Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
169Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento:
uma releitura da Teoria da Modernização
Jeffrey Sachs and the Official Development Assistance:
a rereading of the Modernization Theory
DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.824
Henrique Zeferino Menezes
1
Larissa Fernandes Catão
2
Resumo
Desde o pós Segunda Guerra Mundial, a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD)
tornou-se uma constante nos projetos de desenvolvimento do mundo capitalista para a
periferia. Esse instrumento se manteve presente na agenda de desenvolvimento a despeito das
mudanças na economia mundial e das críticas sofridas. Nos anos 2000, a AOD se reafirmou
política e teoricamente, como meio de implementação dos objetivos de desenvolvimento das
Nações Unidas e pela produção acadêmica do economista Jeffrey D. Sachs. Considerando
a importância de Sachs na engrenagem da estrutura internacional da AOD, é fundamental
um olhar mais atento sobre sua produção intelectual. O objetivo desse artigo é uma análise
da perspectiva de Sachs acerca do papel da AOD, apontando para as interseções do seu
argumento com a teoria da modernização e a influência dessa linhagem teórica na concepção
do autor sobre o papel da ajuda externa no desenvolvimento das sociedades presas na
armadilha da pobreza.
Palavras-chave: Jeffrey Sachs; Objetivos de Desenvolvimento Sustentável; Ajuda Oficial
para o Desenvolvimento; Teoria da Modernização.
Abstract
Since the post World War II, Official Development Assistance (ODA) has become a constant
in the development strategies of developed countries to the periphery. This instrument has
remained on the development agenda despite changes in world economy and the criticisms
1 Doutor em Ciência Política pela Unicamp; Mestre em Relações Internacionais pelo PPG San Tiago Dantas (UNESP,
Unicamp, PUC-SP); Bacharel em História pela UFMG e em Relações Internacionais pela PUC-MG. Professor
do Departamento de Relações Internacionais e do Programa de Pós-graduação em Ciência Política e Relações
Internacionais da UFPB.
2 Mestranda em Ciência Política pela Unicamp; Bacharel em Relações Internacionais pela UFPB.
Artigo submetido em 04/07/2018 e aprovado em 02/10/2018.
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170 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
it has suffered. In the 2000s, ODA was reaffirmed politically and theoretically, as the mean of
implementation of the UN development goals agendas and through Jeffrey D. Sachs’ work.
Considering the importance of Sachs in the workings of the international structure of ODA, a
closer look at its intellectual production is essential. The objective of this article is to analyze
Sachs’ perspective on the role of ODA, pointing to the intersections of his argument with
the Modernization Theory and the influence of this theoretical perspective in the author’s
conception on the role of foreign aid in the development of societies trapped in poverty.
Keywords: Jeffrey Sachs; Sustainable Development Goals; Official Development Assistance;
Modernization Theory
Introdução
Desde o pós Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento, tratado como
objeto de análise particular ou como problema real a ser enfrentando pelos
países, vem adquirindo centralidade nas relações internacionais. O aumento da
desigualdade internacional e os efeitos econômicos e sociais das repetidas crises
financeiras, além das tragédias humanas produzidas pelos conflitos militares, têm
aumentado a preocupação com aspectos sociais e de desenvolvimento na política
internacional. Ao longo de mais de sete décadas, o desenvolvimento internacional
esteve no centro da agenda das principais organizações internacionais, absorvendo
concepções variadas sobre o seu significado e dando sentido concreto a diversas
agendas e práticas internacionais voltadas à superação do subdesenvolvimento
na periferia (HARMAN; WILLIAMS, 2014; KOEHLER, 2015). Durante esse mesmo
período, ajuda internacional, ou Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD)
3
,
se consolidou como o principal instrumento político e econômico utilizado
pelos países desenvolvidos para impulsionar trajetórias de desenvolvimento ou
modernização na periferia. A sua prática tem sido amparada por uma percepção,
ou pelo menos por uma retórica, de que esse instrumento seria efetivo no auxílio
à construção de trajetórias e ciclos autossustentados de desenvolvimento por
parte dos países receptores.
3 De acordo com o Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD) é definida como “a ajuda
de governos com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico e o bem-estar dos países receptores.
Ela pode ser bilateral ou fornecida através de agências multilaterais. Essa ajuda pode ser assistência técnica,
doação ou empréstimos em condições mais favoráveis”. Ver essa definição e outras informações relevantes sobre
a temática no site da CAD/OCDE.
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171Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Ao longo da segunda metade do século XX, a AOD foi objeto de importantes
debates, passando por mudanças semânticas e de conteúdo na definição de seu
significado, além de revisões sobre seu efetivo papel, adequando-se às alterações
nas formulações teóricas predominantes sobre desenvolvimento econômico. Da
mesma forma que alterações nos objetivos e estratégias dos países doadores
impactaram os rumos da evolução e da prática da AOD. Contudo, o que se
manteve inalterado, a despeito de um conjunto de leituras e análises críticas à
funcionalidade da AOD, foi a sua centralidade como instrumento político dos
países desenvolvidos (THORBECKE, 2002).
Após uma drástica redução no volume da AOD no imediato pós Guerra Fria,
ela voltou a se reafirmar politicamente no início do século XXI. Uma das principais
razões para a refundação do compromisso político com a ajuda, por parte dos países
membros da OCDE, foi a aprovação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
(ODM), no ano de 2000, e do chamado “Consenso de Monterrey”
4
dois anos depois.
Esse processo deve ser lido como a concretização de uma reorganização teórica e
política, iniciada nos anos de 1990, sobre o recorrente problema de como “levar o
desenvolvimento aos países atrasados” e como “auxiliá-los nesse processo”. Uma
das conclusões foi justamente a recolocação da AOD como instrumento central
da agenda de desenvolvimento internacional.
Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), aprovados em 2015
para substituir os ODM como agenda global de desenvolvimento, definem, em
seu objetivo de número 17, o papel dos países e governos, e especificamente dos
países desenvolvidos, na conformação dos meios de implementação dos objetivos
e metas acordadas. As primeiras duas metas desse objetivo específico reafirmam
a ajuda direcionada às economias periféricas como o instrumento fundamental
do processo de desenvolvimento internacional
5
.
4 O Consenso de Monterrey é resultado da conclusão da I Conferência Mundial sobre Financiamento para o
Desenvolvimento, realizada no ano de 2002. Dentre os principais resultados está o reconhecimento da necessidade
de volumes expressivos de recursos externos para o alcance dos ODM nos países periféricos. Em 2015, foi
realizada a III Conferência sobre Financiamento para o Desenvolvimento, que formou a base da Agenda de
Ação de Adis Abeba.
5 Objetivo 17 se apresenta como “Fortalecer os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o
desenvolvimento sustentável”. As metas mencionadas estão definidas da seguinte maneira: Meta 17.1 “Fortalecer a
mobilização de recursos internos, inclusive por meio do apoio internacional aos países em desenvolvimento, para
melhorar a capacidade nacional para arrecadação de impostos e outras receitas”; e Meta 17.2“Países desenvolvidos
implementarem plenamente os seus compromissos em matéria de assistência oficial ao desenvolvimento, inclusive
fornecer 0,7% da renda nacional bruta em AOD aos países em desenvolvimento, dos quais 0,15% a 0,20%
para os países menos desenvolvidos; provedores de AOD são encorajados a considerar a definir uma meta para
fornecer pelo menos 0,20% da renda nacional bruta em AOD para os países menos desenvolvidos”.
