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27Rafael Shoenmann de Moura
Las Reformas Económicas de China y la
Geopolítica del Petróleo: un análisis de política
exterior a la luz de la cuestión energética
1
As Reformas Econômicas da China e a
Geopolítica do Petróleo: uma análise de política
externa à luz da questão energética
China’s Economic Reforms and the
Geopolitics of Oil: a foreign policy analysis
in the light of the energy issue
DOI: 10.21530/ci.v13n3.2018.819
Rafael Shoenmann de Moura
2
Resumen
El objetivo de este artículo es, a partir de la evolución de la estructura energética de China,
evaluar los distintos delineamientos de su política exterior y las implicaciones geopolíticas de
su diplomacia. Después de dilucidar antecedentes históricos, el recorte temporal empleado
será enfático a partir de 1993 – cuando el país asiático se convierte en importador neto
1 Este artigo é uma atualização do debate feito originalmente num trabalho final de disciplina que tive na
Pós-Graduação em Ciência Política do Iesp-Uerj com os professores Carlos Milani e Maria Regina Soares de Lima,
docentes sempre solícitos e incentivadores da submissão do mesmo. E, é claro, um especial agradecimento à
professora Isabela Nogueira, grande referência que tenho em estudos sobre a China; e a Alexandre Palhano,
querido amigo e professor que inspirou meu interesse original pelo “País do Meio”. Felicito também os dois
pareceristas que contribuíram para me auxiliar em mitigar imperfeições da versão original desse escrito.
No mais, todos os equívocos e imprecisões aqui contidos são de minha inteira responsabilidade.
2 Estudante de PhD em Estudos do Desenvolvimento no Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) da
Universidade de Lisboa. Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política do Instituto de Estudos
Sociais e Políticos (IESP-UERJ), onde é Bolsista FAPERJ Nota 10. Pesquisador integrante do Núcleo de Estudos
do Empresariado, Instituições e Capitalismo (NEIC) e do INCT/PPED, também é vinculado ao Laboratório de
Estudos em Economia Política da China (LabChina-UFRJ) e à Associação Latino-Americana de Ciência Política
(ALACIP), onde desempenha as funções de consultor e secretário assistente. Organizou ainda, junto com os
professores José Szwako e Paulo D’Avila, o livro “Estado e Sociedade no Brasil: a obra de Renato Boschi e Eli
Diniz” (Rio de Janeiro: Ideia D, 2016).
Artigo submetido em 24/06/2018 e aprovado em 22/11/2018.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
28 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
de petróleo – hasta años recientes, mostrando los impactos y desdoblamientos de décadas
de reformas de apertura, modernización económica y transformaciones productivas. La
hipótesis operada en este trabajo es que la sinergia entre la evolución de los lazos bilaterales
chinos y su respectiva política para el sector energético (específicamente el petrolero) se
encuentra correlacionada en parte al empleo estratégico de su poderío económico para
mitigar vulnerabilidades externas a su ascenso. Como objetos de consulta para validación
analítica empírica y sustantiva, haré uso de informes de agencias de energía y de las propias
firmas petroleras, y también datos secundarios encontrados en el seno de la bibliografía
movilizada. La conclusión encontrada es que la expansión económica china en continentes
como América Latina, África y Oriente Medio posee un fuerte condicionante directo en su
dependencia por recursos naturales, con la energía, en particular, dictando el tono para una
diplomacia más asertiva y ampliación de los los vínculos comerciales.
Palabras clave: China; desarrollo económico; petroleo; geopolítica; dependencia energética.
Resumo
O objetivo deste artigo é, a partir da evolução da estrutura energética da China, avaliar
os distintos delineamentos de sua política externa e as implicações geopolíticas de sua
diplomacia. Após elucidar os antecedentes históricos, o recorte temporal empregado será
enfático a partir de 1993 – quando o país asiático se torna importador líquido de petróleo
– até anos recentes, mostrando os impactos e desdobramentos de décadas de reformas de
abertura, modernização econômica e transformações produtivas. A hipótese operada neste
trabalho é de que a sinergia entre a evolução dos laços bilaterais chineses e sua respectiva
política para o setor energético (especificamente o petrolífero) encontra-se correlacionada
em parte ao emprego estratégico de seu poderio econômico para mitigar vulnerabilidades
externas à sua ascensão. Como objetos de consulta para validação analítica empírica e
substantiva, farei uso de relatórios de agências de energia e das próprias firmas petroleiras,
e também dados secundários encontrados no bojo da bibliografia mobilizada. A conclusão
encontrada é de que a expansão econômica chinesa em continentes como América Latina,
África e Oriente Médio possui um forte condicionante direto em sua dependência por recursos
naturais, com a energia, em particular, ditando o tom para uma diplomacia mais assertiva
e ampliação dos laços comerciais.
