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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Dispersão e concentração espaciais dos
cursos de Relações Internacionais no Brasil:
contrastes e desafios da expansão
da oferta nacional
Spatial dispersion and concentration of
International Relations undergraduate programs
in Brazil: contrasts and challenges to the
national offer expansion
DOI: 10.21530/ci.v14n1.2019.867
Matheus Hoffmann Pfrimer
1
Giovanni Hideki Chinaglia Okado
2
Resumo
O crescimento acelerado dos cursos de Relações Internacionais (RI) no Brasil revela
contrastes e desafios. Esse processo de expansão pode ser periodizado em cinco momentos:
protoperíodo, expansionismo privado, transição privado-pública, expansionismo público e
período de reconcentração geográfica. O penúltimo deles foi caracterizado pelo fomento público
de novos cursos de RI a partir do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão
das Universidades Federais (Reuni) em 2007. Nesse período, cria-se vários cursos de RI em
universidades federais. Contudo, a aprovação da Emenda Constitucional n. 95 em 2016, que
estabeleceu o contingenciamento de gastos públicos, parece marcar o fim desse período.
Este artigo investiga a dispersão e a concentração espacial decorrente desse crescimento,
demonstrando, por meio da análise espacial e quantitativa, a herança deixada pelo Reuni
para a universalização do ensino de RI. Para tanto, utilizou-se dados secundários sobre
1 Possui doutorado e pós-doutorado em Geografia Política pela Universidade de São Paulo (USP). Atualmente é
professor do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás (UFG) atuando nas áreas de
Geopolítica e Segurança Internacional.
2 Possui mestrado em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB). Atualmente é doutorando em
Relações Internacionais pela mesma universidade e atua como professor de Geopolítica e Segurança Internacional
do curso de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás).
Artigo submetido em 27/11/2018 e aprovado em 06/03/2019.
226 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
os cursos de RI disponibilizados no Portal do Ministério da Educação e Cultura (E-MEC).
A análise revela que a expansão de cursos de RI caracteriza-se pela concentração espacial, em
que a lógica da universalização do ensino é suplantada pela exclusão espacial, originando um
período de reconcentração geográfica. Essa herança indica a estagnação do número de cursos.
Palavras-chave: Relações Internacionais; Dispersão Espacial; Concentração Espacial; Brasil.
Abstract
The accelerated growth of International Relations (IR) programs in Brazil reveals contrasts
and challenges. This expansion can be periodized into five moments: proto-period, private
expansionism, private-public transition, public expansionism, and period of geographic
reconcentration. Public support of new IR programs from the Support Program for the
Restructuring and Expansion of Federal Universities (Reuni) in 2007, characterizes the fourth
period. During this stage, several IR programs were created at Federal Universities. However,
the approval of Constitutional Amendment no. 95 in 2016, which establishes a cap on public
spending, seems to mark the end of this period. This article investigates the dispersion
and spatial concentration resulting from such growth, characterizing, through spatial and
quantitative analysis, Reuni’s legacy towards the universalization of IR undergraduate
programs. In order to do so, we draw on secondary data on IR programs made available
in the Portal of the Ministry of Education and Culture (E-MEC). The analysis reveals that
the dispersion model of IR programs in Brazil is marked by spatial concentration, in which
the logic of universalization of education is supplanted by spatial exclusion, giving rise to
a new period that we called geographic reconcentration. This legacy points towards the
stagnation of IR.
Keywords: International Relations; Spatial Dispersion; Spatial Concentration; Brazil.
Introdução
O centenário do surgimento do curso de Relações Internacionais (RI) no
mundo está próximo, assim como também se aproxima o cinquentenário de tal
curso no Brasil. A ciência da política internacional, em analogia à Carr (2001),
já não está mais em sua infância, e se encontra cada vez mais amadurecida.
Do surgimento da cátedra Woodrow Wilson na Universidade de Aberystwyth até
hoje, passando pela criação do primeiro curso no país, na Universidade de Brasília,
é notável o desenvolvimento acadêmico das RI, que pode ser avaliada, entre
227Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
outros aspectos, pela difusão dos cursos em instituições de ensino superior (IES)
no mundo e no Brasil. Essa difusão não ocorreu de maneira linear e atravessou
vários desafios (políticos, econômicos, sociais, institucionais etc.), sendo que
alguns deles ainda estão presentes na atualidade e exigem uma atenção especial.
Nesse sentido, o propósito deste artigo é analisar um desafio atual específico: os
contrastes decorrentes da dispersão dos cursos de Relações Internacionais pelo
Brasil e suas possíveis implicações para a sustentação desse processo.
O principal questionamento levantado neste artigo é se haverá continuidade
ou não do processo de expansão da oferta de cursos de RI pelo Brasil nas próximas
décadas. Parte-se da hipótese de que esse processo de expansão está gerando
uma concentração espacial desses cursos, em que a lógica da universalização do
ensino cada vez mais é suplantada pela lógica da concentração espacial, o que
poderá levar à estagnação – ou pior, redução – do número de cursos no país. Nessa
perspectiva, quanto maior a distribuição espacial de cursos de RI pelo território
nacional, maiores são as possibilidades e oportunidades de universalização do
ensino de RI, especialmente em regiões onde há um número significativo de
estudantes no ensino médio. E, quanto maior a concentração espacial, menores
são as possibilidades e oportunidades da universalização da oferta do ensino
de RI, afetando principalmente os polos das regiões mais periféricas (cidades
pequenas, médias e interiores).