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172 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
Apenas para ilustrar a magnitude desse processo, no ano de 1965, de acordo
com dados obtidos no site da OECD, o fluxo bilateral total de AOD, considerando
os países do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD), foi de aproximadamente
US$ 6,5 bilhões, passando para aproximadamente US$ 28,8 bilhões em 1985
e atingindo US$ 146,6 bilhões no ano de 2017. Apesar de toda a importância
atribuída à ajuda, desde as primeiras políticas e ações mais sistemáticas para o
desenvolvimento no pós-guerra, até a agenda contemporânea dos grandes planos
de desenvolvimento das Nações Unidas, as visões e interpretações acerca da
efetividade desse mecanismo estão longe de serem consensuais. Vários estudos
foram realizados para averiguar e tentar medir os efeitos da ajuda sobre os países
receptores; assim como distintas abordagens teóricas têm sido utilizadas para
sustentar ou analisar esse objeto.
Diferentemente do discurso predominante, especialmente aquele dos próprios
doadores, muitos desses estudos e análises apontam para a ineficácia, ou mesmo
para eventuais malefícios, da ajuda como instrumento para o desenvolvimento
6
.
O que se pode dizer de antemão é que a permanência desse instrumento como
elemento central da agenda internacional para o desenvolvimento, e mesmo o
aumento dos volumes de recursos ofertados, não implica automaticamente a
construção ou definição de trajetórias de desenvolvimento nos países receptores
ou mesmo a melhoria dos indicadores socioeconômicos dos países.
Entretanto, a permanência da AOD na agenda internacional se dá pela
reafirmação teórica que a sustenta como forma de conduzir transformações
concretas e adequadas nas trajetórias de desenvolvimento dos países ou, ao
menos, reduzir as iniquidades mais latentes. Um dos mais influentes nomes que
afirmam essa leitura positiva da ajuda internacional é o economista estadunidense
6 Moyo (2009) e Easterly (2006) baseiam suas críticas em premissas liberais e afirmam que ajuda representaria uma
excessiva interferência nos mecanismos de livre-mercado – fatores que de fato promoveriam o desenvolvimento.
Em seus trabalhos, os autores trazem argumentos de autores importantes da área, como Michael A. Clemens, que
mostra não haver impacto de longo prazo da ajuda no crescimento; Michael Hadjimichaele Richard Reichel que
identificaram uma relação negativa entre poupança e ajuda; Peter Boone, que por sua vez concluiu que ajuda tem
financiado consumo e não investimento; e Peter Bauer, que identifica as falhas ao planejar o desenvolvimento
baseado em ajuda externa. Por outro lado, Erick Reinert (2007) apresenta uma crítica fundamentada na perspectiva
estruturalista, em que a ajuda estaria servindo apenas para uma economia paliativa, aliviando sintomas do
subdesenvolvimento ao passo que permanece como instrumento de controle por parte dos doadores. Amin (1976)
apresenta uma crítica marxista, em que a ajuda seria uma forma de manter o status quo de desigualdade entre
países, ao mesmo tempo em que atuaria para a expansão imperialista dos países doadores. E Riddel (2007),
que realiza um balanço geral do instrumento da ajuda e apresenta também estudos críticos como o do David
Sogge e Stephen Browne , que indicam que interesses geopolíticos e comerciais dos doadores são os principais
determinantes da alocação de ajuda.
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173Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Jeffrey D. Sachs. Sachs é influente não apenas no mundo acadêmico, mas ator
fundamental no processo de organização dos parâmetros políticos para lidar
com o problema do desenvolvimento no seio das Nações Unidas. Assim, sua
obra e as iniciativas políticas das quais participa são essenciais para entender as
fundamentações que baseiam as concepções correntes sobre o papel da AOD nas
agendas de desenvolvimento contemporâneas.
O objetivo desse artigo é apresentar uma análise mais detida sobre a perspectiva
de Sachs acerca das possibilidades de desenvolvimento dos países periféricos e
sobre o papel da ajuda internacional, tendo como referência as interseções do
seu argumento com elementos fundamentais da teoria da modernização e a
influência dessa linhagem teórica na concepção do autor
7
. Partimos da hipótese,
e buscamos confirmar, que a construção argumentativa de Jeffrey Sachs sobre as
possibilidades de trajetória de desenvolvimento da periferia (e sobre a importância
da ajuda) está fundamentada, em grande medida, em elementos centrais da teoria
da modernização. Em especial, nota-se o paralelo com as contribuições de Walt
Whitman Rostow e Paul Rosenstein-Rodan, ambos importantes autores vinculados
originalmente ao Center for International Studies (CIS) do Massachusetts Institute
of Technology (MIT), onde a teoria esteve bastante vinculada à formulação
de uma doutrina de política externa (GILMAN, 2003). Para tanto, optou-se
metodologicamente pela análise detida dos textos centrais de Jeffrey Sachs que
apresentam essa problemática – The End of Poverty: economic possibilities of our
time (2005) e The Age of Sustainable Development (2015) – e sua comparação com
os elementos centrais dos trabalhos seminais de Walt Rostow e Rosenstein-Rodan
sobre o desenvolvimento e o papel da ajuda externa. Ainda, a análise se ampara
no trabalho de importantes comentadores, especialmente os que analisaram a
trajetória da teoria da modernização.
Cremos tratar de uma questão relevante, na medida em que o cerne argumentativo
da teoria da modernização e os projetos e políticas de desenvolvimento nela
amparados não produziram os resultados anunciados, inclusive, criando outras
vulnerabilidades e problemas estruturais nos países periféricos. Assim, ao assumir
aspectos centrais dessa perspectiva, o argumento de Sachs sobre o papel da AOD
e sobre como trafegar do subdesenvolvimento e da pobreza para condições de
maior bem-estar merecem também uma atenção mais detida. Faz-se necessário
questionarmos se os propósitos de desenvolvimento da comunidade internacional,
7 Interessante notar que nas duas principais obras do autor não há referência direta à teoria da modernização
ou seus principais autores.
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174 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
recentemente reforçados com a aprovação dos ODS, não carregariam parte dos
problemas passados.
O trabalho está estruturado da seguinte forma: na próxima seção, será exposta
a perspectiva de desenvolvimento da teoria da modernização, destacando alguns
elementos chave dos autores mencionados que dialogam com os propósitos do
texto; na seguida, apresentaremos o argumento de Jeffrey Sachs, já estabelecendo
seus paralelos e divergências com o paradigma da teoria da modernização.
Nas considerações finais, são apresentadas algumas análises e uma tentativa
de conciliação entre a abordagem de Sachs e a teoria da modernização e seus
desdobramentos.