Palavras-chave: China; desenvolvimento econômico; petróleo; geopolítica; dependência
energética.
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29Rafael Shoenmann de Moura
Abstract
The goal of this article is, departing from the evolution of China’s energy structure, to
evaluate the different outlines of Chinese foreign policy and the geopolitical implications
of its diplomacy. After elucidating historical antecedents, the time frame will be emphatic
from 1993 – when the Asian country becomes a net importer of oil – until recent years,
showing impacts and ramifications of decades of opening reforms, economic modernization
and productive transformations. The hypothesis of this work is that the synergy between the
evolution of Chinese bilateral ties and their respective policy for the energy sector (specifically
the oil sector) is correlated in part with the strategic use of its economic power to mitigate
external vulnerabilities to its rise. As objects of consultation for empirical and substantive
analytical validation, I will make use of reports from energy agencies and the oil companies
themselves, as well as secondary data found in the bulge of the mobilized bibliography.
The conclusion reached is that China’s economic expansion in continents such as Latin
America, Africa and the Middle East is strongly and direct conditioned by its dependence
on natural resources, with energy in particular setting the tone for more assertive diplomacy
and broadening commercial ties.
Keywords: China; economic development; oil; geopolitics; energy dependency.
Introducción
El presente trabajo investiga las tendencias de la política exterior china en
concordancia con la cuestión energética nacional, particularmente de la demanda
estructural por petróleo. Tomando el período comprendido entre 1993 – cuando
China alcanza la condición de importadora neta de tal commodity – hasta los
días actuales, se buscará establecer interfaces entre la dimensión doméstica
de la economía política del país y la actuación diplomática practicada por el
Partido Comunista de China (PCCh). Esta amalgama entre la esfera endógena y
la exógena facilitará trazar como el imperativo de la seguridad energética impactó
profundamente en las transformaciones ocurridas, con escrutinio de las relaciones
geopolíticas y un mapeamiento de los resultados, riesgos y oportunidades existentes
en tal área.
En una definición general simple, la seguridad energética puede entenderse
como la garantía de recursos suficientes (donde el petróleo es sólo uno de ellos)
para atender requerimientos de las diferentes economías nacionales por las décadas
futuras (YERGIN, 2006). Es un componente fundamental de la propia seguridad
nacional en términos del funcionamiento exitoso de una economía industrializada
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
30 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
moderna; con las fuentes básicas podendo estar posiblemente localizadas en
áreas de recurrentes turbulencias y conflictos políticos. Es necesaria, justamente
por eso, la actuación del Estado; con los gobiernos domésticos asumiendo
tal responsabilidad crítica por medios diplomáticos, económicos y militares
(KLARE, 2016).
Evidentemente, la cuestión adquiere distintas connotaciones según la estructura
productiva de cada nación y momento analizado: para los países desarrollados
(por ejemplo, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
– OCDE), la dicha seguridad se refiere a la disponibilidad de fuentes suficientes
a precios “sostenibles”. Para los países exportadores intensivos de energía, el
énfasis atribuido al concepto alude más al mantenimiento de la demanda para sus
ventas externas, garantizando recetas para esos Estados. Por último, para países
como India y China, se refiere a la adaptación rápida a la nueva dependencia de
los mercados globales que adquirieron con su ascenso en el plano geoeconómico
(YERGIN, 2006)
3
.
Por lo tanto, la hipótesis aquí operada trata de la existencia de una posible
correlación entre las relaciones comerciales bilaterales y las exclusivas del ámbito
energético, algo entendible a la luz de la estrategia china de la utilización de
sus herramientas de proyección económica para dilución de riesgos políticos y
viabilidad de su presencia y seguridad en el tablero global de recursos naturales.
