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61David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
Condições à cooperação brasileira na África
(2003–2010)
Conditions for brazilian cooperation in Africa
(2003–2010)
DOI: 10.21530/ci.v14n3.2019.907
David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque
1
Eduardo Matos Oliveira
2
Resumo
A proposta desse trabalho é buscar os aspectos estruturais da inserção brasileira na África,
por meio da análise das condições necessárias e suficientes para o estabelecimento de
projetos de cooperação brasileira na África entre os anos de 2003 a 2010. As quatro condições
observadas, por meio da análise teórica e empírica de recentes trabalhos, foram se um país tem
como língua matriz o português, o grau de estabilidade política, o PIB per capita e o déficit
alimentar. O artigo busca complementar as linhas teóricas tradicionais, as quais identificam
os possíveis incentivos dos Estados subdesenvolvidos para promover a cooperação, a fim de
indicar quantitativa e qualitativamente as políticas da Cooperação Sul-Sul (CSS) brasileira
na África e seus respectivos impactos. Foi empregada, para tanto, a técnica de análise
Qualitative Comparative Analysis fuzzy-sets (QCAfs). A variável dependente (qualitative
outcome) abordará uma gradação de intervalo entre potenciais parceiros e não-parceiros, por
meio da análise dos projetos e das condições existentes. Os resultados observados apontam
como condição suficiente a presença da Língua Portuguesa.
Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul; Política Externa Brasileira; África; QCA.
Abstract
This study purpose is to search for the Brazilian foreign policy structural aspects in Africa, by
analyzing in which conditions the Brazilian cooperation projects in Africa between 2003 and
2010 were established. The four conditions observed, through recent studies theoretical and
1 Mestre e Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco.
2 Mestre e Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco.
Artigo submetido em 11/03/2019 e aprovado em 01/08/2019.
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empirical analysis, were whether a country has Portuguese as its mother language, the degree
of political stability, the GDP per capita and food shortage. The article seeks, in this sense,
to complement the traditional theoretical lines, which try to identify the possible incentives
for the underdeveloped States to promote cooperation in order to indicate, quantitative
and qualitatively, the Brazilian South-South cooperation policies (SSC) in Africa and their
respective impacts. For this purpose, the Qualitative Comparative Analysis fuzzy-sets (QCAfs)
technique was used. The dependent variable addresses a scale between potential partners
and non-partners, through the analysis of projects and existing conditions. The observed
results therefore, indicate the presence of the Portuguese Language as a sufficient condition.
Keywords: South-South Cooperation; Brazilian foreign policy; Africa; QCA.
Introdução
A nova geopolítica internacional, por meio do crescimento da Cooperação Sul-
Sul (CSS), obriga a uma reavaliação da inserção africana no sistema internacional.
A permanência de problemas históricos relaciona-se com a mudança de perspectiva
das lideranças africanas, por meio de reformas modernizantes no âmbito interno e
regional. Não se trata de uma revolução, mas do amadurecimento das instituições
e do papel do Estado. Esse fenômeno se manifestará ao longo do século XXI.
O pragmatismo substitui a idílica imaginação política que, infelizmente, ainda
permeia boa parte das análises (SARAIVA, 2012).
Dada a sua ubiquidade, os acordos bilaterais prometem informações valiosas
sobre a dinâmica da cooperação internacional e o modo de inserção dos Estados
africanos no sistema internacional. Ao criar novos acordos, os potenciais
parceiros necessariamente consideram uma série de fatores políticos, geográficos,
econômicos e históricos. A cooperação é, portanto, um fenômeno dinâmico da
Política Internacional e um importante vetor de inserção internacional para
os Estados.
A adoção de princípios históricos da diplomacia brasileira, como o respeito
à autonomia, não-intervenção, horizontalidade, ausência de condicionalidades e
demand-driven, favorecem o incipiente amadurecimento das instituições africanas.
O compartilhamento de características dos Estados é um fato importante na
política externa brasileira na colaboração com os seus parceiros. A instabilidade
da política externa brasileira no continente africano, no entanto, influenciou
a construção de objetivos entre o Brasil e a África nas últimas décadas. Nesse
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63David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
sentido, é necessário discutir quais os principais fatores que foram determinantes
para o estabelecimento da cooperação entre o Brasil e países africanos.
O período proposto é singular na análise dos projetos de cooperação do
Brasil com a África. O Brasil não é literalmente um novo doador, haja vista que a
ABC completou 30 anos em 2017, mas a cooperação para o desenvolvimento foi
tradicionalmente limitada aos vizinhos da América Latina e aos países africanos
de língua oficial portuguesa (PALOP). Sob a Presidência de Luiz Inácio Lula
da Silva (2003–2010), a cobertura dos países beneficiários se ampliou cada vez
mais. Lula enfatizou o próprio modo de cooperação do Brasil com os países
em desenvolvimento, não impondo condições nem visando objetivos políticos
imediatos (BANCO MUNDIAL; IPEA, 2011). A cooperação para o desenvolvimento
do Brasil se tornou, nesse período, uma ferramenta global de política externa.
O artigo pretende observar a atuação da agenda cooperativa do Brasil na
África nesse contexto. A análise centra-se em acordos bilaterais de cooperação
técnica — um vasto conjunto de tratados internacionais que abrangem temas
como comércio, cultura, segurança e meio ambiente. A presente pesquisa busca
identificar quais as características de países africanos que foram importantes para
que o Brasil estabelecesse uma agenda cooperativa entre 2003-2010. O problema
da pesquisa se refere a desvendar quais condições explicam que o Brasil tenha
desenvolvido mais projetos de cooperação com países africanos específicos.
Um dos pontos centrais do argumento é que a interpenetração das condições
à escolha dos projetos de cooperação do Brasil é fundamental na análise do
problema. Por isso, será utilizada a Análise Qualitativa Comparada (QCA) como
técnica de análise dos dados, uma vez que, ao aplicar os princípios da lógica formal
às ciências sociais, o método permite observar todas as combinações possíveis
entre as condições estabelecidas para explicar o fenômeno que, neste caso, é a
cooperação brasileira com países africanos.
