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África do Sul e o seu entorno regional:
existe um subimperialismo sul-africano?
1
South Africa and its surroundings:
is there a South African subimperialism?
DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.882
Fabio Luis Barbosa dos Santos
2
Resumo
O objetivo deste texto é analisar as relações da África do Sul com seu entorno regional desde
o fim do apartheid, problematizando a noção de que os governos do Congresso Nacional
Africano (ANC) praticam uma política subimperialista. A análise se apoia em documentos
e entrevistas realizadas na África do Sul, Zimbabwe e Zâmbia. Inicialmente, é apresentada
uma visão geral das relações da África do Sul com seus vizinhos, evidenciando a assimetria
que as caracteriza. A seguir, é discutida a tentativa malograda do presidente Thabo Mbeki
de liderar um renascimento africano sob a égide da Nepad, e seus desdobramentos.
A terceira seção enfoca a África Austral, examinando as consequências da expansão mercantil
sul-africana em Zimbábue e Zâmbia. Na sequência, discuto, a partir de entrevistas, se essa
expansão corresponde a uma estratégia determinada dos governos da ANC. Nas reflexões
finais, avanço a hipótese de que, embora constate-se uma assimetria nas relações da África
do Sul com seus vizinhos, as debilidades e contradições do Estado e do próprio capitalismo
sul-africano limitam sua possibilidade de atuação. Como resultado, a expansão regional de
negócios sul-africanos se dá à despeito de qualquer estratégia estatal, o que enseja repensar
a caracterização desse fenômeno como um subimperialismo.
Palavras-chave: África do Sul; Subimperialismo; Integração Regional; ANC; NEPAD.
1 Pesquisa realizada com apoio da Fapesp, processo 2017/05588-7.
2 Doutor em História Econômica pela Universidade de São Paulo. Pós-Doutorado no centro Genre, Travail, Mobilités,
Centre de Recherches Sociologiques et Politiques de Paris. Professor do Departamento de Relações Internacionais
da UNIFESP. Research Associate, Society, Work and Politics Institute (SWOP), University of Witswatersrand,
Johanesburgo. Research Associate, Centre for Canadian, US & Latin American Studies, Jawaharlal Nehru
University, Nova Delhi.
Artigo submetido em 28/01/2019 e aprovado em 24/04/2019.
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Abstract
This text analyzes South Africa´s relations with its neighbors since the end of apartheid,
questioning the understanding that African National Congress (ANC) governments have
pursued subimperialistic policies. This analysis is supported by documents and interviews
undertaken in South Africa, Zimbabwe and Zambia. Initially, an overview of South Africa´s
relations with its neighbors is presented, bringing to light the imbalance that typifies them.
Then I discuss the failed attempt of president Thabo Mbeki to lead an African Renaissance
under the frame of Nepad and its outcomes. Third section focuses on Southern Africa, as the
consequences of South African business expansion in Zimbabwe and Zambia are examined.
Next, I discuss if such expansion is strategized by ANC government, through interviews with
different players. In the final reflections, I suggest that although there is an imbalance in
South Africa´s relations to its neighbors, the weaknesses and contradictions of the State and
of South African capitalism in itself, limit its scope of intervention. As a result, the regional
expansion of South African business seems to take place despite any State strategy, thus
problematizing the characterization of such phenomena as subimperialism.
Keywords: South Africa; Subimperialism; Regional Integration; ANC; NEPAD.
Introdução
A América do Sul ocupou um lugar de destaque na política externa das
gestões petistas no Brasil, entre 2003 e 2016. O esteio econômico dessa política
foi o apoio à internacionalização de grandes empresas de capital nacional ou
sediadas no país, entendidas como vetores do desenvolvimento capitalista nacional:
a política das “campeãs nacionais”. Seus veículos principais foram a diplomacia
empresarial praticada pelo Itamaraty e a política de crédito do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Em linhas gerais, a racionalidade
petista previa que a internacionalização de corporações brasileiras serviria de
alicerce material para projetar regionalmente a influência do país, modificando
seu padrão de inserção internacional. A intenção, em última análise, era fazer do
Brasil um global player (GARCIA, 2018).
Essa política sofreu críticas no campo da própria esquerda, no Brasil e em
países vizinhos (FUNDAÇÃO ROSA LUXEMBURGO, 2009; GARCIA, 2012: ZIBECHI:
2012). Em linhas gerais, argumentou-se que a política brasileira reforçava vínculos
assimétricos com os países da região em benefício próprio – seja dos negócios das
“campeãs nacionais”, seja dos desígnios de projeção internacional brasileira –,
referidos a uma política que não questionava a divisão internacional do trabalho
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prevalente, nem a hegemonia estadunidense. Aos olhos de alguns autores, essas
críticas foram sintetizadas na evocação de um “subimperialismo brasileiro”,
recuperando uma noção forjada pelo economista Ruy Mauro Marini no contexto
da ditadura militar (1964-1985) (LUCE, 2007; MARINI, 2000).
A recuperação desse conceito no contexto brasileiro no início do século XXI
instigou uma apropriação inesperada do outro lado do Atlântico. A partir da intensa
atividade intelectual de Patrick Bond, difundiu-se na África do Sul e em países
do seu entorno imediato a caracterização de que esse país, à maneira brasileira,
praticava uma política subimperialista sob os governos do Congresso Nacional
Africano (ANC), partido que governa o país desde o fim do apartheid (BOND: 2006;
BOND; GARCIA, 2015).