A teoria da modernização e o desenvolvimento da periferia
A teoria da modernização ganhou robustez e grande destaque acadêmico e
intelectual no pós Segunda Guerra Mundial ao ser adotada pelas ciências sociais
estadunidenses como mote argumentativo para importantes áreas e departamentos
acadêmicos no país. Os estudos sobre a periferia do sistema internacional, em
especial os dilemas da possibilidade democrática e as razões, limites e contradições
do seu desenvolvimento passaram a ter a teoria da modernização como um
importante ponto de partida analítico (GILMAN, 2003; MORAES, 2006). Uma
questão de ordem política também permitiu o fortalecimento dessa abordagem
como um importante parâmetro de análise da política internacional e dos dilemas
do subdesenvolvimento. Como explica Gilman (2003), a ordem mundial bipolar
gerou estímulos para uma política externa norte-americana mais incisiva, voltada
à garantia de acesso a mercados e recursos, com a ampliação de sua área de
influência. Ao mesmo tempo, esse “imperativo político” norte-americano, uma
espécie de intervencionismo de mercado, exigia “uma justificativa cientifica”
(GILMAN, 2003)
8
. A teoria da modernização continha os elementos de justificativa
científica e moral para consubstanciar uma agenda de política externa que apontasse
o caminho da ação norte-americana sobre a periferia, com a justificativa de se
estar contribuindo para reorganizar bases sociais e econômicas que impedem o
progresso dessas áreas e povos.
8 Expressões extraídas e traduzidas de trecho no idioma original “For geopolitical reasons to be explored in chapter
2, the need to “do something” for postcolonial regions was a political imperative that demanded a scientific
justification” (GILMAN, 2003, p.5-6)
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175Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Concretamente, a teoria da modernização estruturou uma forma específica de
compreensão dos processos de desenvolvimento. A dicotomia entre o moderno e o
atrasado fundou-se na observação concreta do modelo de sociedade dos EUA e de
alguns países europeus como a forma mais avançada e adequada, ou seja, como
a própria manifestação da modernidade. Enquanto o resto do mundo, afastado
por completo desse modelo ou longe de conseguir atingir seus padrões materiais,
representaria o atraso. Desenvolvimento, portanto, significaria perseguir e buscar o
modelo de organização social, política, econômica e cultural do mundo ocidental,
tendo-o como espelho e padrão.
O programa da teoria da modernização tinha, nesse sentido, uma concepção
clara: seria “imprescindível mudar inteiramente o modo de ser ‘deles’, não
modernos, fazendo-os mais próximos do ‘nós’, modernos e norte-americanos”
(MORAES, 2006, p. 97). Assim, trabalhava-se com o que Moraes denominou
de “imagem destino”, em que o fim a ser alcançado, ao ser predeterminado,
determinava também o caminho a ser percorrido pelos países em desenvolvimento,
por um tipo de mimetismo, a partir do reflexo dos first comers (MORAES, 2006,
p. 40). De toda sorte, para os teóricos da modernização, as mudanças demandadas
para a tal modernização não se restringiam ao âmbito econômico, mas envolveriam
todo um processo de mudanças nas estruturas sociais que caracterizariam,
efetivamente, a modernização (GILMAN, 2003).
A existência dessa imagem destino possibilitaria a repetição da trajetória de
desenvolvimento dos modernos, dos avançados. Ainda, assumia-se a argumentação
de que seguir um modelo histórico existente daria aos países atrasados a condição
de aprender com os erros e contradições da trajetória dos modernos e dar saltos
e avançar mais rápido para a superação do atraso. Assim, por conseqüência
direta da posição de hegemon do pós Segunda Guerra Mundial, mas também por
interesse político, os EUA carregariam o fardo e teriam a missão de “modernizar”
o mundo subdesenvolvido e pós-colonial – ou seja, levar esses países para o
“paraíso a que os EUA chegaram primeiro”, mostrar as “virtudes do american
way of life”, ou simplesmente “aplicar o New Deal em uma escala internacional”
(GILMAN, 2003, p. 69 e p. 20)
9
9 Expressões extraídas e traduzidas de trechos no idioma original: “The mission instead was to “modernize” the
postcolonial world, to deliver its members to the secular heaven that the United States had pioneered. The aim
was to spread the virtues of “the American way of life,” an expansive phrase that included culture, technology,
sociability, and piety” (GILMAN, 2003, p.69); “They hoped to realize a New Deal on an international scale[...]”
(GILMAN, 2003, p.20).
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176 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
As duas décadas após a Segunda Guerra Mundial foram marcadas por uma
efervescência intelectual para a teoria da modernização. Em 1959, Edward Shils,
em um discurso proferido na Conferência de Modernização Política, iniciou a
construção de marcos sólidos para uma definição terminológica de modernização.
O autor estabeleceu certos parâmetros para distinguir tradicional de moderno,
mesmo reconhecendo não ser tão simples observá-los empiricamente.
Nos novos estados, “moderno” significa democrático e igualitário, científico,
economicamente avançado e soberano. Estados “modernos” são “welfare
states”, proclamando o bem-estar de todas as pessoas e especialmente das
classes mais baixas como sua principal preocupação. Estados “modernos”
são necessariamente estados democráticos, nos quais não apenas as
pessoas são o foco e são cuidadas por seus governantes, mas são, também,
a fonte de inspiração e orientação desses governantes. Modernidade
implica democracia, e democracia nos novos Estados é, acima de tudo,
igualitária. A modernidade, portanto, implica o destronamento dos ricos e
tradicionalmente privilegiados de suas posições prementes de influência.
Envolve a reforma agrária. Envolve uma forma progressiva de tributação
da renda. Envolve o sufrágio universal. A modernidade envolve educação
pública universal. A modernidade é científica. Acredita-se que o progresso
do país depende de uma “tecnologia racional” e, em última instância, do
conhecimento científico. País algum poderia ser moderno sem ser avançado
economicamente ou progressivo. Ser avançado economicamente significa
ter uma economia baseada na tecnologia moderna, ser industrializado e ter
um alto padrão de vida. Tudo isso requer (...) investimentos, construção
de novas fábricas, construção de estradas e portos, desenvolvimento
de ferrovias, esquemas de irrigação, produção de fertilizantes, pesquisa
agrícola (...) e pesquisa sobre utilização de combustíveis. “Moderno”
significa ser Ocidental sem o ônus de ter que seguir o Ocidente. É o modelo
do Ocidente desassociado, de alguma forma, de suas origens geográficas e
lócus (SHILS, 1958, apud GILMAN, 2003, p. 1-2)
10
.
10 Tradução de trechos no idioma original: In the new states “modern” means democratic and equalitarian, scientific,
economically advanced and sovereign. “Modern” states are “welfare states,” proclaiming the welfare of all the
people and especially the lower classes as their primary concern. “Modern” states are meant necessarily to be
democratic states in which not merely are the people cared for and looked after by their rulers, but they are,
as well, the source of inspiration and guidance of those rulers. Modernity entails democracy, and democracy
in the new states is, above all, equalitarian. Modernity therefore entails the dethronement of the rich and the
traditionally privileged from their positions of pre-eminent influence. It involves land reform. It involves steeply
progressive income taxation. It involves universal suffrage. Modernity involves universal public education.
Modernity is scientific It believes the progress of the country rests on rational technology, and ultimately on
scientific knowledge. No country could be modern without being economically advanced or progressive. To be
advanced economically means to have an economy based on modern technology, to be industrialized and to
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177Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Já em 1960, W. Arthur Lewis, outro expoente do pensamento em análise,
perseguindo também as causas do desenvolvimento, identificou a imprescindibilidade
de alguns fatores: “a) esforço para economizar; b) capacidade de aplicação do
conhecimento científico e tecnológico; e c) capital” (LEWIS, 1960 apud MORAES,
2006, p.80). Corroborando a perspectiva de Shils sobre a centralidade de tecnologia
na trajetória de modernização, Lewis estabeleceu uma causalidade importante
para a teoria da modernização – a necessidade de poupança e de renda para se
atingir níveis suficientes de capacidade técnica para o trânsito entre o mundo
atrasado e o moderno. Assim, a existência de poupança seria fundamental para
ampliar a capacidade de investimento e criar condições para o acúmulo de capitais
e aplicação de conhecimento técnico para estimular a inovação e a utilização de
recursos naturais em favor do progresso.