As quatro condições observadas, por meio da análise teórica e empírica de
recentes trabalhos, foram “Língua portuguesa”, “estabilidade política”, “PIB per
capita” e “Déficit alimentar”. Os resultados da configuração causal, por meio
do estabelecimento da tabela da verdade, indicaram a Língua portuguesa como
condição suficiente para o resultado.
A primeira parte do artigo fará uma revisão de literatura sobre as condições
que influenciam a cooperação do Brasil com a África. A segunda parte apresenta os
dados e a metodologia do trabalho e a parte final do texto apresenta os resultados.
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A teorização sobre a cooperação brasileira
A cooperação pode, por meio de diferentes canais de crescimento, contribuir
à redução da pobreza ou, em geral, ao aprimoramento do bem-estar. A maior
parte da cooperação, haja vista ser relacionada entre Estados, é direcionada ao
setor público dos países beneficiários. A forma como este setor funciona impacta
o crescimento, a redução de pobreza e outros resultados de desenvolvimento.
Os estudos sobre a cooperação brasileira se dividem em perspectivas
qualitativas e quantitativas, onde há pouco diálogo entre os dois modos de
observação do fenômeno. A tentativa de aliar métodos de pesquisa às análises
teóricas em cooperação internacional mostra-se incipiente nas pesquisas
brasileiras.
Os trabalhos teóricos qualitativos iniciam as suas análises por meio da
observação que a política externa é a extensão do potencial poder que o Brasil
possa exercer no Sistema Internacional. O amadurecimento das instituições
brasileiras e o robusto crescimento econômico verificados nas décadas de 90 e 2000
favoreceram a autonomia da Política Externa Brasileira. Lima (2005) argumenta
que isso implicaria uma autopercepção do país de seu papel internacional, o papel
desempenhado pela diplomacia e sua elite na política externa e seu reconhecimento
por outros Estados.
A percepção teórica é a de que a Cooperação brasileira se coaduna às
instituições típicas das cooperações sul-sul. Emma Mawdsley (2011) identifica
cinco características fundamentais para classificar o regime simbólico na
CSS, as quais seriam identificadas pela oportunidade para ambos os Estados;
a solidariedade entre os países em desenvolvimento; a expertise com base em
experiências semelhantes; a empatia fundamentada na identidade compartilhada,
rejeitando o estabelecimento de uma hierarquia; a virtude do benefício mútuo e
da reciprocidade. Essa linguagem da cooperação Sul-Sul é fortemente influenciada
pelos princípios do Movimento dos Não-Alinhados (MNA).
A lógica argumentativa de benefícios mútuos estabelece a capacidade do
receptor de corresponder e, portanto, o status que isso oferece. Não se trata de
um mero receptor, mas um partícipe do processo. A teoria da dádiva (Gift Theory)
sugere, portanto, que o vínculo social criado e mantido não é a inferioridade,
que é naturalizada ao longo do tempo pelos ciclos intermináveis de ajuda não
recíproca, mas a dos iguais (Mawdsley, 2011). O discurso histórico brasileiro de
pragmatismo, horizontalidade, por meio de uma parceria solidária, onde haveria
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65David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
a vinculação entre interesses e valores, substituindo o discurso culturalista pelo
de “dívida histórica”, é compatível à análise da teoria da dádiva.
A retórica de autoestima mútua pode ser facilmente descartada como idealista.
Haveria, segundo a autora (Mawdsley, 2017), três problemas que deveriam ser
observados nesse discurso. O primeiro problema refere-se à existência, em todos
os Estados, das projeções de interesse nacional das elites, as quais tomam a maior
parte das decisões sobre os projetos de cooperação para o desenvolvimento do
Sul, incluindo a escolha dos destinatários, a sua natureza e conduta. O segundo
problema é a invocação repetitiva de solidariedade que surge de uma pretensa
identidade pós-colonial compartilhada. Ignora-se, nesse sentido, todas as diferenças
históricas existentes entre os Estados em desenvolvimento. O terceiro problema, por
fim, constata que os atores da CSS não são imunes à aura que o status de doador
parece conferir. Os parceiros do Sul, como os seus homólogos desenvolvidos,
procuram aumentar o soft power por meio dos elementos da cooperação para
o desenvolvimento. A cooperação para o desenvolvimento Sul-Sul reforçaria as
hierarquias sociais que ela pretende, em tese, contestar.
A cooperação entre Estados emergentes, nesse sentido, deve ser compreendida
em dois níveis: sistêmico, relacionado ao sistema internacional, e o do Estado,
por meio da agenda de Política Externa. A análise sistêmica observa o discurso
de legitimidade histórica, haja vista o passado colonial e o subdesenvolvimento
econômico, como forma de abordar semelhanças na percepção de problemas
socioeconômicos.
A análise do Estado percebe as oportunidades existentes perante o sistema
internacional, por meio de políticas demandadas que representam, a princípio,
a barganha entre os Estados parceiros (MILANI, 2016). A compreensão de que a
política externa, no entanto, enquanto política pública, seria caracterizada pelo
processo entre atores, instituições, interesses e ideias (politics) limita a abordagem
das demandas sobre os projetos de cooperação pelos Estrados africanos e suas
implementações (policies) (MILANI; PINHEIRO, 2013). A teoria institucionalista
da cooperação internacional estipula que os membros usam as instituições
internacionais para promover seus próprios objetivos (KOREMENOS; LIPSON;
SNIDAL, 2001) e que o estabelecimento de instituições internacionais observam
problemas políticos específicos (ABBOTT; SNIDAL, 2000).
A abordagem institucionalista das relações internacionais observa que a
participação em múltiplas instituições internacionais tem o potencial de modificar
o interesse das principais potências e alterar a dinâmica do equilíbrio de poder,
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bem como o dilema de segurança (DINIZ, 2003). Os foros multilaterais, haja
vista a diferença relativa de poder entre as potências globais, seria o locus
ideal para manifestar seus interesses, ocasionalmente de acordo com outros
Estados emergentes, na formulação de uma nova balança de poder mundial
(VALENÇA, 2016).