Para os propósitos da análise espacial, empregamos aqui o conceito de
dispersão espacial para nos referirmos ao grau de distribuição dos cursos por
todo o território nacional, particularmente quando a distribuição não se situa
apenas nos centros, mas também nas periferias. Parte-se da premissa que quanto
maior for a dispersão para além dos centros nacionais, maior a possibilidade e as
oportunidades de universalização do acesso ao ensino de RI, particularmente nas
periferias nacionais. O conceito de concentração espacial se refere à quantidade
de cursos que se localizam na região de influência dos centros urbanos nacionais
(GOTTMANN, 1980). Dessa forma, a análise espacial parte do enfoque centro-
periferia, levando em conta o grau de concentração e dispersão do padrão espacial
dos cursos. Para as finalidades do artigo, não iremos necessariamente trabalhar com
o conceito de centralidade, pois essa categoria analítica implica uma análise mais
profunda do grau de integração e influência entre os cursos, o que foge do escopo
do artigo. Isso significaria analisar a funcionalidade da relação econômica e política
entre os cursos, bem como quais cursos seriam mais influentes, estabelecendo-se
enquanto polos em relação aos demais cursos de RI.
228 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Até o momento, boa parte da produção científica acerca do ensino de RI
no Brasil dedica-se à análise da evolução histórica dos cursos, dos conteúdos
programáticos previstos nos projetos pedagógicos, das pesquisas e estudos
elaborados e das perspectivas do mercado de trabalho (LESSA, 2005a; MIYAMOTO,
1999; RIBEIRO; KATO; RAINER, 2013; HERZ, 2000; BRIGAGÃO, 2004; VIZENTINI,
2005). Mais recentemente, essas discussões renderam uma edição especial do
Meridiano 47 – Journal of Global Studies, intitulada “Desafios e Caminhos do
Ensino, Pesquisa e Extensão em Relações Internacionais no Brasil” (IBRI, 2017).
Ainda é incipiente, contudo, a bibliografia disponível sobre a expansão e a
sustentabilidade
3
dos cursos de Relações Internacionais no Brasil – como se nota
em Ferreira (2016), por exemplo –, o que torna oportuna a reflexão ora proposta,
considerando os quase cinquenta anos da criação do primeiro curso no país.
Em termos metodológicos, esta pesquisa é pautada pela análise espacial e
pelos métodos quantitativo e qualitativo. Decidiu-se pela utilização de cartografia
temática como forma de compreender a posição locacional e relacional dos cursos.
Com esse intuito, construiu-se as cartografias a partir do software de Sistema
de Informação Geográfica (SIG) Philcarto (WANIEZ, 2017). Os dados coletados
foram agregados por municípios brasileiros e exploram: a) número de cursos por
categoria administrativa da Instituição de Ensino Superior (IES); b) número de
vagas; c) desempenho no ENADE 2015; d) ano de criação do curso. Uma parte
dos dados secundários sobre os cursos de RI foi coletada por meio do inventário
disponibilizado no Portal do Ministério da Educação e Cultura (e-MEC) (MEC,
2017a). Já os dados sobre alunos matriculados no terceiro ano do ensino médio em
2017 foram coletados na plataforma do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Nacionais Anísio Teixeira (INEP) a partir do Censo Escolar (INEP, 2017). Os dados
foram coletados em maio de 2017. Como o processo de criação e extinção de cursos
é dinâmico, adverte-se que algum outro curso possa se encontrar atualmente já
em estágio de criação, oferta ou de fechamento.
A presente investigação científica espera contribuir para refletir sobre a
realidade atual e futura dos cursos de Relações Internacionais no Brasil. Para tanto,
estrutura-se este artigo em três partes. Na primeira, busca-se avaliar a evolução dos
arranjos espaciais desses cursos pelo Brasil, empreendendo uma periodização dos
marcos temporais de expansão e constituição dos cursos de RI no Brasil. Na segunda
parte, procura-se entender a consolidação do ciclo de expansão e de concentração
3 Neste artigo, não se debate a sustentabilidade financeira do curso, particularmente na atual conjuntura econômica
de contenção dos gastos públicos. Debate-se a sustentabilidade por meio da análise espacial.
229Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
dos cursos de Relações Internacionais nas IES públicas federais. E, finalmente, na
terceira parte, discutem-se alguns desafios futuros para a área no país.
A evolução dos cursos de Relações Internacionais no Brasil:
periodização e dispersão/concentração espaciais
A evolução dos cursos de Relações Internacionais no Brasil é tradicionalmente
dividida em três períodos (ALMEIDA, 2006; HERZ, 2000; MIYAMOTO, 1999, 2003).
Um primeiro período de constituição da área no Brasil a partir da abertura e
funcionamento dos primeiros cursos, particularmente com a criação do primeiro
curso de RI na Universidade de Brasília (UnB), em 1974. Um segundo período, que
teve início com a aprovação da Lei de Diretrizes de Base da Educação Nacional
(LDB), promulgada pela Lei nº 9.394, de 1996, no qual houve um boom no
processo de expansão dos cursos de RI por meio das IES privadas. Por fim, um
último período, a partir da aprovação e implementação do Programa de Apoio a
Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), instituído
pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que teria levado a um incremento
substancial de cursos de RI em IES públicas federais.
À diferença de outras análises histórico-descritivas (MIYAMOTO, 1999;
GONÇALVES, 2002; LESSA, 2005a), propõe-se, neste artigo, uma periodização do
processo de expansão do ensino de RI baseada não apenas em elementos político-
institucionais, mas também na análise espacial. Dessa forma, consideram-se tanto
as diretrizes político-institucionais – especialmente da análise dos documentos
responsáveis pela implementação de políticas públicas para o ensino superior –
quanto os dados estatísticos de cada período oriundos do banco de dados do e-MEC.
