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137Débora Figueiredo Mendonça do Prado

A atuação internacional dos governos

subnacionais: construções conceituais, limites

e contribuições para o caso brasileiro

The international actions of the subnational

governments: conceptual constructions, limits

and contributions to the brazilian case

DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.846

Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Resumo

Este artigo tem por objetivo analisar o debate conceitual sobre a atuação internacional

dos governos subnacionais, tendo em vista as dificuldades e limitações dos conceitos

de paradiplomacia e protodiplomacia. Parte-se da hipótese de que esses conceitos são

insuficientes para a compreensão de determinadas ações dos governos subnacionais que

geram tensões com governos centrais. Para isso, a pesquisa se apoia em bibliografia clássica

do tema, identificando o histórico desse campo de estudo na ciência política e nas relações

internacionais, com destaque para as tipologias propostas pela literatura nas últimas

décadas. A partir de tal base, conclui-se que a marginalização desses processos gera uma

compreensão limitada da atuação dos atores subnacionais, bem como de seus impactos na

política internacional. Tal revisão se faz necessária para auxiliar na identificação de lacunas

conceituais e na delimitação de uma agenda de pesquisa para esse campo de estudo no Brasil.

Palavras-chave: Governos subnacionais; Paradiplomacia; Protodiplomacia; Brasil; Estados

Unidos.

1 Agradeço aos revisores e pareceristas do artigo pelos comentários, sugestões e contribuições. Agradeço também

ao prof. Dr. Tullo Vigevani pelas sugestões e comentários essenciais para o avanço desta pesquisa. O apoio

institucional da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para

estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU) foram essenciais. Qualquer erro ou inconsistência, no entanto,

são de minha inteira responsabilidade.

2 Doutora em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). É professora no curso de

graduação e de pós-graduação em Relações Internacionais na Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e

pesquisadora do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU).

Artigo submetido em 05/09/2018 e aprovado em 14/12/2018.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

138 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

Abstract

This article analyzes the conceptual debate about the international actions of subnational

governments pointing to the difficulties and limitations of the concepts of paradiplomacy

and protodiplomacy. The main hypothesis is that these concepts are insufficient for the

understanding of certain actions of the subnational governments that generate tensions with

the central government. To do so, the research is based on a classic bibliography, identifying

the history of this field of study in Political Science and in International Relations, highlighting

the typologies proposed by literature in the last decades. On this basis, it is concluded that the

marginalization of these processes generates a limited understanding of the performance of

subnational actors as well as their impact on international politics. This review is necessary

to help identify conceptual gaps and delimit a research agenda for this field of study in Brazil.

Keywords: Subnational governments; Paradiplomacy; Protodiplomacy, Brazil, United States.

Introdução

O envolvimento dos governos subnacionais no cenário internacional não é um

fenômeno recente, embora o estudo desse tipo de engajamento seja. A literatura

apresenta Duchacek (1984, 1986, 1990) e Soldatos (1990) como os formuladores

originais do conceito de paradiplomacia e, portanto, pioneiros na definição desse

fenômeno. Kuznetsov (2015), entretanto, questiona essa informação. Para esse

autor, a primeira tentativa de incorporação desse conceito foi feita por Rohan

Butler, em 1961, para se referir a atividades extraoficiais ou secretas. Na definição

de Butler, a paradiplomacia representa um desafio para o chefe do executivo,

independentemente do governo em questão, porque corresponde ao mais alto

nível de diplomacia pessoal e paralela, podendo complementar ou competir

com a política externa regular (BUTLER, 1961 apud KUZNETSOV 2015, p. 25)

. Posteriormente, o conceito teria reemergido no campo da ciência política,

adquirindo um novo significado nos trabalhos de Duchacek e Soldatos para indicar

o envolvimento dos governos subnacionais no cenário internacional.

3 Para o autor, paradiplomacia seria “o mais alto nível de diplomacia pessoal e paralela, complementando ou

competindo com a política externa regular do ministro em questão, é, portanto, uma tentação recorrente para

o chefe do executivo, seja ele um primeiro-ministro, presidente, ditador ou monarca” (BUTLER, 1961 apud

KUZNETSOV 2015, p. 25, tradução nossa).

4 Versão original do texto citado na nota anterior: “the highest level of personal and parallel diplomacy,

complementing or competing with the regular foreign policy of the minister concerned, is thus a recurrent

temptation to the chief of the executive, be he a premier or president, dictator or monarch” (BUTLER, 1961 apud

KUZNETSOV 2015, p. 25).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

139Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Em 1984, Duchacek propõe o conceito de microdiplomacia para descrever

a prática internacional de territórios políticos autônomos. O conceito buscava

delinear as atividades realizadas pelos governos não centrais, fazendo, portanto,

um contraponto à ideia de “macrodiplomacia”, ou seja, as atividades internacionais

dos governos nacionais. A paradiplomacia seria o resultado desses dois tipos de

atuação: por um lado, o que o autor chama de “transborder regional regimes”

(predominantemente baseado em processos consociacionais informais) e “global

micro-diplomacy” (que levam os governos constituintes, incluindo os das grandes

cidades, ao contato direto com os governos nacionais e constituintes) (DUCHACEK,

1984, p. 5).

Em 1990, Soldatos definiu a paradiplomacia como atividade internacional

direta de atores subnacionais (unidades federadas, regiões, comunidades urbanas,

cidades) apoiando, complementando, corrigindo, duplicando ou desafiando a

diplomacia dos Estados nacionais (SOLDATOS, 1990, p. 17)

. A adoção desse

termo foi incorporada nos trabalhos subsequentes de Duchacek (1990), que

reconheceu a melhor adequação desse conceito às atividades desenvolvidas pelos

governos subnacionais de forma paralela à diplomacia tradicional. Já o conceito

de protodiplomacia seria utilizado como referência nos casos em que a atividade

de um governo subnacional é contrária à diplomacia nacional. Como observa

o autor, enquanto as atividades paradiplomáticas no exterior dizem respeito

majoritariamente às questões econômicas, sociais e culturais, as atividades

protodiplomáticas apontam para trabalhos preparatórios visando uma futura

secessão, bem como o seu devido reconhecimento internacional (DUCHACEK,

1988, p. 22 apud AGUIRRE, 1999, p. 190).

Em suma, enquanto a paradiplomacia é considerada como uma atividade

complementar ao Estado, a protodiplomacia é uma atividade desestabilizadora,

frequentemente vista como ilegítima e perigosa para a unidade do governo central

(KEATING, 1998). São exemplos tradicionais desse tipo de atividade o caso de

Québec, no Canadá, e da Catalunha, na Espanha. Nossal, Roussel e Paquin (2012),

ao analisarem o caso em Québec, destacam que esse tipo de atividade ocorreu

5 Nas palavras do próprio autor, a paradiplomacia pode ser definida como “atividade internacional direta de

atores subnacionais (unidades federadas, regiões, comunidades urbanas, cidades) apoiando, complementando,

corrigindo, duplicando ou desafiando a diplomacia dos Estados nacionais” (SOLDATOS, 1990, p. 17, tradução

nossa).