Há estudos que observam os fatores determinantes para elaboração dos
projetos de cooperação do Brasil. Os trabalhos pretenderam observar o processo
de estruturação de tais projetos no continente por meio da formação de desenhos
de pesquisa mais robustos e, assim, compreender o processo de expansão da
política cooperativa brasileira.
Os estudos que verificam os fatores determinantes para elaboração dos
projetos de cooperação do Brasil na África divergem quanto aos resultados obtidos
(DREHER; FUCHS; NUNNENKAMP, 2013; MWASE, 2011; LIMA, 2014; SEMRAU;
THIELE, 2017). As razões para uma explicação não-conclusiva dos resultados
decorrem da utilização de bases de dados distintas, da aplicação de variáveis
independentes diferentes, mensurações não padronizadas e também dos modelos
estatísticos utilizados.
A análise de Mwase (2011) observa o comportamento de todos os BRICs
em bloco, ainda sem o “S” respectivo à África do Sul, e tenta responder a
duas questões: quais são os determinantes da quantidade de financiamento de
empréstimo BRIC para Estados pobres e o grau de concessão desse financiamento.
O autor argumenta que o fornecimento de empréstimos do BRIC é geralmente
menos favorável do que a AOD e mais concentrado na distribuição do país, o que
suscitou preocupações sobre as implicações para a sustentabilidade da dívida dos
Estados pobres. Além disso, também observa se o financiamento é sensível ao
tamanho do país, aos laços comerciais, à riqueza de recursos, ao fardo da dívida
e às relações coloniais/linguísticas.
As principais conclusões do trabalho são que o financiamento de empréstimos
do BRIC e o grau de concessão são conduzidos por fatores comerciais. Os BRICs
emprestariam mais aos Estados com menores escores de qualidade de instituições.
O artigo, por fim, também admite que o tamanho do governo, a qualidade
institucional e se um país possui um programa do Fundo Monetário Internacional
(FMI) são as variáveis explicativas mais importantes na variação no financiamento
BRIC. O montante dos compromissos de empréstimos e se um país tem um
programa do Fundo são as principais variáveis que impulsionam a variação no
grau de concessão. No entanto, essas variáveis só explicariam cerca de um terço
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67David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
da variação no financiamento do BRIC e no grau de concessão, o que sugere que
outros fatores podem ser importantes na direção da variação entre países.
Dreher, Fuchs e Nunnenkamp (2013) e Mwase (2011) incluíram o Brasil em
suas regressões, mas cobrem apenas um subconjunto muito pequeno do programa
de cooperação do Brasil. Os seus resultados podem, na melhor das hipóteses,
serem considerados sugestivos. O trabalho de Lima (2014), no entanto, parte
de mapeamento maior dos dados sobre os projetos de cooperação brasileiros,
sendo captados pelos relatórios da Agência brasileira de Cooperação, enquanto
os trabalhos anteriores pertencem à Aid Data Initiative, que consta os projetos
de cooperação brasileiros somente entre os anos de 2005 a 2010.
A dissertação de Lima (2014) verifica cinco conclusões referentes aos padrões
de adoção de projetos de cooperação pelo Brasil. Dessas cinco conclusões, as 4
primeiras são de interesse para o presente trabalho. A primeira observa, por meio
de teste-t de diferença entre médias, que os países lusófonos têm 49 projetos a
mais que os países não lusófonos. A segunda, por meio de análise de variância
(ANOVA), verificou que os países da América do Sul demandam em média 38
projetos ou mais, em relação aos países dos demais continentes.
A terceira e a quarta conclusões conflitam com achados anteriores de trabalhos
qualitativos e quantitativos, ao afirmar que o Brasil tem pequenas relações de
projetos de cooperação com Estados autocráticos. A terceira conclusão, desse
modo, constatou que apenas seis países, dos 84 cooperantes, estariam situados
nos dois decis mais baixos do indicador de Voice and Accountability. A quarta
conclusão, por meio da correlação de r de Pearson, observou duas relações
estatisticamente significantes ao nível de 1%. Por um lado, a primeira constata
uma relação de moderada a forte, e positiva e o nível de Voice and Accountability.
Por outro lado, há uma relação forte e negativa entre o número de projetos nos
países sul-americanos e a renda per capita, que indica que quanto menor a renda,
maior a demanda por projetos.
O artigo de Semrau e Thiele (2017), partindo do database do Aid Data, conclui
que os laços regionais, históricos e culturais com antigas colônias portuguesas
e países latino-americanos parecem ser os principais determinantes da alocação
de ajuda do Brasil. A análise empírica sugere que o Brasil apresentaria motivos
egoístas e altruístas ao prover ajuda externa. Enquanto doador não-CAD, o Brasil
não estaria exclusivamente buscando interesses econômicos e políticos. Isso
fortalece a conclusão de que há uma diferença apenas tênue entre os doadores
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não-CAD e os CAD quanto aos motivos de ajuda. A estabilidade política foi o
único indicador de governança para o qual os resultados indicaram uma associação
positiva e significativa com as ações de ajuda recebidas. Em contrapartida, se
a variável dummy africano estiver inclusa, nem o controle da corrupção nem
a estabilidade política estão associadas às ações de ajuda dos beneficiários em
níveis convencionais de significância estatística.
Apesar do discurso oficial brasileiro ressaltar que cooperação é exclusivamente
orientada por motivos altruístas, a análise empírica revela que a alocação da ajuda
do Brasil é em parte motivada por considerações de necessidade e mérito do des-
tinatário e, em parte, por interesse próprio. A promoção das exportações mostra-se,
nesse sentido, entre os motivos de ajuda externa do Brasil. Como a maioria dos
outros doadores, por meio de interesses comerciais, o país dá mais ajuda aos países
mais pobres, da qual uma parte excepcionalmente grande é gasta no setor social.