Identifica-se um período inicial, aqui denominado de protoperíodo (ou
período do pioneirismo), e outros quatro períodos específicos, com características
próprias: expansionismo privado, transição privado-pública, expansionismo
público e reconcentração geográfica. O período precursor, protoperíodo ou período
do pioneirismo, estendeu-se de 1974, data da criação do primeiro curso na UnB,
até meados da década de 1990 (FERREIRA, 2016). Esse período foi caracterizado
pela escassa criação de cursos de graduação e excessiva concentração geográfica.
Até então, o curso de Relações Internacionais ainda era desconhecido do público
brasileiro e a profissão muito pouco acessível fora dos grandes centros urbanos.
Além do curso da UnB, havia o curso da Universidade Estácio de Sá (UNESA), no
Rio de Janeiro, com caráter voltado para a área de comércio exterior.
230 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
O segundo período pode ser denominado de expansionismo privado, na
medida em que as IES privadas se tornaram predominantemente responsáveis pela
oferta de cursos de RI. Ela teve sua gênese a partir da constituição do arcabouço
institucional e regulatório do ensino superior com a aprovação da LDB e da
Lei nº 9.131/95, a qual dispõe sobre as competências do Conselho Nacional de
Educação e a atuação das Instituições de Ensino Privada sobre as competências
do CNE (BRASIL, 1995; 2001a). Esses dois dispositivos legais implementaram
um arranjo organizacional com o intuito de fiscalizar e verificar a qualidade do
ensino superior (JULIÃO, 2009). Claramente, o efeito dessas medidas foi permitir
a abertura de vários cursos em IES privadas com e sem finalidade lucrativa
4
.
A dispersão espacial dos dezoitos cursos existentes ao final desse período, em 2001,
promoveu pouca alteração na concentração geográfica constatada no protoperíodo.
Os cursos de RI continuaram majoritariamente presentes em grandes centros
urbanos com vocação à internacionalização do setor de serviços, particularmente
em São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília, e com algumas exceções no Nordeste.
O terceiro período pode ser classificado como a transição privado-pública,
marcada pela fundação regulatória da oferta pública de cursos de RI. Ela teve sua
gênese com a aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), Lei n. 10.172/2001,
que procurou incentivar o processo de expansão do ensino superior, não apenas
na área de RI, como também em outras áreas (BRASIL, 2001c). Ademais, esse
instrumento legal estabeleceu as metas e bases de expansão, bem como os
instrumentos avaliativos, muito embora esses somente seriam efetivamente
implementados em um período posterior. Esse contexto também foi marcado por
instrumentos de crédito para o financiamento estudantil, como a reestruturação
do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) e o Programa Universidade Para
Todos (PROUNI) (BRASIL, 2001b; 2005).
A implementação das políticas públicas mencionadas para educação impulsionou
a expansão dos cursos de RI, notadamente por meio das IES sem fins lucrativos,
mas já inaugurando a criação deles em IES públicas. Nesse terceiro período,
houve uma dispersão espacial dos cursos pelo Brasil, notadamente em direção
às regiões Sul e Centro-Oeste, e uma diminuição da concentração geográfica na
região Sudeste, sobretudo, nos estados do Rio de Janeiro e São Paulo. Houve ainda
4 Conforme o disposto no art. 20 da LDB, alterada pela Lei nª 12.020, de 2009, uma instituição privada sim fins
lucrativos é instituída por pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídica sem a finalidade lucrativa e
pode ser comunitária – quando representantes da comunidade a mantêm – ou confessional – quando atende
a orientação confessional e ideologia específicas.
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
uma abertura tímida de cursos em IES públicas estaduais, mais especificamente
dos cursos nos campi da Universidade Estadual Paulista (UNESP), em Franca
e Marília, da Universidade de São Paulo (USP) e da Universidade Estadual da
Paraíba (UEPB). No entanto, a abertura de cursos de RI em IES públicas federais
foi inexpressiva, contando com poucos casos, como a Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Esse
processo teve continuidade até 2008, quando ocorreu uma mudança significativa
na participação das IES públicas federais.
O quarto período, o do expansionismo público, foi caracterizado pela
expansão dos cursos de RI por meio das IES federais. As políticas públicas, PNE e
financiamento estudantil passaram a ter efeito a partir de 2008, principalmente por
causa do Reuni (BRASIL, 2007). Claramente, as IES públicas federais começaram a
desempenhar um papel relevante no ensino de RI a partir desse programa. Houve
uma dispersão espacial ainda maior, direcionada, também, para as regiões Norte
e Nordeste, seguindo a lógica de universalização do acesso ao ensino superior
proposta pelo Reuni (ver Figuras 1 e 2). Entretanto, essa expansão foi acompanhada
por uma concentração espacial, de modo que a oferta de cursos de RI continuou
concentrada nas regiões Sudeste e Sul. Esse período teve a sua clausura a partir de
2016, quando da aprovação da Emenda Constitucional n. 95/2016, que estabeleceu
o contingenciamento dos gastos públicos (BRASIL, 2016).
Figura 1 – Períodos da Expansão da oferta de cursos de Relações Internacionais
entre os anos de 1974 a 2017 por categoria administrativa
Período da
Reconcentração
Geográfica
1º 2º
3º
4º
5º
1974
1980
1992
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Proto-período Período do Período da
Período do
Expansionismo Privado
Expansionismo PúblicoTransição Privado-pública
Privada com fins lucrativos
Pública Estadual
Privada sem fins lucrativos
Pública Federal
Fonte: Adaptação a partir de Maia (2017) e Cadastro e-MEC (MEC, 2017a).
232 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Figura 2 – Total de cursos de graduação em Relações Internacionais
criados por município no Brasil, 1974-2017
Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a).
