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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 216-242
As Novas Rotas da Seda: implicações geopolíticas
dos investimentos da China na América Latina
The New Silk Roads: geopolitical implications
of Chinese investments in Latin America
DOI: 10.21530/ci.v14n3.2019.921
Anna Carletti
1
Ricardo Lopes Kotz
2
Gabrielly Jacques Correia
3
Resumo
A Nova Rota da Seda, denominada Belt and Road Initiative (BRI), consiste em um plano de
investimentos proposto pela China, englobando 65 países, compreendendo aproximadamente
62% da população e 30% do PIB global. A BRI é a principal iniciativa de política externa
do governo Xi Jinping, resultando em uma visão estratégica para a projeção global do país.
A pesquisa pretende identificar os principais impactos geopolíticos da Nova Rota da Seda
para a América Latina, através do estudo de caso da ferrovia bioceânica planejada entre
Brasil, Bolívia e Perú. Os resultados preliminares permitem inferir que tal investimento
é fundamental para a China devido à exportação de recursos naturais estratégicos para a
manutenção do ritmo de desenvolvimento de sua economia no longo prazo.
Palavras-chave: China; Brasil; América Latina; Belt and Road Initiative; Ferrovia Bioceânica.
1 Professora Associada no Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA).
Possui graduação em Línguas Estrangeiras Modernas — pela Università Degli Studi Di Roma La Sapienza (1996),
Especialização em História da China e da Ásia Oriental pela I.S.I.A.O de Roma. É Doutora em História pela
UFRGS (2007), Pós-Doutora em Ciência Política pela mesma instituição (2011).
2 Mestrando em Estudos Contemporâneos da China pela Renmin University of China (Suzhou). Mestre em Relações
Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Especialista em Estratégia e Relações
Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Bacharel em Relações Internacionais
pela UNIPAMPA.
3 Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA).
Artigo submetido em 23/03/2019 e aprovado em 02/09/2019.
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Abstract
The New Silk Road, known as the Belt and Road Initiative (BRI), consists of an investment
plan proposed by China, encompassing 65 countries, comprising approximately 62% of the
world’s population and 30% of global GDP. The BRI is the main foreign policy initiative of
the Xi Jinping government, resulting in a strategic vision for the global projection of the
country. The research aims to identify the main geopolitical impacts of the New Silk Road
in Latin America, through the case study of the bioceanic railway between Brazil, Bolivia
and Peru. The preliminary results point to the fact that such investments are fundamental
for China due to the access to strategic natural resources that are important in order to
maintain the pace of development of its economy in the long term.
Keywords: China; Brazil; Latin America; Belt and Road Initiative; Bioceanic Railway.
Introdução
A Nova Rota da Seda, também denominada Belt and Road Initiative (identificada
sob o acrônimo BRI) foi um projeto anunciado oficialmente pelo presidente chinês
Xi Jinping no ano de 2013. A BRI compreende a Silk Economic Road (componente
terrestre), que engloba a Eurásia continental e a Maritime Silk Road, uma rota
marítima que ligará os portos chineses no sudeste asiático a países da Costa Africana,
passando pelo Oceano Índico, pelo Canal de Suez, chegando até o Mediterrâneo
(STATE COUNCIL OF THE REPUBLIC OF CHINA, 2015). No ano de 2018, o mandatário
Xi Jinping sinalizou que a BRI compreende igualmente a América Latina.
A BRI é um vasto plano de integração econômica e de infraestrutura, que
engloba cerca de 65 países
4
, compreendendo aproximadamente 62% da população
global e 30% do PIB mundial (BANCO MUNDIAL, 2018a). Desde o ano de 2013,
900 projetos entraram em negociação, com valores que chegam ao montante de
US$ 890 bilhões. A China afirma que os investimentos na iniciativa alcançarão o
montante de aproximadamente US$ 4 trilhões (THE ECONOMIST, 2016a).
Relatórios estratégicos elaborados pela academia chinesa apontam que a
Iniciativa deverá se estender por um período de 30 a 40 anos (ROLLAND, 2017).