Os resultados também indicariam que variáveis institucionais, no que diz
respeito ao mérito do destinatário, como controle da corrupção, a eficiência de
governança e a estabilidade política, não parecem ter influência nos projetos
brasileiros. Esse resultado, segundo os autores, estaria de acordo com uma política
de não interferência brasileira. Apesar disso, o Brasil parece preferir recipientes mais
democráticos, o que pode estar relacionado com a sua recente transição democrática.
As condições, além das regras existentes nas organizações burocráticas,
influenciam a dinâmica decisória da Política Externa. O desenvolvimento
burocrático das agências de cooperação dos Estados, assim como o comportamento
dos agentes dentro desse conjunto regulatório, influencia na estabilidade de
políticas, no pragmatismo das ações e, consequentemente, no estabelecimento
das condições utilizadas.
Dados e Metodologia
A Análise Qualitativa Comparada (QCA) difere da abordagem correlacional
da estatística, já que não se baseia na lógica probabilística, mas sim na teoria dos
conjuntos. Consequentemente, há três diferenças fundamentais dos chamados
métodos que trabalham com configurações para as análises quantitativas.
Primeiramente, há o conceito de equifinalidade, que se refere à característica de
que várias combinações de condições podem implicar o mesmo resultado.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
69David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
A segunda singularidade é a causalidade conjuntural, que demonstra a
possibilidade das condições não necessariamente exercerem seu impacto sobre
o resultado isoladamente umas das outras, mas poderem ser combinadas para
revelar padrões causais. A terceira, causalidade assimétrica, implica que tanto
a ocorrência quanto a não-ocorrência de fenômenos sociais requerem análise
separada e que a presença e a ausência de condições podem desempenhar papéis
crucialmente diferentes na realização do resultado.
Os resultados de caráter histórico exigem explicações complexas e combinatórias,
e tais explicações são muito difíceis de provar de uma maneira consistente com
as normas da ciência social quantitativa geral (RAGIN, 2014). A necessidade de
sistematizar a lógica de maneira correta, por meio de um rigor metodológico,
abandonando trabalhos intuitivos, é o objetivo da pesquisa de cunho comparativo
(PÉREZ-LIÑÁN, 2009).
O QCA faz uso da tabela de verdade (truth table), que é um instrumento
derivado da lógica formal. Isso permite aos pesquisadores visualizarem e analisarem
as diferentes combinações das condições para a ocorrência do resultado. As
abordagens do QCA utilizam, além disso, os princípios da minimização lógica,
um processo pelo qual a informação empírica é expressa de uma forma mais
parcimoniosa, mas logicamente equivalente, procurando pontos comuns e
diferenças entre os casos que compartilham o mesmo resultado (SCHNEIDER;
WAGEMANN, 2012).
A análise de QCA será utilizada por meio de fuzzy-sets. Os fuzzy-sets preservam
a capacidade de estabelecer diferença em espécie entre os casos (diferença
qualitativa) e adicionam a isto a capacidade de estabelecer diferenças (grau de
diferença) entre casos qualitativamente idênticos. Fuzzy-sets permitem, portanto,
graus de adesão, diferenciando assim entre os diferentes níveis de pertença
ancorados por duas pontuações de membros extremos entre 0 e 1 (RAGIN, 2000).
As variáveis independentes (set) terão impacto nos projetos de cooperação.
A variável dependente (qualitative outcome) abordará uma gradação de intervalo
entre potenciais parceiros a não-parceiros, por meio da análise dos projetos e das
condições existentes. Este trabalho testa se alguma das variáveis independentes,
ou condições, representa um caminho causal suficiente para uma alta taxa de
adesão aos projetos cooperativos. As condições, nesse sentido, foram escolhidas
de acordo com os resultados dos trabalhos anteriores, especialmente em virtude de
condições consideradas como unânimes pela literatura ou em que há divergência.
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70 Condições à cooperação brasileira na África (2003-2010)
A primeira condição, “Presença de Estados com língua oficial portuguesa”,
foi avaliada por meio da adesão aos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
(PALOP) e à Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), um foro
institucional, em uma avaliação binária da condição em 0 ou 1. A literatura é
praticamente unânime sobre a preferência do Brasil aos projetos de cooperação
com Estados lusófonos. Isso se deve, provavelmente, ao quantitativo de projetos
com os PALOP em relação aos outros Estados (MENDONÇA JUNIOR, 2013;
LIMA, 2014; BRASIL, 2016; SEMRAU; THIELE, 2017). Nesse sentido, observa-se a
figura abaixo:
Figura 1 – Distribuição de projetos na África em relação à renda
per capita, divididos pela língua falada
Fonte: Lima (2014)
Houve um problema, no entanto, com a Guiné Equatorial, a qual adotou o
português como língua oficial somente em 2010 e foi aceita como membro desse
grupo em 2014. Tendo em vista a adoção recente da língua portuguesa por esse
Estado, falada por uma minoria, foi decidido não considerá-lo como lusófono, já
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que cerca de 90% da população do país falam espanhol e a adesão a esse grupo
ser bastante recente.
A segunda condição — “estabilidade política” — combina vários indicadores
que medem a percepção da probabilidade de que o governo no poder seja
desestabilizado ou derrubado por meios possivelmente inconstitucionais ou
violentos, incluindo violência interna e terrorismo. A literatura considera que
a estabilidade política de um Estado africano pode ser mais importante do que
os índices de democracia para a formação de projetos de cooperação, haja vista
a incipiente formação dos Estados africanos. Não é à toa, por exemplo, que o
aumento dos projetos de cooperação brasileiros coincidiram com o fim da Guerra
Civil em Angola.
Os trabalhos de Lima (2014) e Semrau e Thiele (2017) discordam, nesse sentido,
na utilização de Voice and Accountability (VoA) para indicador de democracia.
Enquanto o trabalho mais recente afirma, uma vez inclusa a dummy africana,
não haver relação de significância estatística no vínculo entre os projetos de
cooperação e democracia, o trabalho de Lima não apenas mostra uma associação
positiva de moderada a forte, de 0,459, como também estatisticamente significante
ao nível de 1%. O autor também afirma que, por se tratar de correlação, não se
pode afirmar necessariamente a causalidade.