6 Versão original do texto citado na nota anterior: a paradiplomacia pode ser definida como “direct international

activity by sub-national actors (federated units, regions, urban communities, cities) supporting, complementing,

correcting, duplicating or challenging the nation-states’ diplomacy” (SOLDATOS, 1990, p. 17).

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140 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

nos anos de 1970 e 1990 e reforçam que a ideia de que a protodiplomacia é um

tipo primitivo de diplomacia. Segundo os autores:

[A protodiplomacia], como o prefixo sugere, é uma diplomacia primitiva ou

rudimentar, normalmente adotada por um governo no exílio ou um governo

não central que procura usar suas atividades internacionais para obter

reconhecimento por outros estados e, assim, transformar a protodiplomacia

em diplomacia pura e simples pela conquista da independência e soberania

(NOSSAL; ROUSSELL; PAQUIN, 2012, [s/n] tradução nossa).

Essa definição é importante para casos como o da Catalunha, que ganhou

contornos mais dramáticos com a aprovação, em outubro de 2017, do referendo

separatista da região. O imbróglio gerou forte reação por parte de Mariano Rajoy,

então presidente do governo da Espanha, que atuou para impedir o processo e

deter os políticos envolvidos na organização do referendo. Carles Puigdemont,

ex-líder da Generalitat que atuou ativamente para a separação da região, está

atualmente exilado na Bélgica.

Ao analisar o caso catalão até 2015, Vicuña (2015) destaca um redirecionamento

da atuação internacional da região em 2012 a partir do segundo mandato de Artur

Mas, economista e político catalão, nacionalista e independentista, e presidente

do governo da Catalunha entre 2010 e 2015. De acordo com o autor, o governo

de Artur Mas baseou-se no “direito de decidir” ao colocar a transição nacional

como prioridade de seu governo (VICUÑA, 2015, p. 43). Para Vicuña, a Catalunha

buscava alcançar um status de ator internacional e construir um sistema de

alianças que pudesse sustentar uma eventual secessão. Apesar disso, o autor

questiona a utilização do termo protodiplomacia naquele momento, por entender

que a narrativa de promoção internacional da região não estava concentrada na

independência, mas na legitimidade do processo interno de autodeterminação.

Segura (2017) tem uma posição semelhante quando afirma que a atividade

internacional da Catalunha estava relativamente normalizada junto ao governo

espanhol, sendo comparada com ações de outras regiões autônomas como o

País Basco. Contudo, a partir de 2012, a região passou a intensificar sua atuação

internacional, configurando assim uma atuação protodiplomática.

7 “[Protodiplomacy,] as the prefix suggests, is a primitive or rudimentary diplomacy, usually pursued by a government-

in-exile or a non-central government that is seeking to use its international activities to gain recognition by other

states and thereby transform protodiplomacy into diplomacy pure and simple by the achievement of independence

and sovereign statehood”.

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141Débora Figueiredo Mendonça do Prado

A literatura identifica, portanto, dois tipos ideais e antagônicos de atividades

internacionais de entes subnacionais: a paradiplomacia indicando as atividades

complementares aos Estados e que não geram qualquer tipo de tensionamento; e o

conceito de protodiplomacia para identificar as iniciativas destinadas à separação

do Estado. Contudo, a divisão dessas atividades nessas duas categorias conceituais

é insuficiente, sobretudo quando consideramos casos em que a atividade dos

entes não possui conteúdo separatista, mas geram conflitos importantes com o

governo central.

Diante disso, esta pesquisa parte da hipótese de que a caracterização do

debate sobre a atuação internacional de governos subnacionais nesses dois tipos

ideais e antagônicos (paradiplomacia/protodiplomacia) é limitador e deixa vazios

conceituais intransponíveis, pois um leque razoável de atividades não pode fazer

parte dessa tipificação clássica, gerando dificuldades, limitando a compreensão

dos processos e de seus impactos na condução da política internacional e

limitando o avanço desse campo de pesquisa. No Brasil, por exemplo, é possível

identificar casos em que as atividades dos governos subnacionais geraram atritos

importantes com o governo federal, mas que não podem ser classificadas como

ações protodiplomáticas. Esse tipo de tensionamento não é recorrente no país,

mas a identificação desses casos evidencia uma limitação teórica e metodológica

e abre espaço para uma discussão mais ampla sobre as ferramentas analíticas

mais adequadas para conceituar tal fenômeno.

Para enfrentar essa problemática, esta pesquisa se apoia em bibliografia

clássica do tema, identificando o histórico desse campo de estudo na ciência

política e nas relações internacionais, com destaque para as tipologias propostas

pela literatura nas últimas décadas. Essa revisão, juntamente com pesquisas

qualitativas, permite identificar lacunas conceituais na atuação internacional

de atores subnacionais no caso brasileiro. Diante disso, o artigo está subdivido

em dois principais tópicos: o primeiro procura analisar as principais limitações

conceituais da paradiplomacia no Brasil e no mundo, com foco na problematização

das atividades subnacionais que não se enquadram nas duas principais categorias

apresentadas pela literatura; o segundo considera o debate no Brasil, tendo em

vista os esforços conceituais apresentados até o momento.

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142 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

1 As limitações conceituais da paradiplomacia

1.1 As atividades internacionais dos governos subnacionais no Brasil

No Brasil, ações internacionais de governos estaduais são identificadas

desde a República Velha (1889-1930). Entretanto, os esforços para a construção

de um marco conceitual desse processo somente ganharam espaço a partir

década de 1980, estimulados pela intensificação destas atividades. As primeiras

atividades desse tipo no Brasil tinham por objetivo a concessão de empréstimos

internacionais para o desenvolvimento do agronegócio na região de São Paulo e

Minas Gerais (RODRIGUES, 2004). No final dos anos de 1980 e início da década

de 1990, há uma intensificação dessas atividades, com a participação de governos

subnacionais brasileiros em convênios, acordos bilaterais, acordos de cooperação

com agências internacionais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID). O grau de envolvimento no Brasil é variável e cada

região acaba por considerar necessidades específicas para o estabelecimento de

suas prioridades. Na região Norte

, as atividades estão voltadas para a integração

entre a região amazônica e a subcaribenha, que se explica pela aproximação dos

estados com a Guiana, Suriname e Guiana Francesa. No Sul

do país, os governos

objetivam intensificar as relações com os demais países do Mercosul

, explorando

principalmente as possibilidades comerciais. Já nas regiões Nordeste

e Centro-

Oeste

, o objetivo tem sido a promoção do comércio exterior (BRIGAGÃO, 2005).

É na região Sudeste

do país, entretanto, que o envolvimento dos governos

subnacionais ocorre com maior diversificação e intensidade, por meio de

mecanismos de articulação tais como: a cooperação técnica, a promoção comercial,

8 Dentre as pesquisas realizadas sobre a atuação no Norte do país, podemos citar as análises de Abdala (2007),

Gomes Filho e Vaz (2008), Gomes Filho (2011) e de Santos (2017).

9 Sobre a atuação internacional na região Sul do país, podemos citar os trabalhos de Nunes (2005), Salomón e

Nunes (2007), Meirinho (2015), Ferreira (2015) e Martins (2017).