Segundo o Plano de ação para a Consolidação da Belt and Road Initiative (STATE
COUNCIL OF THE REPUBLIC OF CHINA, 2015), novos países podem se integrar à
4 Este número corresponde a uma estimativa advinda dos projetos atualmente em negociação. Para uma análise
específica dos projetos, além de previsões quanto aos possíveis riscos, ver The Economist, (2016b).
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BRI em qualquer momento, demonstrando potencialidades para a América Latina
e para o Brasil.
As primeiras relações diplomáticas entre a República Popular da China (RPC)
e os países da América Latina foram estreitadas de forma tardia na segunda
metade do século XX. Mas é apenas no século XXI que tais relações passam a
crescer de forma exponencial. Com a virada do milênio, a política externa chinesa
sinaliza uma mudança importante: a passagem de uma diplomacia caracterizada
predominantemente por relações bilaterais para uma diplomacia pautada em sua
participação ativa junto aos diversos organismos multilaterais.
Na ocasião da segunda reunião ministerial do Fórum de Cooperação China-
CELAC, no ano de 2018, a China convidou oficialmente a América Latina para
participar da BRI, fator que destaca a importância deste artigo (MRE 2018a; MRE,
2018b), cujo objetivo é identificar os principais impactos geopolíticos da Nova
Rota da Seda para a América Latina, bem como potencialidades aportadas pela
cooperação da China com os países da região.
O problema da pesquisa aborda a projeção da China na América Latina, a
partir da Belt and Road Initiative: considerando a conjuntura da BRI, quais são
as características da influência chinesa na América Latina?. Os condicionantes
e desdobramentos dos investimentos chineses na região são analisados a partir
do enfoque teórico da geopolítica e do estudo de caso selecionado da ferrovia
bioceânica, que passa por três países.
Será realizada uma síntese da abordagem de dois importantes teóricos da
geopolítica: Alfred Thayer Mahan (1840-1914) e Halford Mackinder (1861-1947),
visto que a Nova Rota da Seda compreende a projeção simultânea da China,
através de eixos terrestres e marítimos, visando enfatizar a importância destas
diferentes categorias para o repositório de recursos de poder de um Estado. Além
disso, o conceito de esfera de influência regional é utilizado de modo a analisar
a presença da China na América Latina.
Os procedimentos de pesquisa utilizam a revisão bibliográfica e análise
documental compreendendo o período de 2001-2016, buscando integrar a visão
de teóricos ocidentais à visão de analistas chineses sobre o tema. Utilizam-se,
igualmente, documentos oficiais do governo da República Popular da China e fontes
provenientes de órgãos oficiais ligadas aos diferentes governos latino-americanos.
Este artigo discute o caso da ferrovia bioceânica planejada entre Brasil, Bolívia
e Peru, como referência para a compreensão das implicações geopolíticas dos
investimentos chineses na região.
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Segundo Bennett (2004) e Meyer (2001), a metodologia selecionada é adequada
para o estudo de fenômenos contemporâneos e/ou recentes, sobre os quais ainda
não exista um grande corpo de literatura. Além disso, o método é adequado
para a criação de pesquisas envolvendo temas amplos, complexos e que contém
diversas variáveis, com o objetivo de prover uma explicação geral e detalhada
sobre um objeto de estudo no seu contexto geográfico e temporal (HARRISON;
BIRKS; FRANKLIN; MILLS, 2017).
As conclusões preliminares permitem inferir que a BRI deverá se tornar
importante para a manutenção do ritmo de crescimento da economia chinesa no
longo prazo (ROLLAND, 2017), fator que está diretamente ligado à estabilidade
política e à coesão social do país (KROEBER, 2016). Neste sentido, o acesso aos
recursos naturais da América Latina pode ser visto como um objetivo estratégico
da China. O aprofundamento das relações econômicas, sobretudo na questão
dos investimentos, é um fator importante para a projeção da influência chinesa
na região.
O contexto econômico e político contemporâneo é uma importante justificativa
para a relevância deste trabalho, tanto para o meio acadêmico quanto para os
formuladores de políticas públicas. O montante acumulado dos investimentos
estrangeiros diretos da China na América Latina no período de 2000-2017 foi de
US$ 109.1 bilhões de dólares (DUSSEL-PETERSa, 2018). Além disto, o comércio
entre a China e a América Latina, medido em termos de valor, cresceu 22 vezes
no período de 2000-2013, média anual de 27% (CEPAL, 2015).