A terceira condição — “PIB per capita dos Estados parceiros” — foi avaliada
entre 0 e 1, por meio da estimativa do PIB real per capita em dólares. A utilização
dessa condição se justifica pelos interesses comerciais e de investimentos do
Brasil nos Estados africanos. A condição enfatiza o pragmatismo das relações de
cooperação, onde se buscam as oportunidades de mercado nos países beneficiários
e o papel da cooperação para o desenvolvimento do Brasil como abridor de porta
para novos mercados. Apesar dos Estados africanos, considerados isoladamente,
não figurarem entre os principais parceiros comerciais do Brasil, a África, enquanto
continente, teve uma balança comercial de, aproximadamente, US$ 2,8 bi em 2003
e de US$ 9,26 bi em 2010 (BRASIL, 2017).
Para a segunda e a terceira condições, os dados foram retirados da base Quality
of Government Basic Dataset na versão de Janeiro de 2017. A quarta condição —
“déficit alimentar” — pretende observar o discurso oficial do governo brasileiro, no
qual o modelo demand-driven brasileiro proporciona uma excelente oportunidade
para estabelecer uma cooperação onde as duas partes trocam experiências de
acordo com a reais necessidades dos Estados envolvidos. O discurso do governo
brasileiro visa a produzir impactos positivos sobre as populações, mudar e elevar
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72 Condições à cooperação brasileira na África (2003-2010)
o nível de vida, transformar as realidades, promover o crescimento sustentável
e contribuir para o desenvolvimento social. O governo brasileiro enfatiza que
está pronto para compartilhar seus conhecimentos com outros países. Isso pode
contribuir para explicar o forte foco na ajuda em infraestrutura social, na qual
o Brasil acumulou experiência durante seu próprio desenvolvimento recente
(BANCO MUNDIAL; IPEA, 2011).
A profundidade da fome, ou déficit alimentar, é medida por meio da
comparação entre a quantidade média de energia que as pessoas subnutridas
obtêm dos alimentos que comem com a quantidade mínima de energia dietética
necessária para manter o peso corporal e realizar atividades leves. A maioria
dessas pessoas, no entanto, não necessariamente estão próximas do óbito por
causa da subnutrição. A presença de fome crônica nem sempre é aparente porque
o corpo compensa uma dieta inadequada ao abrandar a atividade física e, no caso
das crianças, o crescimento. Além de aumentar a suscetibilidade às doenças, a
fome crônica significa que as crianças podem estar apáticas e incapazes de se
concentrar na escola, as mães podem dar à luz bebês com baixo peso e os adultos
podem não ter energia para atingir seu potencial.
Os dados da quarta condição foram obtidos por intermédio do Food and
Agriculture Organization Corporate Statistical Database(FAOSTAT), divisão de
estatísticas da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
(FAO). A condição foi mensurada por meio do depth of the food déficit, que permite
medir a quantidade de quilocalorias ingerida per capita por dia.
Serão observados 54 Estados africanos. O Brasil, no entanto, possui projeto
com 42 Estados até o momento. As observações serão estabelecidas nas unidades
de análise durante o período de 2003 a 2010, correspondentes aos mandatos do
Presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010). A política externa desse período
reformou a aproximação com a África. A cooperação brasileira para o continente
transformou-se em importante vetor de inserção do país por meio de negociações
bilaterais e regionais de natureza política, econômica, social e cultural.
O Threshold de 0.5 foi estabelecido na média dos países africanos para
as quatro condições. A falta de informações a respeito da condição “PIB per
capita” da Guiné equatorial, da República democrática do Congo, do Burundi,
da Líbia e da Eritreia resultaram na exclusão desses Estados da base de dados e,
consequentemente, das análises. Cabe salientar que todos têm poucos projetos
de cooperação. A República Democrática do Congo tem 4, a Guiné-equatorial tem
1 e o resto não tem nenhum.
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73David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
A Somália, Seychelles e Comoros não apresentam dados diretos para a
condição déficit alimentar. Foi possível inseri-los na análise através da utilização
de indicadores Average dietary energy supply adequacy e Per capita food supply
variability da FAO. A Guiné apresentou calibragem de 0.50, por isso foi alterada
para 0.49 de acordo com os dados da FAO referidos acima.
Cabe salientar que, nas condições “PIB per capita” e “estabilidade política”,
foram tiradas as respectivas médias antes de excluir os cinco países da base de
dados. O valor das médias:
• Média PIB per capita: 2.437,68. Considerados como incluídos (10.000),
excluídos (500);
• Média do Food déficit: 187. Considerados como incluídos (400), excluídos (50);
• Média Estabilidade Política: -0.53
• Média de projetos: — 9. Considerados como incluídos (25), excluídos (zero)
A calibragem da variável “estabilidade política” foi realizada por meio do
método indireto. Ou seja, os valores foram estabelecidos a partir das referências
do índice pelos pesquisadores. Nas outras condições, foi usado o método direto
de calibragem, ou seja, foram estabelecidos os threshholds de 0,5 e os valores
foram dados pela regressão logística.
A coleta de dados foi realizada em fontes secundárias. Os dados sobre os
projetos de cooperação brasileiros, a variável dependente (qualitative outcome),
foram extraídos diretamente dos relatórios da Agência brasileira de Cooperação,
os quais se encontram no site do órgão. A sistematização dos dados se encontra
na dissertação de João Antônio dos Santos Lima.
Tabela da verdade e Resultados
A tabela da verdade é um exame dos tipos de casos que estão dispostos nos
dados. Cada linha representa uma combinação diferente entre as condições, ou seja,
uma configuração. Casos com o mesmo perfil de condições causais são agrupados,
permitindo avaliar se essa combinação é suficiente para gerar o resultado, que
nesta pesquisa é um alto número de projetos de cooperação (RAGIN, 2014).