10 Dentre os trabalhos voltados para a análise do envolvimento dos governos subnacionais brasileiros no Mercosul e

na rede Mercocidades, podemos citar Meneghetti Neto (2005), Mariano e Mariano (2005), Vigevani e Wanderley

(2005), Silva (2006), Prado (2009), Medeiros e Saraiva (2009), Prado (2011), Almeida (2012), Melo (2013),

Junqueira (2014), Luzia (2016), Sadeck, Froio e Medeiros (2017).

11 Dentre os trabalhos que analisam a atuação internacional na região Nordeste, podemos citar: Saraiva (2004),

Ribeiro (2009), Morais (2011), Maia (2012), Siqueira (2012) e Almeida (2013).

12 Sobre a região Centro-Oeste, podemos citar os trabalhos de: Nascimento (2016) e Gatto (2012).

13 Levantamento realizado por Ribeiro (2009) destaca que 71% dos municípios brasileiros possuem atuação

internacional. De acordo com essa pesquisa, os dados sobre o envolvimento por região são: 51,7% para a região

Sudeste, 24,1% na região Sul, seguido de 13,8% para a o Nordeste e 10,3% para a região Norte do país.

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

143Débora Figueiredo Mendonça do Prado

o investimento e o fortalecimento político das regiões por meio da participação

em redes internacionais de cidades

Discorrendo sobre as principais características da ação subnacional no

Brasil, Farias (2000) destaca o caráter pragmático das ações e o envolvimento em

atividades limitadas a questões de low politics (promoção comercial, intercâmbio

cultural, turismo, convênios tecnológicos, cooperação técnica, investimentos).

Em geral, essas ações se diluem nas atividades gerais dos governos, sendo que a

extensão e a direção do envolvimento internacional geralmente são determinadas

pela vontade política dos governantes, das possibilidades comerciais e dos

interesses individuais de cada estado ou município brasileiro (FARIAS, 2000;

VIGEVANI, 2007).

Dessa maneira, as ações dos governos subnacionais no Brasil tendem a ser

cooperativas e complementares ao governo federal. Contudo, Vigevani (2006)

argumenta que alguns governos, com objetivo de atrair investimentos estrangeiros,

geram crises com o governo federal ao proporem favorecimentos fiscais não

pactuados no âmbito federal. Ainda segundo o autor, “alguns estados como o

Rio Grande do Sul e Bahia, em certas ocasiões chegaram a causar problemas

para o pacto federativo em razão da ação assimétrica adotada para a atração de

investimentos” (VIGEVANI, 2006, p. 130).

Uma importante crise causada pelas ações internacionais realizadas por um

governo subnacional no Brasil ocorreu durante o governo de Leonel Brizola, no

Rio Grande do Sul. Em 1962, o então governador estatizou duas subsidiárias

das empresas multinacionais estadunidenses: a Companhia Energia Elétrica Rio

Grandense (CEERG), pertencente à Bond and Share, e a Companhia Telefônica

Nacional (CTN), subsidiária da International Telephone & Telegraph (ITT),

transformando a empresa na Companhia Rio-Grandense de Telecomunicações

(CRT). A CEERG era a prestadora dos serviços de eletricidade para Porto Alegre

e região. De acordo com Silva (2015), tratava-se de uma poderosa corporação

internacional que operava no Brasil desde a década de 1920 e controlava 70%

da produção de energia no país. A desapropriação da concessionária pelo

14 Na região Sudeste, podemos citar os trabalhos de Perpétuo (2010), Pereira (2010, 2014), Salles e Vieira (2014) e

Oliveira (2017) sobre a atuação internacional no estado de Minas Gerais. No Espírito Santo, temos o trabalho

de Henriques Filho (2016). No estado e município de São Paulo, podemos citar o trabalho de Barreto (2001), a

pesquisa no âmbito do Cedec, PUC-SP e Unesp (2007), bem como os de Batista (2010), Yahn Filho (2011), Araújo

(2012), Alves (2013), Farias (2015), Andrade (2015), Vital (2016). Neves (2013), Besen (2016), Melo (2016),

Mendes (2017) e Mendes e Figueira (2017), por sua vez, apresentam trabalhos sobre a atuação do estado do

Rio de Janeiro. No estado do Espírito Santo, podemos citar o trabalho de Henriques Filho (2016)

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

144 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

governo respondia a uma promessa de campanha e tinha por objetivo reverter

os problemas relacionados ao abastecimento e à interrupção do fornecimento

de energia elétrica na região. Em visita ao presidente Kennedy no mesmo ano, o

então presidente João Goulart teve de explicar o caso. Naquela oportunidade, o

presidente dos Estados Unidos exigiu uma “indenização rápida e justa” e exigiu

o comprometimento do presidente na solução pacífica e negociada da crise

(BEMFICA, 2007). Posteriormente, em 1962, ocorreu a expropriação pelo governo

da subsidiária local da ITT, vinculada ao grupo Morgan, após o impasse entre a

empresa e o governo sobre a avaliação do acervo da operadora.

As encampações geraram grande repercussão na imprensa e contou com forte

reação do governo estadunidense, que passou a considerar o então governador

do Rio Grande do Sul o responsável direto pelo agravamento nas relações entre

Estados Unidos e Brasil (BANDEIRA, 1979). Essa percepção ganhou força

com a sinalização de outros estados brasileiros, como Pernambuco, Bahia e

Minas Gerais, que passaram a flertar com a ideia de nacionalização de outras

concessionárias de serviços públicos, agravando a relação bilateral no governo

João Goulart (BANDEIRA, 1979). Com o golpe militar de 1964, estabeleceu-se

um alto nível de centralização no governo brasileiro, impossibilitando qualquer

tipo de engajamento internacional de governos subnacionais, centralização essa

que somente começou a se alterar durante a transição democrática, época em

que as autonomias subnacionais foram gradativamente sendo devolvidas. Para

Souza (2006), “a descentralização trouxe como uma de suas principais bandeiras

a ‘restauração’ do federalismo e a descentralização, mediante a elaboração de

uma nova Constituição” (SOUZA, 2005, p. 191).

A moratória do Eurobônus de Minas Gerais, decretada em 1999 por Itamar

Franco, então governador do estado, foi outro caso de tensão. A crise começou logo

após o informe do Ministério da Fazenda aos organismos financeiros internacionais

do risco de inadimplência do estado, gerando a suspensão de valores em fase de

desembolso. O caso acabou contribuindo para o agravamento da crise econômica

brasileira como um todo naquele período, como nos mostra Rodrigues (2004). Ao

analisar o federalismo brasileiro, Ames (2003) critica os excessos de independência

dos estados e faz referência a esse caso, afirmando que “as unidades subnacionais

ainda têm muito mais privilégios fiscais do que responsabilidades” (AMES, 2003,

p. 349). Para Rodrigues (2004), o caso de Minas Gerais “foi, possivelmente, o mais

revelador do nível de conflituosidade no âmbito civil a que podem chegar um

governo subnacional e a União, envolvendo as relações internacionais do Brasil

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

145Débora Figueiredo Mendonça do Prado

na segunda metade do século XX” (RODRIGUES, 2004, p. 215). Marcovitch (2014)

também reforça o argumento segundo o qual a competência para a formulação

e execução da política externa é do governo federal, através do Itamaraty, e

relembra que “algumas iniciativas de Estados que assinaram diretamente acordos

internacionais claramente se chocaram com a competência exclusiva do Ministério

das Relações Exteriores (MRE)” (MARCOVITCH, 2014, p. 10).