Em linhas gerais, o período inicial descrito anteriormente também é identificado
por Miyamoto (1999), Lessa (2005a) e Herz (2000). Esses mesmos autores
identificam um segundo período de expansão, que corresponderia aos segundo e
terceiro períodos acima tratados. Para o propósito deste artigo, subdividiu-se esse
segundo período em outros dois, porque se notou dois movimentos. O primeiro
deles foi um conjunto de políticas públicas que incentivaram tanto a demanda
discente para ingressar no ensino superior, como o FIES e o PROUNI, quanto a
oferta de cursos em IES públicas, como o PNE. O segundo foi a continuação do
boom dos cursos de RI nas IES privadas, mas com as condições pré-estabelecidas
para o que seria o expansionismo nas IES públicas federais, impulsionado pelo
Reuni. O terceiro período apresentado pelos autores corresponderia ao quarto
período da periodização proposta aqui, que será tratada adiante. Essa periodização
não constitui, necessariamente, um esforço intelectual original, e sim uma
reinterpretação da literatura existente, adicionando a ela uma análise espacial.
233Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Algumas explicações sobre os condicionantes da expansão dos cursos de
RI pelo Brasil são encontradas na literatura. Miyamoto (2003) e Lessa (2005b),
por exemplo, discorrem que a criação dos cursos de RI em IES, o estado da
arte dessa ciência no país e as preocupações sobre o mercado de trabalho estão
indissoluvelmente ligados à maior projeção do Brasil no cenário internacional,
tanto em termos políticos quanto econômicos. Para os dois autores, à medida
que aumenta a internacionalização do país, crescem o interesse pelo curso e a
demanda pelo bacharel em RI. Essa correlação explica o lento crescimento do
protoperíodo dos cursos, entre 1974 e o final dos anos de 1990, considerando a
baixa internacionalização do país, e o boom dos demais períodos, a partir da década
de 2000, com o aumento da internacionalização, somada à influência do Reuni.
O quinto e último período é denominado de reconcentração geográfica,
caracterizada pela consolidação dos cursos de Relações Internacionais no Brasil
após 2016, com a perspectiva de que o número atual de aproximadamente cento e
cinquenta cursos tenha atingido o ápice e de que haverá estagnação – ou até mesmo
redução (ver Figura 1). À primeira vista, essa estagnação pode ser justificada por
pelo menos quatro motivos: a ausência da criação do curso em novas instituições,
o fechamento de cursos em algumas instituições, a diminuição do número de
alunos ingressantes e as incertezas quanto ao mercado de trabalho. No entanto,
é necessário um estudo mais amplo, que extrapole a finalidade deste artigo, para
compreender esses e, inclusive, outros motivos da estagnação.
Nesse último período, a espacialização da oferta de cursos de RI consolidou-
se por meio da concentração espacial, particularmente se reconcentrando nas
regiões Sul e Sudeste. Uma discussão do legado deixado por essa distribuição
espacial deve ser repensada diante do contexto que se estabelece a partir de 2016.
Concomitantemente, teve início uma discussão para se estabelecer, minimamente,
parâmetros comuns a todos os cursos nacionais de RI. Isso se iniciou com uma
proposta preliminar de Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) apresentada pela
Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI) em 2013 e que se estendeu
até o debate das DCNs propostas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) – as
quais foram aprovadas em 2017 (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CULTURA, 2017b).
Em outras palavras, há uma preocupação maior com a qualidade dos cursos de
RI, e não com a quantidade ou a universalização do ensino.
A dispersão espacial identificada em períodos anteriores, na verdade,
acompanhou as concentrações espaciais, com a reconcentração geográfica da oferta
e da consolidação acadêmica dos cursos de RI desde 2016. Consequentemente, a
partir do quinto período, parece haver o início de um novo contexto para a gestão
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dos cursos pelo país, em que pese a aprovação da Emenda Constitucional n. 95,
a qual pode acarretar condições adversas para a expansão ou sustentabilidade
dos cursos existentes, sobretudo, nas IES públicas (estaduais ou federais). Trata-
se de possibilidades completamente diferentes daquelas verificadas nos períodos
anteriores. Dessa forma, aprofunda-se a reflexão sobre as características e elementos
fundantes do quarto período e último de expansão para posteriormente refletir
sobre os dilemas e desafios desse mais novo período.
O fim do ciclo de expansão e concentração dos cursos de RI nas
IES públicas federais
Uma vez compreendida a dinâmica espacial da expansão dos cursos de
graduação em Relações Internacionais em termos de centro e periferia, passa-se
então a analisar o quarto período desse processo. Nesse contexto, o propósito
desta seção é apresentar as principais características desse período, avaliando se é
possível inferir que haja consolidação do processo de expansão e concentração de
cursos de graduação em RI, especialmente no que tange aos cursos implantados
nas IES públicas federais.
Partindo da periodização realizada na seção anterior, o período de entrada de
instituições federais de ensino superior no processo de implantação de cursos de
graduação em RI deu-se a partir do final dos anos 2000. Trata-se de um período
ainda bastante intenso no que se refere à atuação das IES privadas. No entanto,
há descontinuidades importantes, por exemplo, a passagem das IES privadas com
finalidade lucrativa para o processo de dispersão de cursos pelo território nacional,
enquanto as IES privadas sem finalidade lucrativa passaram a atuar essencialmente
na concentração de novos cursos em núcleos urbanos já consolidados. Há, assim,
uma clara divisão da atuação das IES privadas que antes tanto eram responsáveis
tanto pela dispersão quanto pela concentração espacial (ver Mapa 1 da Figura 3).
Com a intermitente expansão e dispersão das IES privadas na oferta de cursos
de Relações Internacionais, os graves problemas estruturais das IES públicas e o
substancial crescimento econômico dos anos 2000, o estado brasileiro procurou
impulsionar o surgimento de novos cursos de graduação em diversas áreas. Entre
os cursos abertos, os da área de ciências humanas foram os mais volumosamente
criados, uma vez que exigiam menores gastos em infraestruturas e equipamentos
(FERREIRA, 2016).