O objetivo deste texto é apresentar um conjunto de elementos que problematizam
o uso dessa categoria no caso sul-africano. Não discutirei teoricamente a noção de
subimperialismo, o que já foi feito na América do Sul e também na África do Sul,
nem se sua aplicação ao caso brasileiro é pertinente (FONTES, 2012; HADLER:
2013; TANDON, 2014). A partir de uma compreensão genérica do termo, acima
enunciada, me limitarei a apresentar elementos de uma pesquisa em andamento,
que inclui entrevistas realizadas na África do Sul , no Zimbábue e em Zâmbia em
julho de 2018, além de revisão bibliográfica e de documentos
3
. Minha hipótese é
que a expansão de negócios sul-africanos no continente, em particular na região
austral, é um processo que se dá de maneira casuísta e não corresponde a uma
estratégia elaborada do Estado sul-africano, comparável ao projeto acalentado
pelas administrações petistas.
O texto se desdobra em quatro seções, seguidas de reflexões finais. Inicialmente,
é enfocada a inserção regional da África do Sul, arrolando dados que oferecem
uma radiografia das relações do país com seu entorno imediato, evidenciando
a assimetria que as caracteriza. Esse é o pano de fundo estrutural que embasa
a percepção de um subimperialismo sul-africano. Em seguida, é abordada a
tentativa de promover um “renascimento africano”, liderada pelo sucessor de
Mandela, Thabo Mbeki (1999-2008), que teve como principal expressão a New
Partnership for Africa´s Development (Nepad). Alguns impasses que conduziram
ao malogro da iniciativa são analisados, enquanto sua dimensão infraestrutural
foi incorporada pelo African Development Bank (AfDB), atualmente na forma do
Programme for Infrastructure Development in Africa (PIDA). Na terceira seção,
3 Entrevistas realizadas pelo autor nos marcos da pesquisa apoiada pela Fapesp, processo 2017/05588-7.
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é enfocada a África Austral e a South African Development Comunity (SADC). Em
particular, são examinadas as consequências da expansão de negócios sul-africanos
em Zimbábue e Zâmbia desde o fim do apartheid, que dá lastro à noção de um
subimperialismo sul-africano nesses países. Na última seção, indago, por meio
de entrevistas com intelectuais, policymakers e funcionários de alto escalão nos
setores público e privado, se essa expansão corresponde a um projeto do governo
sul-africano sob o comando da ANC. Nas reflexões finais, concluo que a hipótese
de um subimperialismo sul-africano deve ser no mínimo matizada, diante dos
constrangimentos e contradições que caracterizam o Estado e, em última análise,
o próprio capitalismo sul-africano.
África do Sul em perspectiva regional
Quando a África do Sul se juntou aos países BRIC em 2011, muitos apontaram
que esse recrutamento não correspondia a critérios estritamente econômicos, mas
envolvia considerações de outra natureza, principalmente geopolítica. Afinal,
o PIB do país era, em 2018, cerca de 1/3 do mexicano, turco ou sul-coreano, ou
1/5 do brasileiro (BOND; GARCIA, 2015).
No entanto, o país é a segunda maior economia da África, depois da Nigéria,
rica em petróleo. Visto em perspectiva regional, o país responde por 1/3 do PIB da
África subsaariana, ou 3/4 do PIB da South African Development Comunity (SADC),
que congrega os países mais próximos
4
. Conforma-se uma situação paradoxal,
uma vez que a economia da África do Sul tem uma dimensão modesta no plano
global, ao mesmo tempo em que tem um peso desproporcional na relação com
os demais Estados da região.
Nesse contexto, o país é visto, desde o fim do apartheid, como um candidato
natural à liderança regional. Ao mesmo tempo, formuladores de políticas no país
entendem que esse papel é uma condição necessária para a projeção mundial
do país. Nas palavras de uma diretora do South African Institute of International
Affairs (SAIIA), se a África do Sul quiser ser um hegemon, precisa de tamanho,
ou seja: precisa de uma região (BERTELSMAN-SCOTT, 2018).
Entretanto, o histórico das relações do país com a região é delicado. O regime
do apartheid esteve na contramão das lutas anticoloniais no contexto da Guerra
4 Botswana, Lesotho, Madagascar, Maurício, Moçambique, Namíbia,Swazilândia, Tanzânia, Zâmbia, Zimbabwe,
Malawi, Seychelles, Angola, Comoros e a República Democrática do Congo.
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Fria, em que a emancipação de países de maioria negra se articulou a um ideário
antirracista de unidade africana. Longe de limitar-se a um antagonismo ideológico,
o Estado segregacionista interferiu consistentemente nos países vizinhos em
uma direção contrarrevolucionária, por vezes de modo massivo, como na longa
guerra civil em Angola (GLEIJESES: 2016). Por outro lado, o campo anticolonial,
liderado pelo tanzaniano Julius Nyerere, articulou uma coalisão informal de
Estados da África Austral contra o apartheid, conhecida como Frontline States.
Inicialmente integrada por Tanzânia, Zâmbia e Botswana, a coalisão fortaleceu-se
com a independência de Angola, Moçambique e Zimbábue, resultado de lutas
hostilizadas pelo regime sul-africano.
Portanto, o governo que assumiu a liderança da África do Sul pós-apartheid
encarnou um legado político contraditório, embora o ANC fosse uma organização
aliada e apoiada pelos Frontline States, o Estado que agora comandava tinha uma
longa história na direção contrária. A situação é ainda mais delicada em função
do peso econômico desproporcional da África do Sul em relação ao seu entorno
imediato. Nesse contexto político e econômico sensível, impuseram-se relações
ambivalentes com os países vizinhos, uma vez que a expectativa de que a África
do Sul assuma uma liderança regional é contraposta ao receio de que esse papel
seja exercido de modo a reforçar interesses particulares no contexto regional:
o temor de um “subimperialismo sul-africano” (BOND, 2018). Nessa perspectiva,
a ideia de Mandela de que a África do Sul não pode ser uma ilha de prosperidade
em um mar de pobreza (ainda que essa prosperidade seja relativa) é problematizada
pela natureza dos nexos econômicos do país com seu entorno imediato.