Ao longo do desenvolvimento dessa perspectiva, dois autores produziram
contribuições fundamentais: W. W. Rostow e Paul Rosenstein-Rodan. Ambos,
ex-pesquisadores do Center for International Studies (CIS), serão a base e o eixo
utilizado neste artigo. As pesquisas dos dois economistas foram fundamentais
para a conformação da teoria da modernização, assim como para a formulação
de uma doutrina de política externa para os Estados Unidos, incidindo sobre a
estratégia dos programas de ajuda do país. Inclusive, em virtude do momento
histórico e do contexto específico da Guerra Fria, o CIS adquiriu um caráter
fortemente anticomunista.
Rostow desenvolveu um modelo de análise do processo de desenvolvimento
econômico inserido em um quadro de evolução social que ganhou repercussão
mundial (GILMAN, 2003). Para Rostow, as sociedades se dividiam em cinco
categorias, que corresponderiam a etapas evolutivas do processo de desenvol-
vimento: (1) a sociedade tradicional; (2) o momento das pré-condições para o
arranco; (3) o momento do “arranco”; (4) a marcha para maturidade; (5) e a era
do consumo em massa (ROSTOW, 1978). Sua idéia era a formulação de uma teoria
geral do processo de desenvolvimento, que, portanto, também deveria ser utilizada
“para ajudar a resolver os problemas da pobreza endêmica nos chamados países
have a high standard of living. All this requires planning and the employment of economists and statisticians,
conducting surveys to control the rates of savings and investments, the construction of new factories, the
building of roads and harbors, the development of railways, irrigation schemes, fertilizer production, agricultural
research, forestry research, ceramics research, and research of fuel utilization. “Modern” means being western
without the onus of following the West. It is the model of the West detached in some way from its geographical
origins and locus” (SHILS, 1958, apud GILMAN, 2003, p.1-2).
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178 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
subdesenvolvidos” (GILMAN, 2003, p. 161)
11
. Para isso, identificou fatores que
definiriam a “modernização”, comparando-os, tal qual um tipo-ideal, às sociedades
subdesenvolvidas. Assim, seria possível identificar a ausência desses fatores
nessas sociedades, e demonstraria quais seriam os obstáculos ao desenvolvimento
(MORAES, 2006).
Por sua vez, Rosenstein-Rodan se dedicou mais detidamente à análise do
papel da ajuda externa fornecida pelos países modernos para o desenvolvimento
dos países atrasados ou subdesenvolvidos. Seu texto clássico, International Aid
for Undeveloped Countries (1961), sintetiza parte dos argumentos desenvolvidos
no CIS em defesa do aumento dos fluxos de ajuda dos Estados Unidos para
promover o desenvolvimento de países do Terceiro Mundo (GILMAN, 2003).
O ponto central da argumentação estaria numa espécie de ciclo produtivo positivo
que se iniciaria com uma ampla injeção de recursos – condição necessária para
aumentar o nível de capital per capita – que levaria ao aumento dos investimentos
produtivos, permitindo o chamado “grande empurrão” (big push) e o alcance do
arranco (take-off). A partir desse momento, os países poderiam seguir trajetórias
autossustentadas de desenvolvimento.
Por aproximadamente três décadas, a teoria da modernização se estabeleceu
não apenas como marco analítico, mas também como fundamentação para vários
planos norte-americanos para o desenvolvimento da periferia. O Programa do
Ponto IV, parte da Doutrina Truman, e a Aliança para o Progresso para a América
Latina, estabeleceram-se sobre marcos muito próximos à teoria da modernização.
O famoso discurso de Truman, de 1949, salienta aspectos fundamentais da teoria
da modernização.
devemos embarcar em um novo programa ousado para disponibilizar
os benefícios de nossos avanços científicos e progresso industrial para
a melhoria e o crescimento de áreas subdesenvolvidas […] Os Estados
Unidos são proeminentes entre as nações no desenvolvimento de
técnicas industriais e científicas. Os recursos materiais que podemos usar
para a assistência de outras pessoas são limitados. Mas nossos recursos
imponderáveis em conhecimento técnico estão em constante crescimento
e são inesgotáveis. Acredito que devemos disponibilizar aos povos que
amam a paz os benefícios de nossa reserva de conhecimento técnico,
11 Tradução de trecho no idioma original “It sought to understand the factors that had spurred growth in the
industrial countries in order to use this knowledge to help solve the problems of endemic poverty in the so-
called underdeveloped countries” (GILMAN, 2003, p.161).
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179Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
a fim de ajudá-los a realizar suas aspirações por uma vida melhor
12
.
(TRUMAN, 1949)
Assim, por aproximadamente quatro décadas, a teoria da modernização
marcou o campo dos estudos sobre desenvolvimento, assim como fundamentou
a política de ajuda dos EUA. Entretanto, no final dos anos de 1970, a teoria da
modernização entrou em crise. Nils Gilman aponta que isso foi resultado da
própria crise do modelo de nação dos Estados Unidos. Com a crise do New Deal,
a Guerra do Vietnã e o aumento da pobreza interna, os EUA colocavam em xeque
o projeto que eles preconizavam como um tipo de ideal global (GILMAN, 2003,
p. 205). Entretanto, como veremos adiante, o fim da Guerra Fria reavivou parte
dos preceitos fundamentais da teoria da modernização, trazendo novos estímulos
para uma possível renovação da teoria e para as práticas e sugestões políticas
associadas ao planejamento e ajuda internacional (GILMAN, 2003, p. 267).
Algumas questões referentes à crise da teoria da modernização e sua transição
para uma versão mais próxima da agenda neoliberal no início do século XXI
merecem reflexões mais aprofundadas, entretanto, para os objetivos deste
artigo, traremos alguns comentários mais gerais sobre tal processo. A teoria da
modernização enfrentou dois “adversários” muito fortes nas décadas de 1970 e
que contribuíram com sua crise. Uma dimensão crítica fundamental se refere à
emergência de perspectivas teóricas que negaram a caracterização do processo
de desenvolvimento como uma escada, um processo linear, em que os países
atrasados poderiam seguir e alcançar, ou pelo menos se aproximar, dos níveis
de produção e do padrão de vida do mundo desenvolvido. A caracterização do
“subdesenvolvimento” como um produto histórico e específico pelos estruturalistas
cepalinos questionava o entendimento de que haveria uma linearidade e um trajeto
possível de desenvolvimento, amparado pelas experiências dos países modernos,
em que a periferia (o mundo subdesenvolvido, nos termos cepalinos) poderia se
basear e acessar (FURTADO, 1975; BIELSCHOWSKY, 2000). A teoria da dependência
aprofundou essa crítica, apontando os elementos estruturais de perpetuação da
desigualdade entre os mundos desenvolvimento e subdesenvolvido.
