiato formal das negociações, a UE implementou, ainda em
2007, sua Parceria Estratégica
24
com o Brasil, sinalizando para a manutenção do
interesse do bloco em seguir estreitando seus laços com o Cone Sul — ou, pelo
menos, com parte dele.
Feita a discussão pertinente à coordenação dos interesses do agronegócio,
na próxima seção nos voltamos para a análise das negociações Mercosul-UE
durante os governos Rousseff e Temer, buscando evidenciar como o ascendente
protagonismo adquirido pelo agronegócio conseguiu ser decisivo na formação da
posição negociadora do Brasil na fase de retomada das tratativas Mercosul-UE.
23 Sigla em inglês para a União Aduaneira da África Austral, composta por África do Sul, Botswana, Lesoto,
Suazilândia e Namíbia.
24 Instrumento que prevê um relacionamento bilateral de mais alto nível, abarcado a realização de cúpulas e
consultas periódicas e a consecução de um Plano de Ação Conjunta em múltiplas áreas. Em razão desse estatuto
“especial”, são poucos os países com os quais a UE firmou esse tipo de parceria: Estados Unidos, Canadá e
Japão, BRICS e México (TOMAZINI, 2012).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
21
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
As negociações Mercosul-União Europeia nos anos recentes:
os interesses e a posição negociadora do Brasil
A política externa do governo Dilma foi marcada tanto por continuidades
como por descontinuidades em relação ao governo Lula. Os mesmos objetivos
foram mantidos (expansão dos mercados para produtos brasileiros, elevação na
qualidade da participação do país na gestão de conflitos internacionais), assim
como a maneira de conquistá-los (participação em coalizões de geometria variável,
com ênfase para as relações sul-sul e participação em fóruns multilaterais). Porém,
houve mudanças no contexto internacional, que não permitiriam grande sucesso
em suas ações como o presidente anterior conquistou. Além disso, observou-se
menor engajamento pessoal da própria presidente e do governo em relação à agenda
internacional, ao mesmo tempo em que o Itamaraty, assim como os embaixadores
e ministros, ganharam pouca autonomia, menos prestígio e importância dentro
do governo (SARAIVA, 2016).
Dessa forma, a política externa sob Dilma foi taxada como “reativa”, marcada
por reações de curto prazo às situações que foram se apresentando no decorrer
do governo. No plano doméstico, a marginalização do Itamaraty, junto à falta de
engajamento pessoal da presidente, resultou em ausência de agenda externa que
pudesse planejar a maior inserção do Brasil no plano internacional.
Nesse plano, a crise financeira global de 2008 se estendeu pelos anos subse-
quentes, com efeitos negativos sobre os países da América do Sul. O fim do boom
das commodities afetou as exportações para parceiros externos. A queda do nível
de atividade econômica, ademais, levou à redução do comércio entre os países
sul-americanos. O contexto internacional negativo desembocou em mudanças na
maneira de fazer comércio, inclusive por parte dos países sul-americanos. Como
consequência, o cenário internacional passou a se mostrar mais defensivo: questões
comerciais não avançaram no âmbito multilateral e os países desenvolvidos (prin-
cipalmente a UE) passaram a apostar em acordos bilaterais (KEGEL; AMAL, 2013).
Quando teve início o segundo mandato de Rousseff, a Europa e os Estados
Unidos ainda se recuperavam da crise, o que restringiu o espaço, aberto em seu
ápice, para o crescimento do poder de barganha dos países em desenvolvimento
nos fóruns multilaterais. Houve também pequena desaceleração do crescimento
chinês, o que resultou em uma diminuição, ainda que moderada, do comércio entre
Brasil e China, país que havia se convertido no principal destino das exportações
brasileiras (BIANCO, 2017; KEGEL; AMAL, 2013).