Adicionalmente, a República Popular da China é o principal parceiro comercial
do Brasil desde o ano de 2009. O estoque de investimentos estrangeiros diretos
realizados pela China no Brasil no período de 2010 a 2016 totaliza US $ 44 bilhões,
através de 79 empresas chinesas (CEBC, 2018). Nesse sentido, sob a perspectiva
latinoamericana é fundamental entender a projeção global dos investimentos
chineses através do BRI, com o objetivo de identificar áreas onde possa haver
cooperação e, igualmente, áreas nas quais interesses conflitem.
O artigo está organizado em quatro seções, além desta introdução e da
conclusão: a primeira trata da geopolítica como importante ferramenta teórica para
enquadrar a análise dos investimentos chineses na América Latina. A segunda
seção versa sobre a Nova Rota da Seda (Belt and Road Initiative), apresentando
os seus aspectos gerais e os princípios que regem a iniciativa. A terceira seção
trata das relações estabelecidas entre a República Popular da China e a América
Latina, que evolui da esfera bilateral para o âmbito multilateral. A quarta seção
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apresenta o estudo de caso da ferrovia bioceânica Brasil, Peru e Bolívia. Por fim,
a conclusão realiza a discussão sobre a geopolítica na América Latina no que
tange às relações com a China.
Análise geopolítica: a importância do poder terrestre
e do poder marítimo
A geopolítica é um campo teórico surgido no século XIX. O termo geopolítica
foi cunhado oficialmente por Rudolf Kjellén (1864-1922). Definições tradicionais
envolviam: “a teoria do Estado enquanto organismo geográfico ou fenômeno
espacial”
5
(COHEN, 2015, p. 24, tradução nossa). Posteriormente, outros definiram
o campo como sendo “o estudo das Relações Internacionais através de uma
perspectiva geográfica”
6
(COHEN, 2015, p. 15-16, tradução nossa).
Por outro lado, Cohen define hodiernamente a geopolítica como “a análise
da interação entre, por um lado, os ambientes geográficos e suas perspectivas e,
por outro lado, os processos políticos”
7
(2015, p. 16, tradução nossa). Portanto,
a geopolítica faz uso de recursos naturais ou elementos geográficos para atingir
objetivos políticos. Ou, ainda, pode servir como uma lente de análise para verificar
de que forma os fatores geográficos influenciam as ações políticas. Deste modo,
a geopolítica visa identificar os espaços geográficos onde é exercido o poder e
quais dinâmicas afetam a sua concentração ou dispersão (COHEN, 2015).
Uma visão teórica através das lentes da geopolítica pode prover explicações
acerca de tendências estruturais do sistema internacional. Em essência, a
capacidade de agência estatal é limitada pelos parâmetros físicos impostos pela
geografia, porém não se trata de um fatalismo determinista, como Kaplan se
preocupa em demonstrar
8
: “Ela [a Geografia] age como a distribuição de poder
econômico e poder militar, constituindo um grande constrangimento e/ou um
grande instigador na ação dos Estados” (KAPLAN, 2012, p. 30).
Mahan (2004) produziu um tratado acerca da influência do poder naval na
história e, sobretudo no que tange à formação da América do Norte e da Inglaterra,
5 Texto original: “the theory of the state as a geographical organism or phenomenon in space”.
6 Texto original: “the study of international relations from a spatial or geographical perspective”.
7 Texto original: “the analysis of the interaction between, on the one hand, geographical settings and perspectives
and, on the other, political processes”.
8 Texto orginial: Geography informs, rather than determines. Geography, therefore, is not synonymous with
fatalism. But it is, like the distribution of economic and military power themselves, a major constraint on—and
instigator of—the actions of states.