12 Tradução de trecho no idioma original: “we must embark on a bold new program for making the benefits of
our scientific advances and industrial progress available for the improvement and growth of underdeveloped
areas (…) The United States is pre-eminent among nations in the development of industrial and scientific
techniques. The material resources which we can afford to use for assistance of other peoples are limited. But
our imponderable resources in technical knowledge are constantly growing and are inexhaustible. I believe that
we should make available to peace-loving peoples the benefits of our store of technical knowledge in order to
help them realize their aspirations for a better life. And, in cooperation with other nations, we should foster
capital investment in areas needing development” (Truman, 1949).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
180 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
Atrelado ao fortalecimento de uma leitura crítica sobre a ordem econômica
internacional, países em desenvolvimento e menos desenvolvidos passaram a
apresentar demandas por reformas estruturais na economia política internacional
que não necessariamente eram tratadas como problemas de desenvolvimento.
A chamada Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI) trouxe, por exemplo,
um conjunto de proposições e demandas por reformas de importantes regras
e instituições internacionais que refreavam a capacidade de desenvolvimento
autônomo dos países periféricos. Questões referentes a acesso e transferência
de tecnologia e reconstrução do regime internacional de propriedade intelectual
foram apresentadas e colocadas em discussão (SELL, 1998; ALESSANDRINI, 2010).
Em um sentido teórico contrário, mas com a força necessária para deslocar
a teoria da modernização do centro da agenda política global, a emergência do
neoliberalismo responsabilizou o Estado pelo problema do subdesenvolvimento
– concretamente, um suposto papel alargado do Estado no planejamento e
execução das políticas de investimento e na condução da economia. Com isso,
o neoliberalismo emergente entrava em colisão direta com parte fundamental
dos pressupostos teóricos da Teoria da Modernização, ainda fortemente influen-
ciados pelo sucesso das políticas de planejamento estatal de corte keynesiano.
A aceitação do neoliberalismo, por parte das principais agências internacionais de
desenvolvimento e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), como plataforma
teórica e política para a solução dos problemas da periferia – ainda fortemente
abalada pelas crises de finais dos anos de 1970 e pela renegociação das dívidas nos
anos de 1980 e 1990 – desestabilizou o protagonismo da teoria da modernização
na conformação da agenda de desenvolvimento internacional (BIERSTEKER, 1990).
Outro eixo da crise da teoria da modernização estava estritamente ligado
às estatísticas econômicas e sociais globais, que corroboraram parte das críticas
sobre os efeitos da AOD. Por mais de três décadas antes da virada do século,
presenciou-se um aumento muito rápido do distanciamento entre os países mais
ricos e mais pobres, assim como a piora dos dados relacionados à pobreza e
vulnerabilidade social nos países da periferia (CHANCEL; HOUGH; VOITURIEZ,
2017). O otimismo atrelado às teses da convergência internacional, especialmente
com a Curva de Knutz, foi sendo substituído por uma leitura mais dura da
realidade internacional sobre as desigualdades internacionais. Piketty (2013),
ao analisar o argumento de Knutz, entende que muito das explicações trazidas
– especialmente a crença na diminuição da desigualdade internacional derivada
do processo de industrialização – seriam muito mais uma derivação de uma
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
181Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
posição política diretamente influenciada pela Guerra Fria. Ou seja, buscava-
se dar algum alento aos países subdesenvolvidos para mantê-los na “órbita do
mundo livre”.
Assim, o fraco desempenho das experiências de desenvolvimento das
periferias, baseadas no planejamento externo e na ajuda financeira dos países
desenvolvidos, colocou as bases fundamentais da teoria da modernização, e seu
receituário de desenvolvimento consubstanciado no papel da AOD, sob forte
pressão. A combinação entre a emergência do neoliberalismo como novo padrão
cognitivo e novo modelo de desenvolvimento de organizações internacionais,
como o Banco Mundial e o FMI, e a crise econômica fortemente sentida nos países
periféricos, criaram as condições para uma necessária reformulação de agendas
de desenvolvimento econômico e social.
A década de 1990 e os primeiros anos do século XXI marcaram uma
reorganização da agenda de desenvolvimento das Nações Unidas. Ao mesmo
tempo em que o neoliberalismo se fortalecia, abordagens focadas na concepção
de desenvolvimento humano emergiam e ganhavam espaço na agenda de
desenvolvimento internacional. O Relatório de Desenvolvimento Humano do
PNUD, publicado originalmente no ano de 1990, apresentou, pela primeira vez, o
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) como parâmetro para mensuração do
desenvolvimento dos países. Trata-se de uma importante novidade, uma vez que
estabelecia uma perspectiva diferente para pensar o desenvolvimento. Perspectiva
que negava o padrão desenvolvimentista das décadas posteriores à Segunda Guerra
Mundial e enquadrava a necessidade de integrar o humano à agenda neoliberal
(FUKUDA-PARR, 2016).
A aprovação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) repre-
sentou a consolidação dessa simbiose entre neoliberalismo e a concepção de
desenvolvimento humano fundamentada na capabilities approach de Amartya
Sen. Esse compromisso multilateral de desenvolvimento devolveu à AOD o papel
de desenvolvimento global. Para alguns, um desenvolvimento paliativo, como
escreve Erik Reinert (2007), justamente por não buscar respostas mais profundas
para os problemas do desenvolvimento e usar de meios apenas para minimizar
o sofrimento daqueles em situações de maior vulnerabilidade
13
. Independente
13 Para Reinert (2007), apenas o investimento produtivo em setores com competição imperfeita e retornos crescentes
permitiria a estruturação de uma política de desenvolvimento real. Nesse sentido, o sistema econômico, comercial
e financeiro internacional seria obstáculo para alguns países em desenvolvimento e subdesenvolvidos. A reforma
dos mecanismos de alocação de recursos internacionalmente seria mais importante do que o auxílio financeiro
para políticas sociais esparsas por meio da AOD.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
182 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
das interpretações sobre o conteúdo e a capacidade transformativa dos ODM,
o importante para o argumento aqui trazido é que a AOD voltou a ter um papel
fundamental, levando a um aumento expressivo dos volumes destinados aos
países da periferia a partir de 2001. Da mesma forma, a AOD foi tratada como
o principal meio de implementação dos ODM e, quinze anos mais tarde, como
principal instrumento político para o alcance dos ODS
14
.
Dentro desse novo contexto, se apresentaram as novas abordagens de
desenvolvimento mais próximas da clássica teoria da modernização. De acordo
com Nils Gilman (2003), essa nova versão da teoria da modernização manteve
o desprezo pelo conhecimento proveniente dos nativos dos países periféricos
e pela participação popular. Além disso, permaneceu a preferência por regras
universais de desenvolvimento econômico e a exaltação de valores ocidentais,
elevando-os a uma posição normativa. Por outro lado, difere da versão tradicional
por preterir o papel do Estado como fomentador da modernidade, em prol das
ideias neoliberais de penetração das forças de mercado e do livre mercado como
agente da modernidade (GILMAN, 2003, p. 271-272). Ou seja, exatamente aquela
simbiose mencionada entre neoliberalismo e ações paliativas de desenvolvimento
humano, com o apoio da AOD.
Essa nova teoria da modernização carrega nos discursos sobre a AOD as bases
mais fundamentais de sua versão original. A perspectiva de desenvolvimento
adotada pelos programas de ajuda, que são dominados pelos doadores, baseia-se
no seu modelo de sociedade ocidental, democrática e liberal como padrão para
todos os países (HJERTHOLM; WHITE, 2000, p. 63).