22
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
No que diz respeito às negociações Mercosul-UE, Rousseff não obteve muitos
avanços no primeiro mandato. Segundo Saraiva (2016), houve uma movimentação
interna a favor de negociações diretas entre Brasil e UE, sem a inclusão do restante
do bloco sul-americano. Para esta corrente, os outros membros do bloco — em
particular a Argentina — estariam “limitando” as oportunidades brasileiras. Nesse
sentido, uma parceria com a UE era vista como positiva e de interesse de alguns
segmentos do país. Entretanto, apesar da busca pelo fechamento de um acordo com
o bloco europeu ser bem vista pelo governo brasileiro, havia divergências entre os
setores industrial e agrícola. Não era apenas na Argentina, portanto, onde havia
interesses defensivos que impunham empecilhos ao fechamento do acordo, tanto
em 2004 como em 2013: essas resistências também existiam no Brasil, embora
com um nível de flexibilidade maior que no país vizinho (SANTOS, 2018).
Na primeira década dos anos 2000, prevaleceu uma clara divisão entre os dois
setores: o agronegócio era mais favorável à maior liberalização e ao tratamento
da redução dos subsídios agrícolas no âmbito interregional, ao passo que o setor
industrial dispunha de uma posição mais defensiva, sustentando que a negociação
da redução dos subsídios fosse feita preferencialmente no âmbito da OMC. Desta
forma, o empresariado industrial antecipava que mudanças prejudiciais aos seus
interesses seriam minimizadas em arenas multilaterais. Apenas após o fracasso
da Rodada Doha que os dois setores começam a convergir de forma favorável à
abertura comercial, defendendo a inserção do Brasil nas cadeias globais de valor.
Ainda assim, o empresariado industrial adotou um tom cauteloso em relação a
essa abertura, reivindicando que fosse feita de forma gradual. Paralelamente,
foi retomado o discurso — presente já na década de 1990 durante a abertura
comercial — de que havia necessidade de diminuição do protecionismo para que o
setor ganhasse mais competitividade no plano internacional. Visto que o governo
Dilma também tinha como foco proteger as indústrias sensíveis no âmbito do
seu ensaio desenvolvimentista, muitas vezes um posicionamento mais defensivo
deste setor também foi levado à mesa de negociação, apesar do grande peso que
o setor agrícola dispunha no país (SANTOS, 2018).
Vale destacar que a retomada das negociações Mercosul-UE antecede o
governo Rousseff. Elas foram reativadas em 2010, durante a IV Cúpula Birregional
entre UE e América Latina, quando se definiu o ano de 2013 como limite para
a apresentação de propostas das duas partes. Apesar do novo engajamento nas
negociações com a UE, o Mercosul enfrentava dificuldades internas, relacionadas
ao estabelecimento de união aduaneira somente “imperfeita”. De 2010 a 2012, as
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
23
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
discussões não chegaram a progressos concretos no que se diz respeito às categorias
principais de negociação de redução de barreiras tarifárias e não tarifárias. Como
consequência, não obstante as pressões da UE para que os blocos apresentassem
suas ofertas e se comprometessem a finalizar o acordo no tempo estipulado, as
negociações passaram por mais um período de congelamento entre 2014 e 2015,
caracterizado pela adoção de medidas protecionistas tanto por parte do Brasil
como da Argentina (SANTOS, 2018).
As negociações foram retomadas em 2016, em resposta a uma mudança
importante no contexto internacional: a eleição de Trump nos Estados Unidos,
que passou a adotar uma política comercial de cunho protecionista. No entanto,
no mesmo ano, Dilma enfrentou uma grave crise política que culminou na sua
derrubada, em processo de impeachment controverso que alçou Temer ao poder.
A mudança de governo, porém, não modificou a estratégia brasileira no que diz
respeito às negociações Mercosul-UE. Pelo contrário, o foco europeu em fechar
acordos bilaterais preferenciais foi encarado como uma janela de oportunidade
para a aceleração das tratativas (KEGEL; AMAL, 2013; MARIANO, 2017).