O país tem uma relação comercial superavitária com o continente africano,
concentrada nos países vizinhos, para os quais exporta cinco vezes mais do que
importa. Enquanto 3/4 das exportações sul-africanas para o resto do mundo
envolvem minerais, no comércio com o continente o país exporta manufaturas:
86% das exportações industriais da África do Sul tem como destino a África e,
dentre essas, 70% são absorvidas pelos países mais próximos – o chamado BNLS:
Botsuana, Lesoto, Namíbia e Suazilândia, que integram, com a África do Sul,
uma das mais antigas uniões aduaneiras do mundo, a South African Customs
Union (SACU). Nas relações comerciais entre esses países, institucionalizou-se o
uso do rand, moeda sul-africana (GWYNNE-EVANS, 2018). Em 2013, a África do
Sul exportou mais manufaturas para Botsuana do que para a China, mais para o
Lesoto do que para Rússia e Brasil somados.
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Nesse mesmo ano, o superávit com vizinhos regionais (BNLS mais Moçambique
e Zimbábue) foi suficiente para compensar 2/3 do seu déficit comercial com o
resto do mundo. As exportações para o entorno responderam por cerca de 18%
do total, uma importância superior à da China (14%), seu principal destino
mundial. A África subsaariana foi o destino de 28% das exportações do país e 43%
das exportações de manufaturados, dos quais 1/4 se dirigiu aos países vizinhos
(ALENCE, 2015). As manufaturas sul-africanas não competem globalmente com
as indústrias low-cost asiáticas, mas a proximidade geográfica compensa os custos
de produção no contexto regional. Como decorrência, o comércio intrarregional é
uma fonte de divisas crucial para a estabilidade macroeconômica do país e para
a vitalidade da sua combalida indústria (DUBE, 2018; TEMBO, 2018).
O fim do apartheid em 1994 abriu a possibilidade de a África do Sul afirmar
sua liderança regional. O país se integrou à SADC, constituída nos anos de
1980 pelos Frontline States com o objetivo original de justamente contornar a
dependência econômica da região em relação à África do Sul. Entretanto, no início
do século XXI, a política externa sul-africana adotou um escopo mais abrangente,
orientando-se para o continente como um todo.
Nepad e a integração africana
O sucessor de Nelson Mandela (1994-1999), Thabo Mbeki (1999-2008),
ancorou-se no prestígio mundial da ANC naquele momento para capitanear
uma tentativa de recuperar o ideário de unidade africana, nos marcos do que foi
chamado como um processo de “renascimento africano”. A principal expressão
dessa política foi a New Partnership for Africa´s Development (NEPAD). A iniciativa
surgiu em 2001, como resultado da fusão entre o “Omega plan” avançado pelo
presidente do Senegal, Abdoulaye Wade, com a “Millenium Partnership for the
Revival of Africa” (MAP), proposta inspirada na Declaração do Milênio adotada
pela ONU no ano anterior, avançada por Mbeki em conjunto com os presidentes
da Nigéria, Olusegun Obasanjo, e da Argélia, Abdelaziz Bouteflika.
Apesar do esforço em conceder à Nepad uma legitimidade continental, Mbeki
foi desde o início seu principal propulsor: como indício de seu compromisso, o
governo sul-africano fretou um avião que levou 80 funcionários para o lançamento
da iniciativa em Abuja na Nigéria, oferecendo carona aos participantes angolanos
no caminho (MULLER, 2018). Embora vinculada à União Africana, o secretariado
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da Nepad incluiu, desde o início, pessoal do Development Bank of South Africa
(DBSA), sediado em Midrand, e opera até os dias de hoje em um prédio próximo
ao banco (TSHANDU, 2018).
No campo popular, a Nepad foi criticada desde o início por dois motivos
principais: avaliou-se que a racionalidade econômica da iniciativa correspondia
àquela de organizações financeiras multilaterais como o FMI e o Banco Mundial,
consideradas corresponsáveis pelas mazelas econômicas do continente. Por outro
lado, condenou-se a forma como foi gestada e implementada a iniciativa, em um
processo hermético que não se preocupou em ampliar as discussões, nem em
envolver segmentos da sociedade civil e movimentos sociais (BOND, 2005).
Angulada na perspectiva de uma integração africana e não de um regionalismo
sul-africano, a Nepad foi concebida a partir de uma abordagem fundamentalmente
política (GWYNNE-EVANS, 2018; PARSHOTAN, 2018). No plano do desenvolvimento,
vislumbrou-se um conjunto de projetos de integração de infraestrutura, cuja
realização estava referida a um novo padrão de relacionamento menos assimétrico
com as potências mundiais – daí a ideia de uma “nova parceria”. Concretamente,
os projetos de integração esboçados dependiam de recursos obtidos fora do
continente para saírem do papel, conforme reconhecia o parágrafo 147 do seu
documento fundador (BOND, 2005). Como a maioria dos países envolvidos é
pobre, o êxito da iniciativa dependeu da mobilização de doadores internacionais,
que não decolou. Com o tempo, a Nepad acabou se transformando em uma longa
lista de desejos não realizados (MULLER, 2018).
Em 2018, a Nepad era vista como um projeto que perdeu relevância, processo
acelerado durante a gestão de Jacob Zuma (2009-2018), que concedeu escassa
importância à política externa e à integração regional (PERE, 2015). Especulava-
se que o novo presidente Cyril Ramaphosa retomaria esforços nessa direção,
revalorizando a Nepad. Pois, como disse um observador, se a política externa
sul-africana deve voltar a funcionar, será necessária uma instituição como a
Nepad (MOSHOESHOE, 2018). Enquanto isso, prosperava uma Nepad Business
Foundation, propondo mediar vínculos entre os setores público e privado com
o propósito de acelerar projetos de desenvolvimento na África, sob a consigna:
“o nosso negócio é o sucesso do seu negócio na África”.