Para iniciar a análise, é importante observar o teste de necessidade, e da
negação, das condições individualmente. As condições que estão em letra maiúscula
são as condições presentes e as minúsculas representam a ausência. Os resultados
foram os seguintes:
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
74 Condições à cooperação brasileira na África (2003-2010)
Tabela 1 – Análise de necessidade para um alto número de projetos de cooperação
Condição Consistência Cobertura
LÍNGUA PORTUGUESA 0.335 1.000
ESTABILIDADE 0.722 0.431
PIB 0.431 0.452
DÉFICIT ALIMENTAR 0.631 0.420
língua portuguesa 0.665 0.231
estabilidade 0.633 0.411
pib 0.855 0.378
deficit alimentar 0.682 0.399
Fonte: Elaboração própria.
Os resultados indicam que nenhuma condição individualmente é necessária
para o resultado. A medida de consistência (consistency), para as condições
necessárias, avalia o grau em que a informação empírica está alinhada com a
declaração de necessidade. A medida de cobertura (coverage), para as condições
necessárias, observa a relevância de uma condição necessária. Valores altos indicam
alta relevância enquanto valores baixos indicam relações triviais. As condições que
passam o teste de consistência como uma condição necessária, a princípio, não
devem ser consideradas condições necessárias relevantes, a menos que também
obtenham um alto valor na medida de cobertura. A medida de cobertura para
a condição necessária apenas captura uma parte dessas relações. Ela detecta se
o conjunto de resultados é menor do que a condição definida, mas não é capaz
de capturar se tanto a condição quanto o resultado são próximos de conjuntos
universais (SCHNEIDER; WAGEMANN, 2012).
Por fim, antes de apresentar a tabela da verdade, é necessário fazer o teste
de necessidade para não ter projetos.
Tabela 2 – Análise de necessidade para não ter um alto número de projetos de cooperação
Condição Consistência Cobertura
LÍNGUA PORTUGUESA 0.002 0.013
ESTABILIDADE 0.593 0.803
PIB 0.362 0.861
DÉFICIT ALIMENTAR 0.540 0.815
língua portuguesa 0.998 0.786
estabilidade 0.573 0.845
pib 0.767 0.770
deficit alimentar 0.612 0.812
Fonte: Elaboração própria.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
75David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
Assim sendo, a partir da negação das condições anteriores, não ser de língua
portuguesa é uma condição necessária para não ter projetos acima da média,
haja vista que tem alta consistência e alta cobertura. Isso quer dizer que todos
os países que estão abaixo da média de projetos de cooperação não são de língua
portuguesa.
A tabela da verdade observa se a configuração causal das quatro condições
corresponde aos casos. O outcome value (OUT) é o resultado; “n” é o número
de casos de cada configuração
3
; “PRI” significa a redução proporcional de
inconsistência (proportional reduction in inconsistency). Por fim, “incl” é o valor
de inclusão para suficiência. Foi usado o valor de 0,8 para inclusão nos testes de
suficiência.
Tabela 3 – Tabela da Verdade, resultado: alto número de projetos de cooperação
Estabilidade
Língua
Portuguesa
PIB
Déficit
Alimentar
OUT n incl PRI Casos
13 1 1 0 0 1 2 1.000 1.000 7,40
5 0 1 0 0 1 1 1.000 1.000 19
6 0 1 0 1 1 1 1.000 1.000 2
14 1 1 0 1 1 1 1.000 1.000 29
12 1 0 1 1 0 3 0.694 0.018 4,30,36
4 0 0 1 1 0 2 0.687 0.000 10,48
3 0 0 1 0 0 1 0.676 0.098 1
10 1 0 0 1 0 7 0.513 0.061 5,12,24,35,43,44,47
1 0 0 0 0 0 4 0.497 0.027 8,18,32,41
9 1 0 0 0 0 9 0.487 0.086 3,11,16,17,21,23,25,27,31
11 1 0 1 0 0 7 0.464 0.003 13,15,26,28,39,42,45
2 0 0 0 1 0 10 0.406 0.067 6,9,14,20,22,33,34,37,38,46
7 0 1 1 0 ? 0 - -
8 0 1 1 1 ? 0 - -
15 1 1 1 0 ? 0 - -
16 1 1 1 1 ? 0 - -
Fonte: Elaboração própria.
3 Os números referem-se aos seguintes Estados: [1]"Argélia", [2]"Angola", [3]"Benin", [4]"Botsuana",
[5]"Burquina Faso", [6]"Camarões", [7]"Cabo Verde", [8]"Costa do Marfim", [9]"Chade", [10]"Republica do
Congo", [11]"Comoros", [12]"Djibouti”, [13]"Egito", [14]"Etiópia", [15]"Gabão", [16]"Gambia", [17]"Gana",
[18]"Guine", [19]"Guiné-Bissau", [20]"Quênia", [21]"Lesoto", [22]"Libéria", [23]"Malaui", [24]"Madagascar",
[25]"Mali", [26]"Mauricio", [27]"Mauritânia", [28]"Marrocos", [29]"Moçambique", [30]"Namíbia", [31]"Níger",
[32]"Nigéria", [33]"República Centro Africana", [34]"Ruanda", [35]"Senegal", [36]"Seychelles", [37]"Serra Leoa",
[38]"Somália", [39]"África do Sul", [40]"São Tome e Príncipe", [41]"Sudão", [42]"Suazilândia", [43]"Tanzânia",
[44]"Togo", [45]"Tunísia", [46]"Uganda", [47]"Zâmbia", [48]"Zimbábue".
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
76 Condições à cooperação brasileira na África (2003-2010)
Os resultados da solução no QCA diferem em grau de complexidade. A solução
menos complexa é chamada de solução mais parcimoniosa (most parsimonious
solution). A solução conservadora é o resultado quando não são feitas suposições
sobre qualquer resíduo lógico (logical remainder). Esta solução é, muitas vezes,
referida como o resultado da solução complexa. A solução conservadora é assim
chamada porque, na produção, o pesquisador se abstém de fazer suposições
sobre qualquer remanescente lógico e é exclusivamente orientado pela informação
empírica em mãos.