Serra e Nunes, ministros das Relações Exteriores durante o governo Temer,
estabeleceram como foco da política externa brasileira a conclusão de acordos
bilaterais e a aproximação com o Norte global. Serra, em particular, defendeu
a necessidade de o Mercosul retomar um enfoque estritamente comercial,
colocando-se ainda contra a presença da Venezuela no grupo (MARIANO, 2017;
SANTOS, 2018). Para promoção das negociações comerciais, foi estabelecida a
coordenação entre instâncias governamentais — Itamaraty, Ministério da Indústria,
Comércio Exterior e Serviços (MDIC) e a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX)
e o empresariado, na busca por “acelerar o processo de negociações comerciais
para abrir mercados” (SANTOS, 2018, p. 88).
O governo brasileiro revelou-se bastante otimista no processo de fechamento
do acordo entre os dois blocos. Durante o Encontro Nacional de Comércio Exterior
(ENAEX), em 2017, Temer ressaltou a importância do acordo, defendendo ainda
que as reformas estruturais aprovadas em seu governo eram essenciais para
o fechamento do acordo. No mesmo evento, Ronaldo Costa Filho, diretor do
departamento de Negociações Comerciais Extrarregionais do Ministério das
Relações Exteriores (MRE), apontou que a retomada das negociações bilaterais
se colocava como respostas à paralisia da OMC, e ainda, ressaltou o desafio
agrícola na finalização do acordo. Podemos observar o apoio do governo ao
acordo também na Declaração Conjunta por ocasião da Visita do Presidente do
24
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
Governo do Reino da Espanha ao Brasil em 2017, na qual ambos apontaram a
importância do acordo Mercosul-UE e a disposição de cooperar nas negociações
(BRASIL, 2017; SANTOS, 2018).
Entre 2016 a 2018, as negociações geraram avanços e fechamento de alguns
capítulos, porém ainda permaneceram divergências, que deveriam ser superadas
para que o pré-acordo pudesse ser fechado dentro do prazo previsto, em dezembro
de 2017. As principais diferenças giravam em torno das questões relativas à carne
bovina e ao etanol. Para os países do Mercosul, a proposta apresentada pela UE no
final de 2017 deixava muito a desejar. Diante do impasse, o Mercosul ampliou a
proposta apresentada, estabelecendo a liberalização de 90% do comércio (a anterior
previa uma liberalização de 54%), levando a UE a melhorar sua proposta no que
tange às cotas de algodão, etanol e carne bovina. No entanto, em 2018, o bloco
europeu voltou atrás e se mostrou “impossibilitado” de oferecer uma contrapartida
à altura do esperado pelos países do Mercosul em temas agrícolas (BIANCO, 2017;
MOREIRA, 2017f).
Apesar da centralidade da questão agrícola, este não era, naturalmente, o
único setor de interesse do Brasil no âmbito das negociações Mercosul-UE. No
quadro abaixo, especificamos estes temas, sendo possível identificar que aqueles
considerados mais importantes pelos negociadores brasileiros são propriedade
intelectual, regime de drawback (regras de origem), compras governamentais e
produtos agrícolas.
Quadro 2 – Interesses brasileiros nas negociações Mercosul-UE
Principais pontos para o fechamento do acordo Mercosul-UE
Tema Posicionamento
Propriedade Intelectual Interesse ofensivo da UE
Regras de Origem — manufaturados Interesse ofensivo do Mercosul
Regras de Origem –drawback Interesse ofensivo do Mercosul
Barreiras técnicas ao comércio Interesse defensivo do Mercosul
Compras Governamentais Interesse ofensivo da UE
Medidas Sanitárias e Fitossanitárias Interesse ofensivo da UE
Produtos Agrícolas Interesse ofensivo do Mercosul
Produtos Industriais Interesse ofensivo da UE
Fonte: extraído de FERREIRA, F. (2018).
No que se refere à propriedade intelectual, houve flexibilização do Mercosul,
que aceitou uma definição de regras de solução de conflito envolvendo questões
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
25
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
geográficas de regras de origem. Porém, em relação ao tema de patentes de
medicamentos importantes para as políticas de saúde pública, considerado item
inegociável para os países do Mercosul, o bloco europeu não demonstrou a mesma
flexibilidade, com interesse de que seguissem regras da OMC plus
25
e OMPI
26
(MOREIRA, 2017d).