Entretanto, a dimensão infraestrutural da integração continental subjacente aos
projetos que convergiram na Nepad foi, em certa medida, recolhida e cultivada sob
a égide do African Development Bank (AfDB). O banco gerencia o fundo NEPAD-
Infrastructure Project Preparation Facility (IPPF), constituído em 2005, e que,
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em 2018, mobilizava U$ 102 milhões amealhados a partir de uma diversidade de
contribuidores. O foco dessa instituição é tornar financiáveis (bankable) projetos
de infraestrutura na região (NEW PARTNERSHIP FOR AFRICA´S DEVELOPMENT-
INFRASTRUCTURE PROJECT PREPARATION FACILITY, 2018).
Muitos desses projetos confluíram para a carteira do Programme for
Infrastructure Development in Africa (PIDA), concebido em 2012 como o sucessor
da Medium to Long Term Strategic Framework (MLTSF) da Nepad. O PIDA tem
como propósito articular uma visão estratégica de conjunto para o desenvolvimento
da infraestrutura regional e continental no longo prazo (2012-2040), pensada
a partir de quatro dimensões: energia, transporte, informação e tecnologias da
comunicação, e recursos hídricos transfronteiriços. O PIDA prevê a construção de
37.200km de estradas, 30.200km de ferrovias e 16.500km de linhas elétricas até
2040. Também planeja adicionar 54.150 megawatts de capacidade de geração de
energia hidroelétrica, além de 1,3 bilhão de toneladas de capacidade comercial
portuária (PROGRAM FOR INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN AFRICA, 2017.
Formalmente, a African Union Commission (AUC) e a Nepad compartilham
com o AfDB a responsabilidade sobre o PIDA, mas, concretamente, o banco é a
agência executora do programa, uma posição similar à do BID em relação à IIRSA
na América do Sul. Também à maneira da IIRSA, o PIDA arrolava em 2017 uma lista
de 51 “Priority Action Plan” (PAP) – projetos e programas prioritários distribuídos
pelo continente, que se desdobravam em 433 projetos nas quatro dimensões
citadas. O custo estimado das obras entre 2012 e 2020 era de U$ 68 bilhões anuais,
dos quais 95% se concentrava em projetos de energia e transporte (AfDB, 2018).
Os financiadores incluem o próprio AfDB, bem como instituições vinculadas ao
governo do Japão, da Alemanha e a União Europeia, dentre outros (PROGRAM
FOR INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN AFRICA, 2017). Entretanto, de acordo
com a agência Nepad, havia uma lacuna de recursos da ordem de U$ 31 bilhões
anuais, que incluem 75% dos investimentos de capital e 25% das despesas de
manutenção (OFFICE FOR SPECIAL ADVISOR IN AFRICA, 2015).
O financiamento dessas obras é parte de um desafio maior para suprir a lacuna
de infraestrutura no continente que, segundo uma estimativa do Banco Mundial
feita em 2009, exigiria investimentos da ordem de U$ 93 bilhões por ano até
2020. Para resolver esse gargalo, está em andamento um esforço para transformar
o desafio em oportunidade de negócio. Pretende-se compensar a capacidade
decrescente do capital tradicional de investir em ativos na África com acesso
aos relativamente inexplorados recursos financeiros do continente, sobretudo a
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fundos de pensão e fundos soberanos. A capitalização do mercado acionário no
continente subiu de U$ 300 bilhões em 1996 para U$ 1.2 trilhão em 2007. Além
disso, desde 2011, mais de uma dúzia de países emitiram títulos internacionais
pela primeira vez, com o objetivo de financiar projetos de infraestrutura (OFFICE
FOR SPECIAL ADVISOR IN AFRICA, 2015).
Nesta perspectiva, o AfDB estabeleceu o Africa50 como um instrumento
para mobilizar o financiamento privado em infraestrutura, enquanto a Nepad
iniciou em 2017 a campanha “Agenda 5%”, estimulando os investidores a aplicar
5% dos seus fundos em infraestrutura no continente, em lugar dos atuais 1,5%
(NEW PARTNERSHIP FOR AFRICA´S DEVELOPMENT , 2017). Nos marcos desse
esforço, a campanha defende que se reformem os marcos regulatórios nacionais e
regionais que orientam o investimento institucional na África. Ao mesmo tempo,
estimula o desenvolvimento de novos produtos no mercado de capitais para
diminuir o risco do crédito, favorecendo que os proprietários de ativos africanos
identifiquem no investimento em infraestrutura um ativo atrativo para o seu
portfólio. A campanha foi lançada em setembro de 2017 na bolsa de Nova Iorque
(SUSTEINABLE INFRASTRUCTURE FOUNDATION, 2017).
Toda essa movimentação amparada pelo AfDB sugere que a Nepad proposta
por Mbeki teve desdobramentos e rendeu frutos. Entretanto, a África do Sul
perdeu o papel de liderança a que se propôs. Com sede no Senegal, o AfDB é visto
como um banco em que predominam funcionários francófonos e que tem como
foco os países de baixa renda, portanto, não seria muito envolvido com a África
do Sul, país visto antes como fonte de capital no continente do que como um
recebedor (BERTELSMANN-SCOTT; MARKOWITZ, 2018). Analisando a carteira
de projetos do PIDA em 2018, observa-se apenas 5 projetos envolvendo a África
do Sul, incluindo a modernização de dois postos de fronteira. Em contraste, um
país pequeno como Ruanda recebe 9 projetos, enquanto Uganda tem quase vinte
e a Tanzânia participa em dezenas dos 411 projetos listados (PROGRAM FOR
INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT IN AFRICA , 2018).