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
A implementação de políticas públicas na área da educação, como mencionado
na seção anterior, foi impulsionada pelo Reuni. Segundo o MEC, esse programa tinha
os seguintes propósitos: a) garantir às faculdades e universidades condições para o
crescimento e manutenção das faculdades e universidade; b) assegurar a qualidade
através da inovação acadêmica; c) promover a articulação entre os diferentes níveis
de ensino, integrando a graduação, a pós-graduação e a educação básica, profissional
e técnica; d) otimizar o uso de recursos humanos e a estrutura das instituições
federais na educação superior (MEC, 2008, p. 3). Mais explicitamente, o principal
escopo das políticas públicas implementadas pelo Reuni era a universalização do
ensino superior às camadas mais baixas do estrato social brasileiro.
Para se inscrever no Reuni, as IES deveriam comprometer-se a atender
pequenos requisitos face aos hercúleos desafios da reestruturação e universalização
do ensino superior, entre esses requisitos se encontram: a) aumentar a média
para 1 professor para cada 18 alunos; b) aumentar o índice de matrícula na pós-
graduação em 20 por cento em 5 anos a partir de 2007; e c) aumentar o nível de
concluintes na graduação em 90 por cento (MEC, 2008).
A regulação sobre a natureza e a forma como a expansão e universalização
do ensino superior seria executada pouco levou em conta as particularidades
regionais de cada IES. Uma vez cumpridos os requisitos, competiam às próprias
IES decidirem sobre os cursos a serem criados. Nesse contexto, questiona-se as
razões para a abertura de cursos de graduação em RI em detrimento de outras
áreas. Ao comentar sobre a expansão e dispersão de cursos de RI, Ferreira (2016,
p. 244, tradução nossa) explica que:
Essa distribuição chama atenção para o crescimento desequilibrado das regiões.
Ademais, quando o REUNI foi assinado, as Universidades frequentemente
apenas abriram novos cursos para alcançar as novas metas e conseguir fundos
do MEC. Além disso, alguns diretores e administradores de Universidades
Federais preferiam cursos na área de humanidades as quais não envolviam
grandes investimentos em laboratórios e equipamentos. Através desse enfoque
os objetivos podiam ser alcançados sem comprometer parte significativa do
orçamento nos anos vindouros.
5
5 No original: “This distribution calls attention to the unbalanced growth of regions. Moreover, when the REUNI
was signed, the universities often only opened new programs to achieve the proposed goals and to seek the funds
provided by the MEC. Furthermore, some deans and administrators of federal universities preferred the programs
in humanities that do not involve large investments in labs and equipment. Through this approach, the goals
could be reached without compromising the budget for the following years”.
236 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Figura 3 – Criação e expansão de cursos de RI em municípios brasileiros
por tipo de IES,1974-2017
Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a)
Se a criação de novos cursos da área de humanidades era preferida por razões
estratégicas, resta saber os motivos da criação de cursos de RI em detrimento dos
demais cursos em humanidades. Um primeiro elemento explicativo já abordado
237Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
por vários autores é a questão da crescente inserção internacional do Brasil, o que
tornava a percepção do “cenário internacional” como algo da mais alta relevância
pela sociedade brasileira (HERZ, 2000; LESSA, 2005b; MIYAMOTO, 1999, 2003;
JULIAO, 2012). Esse dado fazia com que os cursos de RI fossem vistos como
aquele à la mode.
Um segundo elemento explicativo se refere à facilidade com que se poderia
fundar novos cursos de graduação em RI. Para essa finalidade era necessário que:
a) o coordenador e o corpo docente do curso tivessem alguma formação
na área; b) pelo menos 30% do corpo docente do curso fossem doutores;
c) o Projeto Pedagógico de Curso apresentasse a estrutura do curso e que
obrigatoriamente cumprisse a carga horária mínima de 2.800 horas de ensino
e prática a serem integralizados em 8 semestres; e d) a infraestrutura básica
e outros recursos materiais.
6
(MEC, 2012, p. 3 tradução nossa)
Em comparação aos cursos de outras áreas, era bem mais fácil e factível
atender todos esses requisitos em cursos de humanas. Ademais, outro ponto
que tornava menos complexo esse processo era o fato de os cursos de Relações
Internacionais não serem regulados por DCNs.
Essa evolução da expansão proporcionada pelo Reuni durou até meados da
década de 2010, quando o modelo entra em estagnação. Ainda assim, alguns
cursos de RI são criados em IES públicas mesmo sem serem contemplados pelo
Reuni. Esses seriam os casos dos cursos de RI das Universidades Federais de Goiás
(UFG) e de Tocantins (UFT).
Um último aspecto importante se refere à dispersão espacial desequilibrada dos
cursos em IES públicas, como se nota nos Mapas 1 e 2 da Figura 3. A dispersão espacial
não foi substancial para a universalização do ensino de RI. Parte significativa
dos cursos recentemente fundados em IES públicas se deu majoritariamente no
Sudeste-Sul, ademais em cidades consideradas médias ou pequenas
7
. O caso do
estado do Rio Grande do Sul chama atenção, já que quatro novos cursos foram
constituídos em IES federais de cidades médias, como na Universidade Federal de
6 No original: “(a) coordinator and faculty members must be graduates in the field; (b) qualification of faculty
members, which requires at least 30%with the title of PhD; (c) an academic-pedagogic project, which deals with
the structure of programs and recommends having compulsory and elective subjects to be offered in eight semesters
during approximately 2,800 hours of teaching/practice; (d) basic infrastructure and other material resources”.