Diante disso, é possível identificar alguns tensionamentos entre o envolvimento

internacional dos governos subnacionais e a esfera federal, embora seja inegável

a constatação de que casos desse tipo são raros no país. Por isso, definir as

atividades no Brasil exclusivamente como ações paradiplomáticas é uma decisão

problemática. Apesar de isolados, esses casos expõem contradições importantes

que merecem uma reflexão sobre os limites dos termos propostos pela literatura

para a compreensão da atividade subnacional, inclusive para o caso brasileiro.

1.2 Atividades internacionais de governos subnacionais nos Estados Unidos

O caso brasileiro certamente não é o mais emblemático quando analisamos

as tensões entre atividades internacionais de governos e entes subnacionais.

Se excluirmos as iniciativas protodiplomáticas, é possível concluir que as

dificuldades mais evidentes entre as ações de estados e municípios e o governo

nacional ocorrem nos Estados Unidos. O caso estadunidense é emblemático, pois

leva os tensionamento às últimas consequências, gerando conflitos jurídicos e

institucionais entre estados e governo federal. Esses tensionamentos e conflitos são

identificados principalmente pelas ações desenvolvidas pelos legislativos estaduais.

Nesse sentido, destacam-se, como exemplos principais de atividades estaduais

com constrangimentos para Washington, as temáticas ambientais e migratórias.

O endurecimento das leis de imigração, com o aumento no número de

deportações de imigrantes, e a flexibilização dos compromissos assumidos na

temática ambiental estiveram na agenda de Trump durante sua campanha. Muito

embora o republicano tenha colocado em prática tais medidas, a Califórnia,

sexta maior economia do país, tem assumido a liderança de um movimento de

resistência a essa agenda. Na semana seguinte ao discurso de posse do presidente,

o governador democrata Jerry Brown deixou claro que a Califórnia não perseguiria

os imigrantes, não retiraria o direito ao atendimento à saúde conquistado com

o Obamacare e que manteria sua posição no respeito aos acordos multilaterais

voltados ao enfrentamento das mudanças climáticas (SANDOVAL, 2018; ZEZINA,

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146 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

2017). A implementação dessas medidas teve intensa repercussão na Califórnia,

estado com maior número de imigrantes na federação estadunidense (PUBLIC

POLICY INSTITUTE OF CALIFORNIA, 2018) e que votou em peso na chapa

opositora, encabeçada por Hillary Clinton, em 2016 (CNN, 2016). Em outubro

de 2017, contrapondo-se claramente à postura do governo Trump, o estado da

Califórnia se tornou o primeiro estado-santuário norte-americano com a assinatura

da lei SB54 proposta pelo presidente do Senado Kevin de León (CALIFORNIA,

2017). A nova lei beneficia imigrantes indocumentados de ações de deportação

conduzidas pelo governo federal.

Na temática ambiental, contrariando a promessa de campanha do governo

Trump de abandonar o Acordo de Paris

, o governo da Califórnia reforçou suas

ações com objetivos que incluem a redução das emissões de gases para 40% dos

níveis de 1990 até 2030 (REIS, 2017; MILMAN, 2017). O estado tem participado

de todas as conferências internacionais vinculadas ao Acordo de Paris e tem

impulsionado seu próprio acordo de redução de emissões com outros governos

subnacionais. É importante destacar também que essa não é a primeira vez que

governos subnacionais contrariam uma decisão do governo nessa temática. Em

2001, por exemplo, mesmo com a rejeição formal do protocolo de Kyoto pela

administração Bush, os estados norte-americanos do Arizona, Califórnia, Novo

México, Oregon, Washington, Utah e Montana se propuseram a adotar medidas

de redução de gases de efeito estufa pela adesão ao projeto Western Climate

Initiative (WCI) criado em 2007 (EATMON, 2009).

A instrumentalização da atuação internacional de governos subnacionais

para fins políticos nos Estados Unidos é tema de destaque na literatura. Hocking

(1993) e Keating (2004) já destacavam que a participação internacional de governos

subnacionais também pode ser explicada por motivações políticas. E, no caso

da Califórnia, as ações parecem caminhar nesse sentido. Ademais, a hipótese

partidária, desenvolvida por Schiavon (2010) sobre o caso mexicano, parece viável

também para o caso estadunidense: observa-se uma maior incidência desse tipo

de engajamento internacional quando o partido majoritário no estado federado

é diferente do partido do presidente e/ou do partido majoritário no Congresso.

Nesse caso, se considerarmos que a partir de 2017 os democratas não possuem

a maioria no Congresso, o impulso desse estado para ocupar maiores espaços de

15 O Acordo de Paris foi assinado em 2016 e estabelece metas para limitar o aumento da temperatura global e

reduzir a poluição emitida por fábricas e veículos, bem como frear o desmatamento, objetivando limitar o

aumento da temperatura do planeta (UNITED NATIONS, 2015).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

147Débora Figueiredo Mendonça do Prado

poder no plano internacional deve aumentar se tal situação se mantiver. Caso a

hipótese se confirme, poderemos afirmar que, nos Estados Unidos, esse tipo de

engajamento internacional tem relação direta com as correlações de força político-

partidárias presentes no cenário doméstico.

Outro instrumento utilizado pelos governos subnacionais norte-americanos

tem sido a implementação de sanções econômicas a terceiros países. São exemplos

de ações dessa natureza as sanções aplicadas nos anos de 1980 por 23 estados

e 80 cidades com o objetivo de proibir a realização de operações comerciais das

empresas dessa região com a África do Sul, muito antes do Congresso aprovar

uma série de restrições diretas ao governo pró-apartheid em Pretoria (GUAY, 2000;

MCMILLAN, 2008, FRY, 1998). Nesse caso, mesmo após pronunciamento do

presidente George Bush, em 1991, de que as sanções deveriam ser retiradas após

acordo em Pretória, mais de 100 governos estaduais e municipais continuaram, dois

anos depois, a manter leis e estatutos que impunham restrições ao investimento

e à atividade comercial relacionados com a África do Sul (FRY, 1998, p. 94).

A repercussão desse tipo de atividade vai além dos impactos no nível das

relações intergovernamentais. Um caso emblemático foi o boicote realizado pelo

estado de Massachusetts em 1996. Nesse período, o estado aprovou sanções

econômicas que proibiam empresas norte-americanas de comercializar com Burma/

Myanmar alegando questões humanitárias. O argumento utilizado foi o de que os

estados e governos locais deveriam tomar a liderança no combate às violações de

direitos humanos (DENNING; MCCALL, 2000). A lei teve repercussões no plano

doméstico e internacional. Um painel foi aberto na OMC pelo Japão e União

Europeia sob o argumento de que a legislação era contrária às normas de comércio

internacional acordadas pelo governo norte-americano. O caso foi levado à Suprema

Corte que decidiu pela inconstitucionalidade da lei e levantou discussões sobre

a autonomia estadual e as ameaças que tais atividades trazem para a unidade

da política externa. Na opinião de Fry (2007), esse tipo de posicionamento “sem

dúvida, complica os esforços de Washington de falar com uma só voz sobre

questões econômicas internacionais importantes” (FRY, 2007, p. 43)

Essas ações identificadas no caso norte-americano representam um

importante desafio conceitual e levantam dúvidas quanto à divisão utilizada pela

literatura quando trata do envolvimento internacional dos atores subnacionais.