La próxima sección buscará hacer una reconstitución histórica de los ejes
orientadores y paradigmáticos de la política exterior de la República Popular de
China (RPC) desde las reformas y apertura al mundo exterior, a partir de la Tercera
Sección Plenaria del 11º Comité Central del PCCh, en 1978, y el gobierno de
Deng Xiaoping. En la sección 2 se adentrará específicamente en el análisis sobre
la evolución de la estructura energética china a la luz de las transformaciones
económicas en boga, discutiéndose sobre las instituciones componentes de las
capacidades burocráticas estatales para el sector del petróleo, exponiéndose también
la división geográfica y social del trabajo dentro de este marco institucional. En
este sentido, las empresas petroleras chinas serán adoptadas analíticamente como
instrumentos sinérgicos del Estado para la ejecución tanto de una política comercial
para atender a la demanda creciente por la commodity como de la política exterior,
3 Yergin (2011) proporciona un panorama interesante sobre la geopolítica de la energía y posibles desdoblamientos
futuros para el inicio del siglo XXI. Ya para una genealogía histórica sintetizando el debate sobre el concepto de
seguridad energética y cómo el mismo adquirió distintos matices en las literaturas de los estudios de seguridad,
economía política internacional y geopolítica, ver Nunes (2013).
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31Rafael Shoenmann de Moura
capilarizando Beijing de influencia en los diversos países y continentes. En la
sección 3, a su vez segmentada en dos subsecciones menores (una discutiendo
los desdoblamientos sobre la estructura del mercado de petróleo y otra sobre las
rutas de transporte del producto al país asiático), se intentará obtener respuestas
a cuestionamientos hechos a partir de la ascensión china y su sed energética, con
sus respectivas características y desafíos, y qué implicaciones geopolíticas pueden
ser abstraídas de las tendencias encontradas. En la cuarta y última sección, por
fin, serán traídas las consideraciones generales incautadas a partir de este estudio.
1 La política exterior china y el imperativo de la estabilidad
económica
Además del notable éxito modernizante de las reformas económicas, los cambios
operados por Deng y la segunda generación de líderes del PCCh se extendieron de
forma bastante curiosa para el dominio de la política exterior de China, con una
interacción intrínseca e continua entre oportunidades y limitaciones, desafíos y
amenazas, tanto a nivel doméstico como externo (HEBRON, 2011; LI, 2012).
En el curso de las reformas, los esfuerzos de dos décadas han contribuido
para que, a finales de siglo, China tenga una estrategia multilateral desplegada en
varios niveles y canales en las relaciones internacionales, desempeñando un papel
frecuentemente sinérgico para el mantenimiento y viabilidad de su trayectoria
de desarrollo. Con objetivo de adecuarse a un patrón de acumulación de capital
y crecimiento donde dependía bastante de las inversiones extranjeras y de la
inserción y amalgama junto a las cadenas productivas regionales y mundiales
para alcanzar crecimiento y generación de ingresos, el gobierno chino estableció
una política exterior coordinada para la construcción económica, denotando la
relevancia de un ambiente periférico estable. Esto requirió, en diversos momentos,
reevaluaciones de su propia situación internacional, con acompañamiento atento de
las tendencias y coaliciones existentes entre los países, así como un pragmatismo
rígido en la línea y actitud de sus gobernantes.
4
4 Zhang denota que la política exterior china representativa de la era Deng está cristalizada básicamente en los ejes
determinados por la 4ª Sección del 6º Congreso Nacional del Pueblo (CNP), en marzo de 1986, destacándose
entre ellos la oposición al hegemonismo, el mantenimiento de los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica, la
auto-declaración de su identidad como perteneciente al Tercer Mundo, buscando fortalecer la solidaridad y la
cooperación con otros países en desarrollo, la defensa de la Carta de las Naciones Unidas, entre otros (2012).
