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Marcos Costa Lima; Deisiane Valdevino; Pedro Fonseca
A geopolítica asiática e seus desdobramentos
globais: a Organização para Cooperação de Xangai
Asian geopolitics and its global developments:
the Shanghai Cooperation Organization
DOI: 10.21530/ci.v14n2.2019.911
Marcos Costa Lima
1
Deisiane Valdevino
2
Pedro Fonseca
3
Resumo
O objetivo deste artigo é apresentar a Organização para a Cooperação de Shangai (SCO), sua
história e evolução. Além de analisar as questões relativas ao alargamento da Organização,
e com base na contribuição teórica de Susan Strange, a partir de suas estruturas de poder,
busca-se avaliar, em particular, os papéis preponderantes exercidos pela China e pela Rússia
nessa Organização. A hipótese defendida é que a SCO é parte de um leque de ações que a
China vem realizando para consolidar sua liderança na Ásia. A SCO é fruto de um acordo
estabelecido em 1996, quando Cazaquistão, China, Quirquistão, Rússia e Tajiquistão fundaram
os Cinco de Shangai, e foi criada em 2001, com a entrada do Uzbequistão, agregando, em
2017, a Índia e o Paquistão. A princípio, e primordialmente, a Organização tinha por foco
questões de segurança, visando o que chamavam de “três males”: terrorismo, separatismo e
extremismo. Atualmente, a Organização ampliou suas preocupações para questões econômicas
e de infraestrutura. Finalmente, o artigo discute a relação entre a SCO e o projeto One Belt
One Road, que insinua a projeção chinesa na região da Eurásia.
Palavras-Chave: Organização para Cooperação de Xangai; Regionalismo; China; Rússia;
Ásia Central.
1 Professor do Departamento de Ciência Política da UFPE e atualmente coordena o Instituto de Estudos da Ásia – UFPE.
2 Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política – UFPE e pesquisadora associada ao Instituto
de Estudos da Ásia – UFPE.
3 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política – UFPE e pesquisador associado ao Instituto de
Estudos da Ásia – UFPE.
Artigo submetido em 14/03/2019 e aprovado em 15/05/2019.
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A geopolítica asiática e seus desdobramentos globais: a Organização para Cooperação de Xangai
Abstract
This article aims to present the Shanghai Cooperation Organization (SCO), its history and
evolution. In addition to examining the issues surrounding the enlargement of the Organization
and based on the theoretical contribution of Susan Strange and her structures of power, to
assess the preponderant roles played by China and Russia. The hypothesis put forward is that
SCO is part of a range of actions that China has been developing to consolidate its leadership
in Asia. The result of an agreement established in 1996 when Kazakhstan, China, Kyrgyzstan,
Russia and Tajikistan founded the Shanghai Five, to be created in 2001 with the entrance of
Uzbekistan. In 2017, they enter India and Pakistan. At first and foremost, the Organization
focused on security issues, targeting what they called “three evils”: terrorism, separatism
and extremism. Today the Organization has expanded to economic and infrastructure issues.
Finally, we discuss the relationship between SCO and the One Belt One Road project, which
implies Chinese projection in the Eurasian region.
Keywords: Shanghai Cooperation Organization (SCO); Regionalism; China; Russia;
Central Asia.
History is the way of thinking critically about the present and the future”.
Robert Cox (2010)
Introdução
Entre os dias 9 e 10 de julho de 2018, foi realizada em Qingdao, na China, a
18º Cúpula da Organização para a Cooperação de Xangai (OCX/SCO). A reunião
chamou a atenção não apenas pela presença dos principais líderes da região, que
vêm tendo cada vez mais peso nas decisões globais, como Xi Jinping e Vladimir
Putin, mas, também, pelo fato de que, no Canadá, ocorria a reunião do G7. Esta
última demonstrou falta de sintonia entre os seus membros, com a retirada de
apoio do Presidente norte-americano à declaração do grupo (CARAZZAI, 2018),
enquanto na cúpula dos países asiáticos se observou comportamento mais
integrado, proativo e com resultados consistentes.