Se considerarmos que a natureza e as motivações dessas ações nos estados

16 Versão original do texto: “undoubtedly complicates Washington’s efforts to speak with one voice on important

international economic issues” (FRY, 2007, p. 43).

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

148 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

norte-americanos são distintas, concluímos que o conceito de “paradiplomacia” é

insuficiente para caracterizar e definir integralmente as atividades internacionais

desenvolvidas por tais atores. O mesmo ocorre com o termo “protodiplomacia”, que

se destina a classificar movimentos de secessão, bem como seu reconhecimento

diplomático internacional (DUCHACEK, 1988, p. 22).

1.3 As limitações conceituais da paradiplomacia

Embora se reconheça que tais atividades geram conflitos legais, no caso norte-

americano, e constrangimentos ao governo nacional, no caso brasileiro, é certo

que essas atividades não objetivam a separação dessas regiões de seus governos

centrais. Além das limitações pontuadas até aqui sobre a paradiplomacia para

analisar as ações que fogem de seu escopo, o conceito acaba sendo adotado pela

literatura de forma vaga e sem definições claras. Ao analisar o conceito, Ribeiro

(2009) destaca que a palavra acabou adquirindo outros significados inclusive

ampliando a sua definição ao incorporar as atividades de atores não estatais no

cenário exterior. Tal ampliação gera imprecisões conceituais importantes, fazendo,

por exemplo, com que o termo se refira tanto à definição de um processo quanto ao

próprio objeto de análise. Aguirre (1990), por exemplo, afirma que o uso livre do

conceito de paradiplomacia em casos de envolvimento internacional de governos

não centrais “pode gerar diferentes conotações e contradições” (AGUIRRE, 1990,

p. 206, tradução nossa)

Como alternativas à paradiplomacia, outros conceitos já foram apresentados

pela literatura. Kincaid (1984, 1990, 1999) propõe a utilização da “constituent

diplomacy”, argumentando que o termo traz neutralidade para o debate além

de evitar o entendimento corrente na literatura, sobretudo naquela que utiliza o

conceito de paradiplomacia, de que as atividades de governos constitucionais são

inferiores, auxiliares ou complementares à high politics da diplomacia do Estado

nacional. Como argumenta o autor,

O que é “alta” ou “baixa” política depende da perspectiva do observador. Uma

província que entra na arena global para garantir investimentos de capital e

instalações industriais que possam resgatá-la do esquecimento econômico é,

do ponto de vista da província, engajada na ‘alta política’. Termos como micro-

17 “[Paradiplomacy] entitles the user to use it freely with all its diverse and contradictory connotations (for example

non-governmantal, corporate or private), and, in particular, to apply it to the case of international involvement

of Non-central governments”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

149Débora Figueiredo Mendonça do Prado

diplomacia e paradiplomacia que implicam que a diplomacia constituinte

é inferior à diplomacia do Estado-nação exibem um viés do Estado-nação

e necessariamente assumem que todo Estado-nação é um representante

legítimo e competente dos interesses do povo que habita seu território.

Muitos grupos de nacionalidade e governos dentro dos estados-nação se

oporiam a tal caracterização de seus esforços para obter reconhecimento

internacional de suas reivindicações de autonomia. (KINCAID, 1990, p. 54,

tradução nossa)

A percepção de que as ações implementadas pelos governos subnacionais

representam atividades consideradas de baixa política acaba por marginalizar esse

processo, limitando-se a reconhecer tais atividades como políticas públicas. Como

destaca o autor, a interpretação sobre o que é alta ou baixa política é variável e não

deveria, portanto, balizar as análises e o debate sobre a atividade internacional dos

governos constitucionais. Além de nebulosa, tal subdivisão tem limitações quando

analisamos os casos já citados em que o envolvimento de governos subnacionais

gera conflitos jurídicos e constrangimentos ao Estado nacional.

Hocking (1993) busca uma definição mais ampla da atuação internacional dos

governos subnacionais ao propor o conceito “multilayered diplomacy approach”,

ou diplomacia multicamadas. Para o autor, o termo paradiplomacia deve ser

substituído pela adoção de um enfoque analítico que considere a participação

de governos não centrais na política internacional de forma cooperativa e não

segmentada, rejeitando as categorias propostas por Soldatos (1990) e Duchacek

(1984, 1986, 1990). Segundo o autor, a definição clássica não reflete o cenário

internacional contemporâneo, onde as fronteiras entre o doméstico e o internacional

são flexibilizadas. Ao contrário, os termos acabam reforçando essa distinção, ao

enfatizar os elementos de conflito entre a ação subnacional e a nacional. Como

destaca o autor,

A diplomacia internacional é vista não como um processo segmentado

presidido por gatekeepers incontestáveis, mas como uma rede de interações,

com atores diversos e cambiantes, que irá interagir de diferentes maneiras

18 “What is ‘high’ or ‘low’ politics depends on one’s perspective. A province that enters the global arena to secure

capital investments and industrial facilities that may rescue it from economic oblivion is, from the provincial

perspective, engaged in ‘high politics’. Such terms as micro-diplomacy and paradiplomacy that imply that

constituent diplomacy is inferior to nation-state diplomacy exhibit a nation-state bias and necessarily assume

that every nation-state is a legitimate and competent representative of the interests of the people who inhabit its

territory. Many nationality groups and governments within nation-states would object to such characterization

of their efforts to gain international recognition of their autonomy claims”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

150 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

dependendo do problema, seus interesses e capacidade de operar em um

ambiente político multinível (HOCKING, 1993, p. 36, tradução nossa)

Ainda segundo Hocking (1993, p. 36), a adoção dessas categorias reforça

uma imagem de conflito entre os governos centrais e as regiões no ambiente

internacional, contribuindo, com isso, para o estabelecimento de tensões entre

essas esferas do federalismo. Por considerar que tais ações oferecem um padrão de

cooperação entre as autoridades políticas, o termo “multilayered diplomacy” seria

o mais adequado, pois “os GNCs [governos não centrais] na verdade são ‘atores’

totalmente internacionais, mesmo que sejam tão complexos e ‘plurais’ quanto

o ‘estado’ ao qual pertencem” (HOCKING, 1993, p. 201, tradução nossa)

. Na

mesma direção, Aguirre (1999), ao problematizar o conceito da paradiplomacia,

argumenta que a participação de governos não centrais (GNCs) na atividade

internacional não deve ser entendida como anormal, paralela ou como uma forma

de diplomacia. Por considerar que o envolvimento dos governos não centrais

deve ser analisado sob uma perspectiva mais ampla, para além da relação com

o Estado nacional, o autor propõe o conceito “postdiplomatic”: Para o autor, “o

envolvimento internacional dos GNCs poderia muito mais apropriadamente ser

rotulado de ‘pós-diplomático’, porque é um processo que vai além do estado-

nação, isto é, ‘além da diplomacia’” (AGUIRRE, 1999, p. 205, tradução nossa)