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 216-242
enquanto potências de influência global. O autor traz diversos exemplos históricos
para confirmar a sua tese acerca da importância do poder naval. A grande mobilidade
permitida pelo ambiente marítimo é a primeira grande vantagem que o distingue
do poder terrestre. Adicionalmente, o transporte de mercadorias por vias marítimas
acarreta custos menores, o que configura outra vantagem (MAHAN, 2004).
As principais condições que afetam o poder naval das nações são: a posição
geográfica, a formação física do local (incluindo o clima e a produção local), a
extensão territorial, a população, o caráter das pessoas (aqui o autor enfatiza o
sucesso dos povos com maior inclinação para atividades de comércio) e o caráter do
governo (o que inclui as instituições estatais). Como é possível perceber, a geografia
tem um peso considerável nas análises de Mahan (2004), visto que os três primeiros
fatores que conferem poder a uma nação dependem de fatores geográficos.
Por outro lado, Mackinder (2004) realça a importância da acumulação de re-
cursos que permitam o desenvolvimento do poder terrestre como meio de ação para
as potências no sistema internacional. O autor destaca, especificamente, a impor-
tância da Eurásia, devido à abundância de recursos naturais e energéticos, além da
importância logística e geoestratégica desta massa continental (PETERSEN, 2011).
A Heartland, inicialmente denominada pelo autor como zona pivô, consiste na
área central da Eurásia. De forma aproximada, é possível afirmar que esta região
se estende desde a Europa Oriental até os limites da Ásia Oriental. De norte a
sul, seus limites compreendem desde a linha do Círculo Ártico até os desertos e
montanhas da Ásia Meridional. A Eurásia possui massas aquáticas de importância
estratégica e comercial tais como o Mar Báltico, o Mar Negro, o Mar Cáspio e o
Golfo Pérsico (KAPLAN, 2012).
Mackinder (2004) afirma que a potência que fosse capaz de exercer influência
sobre a Heartland teria maior capacidade de projeção de poder a nível global.
O exercício de poder terrestre sobre a Eurásia tem um potencial de produzir um
repositório de recursos e bens que, se associado a um poder marítimo, acarretará
possibilidades de alteração da balança de poder do sistema internacional. Isto
permitiria desenvolver meios para tentar controlar as regiões que possuem áreas
costeiras em seus territórios, produzindo um poder anfíbio, capaz de enfrentar
o poder marítimo das potências insulares: nos primórdios a Grã-Bretanha e,
posteriormente, os EUA (PETERSEN, 2011).
De acordo com esta visão, a potência que conseguisse dominar a Heartland
teria capacidade de dominar a World-Island, que se define como a região que
engloba a Europa, a Ásia e a África, obtendo consequentemente uma supremacia
de recursos que poderiam ser convertidos em poder efetivo (MACKINDER, 2004).
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Figura 1 – A organização geopolítica do mundo segundo Mackinder
Fonte: Mackinder (2004, p. 312).
Mackinder (2004) tratava poder definido em termos duros, através de
contingente populacional, recursos militares e a eficiência do uso do poder militar.
Entretanto, para os propósitos deste artigo, será adotado o conceito de poder
derivado de bases weberianas, como sendo a capacidade de maximização da própria
vontade, independentemente da vontade de terceiros. Poder é compreendido,
então, como a capacidade de influenciar outros atores sociais de modo a atingir
objetivos particulares, resultando, muitas vezes, em um curso de ação que não
seria tomado originalmente pelos atores terceiros se não houvesse o exercício desta
influência. Portanto, o conflito de vontades leva ao exercício do poder (GUZZINI,
2007). Similarmente, Xuetong (2014) faz uma diferenciação entre o poder e a
força de uma nação. O poder seria a capacidade de exercer influência nas ações
de outros Estados, enquanto a força equivaleria às capacidades materiais brutas
do Estado em questão.
Devemos ressaltar que, para o escopo desta análise, não trataremos de
fatores como a dominação territorial propriamente dita. Usaremos, por outro
lado, o conceito de esfera de influência regional, que não implica em dominação
política ou econômica, mas sinaliza um equilíbrio de forças no qual os Estados
pertencentes a determinada região concedem deferências aos interesses da potência
dominante, no que diz respeito à formulação de suas próprias políticas públicas
(BRZEZINSKI, 1997).