A Organização para a Cooperação de Xangai (OCX), em inglês, também
identificada como Shanghai Organization Cooperation (SCO), criada, a princípio,
para a resolução de conflitos de fronteiras entre China e países da Ásia Central, vem
apresentando uma dinâmica que vai além dos objetivos que foram apresentados
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inicialmente. A Organização tem ampliado seu escopo de atuação, antes na área
de segurança, para questões relacionadas ao comércio, infraestrutura e cultura.
Além disso, aumentou sua lista de membros para fora dos contornos da Ásia
Central, incluindo outros importantes atores regionais, como Paquistão e Índia.
Assim, contando com oito países membros, a Organização para a Cooperação de
Xangai abrange 80% da massa de terra da Eurásia, seus países membros reúnem
43% da população mundial e 1/4 do PIB mundial. A partir desses números, no
que tange à cobertura geográfica e populacional, a SCO é a maior organização
regional do mundo (IISS, 2018).
Na edição de junho da The Diplomat Magazine, Alexander Cooley (2018)
escreveu:
A organização, apesar de seu foco principalmente regional na Ásia Central,
é muitas vezes referida como a organização multilateral mais populosa do
mundo, pioneira no surgimento de arenas não-ocidentais para a governança
global e até mesmo um novo paradigma das relações internacionais. No
entanto, muitas das iniciativas de alto nível da organização continuam
sendo por demais ambiciosas e não realizadas – especialmente na área de
cooperação econômica e energética.
Apesar dessas considerações, as leituras que temos feito não correspondem
às análises de Cooley (2018), pelo que detalharemos a seguir.
A partir desse contexto, dada a crescente importância da região asiática na
conjuntura global, este artigo tem como objetivo identifica como a Organização para
Cooperação de Xangai (SCO) se insere na geopolítica asiática. A hipótese defendida
é de que a SCO faz parte de um leque de ações que a China vem realizando para
consolidar sua liderança na eurásia. Para isso, Pequim busca aliar seu ambicioso
projeto de infraestrutura, a Rota da Seda, com a SCO e, paralelamente, com outros
projetos regionais de infraestrutura.
O artigo está estruturado da seguinte maneira: além desta introdução, a
segunda parte apresenta o referencial teórico. A terceira parte traz o histórico e
a estrutura organizacional da Organização para a Cooperação de Xangai, na qual
se descreve a gênese e os avanços da instituição. Em seguida, a quarta parte é
destinada à apresentação da relação sino-russa, os principais motores da SCO e
o palco geopolítico asiático em que a SCO se insere. Por fim, as conclusões, onde
apresentamos alguns achados e possíveis agendas de pesquisa.
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Referencial teórico
A primeira questão que podemos aqui levantar é, por que interessou à China
partir para uma aliança, a princípio com a Rússia e os demais países da Ásia
central, e construir um Bloco Regional? Uma parte da resposta está contida no
extraordinário protagonismo que a China veio a ter, não apenas em sua economia,
mas nas radicais transformações em aspectos relacionados à saúde de sua gente:
a expectativa de vida, que, em 1950, era de 42,2 anos para os homens, alcançou
66,4 anos em 1982 (DUNFORD, 2015); a baixa escolaridade e a pobreza, que atingia
84% da população em 1981 e passou para 13,1%, em 2008 (COSTA LIMA, 2015).
Outra parte da resposta se encontra nos ambiciosos projetos lançados, a exemplo
da Comunidade China-ASEAN, do novo Banco de Investimentos em Infraestrutura,
a nova Rota da Seda terrestre e, certamente, a criação da Organização para
Cooperação de Xangai (SCO), que ora analisamos. Para Dunford (2015), a China
reemerge como um ator global, desenvolve ativamente novas redes de relações
internacionais e se afirma como um país que, doravante, tem que ser consultado
e que constrói um mundo multipolar com outras sinalizações.