Tanto Hocking (1993) quanto Aguirre (1999) partem de um pressuposto

comum: o de que o cenário internacional contemporâneo contribuiu para uma

maior flexibilização nas estruturas de governança internacional e permitiu um

maior engajamento de estruturas não centrais no plano exterior. Nesse sentido,

a discussão desses atores está vinculada aos esforços teóricos que buscam uma

aproximação dos conceitos de paradiplomacia ao de governança global. Uma das

referências nesse debate é Robert Kaiser (2005), que adota uma tipologia com

base nos conceitos de paradiplomacia e governança global em múltiplos níveis

para analisar, em perspectiva comparada, o crescimento da atuação e do papel dos

governos subnacionais nos Estados Unidos e Alemanha. Nessa perspectiva, o estudo

das formas de atuação da paradiplomacia deve levar em consideração o próprio

19 “International diplomacy is regarded not as a segmented process presided over by undisputed gatekeepers but

as a web of interactions with a changing cast of players which will interact in different ways depending on the

issue, their interests and capacity to operate in a multilevel political environment”

20 “the NCGs actually are fully international ‘actors’, even if as complex and ‘plural’ as the ‘state’ to which they belong”

21 “The international involvement of NCGs could much more properly be labeled ‘postdiplomatic’, because it is a

process that moves beyond the nation-state, that is, ‘beyond diplomacy”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

151Débora Figueiredo Mendonça do Prado

sistema de governança global, por entender que tais atividades são moldadas

pela natureza da governança multinível (MAGONE, 2006). Como destaca Kaiser,

A combinação de ambos os conceitos numa perspectiva comparativa permite

a análise de todo o espectro do envolvimento internacional dos governos

subnacionais em ambos os países. Além disso, a aplicação de ambos os

conceitos analíticos parece ser apropriada, especialmente devido ao fato de

que as atividades paradiplomáticas dos atores subnacionais estão intimamente

ligadas a tipos específicos de interação multinível. (KAISER, 2005, p. 90-91,

tradução nossa)

A semelhança do conceito proposto por Hocking (1993) com outros presentes

nos estudos de governança é enfatizada por Kaiser. Esse último reconhece que

o conceito de diplomacia multifacetada tem relação com outro debate teórico

que surge mais ou menos na mesma época, isto é, o debate sobre a integração

regional da Europa. Os dois esforços de pesquisa teriam, portanto, pressupostos

comuns, sendo o principal deles a rejeição da separação entre política doméstica

e internacional, mantida por modelos analíticos centrados no Estado (KAISER,

2005, p. 92). Também se observam importantes aproximações envolvendo o

estudo sobre a atuação internacional de governos subnacionais e o estudo da

governança multinível nos trabalhos de Holley (2013), especialmente quando

o autor analisa o envolvimento de governos subnacionais norte-americanos em

ações de sustentabilidade ambiental. Os trabalhos de Kölling, Stavridis e Sola

(2007), Magone (2006), Marks e Hooghe (2003) e Dickson (2014) também merecem

destaque por produzirem esforços teóricos de aproximação entre esses dois níveis

de governos, bem como de suas formas de governança.

Já Cornago (2010) sugere o conceito diplomacia subestatal. Para o autor,

o termo evitaria o que ele chama de disputas terminológicas intermináveis, e

conclui dizendo que “a ‘diplomacia subestatal’ pode talvez ser uma denominação

mais apropriada para uma realidade que está se tornando comum nos processos

diários de formulação de políticas [...] e é cada vez mais aceita pelo próprio

sistema diplomático” (CORNAGO, 2010, p. 13, tradução nossa)

. A proposta se

22 “the combination of both concepts in a comparative perspective, allows for the analysis of the whole spectrum

of international engagement of subnational governments in both countries. Furthermore, the application of

both analytical concepts seems to be appropriate especially because of the fact that paradiplomatic activities by

subnational actors are closely linked with specific kinds of multi-level interaction.”

23 “‘sub-state diplomacy’ can perhaps be a more appropriate denomination for a reality that is becoming commonplace

in the daily policy-making processes […] and is increasingly accepted by the diplomatic system itself”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

152 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

justifica porque, segundo o autor, essa falta de precisão conceitual complica de

forma significativa os esforços de sistematização das pesquisas sobre o tema.

Sobre isso, o autor afirma que essa ambiguidade conceitual representa um sério

desafio para esse campo de estudo, complicando inclusive o desenvolvimento de

pesquisas empíricas sobre o tema (CORNAGO, 2010, p. 13). Na opinião do autor,

o termo diplomacia subestatal poderia conciliar as várias denominações utilizadas

na literatura para designar a atividade internacional subnacional.

2 Os esforços conceituais no Brasil: novas formulações,

problemas antigos

A busca por novos conceitos para dar conta das atividades internacionais

dos governos subnacionais motivou algumas importantes iniciativas no Brasil.

O termo “política externa federativa” foi proposto por Rodrigues (2004) para

indicar “a estratégia própria de um estado ou município, desenvolvida no âmbito

de sua autonomia, visando a sua inserção internacional de forma individual ou

coletiva” (RODRIGUES, 2004, p. 40). Com isso, o autor procurou enfatizar uma

perspectiva autônoma dos governos subnacionais, diferenciando-se, portanto, do

termo diplomacia federativa (BOGÉA, 2001), oficialmente utilizada pelo Itamaraty

e que atribui exclusividade para o governo federal na condução dos assuntos

internacionais (RODRIGUES, 2004).

Não obstante, a dificuldade na utilização desse conceito está justamente na

vinculação ou não das atividades de governos subnacionais às ações de política

externa. Em outro trabalho, Rodrigues (2008, p. 1024) reconhece a polêmica:

“Os governos estaduais e municipais possuem além de relações externas uma

política externa subnacional/federativa, dissociada da política externa nacional ou

convergente a ela?”. Para o autor, apesar da recusa por parte do governo federal

em aceitar que os governos subnacionais façam política externa, considerada

de competência exclusiva do Estado nacional, “é lícito afirmar, da perspectiva

acadêmico-científica, que alguns governos subnacionais têm, ou tiveram, política

externa. As razões para esse fenômeno costumam ser muito díspares, dependendo

do referencial de análise” (RODRIGUES, 2008, p. 1024).

Constata-se, portanto, que a defesa de que os governos subnacionais

fazem política externa é motivo de intenso debate e críticas, sobretudo quando

consideramos a atuação de governos subnacionais brasileiros. Nos Estados

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

153Débora Figueiredo Mendonça do Prado

Unidos, como dissemos, é possível identificar atividades e posicionamentos por

parte de governos estaduais e municipais que podem ser caracterizados como

política externa subnacional. Alguns casos, citados anteriormente, foram objeto

de discussão tanto no plano doméstico (pelo Congresso e governo federal) quanto

internacional (como o embargo aplicado pelo estado de Massachusetts em 1996

à Burma e que motivou a criação de um painel na OMC pela União Europeia e

Japão).