Na seção seguinte, analisaremos mais detalhadamente a aproximação teórica
da formulação teórica e prática de desenvolvimento proposta por Sachs, junto de
sua leitura sobre o papel da Ajuda Oficial para o Desenvolvimento, como forma
de traçar os elementos marcantes da teoria da modernização enraizados em sua
perspectiva.
14 Existem diferenças marcantes entre as duas agendas de desenvolvimento da ONU, assim como grandes diferenças
no conteúdo específico voltado à implementação dos objetivos e metas. Entretanto, a AOD permanece como
um instrumento central no conjunto de recomendações.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
183Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Etapas do desenvolvimento, armadilha da pobreza e o grande
empurrão: qual papel da ajuda?
Em sua trajetória acadêmica e política, Jeffrey D. Sachs definiu como conceito
chave de suas análises e atuação política o problema da extrema pobreza. Sua
militância política tem como elemento discursivo central a obrigação ou missão
dos países hoje desenvolvidos de acabar com a extrema pobreza e permitir que
os países periféricos possam seguir de forma mais fácil o caminho virtuoso do
desenvolvimento
15
(MUNK, 2013). Essa concepção de missão ou destino seria o
equivalente a levar a modernidade para todos os países do chamado Terceiro Mundo.
Sachs utiliza uma representação metafórica do progresso e do desenvolvi-
mento econômico como uma escada, em que cada degrau representa a melhoria
no bem-estar econômico. O grande desafio contemporâneo residiria no fato de
que uma imensa parcela da população mundial, ainda vivendo em situação de
extrema pobreza, permanece fora dessa escada (SACHS, 2005, p. 18). Em termos
gerais, essa representação proposta por Sachs se assemelha com o modelo
“etapista” de desenvolvimento apresentado por Rostow.
A Figura 1 pretende retratar essa aproximação entre os modelos de Sachs
e Rostow. Como é possível perceber, a população que está “fora” da escada de
Sachs pode ser comparada àquela das chamadas “sociedades tradicionais” de
Rostow. De acordo com Rostow, a sociedade tradicional é caracterizada por uma
estrutura que se expande dentro de funções de produção limitadas. Por não ter à
disposição os avanços da ciência moderna ou níveis elevados de produtividade,
estaria limitada a um “teto no nível alcançável do volume de produção per capita”
(ROSTOW, 1978, p. 16). Com isso, não haveria condições para o aumento do nível
de capital e de investimentos, forçando-os a viverem em condições propícias para
a manutenção de um estado de extrema pobreza.
15 É interessante destacar como o autor alterou significativamente sua agenda de trabalho, deixando de lado o
papel de economista em planos de estabilização para se dedicar ao que ele autointitulou “missão de acabar com
a extrema pobreza”. Sachs fora responsável por planos de estabilização que realizaram terapias de choque em
diversos países, como na Bolívia em 1985 e na Polônia em 1989, o que lhe deu a alcunha de “Doutor Choque”. Já
no início dos anos de 1990, foi convidado para atuar na crise econômica da Rússia, contudo, o plano resultou em
efeitos catastróficos para o país. Apesar de reconhecer esse fato, Sachs acredita que não pode ser responsabilizado
por esse fracasso, pois não tinha poder de decisão e muitas de suas ideias não foram aplicadas (MUNK, 2013).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
184 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
Figura 1 – A Escada do Desenvolvimento e as Etapas de Desenvolvimento
Fonte: elaboração própria a partir de informações obtidas em Sachs (2005) e Rostow (1978).
Sachs considera que a etapa mais difícil do desenvolvimento econômico é a de
efetivamente acessar a escada, ou seja, sair da estagnação absoluta caracterizada
pela armadilha da pobreza. Quando isso acontece, criam-se as condições básicas
necessárias para que o país siga o dinamismo da subida autossustentada. Assim,
a proposta de Sachs, de um comprometimento dos países para acabar com a
extrema pobreza, tem como objetivo, de um lado, a garantia de condições de
vida digna para essas populações e, de outro, dar impulso para o processo de
subida, possibilitando o alcance de requisitos mínimos que permitam aos países
prosseguirem sozinhos para os próximos degraus (SACHS, 2005).
De acordo com Sachs, para que a subida se inicie e prossiga – ou seja, para que
haja desenvolvimento econômico –, é preciso um nível considerável de poupança
e investimento. O nível de poupança seria uma condição básica elementar, junto
com o aumento das relações comerciais, dos avanços tecnológicos e da utilização
de novos recursos na produção. Todos esses fatores impulsionariam a produção
e elevariam a renda, o que, por sua vez, estimularia uma constante expansão da
poupança e do investimento (SACHS, 2005). Essa perspectiva já havia sido apontada
por W. Arthur Lewis e outros autores da teoria da modernização, conforme
mencionado na seção anterior. (LEWIS, 1960 apud MORAES, 2006, p. 80).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
185Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Contudo, o mais importante no argumento de Sachs é a afirmação de que
as regiões extremamente pobres não conseguem se utilizar desses mecanismos
e, portanto, acabam sofrendo com a permanente queda do investimento e do
crescimento (em geral, causada pelo atraso tecnológico, declínio no uso de recursos
naturais, choques de produtividade e redução da produção, renda e poupança).
A explicação para a permanência dessa situação se encontra em problemas mais
complexos, divididos em oito categorias, sendo que o primeiro deles é exatamente
a armadilha da pobreza
16
(SACHS, 2005).
Assim, de uma forma circular, a pobreza seria a própria causa da pobreza,
ou da estagnação econômica. As populações extremamente pobres carecem de
capital e não há margem na renda que exceda os valores para atendimento de suas
necessidades básicas, o que os impede de poupar para investir em mais capital
(SACHS, 2005, p. 56). Portanto, a essência da armadilha da pobreza é que “os
extremamente pobres são demasiado pobres para poupar para o futuro e assim
acumular o capital por pessoa que poderia retirá-los na atual situação de miséria”
(SACHS, 2005, p. 56-57)
17
.
Sachs, como os teóricos da modernização, também considera que outros
aspectos, além dos fatores estritamente econômicos, são fundamentais para o
desenvolvimento. Ou seja, há uma série de elementos que podem inicialmente
obstar a caminhada para a modernidade, caso não observados. Para propriamente
analisar todos esses fatores e traçar um plano de desenvolvimento que seja
responsivo às necessidades locais, Sachs propõe um método denominado de
“economia clínica”, em que uma espécie de checklist com oito categorias deve ser
observada de modo a realizar o que ele denomina de “diagnóstico diferenciado”
(SACHS, 2005, p. 75). A proposta de Sachs é de que as agências que estão
atuando para promover o desenvolvimento econômico em outros países realizem
inicialmente esse checklist, para identificar quais os fatores que, naquela localidade,
estariam provocando a estagnação econômica. Tal método se assemelha ao estudo
realizado por Rostow para caracterizar cada etapa de desenvolvimento. Rostow,
após identificar os fatores que explicariam a modernização, comparou-os com a
realidade das sociedades tradicionais, identificando quais fatores estariam ausentes
e quais seriam obstáculos, conforme supramencionado (MORAES, 2006, p. 88).
16 Os demais seriam: geografia física; armadilha fiscal; falhas na governança; barreiras culturais; geopolítica;
falta de inovação; armadilha demográfica. A armadilha da pobreza é o ponto central do argumento e as demais
categorias atuam para aprofundar a situação.