O entorno regional
Continente que contém o maior número de países no mundo, a racionalidade
da integração africana apoia-se na integração de subcomunidades econômicas
regionais. Um exemplo desse enfoque no plano da infraestrutura é dado pela
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própria SADC. Em uma cúpula da organização em 2003, adotou-se o “Regional
Indicative Strategic Development Plan” (RISDP), um plano de dez anos concebido
para conectar a região. A sintonia com a Nepad foi explicitada no plano de
trabalho divulgado naquele mesmo ano: “Neste contexto, o Programa Nepad da
União Africana é abraçado como uma referência confiável e relevante no âmbito
continental, enquanto o RISDP é sua expressão regional no âmbito da SADC, seu
veículo para atingir os mesmos ideais” (SOUTHERN AFRICAN DEVELOPMENT
COMMUNITY REVISED REGIONAL INDICATIVE STRATEGIC DEVELOPMENT
PLAN, 2003, grifos meus). Em 2014, o RISDIP foi revisado e atualizado.
No plano da integração comercial, a SADC, a East African Community (EAC)
e o Common Market for Eastern and Southern Africa (Comesa) se engajaram
em 2015 em uma área de livre-comércio abrangendo a metade dos países do
continente. Em março de 2018, 44 dentre os 55 membros da União Africana
assinaram em Ruanda um acordo para estabelecer uma área de livre-comércio
continental (CFTA). Embora fosse um dos principais incentivadores do acordo,
a África do Sul não o assinou naquele momento por questões de sensibilidade
política, mas certamente participará (GWYNNE-EVANS, 2018; PARSHOTAM, 2018).
As corporações do país devem se beneficiar do fim de barreiras tarifárias em
escala continental, como aconteceu na região austral. Entretanto, há uma leitura
consensual de que a proposta de uma área de livre-comércio continental esbarra
em múltiplas dificuldades concretas. Nesse contexto, a ideia de aprofundar a
integração a partir das comunidades econômicas regionais soa razoável (CHEELO,
2018; MAJAHA, 2018).
Porém, obstáculos de outra natureza se colocam. A SADC tem poucos
funcionários que não são bem remunerados e a organização depende de doações,
principalmente da União Europeia. Muitos países enfrentam problemas domésticos
e rivalidades cuja solução está fora do alcance da diplomacia sul-africana.
Ainda, prevalecem estradas ruins, alfândegas lentas, cortes de energia, dentre
outros gargalos estruturais (BERTELSMANN-SCOTT, 2018). Como resultado,
frequentemente a integração se concentra no setor mineral. E, nesse caso, muitas
vezes tal integração se confunde com a mera expansão dos negócios sul-africanos
na região (CHEELO, 2018).
Quando o Zimbábue presidiu a SADC em 2015, o país promoveu uma agenda
de industrialização, visando a formação de cadeias regionais de valor. Entretanto,
analistas consideram que a África do Sul não tem interesse nessa agenda.
O foco da sua política é facilitar as trocas regionais. Mais especificamente, o foco
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sul-africano é promover a colaboração entre o setor privado, estimulando a
expansão e penetração de seus negócios na região (DUBE, 2018; MAHAJA, 2018;
TEMBO, 2018).
Essa percepção remonta aos anos de 1990. Naquele momento, o desmanche
do apartheid encerrou o isolamento político do país, mas também o bloqueio
econômico. Nesse contexto, reformas reduziram as barreiras ao comércio
intrarregional, o que favoreceu a expansão de negócios sul-africanos. Companhias
nos ramos de supermercados, bancos, transporte, logística, mineração, construção,
manufatura, serviços financeiros, telecomunicações, turismo e lazer se expandiram
pela região. As indústrias de pequena escala de Zâmbia e Zimbábue foram
particularmente afetadas pela concorrência do vizinho austral (BOND, 2005.
Em 2008, entrou em vigor a SADC Free Trade Area, aprofundando a tendência à
integração comercial regional.
Como decorrência desse processo, o Zimbábue, país que já teve 30% do PIB na
indústria, agora é um escoadouro de manufaturas sul-africanas. Cerca de metade
das importações e exportações do país se orientam à África do Sul, seu principal
parceiro comercial: 85% das trocas comerciais do Zimbábue são com a África e,
como o país não tem saída para o mar, suas exportações viajam principalmente
pelo porto de Durban, na África do Sul. Como em outros países da região, há
bancos, grifes e supermercados sul-africanos, que importam a quase totalidade
dos seus produtos do seu país de origem. Capitais sul-africanos também têm uma
importante participação no setor minerador, e controlam a produção de platina,
que é refinada na África do Sul.
Esses fortes laços econômicos ajudam a explicar a cumplicidade dos governos
da ANC com o regime opressor de Robert Mugabe (1987-2017), para além dos laços
históricos de fraternidade que uniam a organização sul-africana ao Zimbabwe
African National Unity (ZANU), partido de Mugabe, que liderou a independência
na ex-Rodésia. O apoio sul-africano foi crucial para conceder alguma legitimidade
ao regime, amenizando o seu ostracismo internacional. Em 2018, no momento
em que o regime de Mugabe chegou ao fim e o novo presidente anuncia que
“Zimbabwe is open for business”, os capitais sul-africanos se movimentavam,
visando aproveitar as oportunidades iminentes (BOMBA, 2018; CHIRIMAMBOWA,
2018; MUDZONGA, 2018).
Por outro lado, a África do Sul recebe 2/3 da diáspora do Zimbábue, que não
é pequena: calcula-se que um quarto da população vive fora do país. Profissionais
qualificados formados no sistema educacional do Zimbábue, um legado positivo
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
42 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?
do regime de Mugabe, encontram trabalho na África do Sul, configurando uma
fuga de cérebros. Entretanto, muitos outros migram para fazer qualquer trabalho,
engrossando a massa de desempregados: deparam-se com uma política pública
altamente restritiva para a concessão de visto, o que condena a maioria à ilegalidade
e à xenofobia (SOUTH AFRICA HISTORY ONLINE, 2018).