Quadro 1 – Estruturas de Poder
Estruturas de Poder Definição
Estrutura do Conhecimento Poder de influenciar as ideias dos outros.
Estrutura Financeira
Acesso a crédito, que hoje toma a liderança do capitalismo,
a partir das Grandes corporações.
Estrutura de Segurança
Perspectivas de defesa interna e externa, hoje associada às
inovações tecnológicas.
Estrutura de Produção
Melhor qualidade de vida para produtores e consumidores,
produção de riqueza.
Fonte: Elaboração própria com base em Strange (1998).
Muito embora Strange (1998) reforce a ideia cartesiana de estruturas de poder
diferenciadas, evidentemente essas quatro estruturas não funcionam de forma
isolada, mas conformam uma totalidade na qual as partes se articulam intensamente.
Aplicando o modelo de Strange para o caso da China, que aqui estudamos,
percebe-se que o país partiu de um Estado centralizado nas mãos do Partido
Comunista, que definiu, em primeiro lugar, as estruturas da produção (Quadro 1),
com a China se transformando na fábrica mundial, para só em seguida caminhar
na direção da estrutura do conhecimento (centros de pesquisa e universidades).
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Ao mesmo tempo, partiu para a estrutura de segurança, que recebe a contribuição
do conhecimento e, finalmente, uma aceleração da estrutura financeira, ainda
controlada pelo Estado. Parece-nos que a SCO é mais uma peça importante na
engrenagem do projeto chinês de hegemonia global.
Como está dito em Costa Lima (2018), nós ainda vivemos o impacto da crise
de 2008, com fortes repercussões em escala global, que tem gerado aumento das
desigualdades sociais e aceleração das políticas neoliberais, sobretudo no Ocidente.
Uma segunda mudança de envergadura é representada pela ascensão chinesa.
E hoje, são constantes as dúvidas sobre se o retorno à normalidade mudará as
expectativas da China de caminhar para um projeto de disputa hegemônica com
os EUA (ARRIGHI, 2008). Como Tsang e Honghua (2016) afirmaram:
A década de liderança de Xi Jinping de 2012 a 2022, vai ser crucial, pois ele
está determinado a liderar a China em direção ao rejuvenescimento nacional,
numa época em que sustentar uma taxa rápida de crescimento está se tornando
cada vez mais desafiador. Xi pretende transformar a retórica do Sonho Chinês
(Chinese Dream) em realidade. O que significa converter a China em uma
sociedade moderadamente próspera, acompanhando o novo contexto global
de mudanças rápidas e preparando o país para se transformar de um poder
regional em uma superpotência, ou pelo menos em um poder global.
Assim, a China desenvolveu uma influência capaz de permitir a estabilidade,
numa região com vários players, que historicamente possuíam/possuem diferenças.
Desse modo, aliando com outros projetos, como o OBOR (One Belt, One Road),
pressupõe-se que a China tem buscado mecanismos para estabilizar seu entorno.
Já Índia e Paquistão mesmo não estando localizados na Ásia Central, representam
um hot spot na região. Primeiro, por serem países com conflitos fronteiriços e, por
parte da Índia, haver uma disputa com a China, tanto fronteiriça, quanto hegemônica.
Enquanto a Rússia tem a Ásia Central como zona de influência histórica.
A Organização para a Cooperação de Xangai (SCO): Histórico e
estrutura organizacional
Histórico
A Shanghai Cooperation Organization (SCO) é uma organização intergover-
namental internacional fundada em 15 de julho de 2001, integrada por Cazaquistão,
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A geopolítica asiática e seus desdobramentos globais: a Organização para Cooperação de Xangai
China, Quirquistão, Rússia, Tajiquistão e Uzbequistão. O quinto Estado da Ásia
Central, o Turcomenistão, resolveu não aderir à nova política e permanecer neutro,
devido a uma política de “neutralidade permanente”, aprovada pela ONU em
Assembleia Geral em 1995 (ZAFAR, 2017).