O regime de drawback aparece como ponto de interesse defensivo da UE, que
quer a eliminação do tema no acordo, pois argumenta que já tem tarifas baixas e
acordos de livre comércio com muitos outros países. Para os europeus, a inclusão
deste tema no acordo acabaria por permitir a livre entrada de peças e produtos
oriundos, ainda que parcialmente, de países com os quais a UE não tem acordo
de livre comércio
27
(RITNNER, 2017).
Em 2017, a UE endureceu sua posição no que diz respeito à abertura dos
mercados mercosulinos aos produtos industrializados, requerendo a inclusão de
compromissos em linha com o Acordo de Compras Governamentais da OMC,
do qual nenhum país membro do Mercosul faz parte. Inicialmente, o Mercosul
apresentou ressalvas em relação aos interesses da UE nesse tema, mas em dezembro
de 2017 aceitou que as licitações no nível federal ou nacional passassem a incluir
a participação de empresas da UE instaladas na Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai (SANTOS, 2018; RITNNER, 2018b; MERCOSUL..., 2017).
O relaxamento da posição do Mercosul no que tange aos temas associados a
interesses caros à indústria, como propriedade intelectual e compras governamentais,
não veio acompanhado de uma oferta expressiva da UE sobre temas agrícolas.
Conforme afirmamos acima, a oferta europeia para o setor agrícola trouxe um
nível de cotas aquém do esperado pelos governos sul-americanos, especialmente
no que diz respeito à carne bovina e ao etanol. Diante do impasse, o empresariado
brasileiro se dividiu: enquanto o agronegócio insistia na defesa da abertura dos
mercados europeus aos seus produtos, o empresariado industrial — em particular a
Confederação Nacional da Indústria (CNI) — se posicionou a favor do fechamento
do acordo, visando garantir os ganhos associados à inclusão do regime de drawback
no texto final. Para representantes da indústria, caso o governo brasileiro e seus
parceiros no Mercosul desistissem da proposta apresentada, dificilmente a UE estaria
25 OMC plus é ”a negociação de regras que ultrapassam as regras da OMC, em temas já do âmbito da OMC.”
(THORSTENSEN; BADIN; MÜLLER; ELEOTÉRIO,2014, p.1)
26 Organização Mundial da Propriedade Intelectual.
27 23% das exportações brasileiras para os europeus utilizam drawback, e a maioria dos itens vem da China, país
com o qual a UE ainda não possui acordo preferencial (RITNNER, 2017).
26
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
disposta a voltar a negociar no futuro (RITNNER; ZAIA, 2017; MOREIRA, 2017e)
Ainda sobre as ofertas agrícolas, na rodada de negociações em Buenos Aires,
em dezembro de 2017, mês previsto para o lançamento de um pré-acordo, a UE
mostrou que aumentaria a cota de importação de carne de frango e de açúcar
do Mercosul. Na imprensa, comentava-se que o bloco europeu aumentaria a
cobertura birregional de 90% para 92% do comércio
28
. Em resposta, o Mercosul
se “comprometeu a eliminar tarifas em 90% das exportações europeias para o
mercado do cone sul”, porcentagem pedida pela UE desde o início das negociações.
Segundo a proposta, primeiramente, seria feita uma redução de 60%, em 10 anos,
e depois de 90%, em 15 anos (MOREIRA, 2017a; 2017b;2017c, 2017d, 2017f ).
Nesse contexto, a CNI se posicionou de maneira positiva à rodada de
negociação do final de 2017, afirmando que já havia concessões aos pontos
de interesse brasileiro nas áreas agrícola e industrial. Para a entidade, com o
fechamento do acordo, o Brasil se colocaria no curto prazo entre os grandes
players no comércio internacional, podendo “triplicar o acesso a novos mercados
para os bens brasileiros.” No entanto, apesar do otimismo do empresariado, o
Ministro da Indústria, Comércio Exterior e Serviços criticou a lentidão do processo
de negociação por parte da UE (NOVA..., 2017). Os europeus relutavam em
incluir cotas mais abrangentes para etanol e carne bovina, além de considerarem
que a questão do regime de drawback deveria passar por novas discussões
(MOREIRA, 2017a; 2017b; 2017d; 2018a; 2018b; 2018c; RITNNER, 2018a).