Em Zâmbia, observa-se uma trajetória similar. A indústria nacional, menos
desenvolvida do que no Zimbábue, foi duramente afetada pela abertura comercial
nos anos de 1990. A crise econômica do país foi uma oportunidade para capitais
sul-africanos, que penetraram no país por duas vias principais: bancos e comércio
varejista. Em Lusaca, como em outras grandes cidades da África Austral, há centros
comerciais parecidos entre si e recheados de marcas sul-africanas, de modo que, se
alguém caísse do céu, pensaria que está em Johannesburgo (MULOBELA, 2018).
A presença sul-africana também é notável em outros campos, da construção
civil ao agronegócio, passando por serviços de segurança, mineração e a indústria
de entretenimento. A maior parte do conteúdo televisivo, principalmente em canais
pagos, é sul-africana. Segundo o diretor do Departamento de Mídia e Comunicação
da Universidade de Zâmbia, observa-se a influência sul-africana até mesmo na
língua, pois há diversas expressões correntes no país incorporadas de idiomas do
vizinho austral, seja em africâner ou em zulu (HAMUSAKWE, 2018).
Capitais sul-africanos também se beneficiaram das privatizações em massa nos
anos de 1990, adquirindo negócios nos ramos de mineração (como a corporação
ZCCM – Chibuluma Mine), turismo (Hotel Intercontinental em Livingstone,
cidade das cataratas Vitória), industrial (Zambia Oxygen Limited), dentre outros
(ZAMBIA DEVELOPMENT AGENCY, 2010). Outras empresas utilizam a África
do Sul como base de suas operações regionais, que incluem Zâmbia, como é o
caso da agora britânica Anglo American. Diante dessa realidade, observadores
consideram que o país não será muito afetado pelos acordos de liberalização
comercial em negociação, porque já não resta muito mercado ao qual proteger
(MUDENDA, 2018).
De modo geral, analistas no Zimbábue e em Zâmbia opinam que a projeção de
negócios sul-africanos não é casual, e obedece a uma estratégia do governo desse
país (CHEELO, 2018; CHIRIMAMBOWA, 2018; MADIMUTSA: 2018; MULOBELA,
2018). Curiosamente, essa visão não é partilhada por observadores sul-africanos,
que salientam debilidades do Estado para concretizar qualquer projeto nesse
sentido.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
43Fabio Luis Barbosa dos Santos
O governo sul-africano tem uma estratégia?
Constatada a expansão mercantil, cabe indagar se os governos da ANC
desenharam alguma estratégia para a projeção regional de negócios sul-africanos ou
sediados no país, comparável à política das “campeãs nacionais” das administrações
petistas no Brasil. Em primeiro lugar, é pertinente investigar se há instituições
financeiras que cumprem um papel análogo ao BNDES brasileiro.
Em tese, a Industrial Development Corporation (IDC) tem o papel de fomentar
projetos associados ao desenvolvimento nacional. Entretanto, embora a IDC
financie projetos de infraestrutura na região vinculados à exportação de serviços
sul-africanos e também ofereça algum financiamento industrial, sua participação
é pequena e dirigida principalmente a projetos intensivos de capital no setor de
mineração (MOHAMED, 2010, 49). Um estudo que a compara ao BNDES aponta
que o banco sul-africano não tem uma participação equivalente no planejamento
e na concepção de políticas estatais, nem tem representação nos mais altos níveis
do governo (MAIA; MONDI; ROBERTS, 2005).
Já o Development Bank of Southern Africa (DBSA), constituído originalmente
para financiar o desenvolvimento dos bantustões, ampliou o seu escopo de atuação
e, a partir de 1997, tem como mandato específico o desenvolvimento infraestrutural
no Sul do continente. Recentemente, a abrangência geográfica dos investimentos se
ampliou, e o banco tem a pretensão de ir além da região SADC (NOTSHULWANA,
2018). Porém, sua abordagem é essencialmente mercantil, financiando projetos
comercialmente viáveis em áreas como energia e transporte. Em suma, considerados
os limites políticos e financeiros do IDC e do DBSA, um ex-assessor do ministro da
Fazenda conclui que o país não tem instrumentos adequados para o investimento
de longo prazo na região, só tem negócios (KASSIM, 2018).
Desse ponto de vista, a questão fundamental é saber se o DBSA poderá
competir com as instituições estadunidenses e europeias (GOVENDER, 2013). Em
2014, esses países abocanhavam 40% dos projetos no continente, cujo valor total
alcançava U$325 bilhões, seguidos pelos chineses que realizavam 12% das obras,
enquanto empresas de países como Índia, Emirados Árabes e Austrália respondiam
pelas demais (DELOITTE REPORT, 2015). Embora construtoras sul-africanas atuem
no continente, especialmente no seu entorno regional, elas têm padecido diante
da concorrência chinesa e a escala da sua presença não é comparável à expansão
das construtoras brasileiras na América do Sul sob as gestões petistas.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
44 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?
Se a expansão da construção civil é inibida pela competição internacional,
particularmente chinesa, e não tem como ponto de apoio fundamental instituições
de crédito nacional, como se dá a internacionalização em outras áreas de negócios
sul-africanos?
Um setor que tem se expandido é o agronegócio, impulsionado pela escassez
de água e terras em território sul-africano (GOGA, 2018; NAIR, 2018). No entanto,
em muitos casos esse movimento se dá em associação com capitais globalizados
que, em parte, atuam por meio da África do Sul. Além disso, desde a criação de
um mercado de futuros (SAFEX) envolvendo os principais produtos agrícolas do
país nos anos de 1990, constata-se uma crescente financeirização do setor.