Atualmente a SCO conta, além dos países membros iniciais, com Índia
e Paquistão, efetivados como membros permanentes em Astana, capital do
Cazaquistão, na 17
a
Cúpula da Organização, em 2017. Foi um avanço decisivo
para o desenvolvimento do bloco para o Sul da Ásia, uma vez que os dois países
mais populosos da região se juntaram àqueles da Ásia Central.
Foi também em Astana que, em 2005, os dois países mais o Irã passaram a
assistir as reuniões como observadores. Essa adesão plena deu maior conteúdo
à Organização, representando o fortalecimento da SCO em termos geopolíticos,
econômicos e demográficos. Como assinalou Zafar (2017), a organização se estende,
a partir daí, do Oceano Índico à região do Ártico e do Oceano Pacífico ao Mar Negro.
Cabe destacar que a participação do Irã é geopoliticamente interessante,
tendo em vista que o país persa possui sérias animosidades com os EUA. Teerã,
dentre outros pontos, tem o desejo de operar um programa nuclear. Desse modo,
uma relação mais próxima entre China, Rússia e Irã em uma instituição regional
multilateral poderia vir a ser um grande transtorno para os EUA e para a sua
estratégia política na região da Eurasiática.
Além dos oito membros efetivos, a SCO conta com quatro países com status de
observadores: Afeganistão, Bielorrússia, Irã e Mongólia. E seis países com o status
de parceiros: Azerbaijão, Armênia, Camboja, Nepal, Turquia e Sri Lanka (Figura 1).
Figura 1 – Países membros, observadores e parceiros da SCO
Fonte: Center for Security Studies (2018).
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É válido pontuar que, apesar da SCO ter sido fundada em 2001, seu processo
de formação remete a 1996 quando Cazaquistão, China, Quirquistão, Rússia e
Tajiquistão fundaram os Cinco de Xangai para buscar a resolução de questões
fronteiriças.
4
As diferenças entre a China e esses outros países advêm da época da União
das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) que, em meados da década de 1980,
tinham sido parcialmente resolvidas. No entanto, com a dissolução da União
Soviética e o surgimento de novos Estados nacionais, voltaram ao debate.
Ao todo ocorreram cinco reuniões da cúpula da Organização, em que os
acordos firmados ajudaram a evitar potenciais conflitos ao longo das fronteiras entre
os países (QUINGGUO, 2001). De modo geral, cada reunião teve sua importância
na construção de um ambiente mais harmonioso entre as nações, mas, segundo
Quigguo (2001), a 3
a
Cúpula, realizada em 3 de julho de 1998 em Almaty, no
Cazaquistão, representou dois aspectos importantes. O primeiro é relativo à
ampliação do escopo da organização para áreas como a promoção da cooperação
econômica; o segundo, é relativo a quanto a discussão entre os cinco estados se
tornou verdadeiramente multilateral, diferentemente das situações anteriores em
que a China conduzia de um lado e os outros quatro países do outro.
É a partir da entrada de um novo membro, o Uzbequistão, em 2001, que os
Cinco de Xangai tornam-se a Organização para a Cooperação de Xangai. Como
estabelecido em seu estatuto, a organização funciona como um fórum para
fortalecer a confiança e as relações de vizinhança entre os países membros, além
de promover a cooperação nas áreas política, comercial, econômica, científica,
técnica, energética, ambiental, cultural e educativa. Destaca-se a pobreza como
um dos temas fortes e relevantes entre os países membros e potencialmente
geradora de instabilidade na Ásia Central. Assim, com a reunião de Cúpula em
Moscou 2003, a SCO expandiu sua área de atuação para incorporar o comércio,
o investimento e a infraestrutura para o desenvolvimento.
4 A questão das fronteiras entre a China e esses países advém desde a época da União Soviética, tendo em vista que
Cazaquistão, Quirquistão, Rússia e Tajiquistão fizeram parte a União da Repúblicas Socialista Soviéticas (URSS).