Nos resultados observados, a solução conservadora aponta como condição
suficiente a presença da Língua Portuguesa. A solução conservadora, no entanto,
também indica a presença de um PIB per capita baixo para os parceiros de
cooperação do Brasil. Para ambas as soluções, os Estados 19, 2, 7, 40 e 29
correspondem, respectivamente, a Guiné-Bissau, Angola, Cabo Verde, São Tomé
e Príncipe e Moçambique. Não à toa, todos são PALOP. Estas são as soluções
descobertas:
• Solução conservadora:
LÍNGUA PORTUGUESA* pib
PROJETOS (1)
Tabela 4 – Combinações suficientes para um alto número de projetos
Solução Conservadora Consistência Cobertura PRI
LÍNGUA PORTUGUESA*pib 1.000 0.266 1.000
Consistência da Solução
1.000
Cobertura da Solução
0.266
Fonte: Elaboração própria.
A tabela da verdade, haja vista tratar se de um modo de análise de dados que
trabalha com a lógica de conjuntos, também deve observar a solução para não
ter projetos acima da média. Essa também observará se a configuração causal
das quatro condições corresponde aos casos de negação da solução anterior. O
outcome value (OUT) é o resultado dessa combinação; “n” é o número se casos
pertencentes a cada configuração causal; “PRI” significa a redução proporcional
de inconsistência (proportional reduction in inconsistency). Por fim, “incl” é o
valor de inclusão para suficiência
4
.
4 IDEM
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
77David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
Tabela 5 – Tabela da Verdade, resultado: não ter um alto número de projetos de cooperação
Estabilidade
Língua
Portuguesa
PIB Déficit
Alimentar
OUT n incl PRI Casos
4 0 0 1 1 1 2 1.000 1.000 10,48
11 1 0 1 0 1 7 0.998 0.997 13,15,26,28,39,42,45
1 0 0 0 0 1 4 0.986 0.973 8,18,32,41
12 1 0 1 1 1 3 0.978 0.929 4,30,36
10 1 0 0 1 1 7 0.968 0.939 5,12,24,35,43,44,47
3 0 0 1 0 1 1 0.958 0.884 1
2 0 0 0 1 1 10 0.944 0.912 6,9,14,20,22,33,34,37,38,46
9 1 0 0 0 1 9 0.921 0.860 3,11,16,17,21,23,25,27,31
5 0 1 0 0 0 1 0.064 0.000 19
6 0 1 0 1 0 1 0.043 0.000 2
14 1 1 0 1 0 1 0.039 0.000 29
13 1 1 0 0 0 2 0.034 0.000 7,40
7 0 1 1 0 ? 0 - -
8 0 1 1 1 ? 0 - -
15 1 1 1 0 ? 0 - -
16 1 1 1 1 ? 0 - -
Fonte: Elaboração própria.
A solução conservadora para a negação do resultado corrobora com o resultado
da solução conservadora da primeira tabela da verdade, sendo, portanto, o inverso
do resultado da tabela 03. O resultado indica que a não presença da Língua
portuguesa é solução não suficiente para os projetos de cooperação do Brasil com
a África. Todos os casos dessa solução são países não-lusófonos.
• Solução conservadora para ~Y
língua portuguesa
projetos (2)
M1: ~LP => ~PROJETOS
Tabela 6 – Combinações suficientes para não ter um alto número de projetos
Conservative Solution Consistency Raw Coverage PRI
lingua portuguesa 0.786 0.998 0.741
Solution Consistency
0.786
Solution Coverage
0.998
Fonte: Elaboração própria.
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78 Condições à cooperação brasileira na África (2003-2010)
Esses dados verificam a necessidade de observar resultados adicionais de
trabalhos anteriores. Os dados observados verificam que a não suficiência das
condições “estabilidade política”, “PIB per capita” e “déficit alimentar” deriva da
adoção inicial do pragmatismo como vetor histórico da política externa brasileira.
Semrau e Thiele (2017) corroboram parcialmente com os resultados ao revelar que
a alocação da ajuda do Brasil à África é motivada por considerações de necessidade
e mérito do destinatário e por interesse brasileiro. Segundo os autores, como a
maioria dos outros doadores, e da própria natureza da cooperação sul-sul, o Brasil
dá mais ajuda aos países mais pobres. Esse resultado é facilmente perceptível
quando considerado o déficit alimentar dos parceiros brasileiros nas configurações
causais. Apesar disso, não é uma condição suficiente para o resultado.
Esse trabalho também observa, no que diz respeito às instituições de
destinatários africanos, que o Brasil recompensa os países estáveis politicamente.
Quando inclusa uma variável dummy para a África, o resultado é positivo, mas
não significativo, e o PIB per capita perderia significância. Assim, com base na
regressão calculada pelos autores, não é possível indicar se é relativamente baixo
o PIB per capita ou se ser parte da África que determina a decisão de alocação de
ajuda do Brasil. Nesse sentido, as combinações lógicas 13 e 14 das tabelas 03 e
05 mostram que há uma presença de estabilidade política em 3 Estados africanos,
quais sejam respectivamente, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe e Moçambique,
mas também não são corolários suficientes para o resultado.
Lima (2014), nesse sentido, corrobora ao observar que não há associação dos
projetos aos níveis de renda, o que é confirmado pelos resultados apresentados.
O indicador de Voice and Accountability (VoA) do autor, no entanto, mostra uma
associação positiva de moderada a forte, de 0,459, como também estatisticamente
significante ao nível de 1%. Dessa forma, poderia se afirmar que há uma relação
positiva entre os níveis de Voice and Accountability e a quantidade de projetos.
Apesar de existente essa relação, ela não é significante para a combinação lógica
de um resultado.
A presença, não obstante, da condição relacionada ao déficit alimentar
expressa que a estrutura da cooperação internacional é causa e consequência da
tomada de decisão dos Estados. O trabalho de Koremenos, Lipson e Snidal (2001),
nesse sentido, valida a importância da construção da Comunidade dos Países de
Língua Portuguesa (CPLP), quando essa aproxima o Brasil de Estados africanos
por meio da língua em comum, o que pode gerar dúvidas quanto a se a busca
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
79David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
pelo continente deve-se ao seu nível de pobreza ou se é em razão da localização
da maioria dos outros países lusófonos (ROWLAND, 2008).