Tal comportamento é reflexo do próprio federalismo nos Estados Unidos que,

desde sua fundação, é caracterizado por uma relação ora dual, ora cooperativa

entre as unidades federativas. Trata-se de tensões que refletem a natureza do

federalismo norte-americano marcado por iniciativas autonomistas dos estados

federados diante de um governo federal centralizado (PRADO, 2013). Esse tipo

de comportamento é específico do federalismo norte-americano. Segundo autores

como Fry (1998) e Denning e McCall (2000), essa característica institucional pode

gerar prejuízos para o governo federal. Como destaca Fry,

de tempos em tempos, as posições políticas ou ações adotadas pelos governos

estaduais e municipais claramente têm divergido das prioridades da política

externa de Washington, e essas discrepâncias têm o potencial de prejudicar

tanto a conduta da política externa quanto a reputação internacional dos

Estados Unidos. (FRY, 1998, p. 96, tradução nossa)

Entretanto, no Brasil, ainda que algumas ações realizadas pelos governos

estaduais e municipais tenham gerado algum atrito com o governo federal, elas não

podem ser definidas como atividades de política externa. Pelo contrário, a atuação

dos governos subnacionais brasileiros não seguem uma lógica estrategicamente

definida. Elas seguem a dinâmica descrita por Keating (1998) de stop and go, ou

seja, ações sem estratégias definidas e que não perduram no tempo, dependendo

muitas vezes da vontade política do governante para a sua manutenção.

A percepção do Estado brasileiro sobre as atividades internacionais dos entes

federados (estaduais e municipais) foi tema do trabalho de Miklos (2010), que

analisou as tentativas por parte do governo brasileiro de buscar acompanhar e

coordenar esse tipo de envolvimento, evitando possíveis conflitos com os interesses

do governo brasileiro no exterior. Em referência a esse processo, os termos

24 “From time to time, policy positions or actions taken by state and local governments clearly have been at variance

with Washington’s foreign policy priorities, and these discrepancies have the potential to damage both the conduct

of foreign policy and international reputation of the United States”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

154 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

diplomacia federativa ou cooperação internacional descentralizada, utilizados

pelo Itamaraty (BOGÉA, 2001; RODRIGUES, 2008), procuram afastar a percepção

de que o envolvimento desses atores ocorre sem o acompanhamento do governo

federal ou que as ações concorrem com a política externa nacional.

Os esforços e estímulos da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) em

promover as ações de cooperação Sul-Sul descentralizada no país é uma resposta

a esses esforços para minimizar possíveis tensões com a atividade subnacional.

O documento com as diretrizes do programa esclarece que seu objetivo é

aproveitar o potencial estratégico da Federação Brasileira no fortalecimento dos

governos subnacionais, apoiando a articulação de suas ações internacionais

com a Política Externa do Estado brasileiro e, ao mesmo tempo, tornando-a

mais acessível ao conjunto da Federação. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA,

SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS, 2012, p. 2)

As ações são coordenadas pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC), que

se responsabiliza pela avaliação dos projetos e liberação do valor do financiamento

(duzentos mil dólares americanos).

Mesmo a designação dessas atividades como cooperação descentralizada tem

recebido críticas dos próprios governos subnacionais envolvidos. Em princípio,

tais ações não poderiam ser definidas como paradiplomacia, uma vez que a

cooperação Sul-Sul descentralizada representa claramente uma política de governo.

Contudo, na I Reunião da Cooperação Descentralizada do Brasil, em julho de 2012,

a utilização do termo foi criticada “por este associar-se a uma visão/experiência

eurocêntrica que supostamente exclui – ao menos semanticamente – a participação

do nível nacional do processo”. Naquela oportunidade, foi proposta a utilização

do conceito cooperação multinível, entendendo que esse seria “mais inclusivo e

coerente com a experiência brasileira até então desenvolvida, apontando, inclusive

para a importância do alinhamento de interesses entre os diversos níveis de

governo nas relações com contrapartes na relação internacional” (PRESIDÊNCIA

DA REPÚBLICA, SUBCHEFIA DE ASSUNTOS FEDERATIVOS, 2012, p. 5 apud

APRIGIO, 2015, p. 110). Apesar do termo alternativo, as reuniões subsequentes

mantiveram o termo cooperação descentralizada para se referir às atividades de

cooperação pelos governos subnacionais.

Podemos identificar aproximações teóricas no Brasil com o conceito de

diplomacia multicamadas, proposto por Hocking (1993), no trabalho de Yahn

Filho (2011) quando esse incorpora o marco teórico da governança multinível

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

155Débora Figueiredo Mendonça do Prado

para compreender as ações internacionais realizadas pela Região Metropolitana

de Campinas (RMC). O autor analisa as várias formas de articulação entre os

municípios, estados e a União, incluindo atores não governamentais, nas ações

internacionais, buscando compreender a relação entre tais atividades e os interesses

da política externa nacional. O autor argumenta que a RMC, tanto a legislação

que a instituiu quanto seus órgãos, representam uma governança multinível

estabelecida por meio de uma gestão compartilhada, vertical e horizontal (YAHN

FILHO, 2011). Esse mecanismo seria responsável pela inclusão de outros atores no

cenário internacional, contribuindo para a construção de vantagens competitivas

regionais.

3. Uma nova agenda em um campo em formação

O objetivo deste artigo foi analisar os esforços conceituais para a definição

do envolvimento internacional de governos subnacionais no exterior e no Brasil.

O termo “paradiplomacia” tem sido o mais recorrente na literatura. Como

vimos, certas atividades não se encaixam no que se configuraria por ações

paradiplomáticas por gerarem constrangimentos – em alguns casos, tensões – junto

ao governo federal. Esse tipo de atividade não pode ser definida pelas categorias

estabelecidas até o momento, por não representarem ações complementares

ao Estado nacional ou corresponderem a iniciativas separatistas definidas pela

literatura como protodiplomáticas.

A identificação e problematização dessas limitações conceituais nos permite

compreender melhor determinadas ações dos governos subnacionais tanto no

Brasil quanto no exterior. Outros termos foram cunhados, no exterior e também

no Brasil, para definir a atividade internacional de governos federados. Entretanto,

as propostas apresentadas também não consideram as tensões que alguns

engajamentos internacionais de governos subnacionais podem gerar. Trata-se

de casos que se encontram numa zona “nebulosa”, pois não se encaixam nas

tipologias clássicas desse campo de estudo, marcadas por movimentos antagônicos

de cooperação ou separação junto aos Estados nacionais.

Mesmo com as limitações apresentadas, o termo da paradiplomacia permanece

como a principal referência. Apesar das alternativas propostas, o conceito é

amplamente utilizado pela literatura no Brasil (LESSA, 2002; NUNES, 2005;

VIGEVANI, 2007; SALOMÓN; NUNES, 2007; MIKLOS, 2010; FILHO; VAZ, 2008;

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

156 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

MILANI; RIBEIRO, 2011) e no exterior (ALDECOA; KEATING 1999; PAQUIN;

LACHAPELLE, 2005; LECOURS, 2002). A utilização mais “consensual” do termo

paradiplomacia para designar as ações no país parece se justificar porque, apesar de

casos específicos discutidos anteriormente, as ações ocorrem apenas parcialmente

desvinculadas das ações do governo central.