7 Os conceitos de cidades pequenas e médias possuem um largo histórico de conceituações e discussões. Para
o presente estudo, adotamos a definição de Sposito (2004) na qual as cidades médias são centros regionais
importantes que articulam as cidades pequenas aos grandes centros urbanos.
238 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Santa Maria (UFSM), na Universidade Federal de Pelotas (UFPel), Universidade
Federal do Pampa (UNIPAMPA) e Universidade Federal do Rio Grande (FURG). Por
outro lado, poucos foram os cursos criados nos grandes centros urbanos das regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, tornando-se essa demanda alvo essencialmente
das IES privadas com finalidades lucrativas.
Em resumo, o quarto período pode ser caracterizado por uma consolidação
do crescimento e oferta de cursos de RI, porém, de forma não condizente como
objetivo da universalização do ensino de RI. Os elementos que mais caracterizam
esse processo são: a) crescimento não planejado de cursos de RI em IES públicas;
b) dispersão espacial desequilibrada; c) frágil regulação sobre a criação de
cursos de RI e controle de qualidade. Em certa medida, pode-se afirmar que esse
período já se encontra em esgotamento, especialmente, após o fim do Reuni e da
aprovação da Emenda Constitucional 95/2016. A expansão de cursos de Relações
Internacionais em IES públicas federais, um dos elementos característicos desse
período, não possui maiores perspectivas de crescimento e tampouco de melhorias.
Ademais, devido à crise econômica, os cursos em IES privadas, sejam com ou sem
fins lucrativos, também passam por um momento crítico. Diante da problemática
execução do Reuni para a universalização do ensino de RI e do cenário de crise
na educação, pondera-se a seguir sobre os principais desafios colocados a partir
dessa conjuntura, particularmente no que se refere à sustentação desse modelo
de expansão e tentativa de universalização do ensino das Relações Internacionais
no Brasil.
Desafios para os cursos de Relações Internacionais no Brasil
após a expansão da oferta
Após a caracterização do quarto período de expansão dos cursos de RI e da
subsequente estagnação do seu ciclo, é essencial fazer um balanço dos desafios
desse processo para os anos vindouros. Partindo da premissa de que o processo de
expansão chegou ao final, e diante da reconcentração geográfica, cabe perguntar
se tal conjuntura permite apontar para o surgimento de um novo cenário para os
cursos de RI.
Basicamente, o que transparece para os próximos anos é um cenário de
grandes dificuldades. A expansão de novos cursos de RI no país já não mais segue
o ritmo dos anos anteriores. O ciclo do Reuni permitiu que vários cursos de RI
239Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
fossem interiorizados, porém sem um planejamento mais acurado para os anos
vindouros. O recente fim de vários meios de financiamento das universidades com a
aprovação da Emenda Constitucional 95 e a redução da oferta de bolsas dificultam
sobremaneira a qualidade e continuidade dos cursos de RI nos diferentes rincões
do país, ainda mais porque o mercado de trabalho para os formandos se concentra
nos grandes centros urbanos do país (MAIA, 2017). Dessa forma, a procura pelos
cursos de RI, especialmente em IES localizadas fora dos grandes centros, tenderá
a diminuir com a crise econômica e a contenção de gastos na educação.
Em síntese, as principais questões desse novo contexto para os anos vindouros
são: a) o fechamento de cursos em IES privadas com ou sem finalidade lucrativa;
b) a diminuição da demanda e da ocupação de vagas em IES privadas localizadas
em cidades pequenas e médias; c) a redução da qualidade dos cursos ofertados
por IES privadas no Brasil interiorano; d) a ausência da interiorização do mercado
de trabalho da área de Relações Internacionais, particularmente nas regiões Norte
e Nordeste.
Um primeiro desafio desse cenário é que um número substancial de cursos
ofertados pelas IES privadas vem sendo fechados (ver Figura 4). A maior parte
desses se encontra nos grandes centros urbanos, especialmente devido à alta
concorrência e à saturação do mercado de ensino superior (LESSA, 2005b). Uma
parte menor dos cursos em IES privadas que são fechados se situam em cidades
fora do eixo mais pujante do país, especialmente devido à baixa demanda. Há
de se ressaltar que muitos cursos foram criados por IES privadas em cidades
médias, mas sequer chegaram a ser ofertados. Outra parte dos cursos ofertados
em IES privadas em cidades médias encontra-se em dificuldades de funcionamento
(MIYAMOTO, 2003), como será a seguir abordado.
240 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Figura 4 – Total de cursos de graduação em Relações Internacionais
extintos e em extinção no Brasil em 2017
Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a)
Um segundo desafio que parece explicar as dificuldades pelas quais passam
os cursos em IES privadas no Brasil interiorano é o fato de que a demanda e a
ocupação de vagas nesses cursos não são suficientes para sustentá-los (MIYAMOTO,
2003). Por exemplo, municípios interioranos onde cursos foram fechados
(ou obtiveram em 2015 notas 1 e 2 no Exame Nacional de Desempenho dos
Estudantes – ENADE) apresentam, em regressão linear simples, correlação entre
o número de vagas ofertadas para cursos de graduação em RI em 2017 e o número
de alunos matriculados no terceiro ano do ensino médio em 2017. De maneira
geral, o resultado apresentado foi de correlação significativa entre essas duas
variáveis, com o coeficiente de correlação (R
2
) apresentando resultado de 0,79.
A Figura 5 apresenta em vermelho os municípios que apresentam alta correlação
241Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
entre essas duas variáveis. Em geral, a correlação entre essas variáveis é alta
para uma parte significativa dos municípios onde cursos de RI são ofertados
com exceção de localidades como Dourados – MS, Santana do Livramento – RS,
Porto Nacional – TO, dentre outros municípios
8
.