Por exemplo: a empresa de investimento britânica/sul-africana Emergent Asset
Management Ltd, que despontou nos setores de defesa e indústria de alta tecnologia
nos Estados Unidos, agora se especializou em fundos de investimento agrícola. Em
meio à recessão global em 2008, estabeleceu um African Agricultural Investment
Fund que ambiciona amealhar 3 bilhões de euros, prometendo retornos anuais na
casa de 30%. A empresa se associou a Grainvest, uma das maiores companhias
sul-africanas na SAFEX, para constituir a Emvest Agricultural Corporation,
empresa que serve de veículo para investimentos britânicos, sul-africanos ou de
outra origem na agricultura continental. Outro exemplo é o United Fruit Farmers
and Agri Asset Management, parte da Old Mutual’s African Agricultural Fund,
vinculado à poderosa seguradora sul-africana. Esse fundo oferece a possibilidade
de investir tanto no mercado doméstico como na região (COUSINS; HALL, 2018).
Ao mesmo tempo, multinacionais têm adquirido corporações sul-africanas, que
servem como veículo para a expansão regional. Um exemplo é a Pannar Seeds, que
foi adquirida por uma marca da Du Pont, a Pioneer Breed em 2013, consolidando
uma divisão do mercado de sementes sul-africano nas mãos de duas empresas:
Pioneer e Monsanto. Outro exemplo dessa trajetória é a gigante do açúcar Ilovo,
que opera em seis países da região, mas que atualmente pertence à Associated
British Foods. Embora mantenha sua base de operações na África do Sul, não se
trata mais de uma companhia sul-africana. Companhias sul-africanas também
participam de empreendimentos florestais em Moçambique e Gana, projetos
agrícolas no Congo, Moçambique, Swazilândia, Zâmbia, Zimbábue e Nigéria, e,
em turismo, como em safaris e ecoturismo, em Moçambique, Tanzânia e Uganda
(BOMBA, 2018; COUSINS; HALL, 2018).
Portanto, a expansão do agronegócio sul-africano tem acontecido em
competição, mas também em associação com corporações dos países centrais.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
45Fabio Luis Barbosa dos Santos
Muitas das empresas sul-africanas de semente, agrotóxicos e fertilizantes participam
de processos de fusões e aquisições, nos marcos da sua expansão internacional.
Outra característica da expansão regional de negócios sul-africanos é a
coexpansão, ou seja, a projeção regional de parcerias comerciais já existentes.
A Unitrans, que opera em 10 países na África Austral, opera em parceria com
outras empresas sul-africanas, como a Tiger Brands e a RCL Foods. Outro caso
ilustrativo é a expansão de cadeias de fast-food e de supermercado. Quatro grandes
redes sul-africanas expandiram suas operações na região: Shoprite, Pick n Pay,
Spar e Woolworths. A principal delas, Shoprite, estabeleceu programas de apoio a
produtores locais para que eles atendam aos requisitos de quantidade e qualidade
de suas operações. No entanto, em 2016, ainda importava 98% de suas frutas e
vegetais da África do Sul (TEMBO, 2018).
Nesses casos, não foi possível mapear políticas específicas do Estado sul-
africano em apoio da expansão regional, para além de uma atuação em prol da
liberalização comercial, já descrita. Na realidade, os testemunhos de analistas,
servidores públicos de alto nível e homens de negócios sugerem que essa expansão
tem sido um assunto privado, que acontece em grande medida à revelia do Estado.
Um executivo da MTN, empresa de telefonia sul-africana que se expandiu
globalmente, relata um episódio que ocorreu quando trabalhava na sua principal
concorrente, a Vodacom – atualmente controlada pela britânica Vodafone. Essa
empresa teria entrado no mercado moçambicano em resposta a um pedido pessoal
do então presidente Nelson Mandela. Do ponto de vista corporativo, trata-se
de um país em que os potenciais clientes se concentram em poucas cidades
esparsas em um vasto território, o que torna a cobertura telefônica dispendiosa
e, portanto, pouco rentável. Entretanto, como disse o executivo, “ninguém dizia
não a Madiba” – modo como é conhecido Mandela. Questionado sobre a forma
de penetração dessas empresas na região, relatou que, frequentemente, governos
africanos convidam empresas sul-africanas a fazerem negócios em seu país, porque
elas aportam investimento em economias pouco diversificadas (NYOKA, 2018).
Nesse mesmo diapasão, mas de um ângulo distinto, um servidor, que ocupava
em 2018 um alto cargo vinculado ao Ministério de Indústria e Comércio, opina
que há pouca estratégia governamental e que a expansão corporativa tem sido, em
larga medida, um movimento na esfera privada (GWYNNE-EVANS, 2018). Prevalece
entre os analistas a percepção de que a internacionalização evolui caso a caso,
sem constituir uma política totalizadora que articule esse movimento econômico
a um projeto político de liderança regional, ou de projeção global (GOGA, 2018;
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
46 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?
NAIR, 2018). Outro economista que serviu no governo lembra que as corporações
sul-africanas se beneficiam do seu conhecimento da realidade africana para fazer
negócios, escoradas na superioridade relativa das instituições e da infraestrutura
do país no contexto da região (KASSIM, 2018). Nessa perspectiva, a África do
Sul opera também como porta de entrada para negócios globais no continente
(SCHOLVIN; DRAPER, 2012).