As configurações causais das tabelas da verdade verificam a importância da
língua portuguesa como condição política perante a oscilação da política africana
nas últimas décadas, a qual repercutiu na construção de objetivos comuns na
reaproximação entre o Brasil e a África. É uma estratégia, conforme indicam outros
trabalhos, pragmática.
O quantitativo dos projetos, como demonstra a figura 01, é um indicativo
da importância inicial dos PALOP na inserção brasileira no continente africano.
A África portuguesa, nesse sentido, foi o movimento inicial do Brasil dentro de
uma estratégia de inserção no continente africano. Inicialmente, foram projetos
modestos que, após os anos, se desenvolveram à medida que o Brasil amadurecia
a sua política para a África.
A elaboração dos acordos considera a presença da inserção de um acordo
anterior em uma estrutura geopolítica. Estes laços observados entre o Brasil e os
PALOP são importantes em um certo grupo de acordos bilaterais em um contexto
maior de países africanos por duas razões. A primeira é que eles fornecem
informações sobre a confiabilidade dos Estados como parceiros cooperativos e sobre
suas preferências em relação a diferentes distribuições de ganhos. A segunda é que
eles afetam as recompensas da cooperação gerando externalidades específicas de
uma questão e permitindo que os Estados construam grupos de referência duráveis
ou “clubes” de parceiros. Os acordos bilaterais influenciam a criação de novos
acordos bilaterais porque os Estados desejam evitar os problemas de coordenação
e colaboração que historicamente têm atormentado esforços cooperativos. Na
ausência de um regime adequado, todavia, os países podem inovar no campo das
regras, procedimentos e práticas.
Como o Brasil não pode lidar com o poderio econômico e político das potências
rivais, emergentes ou não, a busca por uma característica comum, a língua
portuguesa, e a não sujeição a critérios democráticos, de renda ou até necessárias
humanitariamente demonstram uma escolha pragmática de inserção no continente.
Essa oscilação pode ser observada pela importância da presença brasileira no
continente, inclusive para os Estados Lusófonos. O discurso atual de “Atlantismo
em transformação” identifica características comuns nessa reaproximação, como
a língua na estratégia Sul-Sul do período de 2003-2010.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
80 Condições à cooperação brasileira na África (2003-2010)
Conclusão
O objetivo geral do trabalho consistiu na tentativa de identificar os fatores
que influenciam a agenda cooperativa com a África nos mandatos presidenciais
entre os anos de 2003 a 2010.
Os estudos sobre a cooperação para o desenvolvimento Sul-Sul demonstraram
que há diferentes tipos de experiências históricas, envolvendo múltiplos atores
domésticos e internacionais, bem como vários projetos institucionais concebidos
pelos governos para implementar suas estratégias.
Há poucos estudos empíricos sobre as condições necessárias e suficientes
na cooperação brasileira na África. Os trabalhos brasileiros, em sua maioria, são
qualitativos e focam em estudos de caso de determinados projetos brasileiros.
A necessidade de se observar o fenômeno por métodos comparativos dá-se pelo
incipiente estado das pesquisas quantitativas, onde há resultados discordantes.
O QCA é o método adequado para o atual estágio de pesquisa, haja vista a
existência de resultados díspares em trabalhos de regressão econométrica. A utiliza-
ção do QCA, nesse sentido, foi útil para o objetivo de analisar a equifinalidade,
a causalidade conjuntural e causalidade assimétrica de diferentes condições.
A definição dessas condições foi realizada de acordo com os últimos trabalhos
teóricos de impacto na área.
As quatro condições observadas, por meio da análise teórica e empírica de
recentes trabalhos, foram “Língua portuguesa”, “estabilidade política”, “PIB per
capita” e “Déficit alimentar”. Os resultados da configuração causal, por meio
do estabelecimento da tabela da verdade, indicaram a Língua portuguesa como
condição suficiente para o corolário.
Esse resultado verifica que é preciso ter cuidado para evitar generalizações
forçadas. Essa é a necessidade de estabelecer um diálogo entre teoria e empiria.
Durante a análise dos dados, chegou-se a observação de que uma combinação de
PIB baixo ou um problema de déficit alimentar estruturaria um conjunto bastante
amplo de Estados. Não obstante, o subset de projetos, mesmo consistente, não
tinham uma alta cobertura, o que poderia desenvolver conclusões equivocadas.
Apesar desse resultado final parecer tão simplório, é necessário observá-lo
atentamente. A fase posterior do QCA indica a necessidade de se observarem os
mecanismos causais que influenciam o resultado, ou seja, a adoção pragmática
de caminhos para o resultado final.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 3, 2019, p. 61-83
81David Beltrão Simons Tavares de Albuquerque; Eduardo Matos Oliveira
As condições contextuais para o desenvolvimento de teorias causais, onde
se espera que o relacionamento de causação se mantenha, devem ser feitas da
maneira o mais explícita possível. A teoria, nesse sentido, deve indicar o mecanismo
causal que liga X a Y e, da mesma forma, deve apontar as partes importantes dos
mecanismos que vinculam as variáveis independente e dependente, por meio de
uma clara relação causal (BEACH; PEDERSEN, 2016).
Os projetos de cooperação do Brasil com África estão presos a um momento
bastante particular da Política Externa Brasileira. Há de se observar se os futuros
governos continuarão essa política ou adotarão a regra histórica da política
brasileira para a África, qual seja, a oscilação, que se caracteriza pela falta de visão
a longo prazo. A África, à parte isso, será protagonista nas próximas décadas de
um crescimento e de maior observação sobre sua posição no sistema internacional.
Deve-se, nesse sentido, observar quais fatores influenciaram esses governos na
presença ou na ausência de um continente em ascensão no sistema internacional.
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