Figura 5 – Relação entre alunos matriculados no terceiro ano do Ensino Médio
em 2017 e vagas em cursos de graduação em Relações Internacionais em 2017
por municípios brasileiros
Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a) e Censo Escolar do Ensino Médio (INEP, 2017).
8 A interiorização dos cursos ofertados pelas IES públicas tem contribuído para o fechamento de cursos em IES
privadas favorecendo o acesso ao ensino superior de qualidade e universal. A ressalva que se faz é que essa
interiorização se fez apenas nas regiões que historicamente já ofertavam cursos de RI.
242 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Desse resultado, depreende-se algumas explicações. Em primeiro lugar, que
na maior parte dos municípios onde há cursos de RI o número de vagas para
graduação apresenta correspondência com o número de alunos, de forma que
quanto maior for a quantidade de alunos matriculados no terceiro ano do ensino
médio, maior o número de vagas ofertadas no município que possui curso de
RI. Há algumas exceções dentre as mencionadas acima, de onde advêm algumas
ressalvas.
Em segundo lugar, das exceções mencionadas, pode-se dizer que o número
de vagas em curso de graduação de RI é bem acima da média que seria esperada
para a quantidade de alunos matriculados no terceiro ano do ensino médio. Esse
dado indica que possivelmente o público-alvo e, portanto, a demanda desses
municípios, seria bem menor do que no restante dos municípios onde há oferta de
vagas em cursos de RI. Essa conclusão ainda pode ser precipitada, particularmente
porque há um significativo fluxo de alunos que cursaram o terceiro ano do ensino
médio em um dado município e que se matriculam em cursos de RI em outros
estados da federação. No entanto, a grande questão é que parte dos municípios
onde se encontram esses cursos não possui vocação de integrar-se com o restante
do país por pelo menos três razões: eles se encontram em regiões fronteiriças,
possuem baixa densidade de redes de integração e de relações socioeconômicas
com o restante do território nacional, ou estão em pontos distantes das regiões
mais carentes de cursos de RI.
Por último, nos municípios interioranos contemplados pelo Reuni, esse
processo parece estimular a substituição do ensino de RI em IES privadas por
públicas, uma vez que a demanda anteriormente atraída pelas instituições
privadas se direciona para as públicas. Nesse sentido, cursos em IES privadas
nestas mencionadas localidades ou estão em extinção ou apresentam qualidade
incipiente.
Um terceiro desafio é que a maior parte dos cursos que apresentou baixo
desempenho no ENADE 2015 (notas 1 e 2) são ofertados por IES privadas em regiões
interioranas
9
. Esse resultado coloca em xeque esses cursos, caso obtenham os
mesmos resultados nas próximas avaliações do ENADE. O mal resultado obtido no
ENADE é em parte consequência de medidas drásticas tomadas pelas IES privadas
para solucionar problemas de insuficiência da demanda local, especialmente nas
9 Aqui, leva-se em conta apenas o Conceito ENADE (CE), sem a adição do Conceito Preliminar de Curso (CPC).
243Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
cidades pequenas e médias (MIYAMOTO, 2003) (ver Figura 6)
10
. Em síntese, nota-se
que os cursos ofertados em IES privadas com finalidade lucrativa são os que mais
vêm apresentando qualidade abaixo da desejada. Essa diferença parece refletir o
entusiasmo que tomou conta do setor privado com a aprovação dos programas
de financiamento estudantil. Muitos cursos foram abertos por essas IES. Com o
passar dos anos e a instalação da crise econômica, parte significativa desses cursos
não apresentou resultados importantes quanto à qualidade do ensino ofertada.
O último desafio se refere à ausência da interiorização do mercado de trabalho
na área de Relações Internacionais, especialmente nas regiões Norte e Nordeste,
o que agrava ainda mais os dilemas anteriores. À exceção das cidades médias
do Sul e Sudeste, os cursos de RI em cidades médias das demais regiões do país
são uma exceção devido à ausência da internacionalização e da interiorização
do mercado de trabalho nessas regiões. Em uma pesquisa sobre o mercado de
trabalho para egressos de cursos em RI, Ribeiro, Kato e Rainer (2013) apontam
que as oportunidades de trabalho encontram-se majoritariamente nos grandes
centros urbanos do país e em cidades médias do Sul e Sudeste voltadas para
atividades do setor secundário e, mais recentemente, para o agronegócio (MAIA;
FRANCO; NEDER, 2017).
Se, por um lado, a expansão de cursos para as regiões Sudeste e Sul se deu
por influência da internacionalização da economia e da participação no Mercado
Comum do Sul (Mercosul) (MIYAMOTO, 1999), por outro, a interiorização da oferta
de cursos de RI nas regiões Centro-Oeste, Triângulo Mineiro e Interior Paulista
se deu especialmente pela expansão econômica do agronegócio e aumento da
percepção do “internacional” em regiões do Brasil interiorano. No entanto, no
que tange ao mercado de trabalho, o setor do agronegócio não apresenta parcela
significativa do ramo de trabalho no qual os egressos de RI estão atualmente
empregados, sendo responsável por apenas 1,7% dos egressos que participaram
de uma pesquisa (MAIA; FRANCO; NEDER, 2017) promovida pelo Conselho
Nacional de Educação (CNE) juntamente com a Organização das Nações Unidas
para Educação Ciência e Cultura (UNESCO)
11
.
10 Vale ressaltar que o nota mínima lograda pelos cursos de RI em IES públicas federais e estaduais nacionais em
2015 foi 3. Essa avaliação é considerada mediana e, caso a nota seja repetida, não implica o fechamento de curso.
11 Há de se fazer um contraponto aqui: naturalmente, o acesso ao ensino não pode se vincular exclusivamente
ao mercado de trabalho, já que o ensino superior também possui um papel importante na formação cultural e
cívica do indivíduo.