17 Tradução de trecho no idioma original “They are too poor to save for the future and thereby accumulate the
capital per person that could pull them out of their current misery” (SACHS, 2005, p.56-57)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
186 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
Dessa forma, é possível identificar, nos argumentos de Sachs, a pretensão
dos teóricos modernos de querer ditar um caminho considerado ideal, que deva
ser percorrido pelos países periféricos. Isto é, a ideia de que é possível pensar o
destino das nações mais pobres como um reflexo dos países ocidentais. Ademais,
observam-se tentativas universalistas em ambos: Sachs não só afirma deter o
conhecimento e o modelo a ser seguido, como também acredita que esse modelo
deve ser aplicado em todos os países que ainda convivem com a extrema pobreza.
É verdade que, em seu método da economia clínica e diagnóstico diferencial,
Sachs abre uma margem para que a realidade local seja analisada. Contudo, isso
não altera o fato de que há apenas um modelo de sociedade que é visto como o
melhor e mais adequado. A análise do contexto local não abre espaço para novos
modelos de desenvolvimento, mas sim para compreender quais especificidades
locais devem ser dissolvidas para viabilizar o processo de transformação da
sociedade para o modelo definido.
Ainda analisando o modelo proposto por Jeffrey Sachs, é importante ressaltar
que, mesmo que as comunidades conseguissem identificar todas essas questões
que as estariam impedindo de avançar, não conseguiriam sair da extrema pobreza
porque “são muito pobres para resolver os seus problemas sozinhos. E os seus
governos também são” (SACHS, 2005, p. 242)
18
. Isto é, eles não possuem a
quantidade de capital para realizar as intervenções identificadas. Sachs refere-se a
seis tipos de capital: 1) capital humano; 2) capital de negócios; 3) infraestrutura;
4) capital natural; 5) capital público institucional; 6) capital de conhecimento.
O problema é que a população mais pobre já inicia sua vida com um baixíssimo
nível de capital per capita, e geração após geração essa taxa tende a cair, dado o
fato de estarem presos na armadilha da pobreza. Uma família já empobrecida possui
uma renda que mal atende às suas necessidades básicas, conseqüentemente, não
sobram recursos para poupar e investir, bem como para pagar impostos. Dessa
forma, sem poupança privada e com o enfraquecimento do orçamento público,
nem os indivíduos nem o governo conseguem alcançar capacidade de investimento
significativo. Há um declínio no nível de capital per capita, que é ainda agravado
pela depreciação do capital e pelo crescimento populacional. O resultado disso
é um crescimento econômico negativo, mantendo as rendas das famílias em um
nível mínimo, impedindo o mecanismo de acumulação e perpetuando a pobreza
(SACHS, 2005, p. 248).
18 Tradução nossa do trecho no idioma original “But they are too poor to solve their problems on their own. So,
too, are their own governments” (SACHS, 2005, p.242)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
187Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
A quebra desse ciclo, ou seja, a quebra da armadilha da pobreza, se daria
com a provisão de recursos provenientes da AOD. A ajuda externa atuaria para
suprir a lacuna financeira identificada por meio de três canais: a) uma parte
deveria ser direcionada para as famílias empobrecidas, de modo a atender às suas
necessidades básicas; b) a maior parcela da ajuda seria destinada para o orçamento
do governo, para financiar os investimentos públicos e; c) a ajuda seria enviada
para auxiliar os negócios privados, através de microfinanças ou outros programas
semelhantes (SACHS, 2005, p. 246).
Assim, para Rostow, Rosenstein-Rodan e Sachs, a ajuda advinda de fontes
externas teria o papel de dar um grande empurrão (big push), nos termos de
Rosenstein-Rodan, por meio da injeção de capital que iria romper a armadilha
da pobreza, permitir acumulação, investimentos e possibilitar a saída da forma
tradicional de organização societal e econômica. Tais investimentos representariam a
subida para o primeiro degrau da escada, ou, em outras palavras, a criação das pré-
condições para o arranco, conforme a Figura 1. De acordo com Sachs, “investimentos
em educação básica, saúde, infraestrutura e agricultura, podem possibilitar que uma
família, ou uma região mais pobre, ganhe renda adicional e riqueza suficiente para
financiar o próximo estágio de desenvolvimento” (SACHS, 2015, p. 171)
19
.
Interessante como Rostow conceituou de forma muito clara essa relação
complexa que deve se estabelecer entre sociedades modernas e atrasadas para
a superação das dificuldades inerentes à subida na escada. Para o autor, esse
processo seria uma “era de transição em que uma sociedade se prepara – ou é
preparada por forças externas – para o desenvolvimento sistemático” (ROSTOW,
1978, p. 31). Continuando, Rostow considerava que a ajuda externa proveria
uma grande vantagem para os países da periferia, que poderiam contar com
esse instrumento para facilitar o processo de desenvolvimento. Ele afirma que
“o auxílio internacional sob a forma de assistência técnica, empréstimos suaves
ou subsídios [...] são um aspecto singular do panorama moderno” com que os
países que se desenvolveram décadas antes não contavam (ROSTOW, 1978, p.
169- 170). Da mesma forma como tratado por Sachs para o cenário atual, Rostow
entendia que, apesar de ter esse grande potencial, os níveis de ajuda externa da
sua época eram extremamente inadequados e não atenderiam às necessidades de
ultrapassar o crescimento demográfico (ROSTOW, 1978, p. 171).
19 Tradução de trecho no idioma original “By that I mean that key investments in basic education, health,
infrastructure, and farming can enable a poor household, or indeed a poor region, to earn enough added income
and garner enough wealth to be able to finance the next stage of development” (SACHS, 2015, p.171).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
188 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
Assim, para Jeffrey Sachs, mas também para Rostow, se a ajuda for direcionada
em quantidade suficiente e de forma sustentada, com previsibilidade por certo
período de tempo, o estoque de capital aumentaria a ponto de permitir que as
famílias tenham uma renda que exceda o seu consumo, levando à poupança e
a maiores investimentos. Além disso, o pagamento de impostos fortaleceria o
orçamento público (SACHS, 2005, p. 246). Em conformidade com Sachs, Rostow
afirmava que tão relevante quanto a quantidade de ajuda era a sua continuidade
e previsibilidade (ROSTOW, 1978, p. 171).
Durante a fase das pré-condições, a sociedade passa por diversas mudanças,
mas uma questão central para Rostow era a passagem de uma sociedade
predominantemente agrícola para uma industrial e comercial. A razão fundamental
dessa ênfase está no fato de que esses são setores passíveis de maior aplicação de
tecnologias modernas que permitam rápido crescimento, alta taxa de reinvestimento
e lucros (ROSTOW, 1978, p. 166). Após todas as pré-condições estabelecidas, a
sociedade seria impulsionada para o degrau do “arranco”. Como definido por
Rostow, essa fase é o momento em que “o desenvolvimento passa a ser a condição
normal” e “ganha regularidade e capacidade de fortalecer a si mesmo” (ROSTOW,
1978, p. 52-53). Essa fase produz mudanças nos mais diversos setores da sociedade,
desde a organização da produção até os valores sociais em geral (ROSTOW, 1978,
p. 78). Vale salientar, contudo, que para que o padrão de crescimento autossustentado
seja iniciado, o arranco tem que ser bem-sucedido e, para isso, deve-se contar
com amplo fluxo de capital (GILMAN, 2003, p. 196-197). Portanto, a ajuda deve
permanecer até que esse processo seja exitoso, isto é, quando as engrenagens
para a sua continuidade autossustentada estejam estabelecidas.