Ao problematizar a utilização desse conceito, Kuznetsov (2015) destaca que,

apesar das deficiências levantadas pelos autores e das propostas alternativas a

ele, o conceito permanece como referência:

O termo ‘paradiplomacia’ não é ideal e tem pontos vulneráveis que foram

mencionados repetidamente por diferentes pesquisadores. Há também o

problema da ambiguidade, mas a ‘paradiplomacia’ já se tornou a categoria

estável no discurso das ciências sociais contemporâneas e está associada à

maior parte dos pesquisadores que trabalham com a questão do envolvimento

internacional dos governos regionais. (KUZNETSOV, 2015, p. 30, tradução

nossa)

Parte da literatura identifica, também, dificuldades para a fundação de uma

perspectiva teórica mais abrangente para esses processos (CORNAGO, 2010;

LECOURS, 2002; BURSENS; DEFORCHE, 2008; BLATTER et al., 2008; KUZNETSOV,

2015). Uma das explicações para isso está na própria metodologia empregada

por boa parte dos trabalhos realizados nesse campo de estudo, majoritariamente

descritivos. Ao analisar o estudo das atividades na Europa, por exemplo, Blatter

et al. (2008) argumentam que a maior parte da literatura consiste na apresentação

de estudos de caso que “either have no theoretical framework or use quite different

ones, making it very difficult systematically to derive general conclusions” (BLATTER

et al., 2008, p. 496 apud BURSENS; DEFORCHE, 2008, p. 11).

Bursens e Deforche (2008) reforçam o entendimento dos autores e sugerem a

combinação de capacidades descritivas com a realização de estudos comparativos

como modo de avançar no debate teórico sobre tais processos:

Sugerimos que a paradiplomacia segue o mesmo caminho da Governança

Multinível: combinando as capacidades descritivas com uma estrutura

teórica sólida da Política Comparada que permite entender por que as

25 “The term ‘paradiplomacy’ is not ideal and it has vulnerable points that were mentioned repeatedly by different

researchers. There is also the problem of ambiguity, but ‘paradiplomacy’ has already become the stable category

in contemporary social science discourse that is associated for the greater part of researchers with the issue of

international involvement of regional governments”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

157Débora Figueiredo Mendonça do Prado

regiões adquirem competências em política externa e por que determinadas

regiões desenvolvem atividades particulares de política externa. (BURSENS;

DEFORCHE, 2008, p. 15, tradução nossa)

As críticas envolvendo uma ausência de esforços para a construção de um

marco teórico mais amplo foram pontuadas também por Lecours (2002), quando

esse afirmou que o estudo sobre a atuação internacional de governos subnacionais

carecia de uma perspectiva teórica geral, além de possuir uma falta de foco na

construção de estruturas analíticas gerais para orientar o estudo da paradiplomacia.

Contudo, essa interpretação possui problemas, inclusive, metodológicos.

Primeiro porque o desenvolvimento de trabalhos descritivos e estudos de caso

contribuem para a construção de um arcabouço teórico bem estruturado. Ou seja,

o caminho inicial para o desenvolvimento de uma perspectiva teórica sobre a

atuação de governos subnacionais é a observação e análise de casos específicos

que evidenciam esse processo e possibilitam a generalização das motivações e

mecanismos utilizados por esses atores.

Wang e Buzan (2014) trazem uma contribuição importante para esse debate

em artigo sobre o desenvolvimento da escola inglesa e chinesa nas teorias de

relações internacionais. No texto, os autores reforçam o entendimento segundo

o qual a construção de conceitos de relações internacionais deriva da observação

concreta da prática histórica: “Conceitos de RI, como o equilíbrio de poder, o

gerenciamento de poder e, de fato, a própria sociedade internacional, derivam tanto,

ou mais, da observação empírica da prática histórica quanto da teoria política”

(WANG; BUZAN, 2014, p. 32, tradução nossa)

. Sendo assim, a dificuldade para

a construção de um arcabouço teórico mais amplo para o estudo da atuação

internacional dos governos subnacionais não seria decorrente da realização de

trabalhos mais descritivos que utilizam estudos de caso como escolha metodológica.

Os autores acertam ao apontar dificuldades para a construção de um marco

teórico mais amplo para esses estudos, mas erram na identificação das causas.

O problema enfrentando não deriva dessa questão.

A literatura busca adequar o estudo da atuação de governos subnacionais

a abordagens teóricas que muitas vezes marginalizam a temática ou o papel

26 “We suggest that paradiplomacy takes the same route as Multilevel Governance: combining the descriptive capacities

with a sound theoretical framework from Comparative Politics that allows for understanding why regions acquire

foreign policy competencies and why particular regions develop particular foreign policy activities”

27 “IR concepts such as the balance of power, great power management and indeed international society itself,

derive as much, or more, from empirical observation of historical practice as they do from political theory”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

158 A atuação internacional dos governos subnacionais [...]

exercido pelos governos subnacionais no campo das relações internacionais.

A esse respeito, Cornago (2010) destaca que “a literatura sobre diplomacia

sub-estatal nunca atraiu a atenção dominante nos estudos diplomáticos, nem no

campo das relações internacionais, mas tornou-se assunto de debate acadêmico”

(CORNAGO, 2010, p. 12, tradução nossa)

Relegar esse tipo de atividade a um plano secundário, sem uma análise mais

cuidadosa dessas atividades que fogem ao padrão, é um equívoco, porque não

permite uma compreensão mais ampla dos impactos que tais ações podem gerar

no relacionamento com os Estados nacionais, ao colocar em xeque a percepção

de que as atividades subnacionais no país são instrumentos de fortalecimento da

diplomacia tradicional. É provável que a desconsideração desse tipo de atividade

esteja relacionada à rejeição das correntes teóricas mainstream no campo da ciência

política e das relações internacionais, ao reconhecer os governos subnacionais

como atores internacionais, argumentando que a prerrogativa e a exclusividade

para a atuação no exterior são dos governos nacionais.

Seria necessário dar um passo adiante ao colocar em evidência o papel

exercido pelos governos subnacionais na política internacional. O avanço na

construção de um arcabouço teórico mais amplo passa pela necessidade de

romper com a afirmação de que a atuação internacional é uma prerrogativa

exclusiva dos Estados nacionais, mostrando que as unidades subnacionais têm

atuado internacionalmente e que, em muitos casos, as consequências dessas

atividades e seus impactos colocam em xeque a interpretação de Estado unitário,

mostrando uma dinâmica bem mais fragmentada das relações internacionais. O

caso norte-americano evidencia essas contradições, mas não é o único, pois, como

se procurou demonstrar aqui, determinadas ações realizadas no Brasil também

fogem da definição corrente utilizada pela literatura especializada no tema.

Referências

ABDALA, Fábio de Andrade. Governança global sobre ﬂorestas: o caso do Programa Piloto

para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7) – 1992-2006. 2007. 250 f. Tese

(Doutorado em Relações Internacionais) – Universidade de Brasília, Brasília, 2007.

28 “Literature on sub-state diplomacy has never attracted mainstream attention in diplomatic studies, nor in the

field of international relations, but it has become the subject of scholarly debate. Initially, the most influential

works were more descriptive than explanatory in content”

Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 137-168

159Débora Figueiredo Mendonça do Prado

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