244 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
Figura 6 – IES com cursos de Relações Internacionais avaliadas com notas 1 e 2
no ENADE 2015 por municípios brasileiros e categoria administrativa
Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Cadastro e-MEC (MEC, 2017a).
Dessa forma, a expansão promovida pelo Reuni acabou por privilegiar a
abertura de novos cursos de RI em locais onde o acesso ao ensino de RI já era
substancial, em detrimento das regiões do país onde ainda a oferta do ensino
de RI é restrita. Nessa perspectiva, a inclusão e universalização de RI no Brasil
aconteceram de forma concentrada, dando-se nas áreas interioranas das regiões
Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Já nas regiões Norte e Nordeste, a estratégia adotada
foi a da dispersão não planejada de cursos nas capitais de alguns poucos estados.
Segundo Julião (2012), essa estratégia acabou pulverizando cursos de RI com
245Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
um orçamento destinado à educação que não acompanhava o mesmo ritmo da
expansão do número de cursos criados.
Levando em conta os desafios aqui apresentados, o cenário que se verifica
é o da impossibilidade da sustentação do padrão de expansão dos cursos de RI
até então vigente. Esse padrão, caracterizado pela dispersão não planejada e
concentração espacial desequilibrada, tenderá a se constituir nos anos vindouros
como um obstáculo à consolidação dos cursos de RI recém-criados. Além disso,
esse processo de crise pode engendrar a diminuição do número de cursos
excessivamente criados no setor privado, promovendo assim um reequilíbrio
entre o setor público e privado. Particularmente, o que se nota é que o Reuni,
ainda que de forma errática, possibilitou, no campo das Relações Internacionais,
a transição privado-pública, especialmente, nas cidades médias.
Em um possível cenário positivo, ainda que bem pouco provável, pode ser
que, com o fim da crise econômica em curto prazo, o incremento do crescimento
econômico engendre um maior processo de internacionalização do país, o que por
consequência aumentaria a demanda do mercado em relação a profissionais das
RI. Seguindo esse raciocínio, há uma pequena possibilidade de que o padrão de
expansão de cursos de RI possa ainda se manter, mas isso dificilmente ocorrerá.
Resta então refletir sobre esse período de transição que parece se implantar.
Conclusões
Após um longo histórico de pioneirismo, expansão e consolidação do estudo
das Relações Internacionais no Brasil, a área enfrenta, nesses últimos cinco anos,
vários dilemas no que se refere à universalização do ensino. Esses dilemas não se
referem apenas a uma conjuntura de crise econômica e política que se instalou no
país, mas também a uma questão estrutural da herança deixada pelas decisões e
estratégias adotadas ao longo desses quase 50 anos de existência do curso no país.
Essa herança estrutural, tratada neste trabalho, diz respeito ao padrão de
dispersão espacial de cursos implantado pelas políticas públicas e sua adequação
às necessidades de universalização do ensino das RI. Verificou-se, por meio da
análise espacial, que o modelo de dispersão de cursos de RI no Brasil é marcado
pela concentração espacial, em que a lógica da universalização do ensino cada
vez mais é suplantada pela lógica da concentração espacial. Os fenômenos da
concentração espacial e dispersão não planejada, atrelados à atual conjuntura
246 Dispersão e concentração espaciais dos cursos de Relações Internacionais no Brasil: [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
de contenção orçamentária, vêm levando à estagnação – ou pior, redução – do
número de cursos no país. Constata-se, assim, o declínio do modelo de expansão
de cursos de RI até então vigente.
Esse novo cenário para os cursos de RI no Brasil coloca uma série de desafios
para os próximos anos. Em primeiro lugar, o desafio de consolidar os cursos criados
durante o Reuni fora dos grandes centros, particularmente aqueles das regiões
Norte e Nordeste. Esse desafio torna-se tão mais difícil quanto maior o corte do
orçamento destinado à educação. Em segundo lugar, o desafio da universalização
do ensino superior das Relações Internacionais. Não há cursos de RI implementados
em uma parte dos estados das regiões Norte e Nordeste, forçando o deslocamento
de discentes a outros estados ou a desistência do curso. Por fim, o desafio da
interiorização do mercado de trabalho de forma a permitir a sustentabilidade dos
cursos que se encontram fora dos grandes centros nacionais.
Face aos desafios do quinto período, cabe à comunidade acadêmica das
Relações Internacionais refletir sobre o futuro da gestão dos cursos de RI com o
intuito de oferecer encaminhamentos para as políticas públicas do ensino superior
para a área. Para tanto, é necessário estabelecer uma agenda de pesquisa sobre
a temática, já que a bibliografia sobre gestão e sustentabilidade de cursos de RI
no Brasil ainda é incipiente. Os eixos norteadores da temática poderiam envolver
quatro temas de pesquisa. O primeiro deles concernente à atração espacial dos
cursos e ao perfil discente. Outro tema importante de pesquisa se refere aos padrões
de qualidade dos cursos (CPC, CC e ENADE) e às particularidades regionais onde
os cursos se inserem. O terceiro, referente ao perfil das IES que ofertam cursos de
RI e às características econômicas da região onde o curso se insere. Aqui, neste
tema, procura-se regionalizar as características econômicas e seus efeitos sobre
a oferta de cursos de RI, com a finalidade de verificar até que ponto o mercado
de trabalho condiciona as características dos cursos de RI ofertados. Por último,
um tema de pesquisa relevante se refere a compreender de que forma a presença
de instituições tais como embaixadas, secretarias de RI, portos secos etc. afetam
a percepção da importância da internacionalização e da atuação do profissional
de RI.
247Matheus Hoffmann Pfrimer; Giovanni Hideki Chinaglia Okado
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 14, n. 1, 2019, p. 225-249
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