Em 2018, novas rodadas de negociação foram levadas a cabo. Em junho
daquele ano, o Mercosul apresentou uma proposta de flexibilização da restrição
da entrada de carros europeus nos mercados dos países-membros, ofertando
uma cota com tarifas 50% inferiores às praticadas então (MOREIRA, 2018d).
Apesar do novo relaxamento na posição negociadora dos países sul-americanos,
o impasse permaneceu: o bloco europeu se manteve pouco flexível na abertura
do seu mercado de bens agropecuários (FERREIRA, A. 2018). Desta forma, o
otimismo inicial do governo Temer em relação às negociações não se traduziu no
fechamento do acordo, ao menos durante o seu mandato. O acordo foi fechado no
ano seguinte, durante o governo Bolsonaro, sem que tenha ocorrido, entretanto,
nova troca de ofertas (ACORDO… 2019). Para entrar em vigor, o acordo ainda
precisa ser ratificado pelo Parlamento Europeu e pelos legislativos de cada um
dos países que compõem os dois blocos.
28 70% do comércio entre os dois blocos já possui tarifa zero.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 5-32
27
Roberta Rodrigues Marques da Silva; Ricardo Dias da Silva; Fernanda Ramos Ferreira
Conclusão
As negociações Mercosul-UE ganharam novo impulso durante os governos
Dilma Rousseff e Michel Temer. A eleição de Maurício Macri, de centro-direita, na
Argentina apontava para uma convergência programática em relação ao governo
Temer, com a promessa de que as negociações com o bloco europeu finalmente
chegariam a termo, após duas décadas. No entanto, apesar da flexibilização do
Brasil e de seus parceiros no que diz respeito à abertura dos seus mercados de
bens industrializados — incluindo alguns dos chamados novos temas do comércio
internacional, como propriedade intelectual e compras governamentais —,
a oferta para maior acesso ao mercado agropecuário europeu permaneceu aquém
do esperado, de forma que o governo Temer chegou ao fim sem que lograsse
concluir as negociações. A assinatura do acordo ocorreu apenas em 2019, já
durante o governo Bolsonaro.
Neste artigo, analisamos o impasse a partir da perspectiva da formação da posição
negociadora do Brasil
29
. Argumentamos que mudanças estruturais relacionadas
ao perfil da economia brasileira, com sua progressiva desindustrialização e a
reprimarização da pauta exportadora, influenciam a formatação da agenda de
negociação do país. Essa mudança, porém, não ocorre de forma automática,
respondendo também à maior capacidade de coordenação da ação coletiva do
agronegócio nos temas caros à política comercial, inclusive no que diz respeito
às negociações Mercosul-UE.
Mapeamos esta mudança levando em consideração, ademais, as novas
configurações no contexto internacional, marcado pela animosidade crescente
em relação às negociações multilaterais e pela adoção de práticas protecionistas,
sobretudo, mas não exclusivamente, nos Estados Unidos a partir da eleição de
Trump. As alterações na conjuntura global acabaram por impulsionar iniciativas
bilaterais, abrindo uma janela de oportunidade para a retomada das negociações
Mercosul-UE.
Nesse sentido, argumentamos que a permanência destas negociações como tema
prioritário na agenda de diferentes governos no Brasil pode ser compreendida à luz
de mudanças mais fundamentais na economia política doméstica e internacional.
Embora este artigo apresente os resultados de uma pesquisa que teve como
escopo os governos Dilma e Temer, esperamos testar nossa hipótese em pesquisas
29 Naturalmente, os interesses dos demais países do Mercosul e a formação das preferências da UE também
importam para uma visão global das negociações, mas ultrapassam o escopo deste artigo.
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O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia
vindouras, que se debrucem sobre as tratativas que levaram à assinatura do acordo
nos primeiros meses do governo Bolsonaro e as negociações no nível parlamentar
voltadas para a sua eventual ratificação.
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