Entretanto, se a África do Sul se destaca no contexto regional, o país encara
obstáculos para que essas vantagens comparativas se desdobrem em um projeto
nacional. Constatam-se dificuldades de natureza diversa, desde o tamanho
relativamente pequeno da economia até entraves políticos. Um analista, que
esteve presente no lançamento da Nepad, entende que a dificuldade de formular
uma estratégia coerente é acentuada pelo descolamento entre os negócios,
majoritariamente nas mãos dos brancos, e a política, comandada pelos negros
(MULLER, 2018). Sugere-se que a formulação de uma política consistente de
integração regional esbarra também na escassa coordenação entre os governos
da região, agravada pela falta de coesão entre os diferentes ministérios e órgãos
governamentais no seio do governo sul-africano (BERTELSMANN-SCOTT, 2018;
KASSIM, 2018; MONDI, 2018?).
Reflexões finais
Resultado de intensa pressão social, mas também de constrangimentos
econômicos, o fim do apartheid implicou ambiguidades na política sul-africana.
No plano doméstico, a transição pactuada implicou em uma modalidade de
arranjo em que os brancos preservaram seu poder econômico, enquanto os
negros assumiram o comando da política e o controle do Estado. Nesse processo,
o histórico ideário igualitário, associado à Freedom Charter dos anos de 1950,
cedeu passo às políticas de ajuste estrutural características do neoliberalismo.
Na esfera internacional, o fim do apartheid encerrou o isolamento sul-africano,
ao mesmo tempo em que aumentou a suscetibilidade aos movimentos do capital
global que então se intensificavam. Por outro lado, a posição do país no contexto
africano modificou-se radicalmente, e o Estado, até há pouco repelido pelos
vizinhos, subitamente investiu-se do prestígio internacional que a liderança de
Mandela lhe conferiu.
O sucessor de Mandela, Thabo Mbeki, sonhou grande e pretendeu recuperar
o ideário de unidade africana. Entretanto, esse desígnio ambicioso confrontou-se
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
47Fabio Luis Barbosa dos Santos
com limitações econômicas e políticas para prosperar sob liderança sul-africana.
À maneira da IIRSA na América do Sul, mas sem que se tenha criado uma organização
comparável à UNASUL no caso africano, as aspirações mais nobres de unidade se
esvaziaram com o passar dos anos, enquanto o esqueleto associado à integração
infraestrutural segue avançando sob a égide do AfDB, um primo do BID.
Entretanto, prosperou a expansão de negócios sul-africanos no continente.
Esse movimento teve particular intensidade na África Austral, onde arranjos de
integração comercial favoreceram a indústria sul-africana às expensas de países
vizinhos, como nos casos de Zimbabwe e Zâmbia. A avalanche de negócios e
produtos sul-africanos em setores que vão desde o comércio varejista à rede
bancária, do conteúdo televisivo às grifes nos centros comerciais, lastreou a
noção de que existe um subimperialismo sul-africano na região. Os superávits
comerciais desse país com seus vizinhos, que ademais sustentam uma atividade
manufatureira que não é competitiva em outros mercados, reforçam tal percepção.
As entrevistas em Zimbábue e Zâmbia, embora constituam apenas uma
amostra, revelam o sentimento de que essas assimetrias estão calçadas em um
desígnio estratégico do governo sul-africano, percebido como um ator poderoso
e, portanto, determinante no contexto regional. Posturas de arrogância ou de
insensibilidade dos investidores desse país, que importam em lugar de abastecerem
seus hipermercados de hortifrutigranjeiros locais, por exemplo, agravam essa
hostilidade. Cumpre ressaltar que essa percepção transcende filiações ideológicas,
e está presente em análises sob o prisma da esquerda, mas também no campo
liberal.
Contudo, as entrevistas na África do Sul, envolvendo intelectuais, policy-makers
e funcionários de alto escalão nos setores público e privado, apontam em outra
direção. Sob o prisma desses observadores, o país sob o comando da ANC emerge
como uma potência econômica no contexto regional em que está inserido, mas cujo
potencial de liderança política não se realiza. Salientam-se múltiplas contradições
que atravessam o governo e, em última análise, o próprio capitalismo sul-africano,
dentre as quais: negócios principalmente nas mãos de brancos, enquanto o Estado
é comandado pelos negros; relações econômicas superavitárias com os vizinhos
que, por sua vez, sustentam relações deficitárias com o mercado mundial; a
expansão de negócios sul-africanos que, ao se internacionalizarem, frequentemente
deixam de ser africanos; contradições entre as exigências mercantis imediatas
(por exemplo, do DBSA) e a necessidade de consolidar as estruturas para uma
articulação econômica e política regional.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
48 África do Sul e o seu entorno regional: existe um subimperialismo sul-africano?
Nesse contexto, a descrição dos governos da ANC como subimperialistas deve
ser matizada, pois embora constatem-se relações assimétricas na região, o Estado
parece simplesmente impotente para consolidar um projeto político coerente nessa
direção. Talvez a África do Sul pretendesse ser subimperialista, mas parece não
reunir a capacidade para isso sob a ANC.
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BOND, Patrick. University of the Witwatersrand School of Governance.
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MONDI, Lumkile P.. Foi Chief Economist e Executive Vice President of Professional
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foi Vice President at the Industrial Development Corporation. Trabalhou por sete
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MOSHOESHOE, Mopeli. Professor do Departamento de Relações Internacionais da Wits
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 31-51
51Fabio Luis Barbosa dos Santos
NYOKA, Nkateko (conhecido como Snakes). Chief Officer of Legal and Regulatory at Vodacom.
Anteriormente, trabalhou na MTN, a outra grande empresa de telecomunicações de
origem sul-africana.
PARSHOTAM, Asmita. Pesquisadora do South African Institute of International Affairs
(SAIIA).
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Zimbabwe
BOMBA, Briggs. Diretor do Trust for Africa.
CHIRIMAMBOWA, Tamuka. Secretário executivo do Institute of Public Affairs in Zimbabwe.
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