De acordo com Sachs, o país deverá contar com a ajuda durante a sua subida
até que chegue a condição de Estado de renda média (SACHS, 2015, p. 171). Isso
porque, para ele, países de renda média não precisam mais dos programas de
ajuda para acabar com a extrema pobreza, pois já se beneficiam do dinamismo
do crescimento, isto é, passaram do arranco. A partir da fase do arranco, o país
continuará sua subida para alcançar níveis cada vez maiores de desenvolvimento.
Sachs afirma que, ao longo desse caminho, a sociedade “desfrutará do crescimento
autossustentado que eventualmente levará ao fim da extrema pobreza”
(SACHS, 2015, p. 171)
20
.
20 Tradução de trecho original “enjoying self-sustaining growth that eventually will lead to the end of extreme
poverty” (SACHS, 2015, p.171).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
189Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
Jeffrey Sachs, que iniciou sua carreira como economista no final da década de
1970, já em um momento de crise do modelo da teoria da modernização, tornou-
se adepto da economia neoliberal, que viria a dominar os anos subsequentes.
Assim, o argumento de Sachs deve ser compreendido dentro do campo mais
contemporâneo das teorias econômicas que ganharam força no pós Guerra fria.
Isso é relevante para compreendermos partes das divergências com o modelo de
Rostow. Uma delas é que, apesar de reconhecer a importância da industrialização,
ela não aparece como solução para acabar com a extrema pobreza. Além disso,
o foco nas mudanças estruturais é substituído pela acumulação de capital e
pelos mecanismos de mercado. De acordo com Sachs, “quando as pré-condições
de infraestrutura básica […] e capital humano […] estão postas, mercados são
mecanismos poderosos o suficiente para o desenvolvimento” (SACHS, 2005, p. 3)
21
.
Assim, há diferenças sutis, mas importantes, entre o argumento contemporâneo
de Sachs e os teóricos tradicionais da modernização. Rostow e outros teóricos
da modernização escreveram em um contexto de auge do Estado de bem-estar
social, onde o Estado forte é que atuava como fomentador da modernização e
havia um grande foco na estrutura produtiva. Nesse caso, a industrialização
era promovida como uma das principais estratégias para atingir os objetivos de
desenvolvimento.
A análise dos elementos centrais do argumento de Sachs e, especialmente,
da forma como entende o papel da AOD, é determinante para compreendermos
um capítulo fundamental da agenda contemporânea de desenvolvimento.
Como afirmado na introdução deste texto, Jeffrey D. Sachs é um ator político
importante na definição da agenda de desenvolvimento do sistema das Nações
Unidas. Nos anos 2000, Sachs assumiu papel de assessor especial para os
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e tornou-se diretor do Columbia´s Earth
Institute, da Universidade de Columbia; mesmo período em que publicou seu
livro The End of Poverty: the economic possibilities of our time (2005), no qual
sistematizou os argumentos analisados acerca da factibilidade e dos caminhos
para a erradicação da extrema pobreza. Posteriormente, participou da criação do
Sustainable Development Solutions Network (SDSN), a rede global que pensou
a formulação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Nesse novo
contexto, Sachs publicou sua outra obra também fundamental para a compreensão
21 Tradução de trecho no idioma original “When the preconditions of basic infrastructure (roads, power, and
ports) and human capital (health and education) are in place, markets are powerful engines of development.”
(SACHS, 2005, p.3).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
190 Jeffrey Sachs e a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento: uma releitura da Teoria da Modernização
da sua interpretação sobre desenvolvimento e o papel da AOD: The Age of
Sustainable Development (2015). Através de todos esses canais, o economista
atuou politicamente na estruturação de importantes iniciativas voltadas a dar
centralidade à ajuda, assim como seus trabalhos acadêmicos buscam sustentar
analiticamente a prática da AOD como instrumento para o desenvolvimento
e como meio de implementação dos grandes planos de desenvolvimento
da ONU.
Considerações finais
A Ajuda Oficial para o Desenvolvimento mantém-se como um dos principais
instrumentos utilizados pelos países desenvolvidos para impulsionar trajetórias de
desenvolvimento nos países periféricos. Esse é um fato que permanece, a despeito
de diversas análises teóricas e pesquisas empíricas que demonstrariam a ineficácia
da ajuda ou mesmo seus efeitos maléficos para o desenvolvimento. A prática da
AOD se sustenta na contemporaneidade, por meio da reafirmação política de seu
uso, como meio de implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
(ODS), e pela sua reafirmação teórica, presente principalmente nos trabalhos do
economista Jeffrey D. Sachs.
De acordo com Sachs, o grande problema do desenvolvimento global é
que uma imensa parcela da população mundial se encontra fora da “escada de
desenvolvimento”, presa na chamada “armadilha da pobreza” – esses seriam
os extremamente pobres que não conseguem acumular capital acima do nível
necessário para a sua sobrevivência. Nesse contexto, a AOD seria imprescindível
para dar uma injeção de capital que elevaria os níveis de capital da sociedade
de modo a permitir a acumulação e os investimentos básicos, que quebrariam
a armadilha da pobreza. Dessa forma, poderiam alcançar o primeiro degrau da
escada de desenvolvimento, e seguir sua subida sustentada até os patamares das
sociedades hoje desenvolvidas.
Nesse trabalho, buscamos apresentar o argumento do economista Jeffrey Sachs
e demonstrar que sua perspectiva se encontra, em grande medida, fundamentada
nas premissas básicas da teoria da modernização. Jeffrey Sachs reafirma a proposta
de pensar o desenvolvimento como uma trajetória em que se estabelece uma
imagem-destino a ser perseguida pelos atrasados, mantendo a presunção básica dos
teóricos da modernização de existência de um modelo de sociedade almejado. Em
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 169-192
191Henrique Zeferino Menezes; Larissa Fernandes Catão
ambos os modelos, o subdesenvolvimento e as condições da sociedade tradicional
são compreendidas como etapas anteriores que precisam ser superadas para se
seguir em direção ao desenvolvimento.
A alegoria da escada marca uma clara convergência com as etapas de
desenvolvimento de Rostow. Sachs, bem como os teóricos da modernização,
preconiza que no caminho a ser percorrido, os países periféricos – ou as sociedades
tradicionais – devem contar com o auxílio dos países desenvolvidos, que já
chegaram aos mais altos degraus. Esses pioneiros indicariam as políticas e ações
que deveriam ser aplicadas e enviariam a ajuda externa necessária para permitir
o grande empurrão.
Assim, é notável que a AOD se encontra fundamentada em uma perspectiva
teórica que possui elementos da teoria da modernização. Contudo, a abordagem
de Sachs e dos programas de ajuda da atualidade devem ser compreendidos dentro
de uma perspectiva que dialoga com o cenário político, econômico e intelectual do
pós Guerra fria. Mesmo reformulada, a teoria da modernização mantém as bases
de sua versão original, mas substitui o Estado forte e industrializante pelas forças
de mercado. Nesse sentido, sob a roupagem da luta contra a extrema pobreza, a
teoria da modernização retorna ao debate sobre desenvolvimento e sobre a prática
da ajuda e tem ocupado espaços cada vez mais relevantes.
Referências
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