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32 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
El enfoque integracionista con la economía regional y global, encontrando
facilitador en la estrategia de crecimiento export-led, requería buenas relaciones
junto a otros países, siendo factor de peso para explicar la mayor participación en
las instituciones multilaterales mundiales (SHI, 2008; LAI; KANG, 2012; SUTTER,
2012). Tal postura cooperativa pareció ser la alternativa más viable ante las
oportunidades de inserción internacional colocadas en la década de los 1990, con la
percepción preocupante sobre el unilateralismo estadounidense y su “hegemonía”
haciendo con que China buscase coaliciones para obligar a la balanza hacia un
multilateralismo un poco más democrático, figurando de forma más prominente
en los asuntos periféricos y mundiales (LI, 2012; SUTTER, 2012). Se resalta, sin
embargo, que la posición china en el multilateralismo a lo largo de las décadas
consiguientes a las reformas de apertura se mostraron relativamente selectivas. Su
grado de compromiso varió según el tema en los más diversos foros e instancias,
con claro privilegio para la esfera económica (comercial) sobre otras, como, por
ejemplo, de los derechos humanos o cuestiones ambientales (CABESTAN, 2010).
Por su parte, en lo que se refiere a las grandes potencias que históricamente
fueron elemento clave para su posicionamiento en la política exterior, China
instrumentalizó las tendencias cambiantes de cada momento para hacer efectivos
al máximo posible resultados positivos, siempre dotada de una postura de no
alineamiento y no-confrontación (ZHANG, 2012).
Por lo tanto, desde las reformas económicas serían perceptibles condiciona-
mientos y complementariedades cada vez mayores entre la estructura interna
de China, concatenando todos los eventos de su integración al capitalismo, y
las distintas fuerzas y actores globales (SHI, 2008; LI, 2012; LAI; KANG, 2012;
SUTTER, 2012; SHAMBAUGH, 2013). Fue también la creciente y ya referida
interdependencia económica, adquirida por la integración paulatina del polo
manufacturero chino a los flujos de capitales circulantes, que habría dado a sus
líderes incentivos para influir en el ambiente externo. Las propias directrices para
asegurar condiciones de estabilidad económica emergieron, entonces, como fuerzas
motrices de su orientación diplomática, donde incluso las metas de seguridad
nacional estarían condicionadas por motivos de naturaleza fundamentalmente
económica y programadas para forjar un “ambiente internacional pacífico” que
endosaría o, por lo menos, no pondría trabas al desarrollo (LAI; KANG, 2012).
Por la forma en que los líderes en Beijing operan las variables para lograr
intereses nacionales, considerando las limitaciones impuestas por los recursos
endógenos y el contexto internacional donde están insertados, es que se puede
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
33Rafael Shoenmann de Moura
evaluar el significado del ascenso de China en el campo externo. Después de los
intentos ad hoc de abordar los desafíos de la insatisfacción de parte de la comunidad
internacional (Occidente) con las respuestas autoritarias a las manifestaciones
de 1989, en Tiananmen, y el desmantelamiento de los regímenes comunistas del
Este Europeo, su política exterior adentró en un “ciclo” aparente de acciones
más sistemáticas y consensuadas, principalmente a partir de 1996 y 1997, dentro
de un conjunto coherente denominado por Avery Goldstein (2001) como “gran
estrategia”.
5
De ese modo, se dibujaban contornos de una línea diplomática que
reflejaba una respuesta pragmática a las circunstancias del país y también a las
lecciones sacadas por sus líderes de las tendencias turbulentas del inmediato
post-Guerra Fría (GOLDSTEIN, 2001).
En la línea de los puntos dilucidados hasta aquí, además del PCCh abordar
preocupaciones inmediatas con su propia supervivencia política, la estrategia de la
pragmática política exterior de China buscó plantear una difícil ingeniería para el
desarrollo económico doméstico necesario para potenciar sus capacidades. Se puede
decir, de cierta forma, que los elementos de esta orientación estaban presentes
desde la era Deng, con la búsqueda de una política exterior independiente que
permitiría lograr ventajas en un ambiente internacional supuestamente menos
amenazador, con la bipolaridad dando lugar a la multipolaridad y a la oportunidad
pacífica de desarrollo.
Finalmente, se atenta al punto con relación a la diplomacia económica china,
pertinente al hecho de que su absorción en el orden capitalista global generó
una necesidad expansiva de enfocar su política exterior en la búsqueda de
ofertas seguras de energía, con pressiones engatilladas por el ritmo fervoroso del
crecimiento industrial observado en el país asiático al largo de las últimas décadas.
En la estela de esta demanda, posiblemente, estará el riesgo de mayores tensiones
con los vecinos en escenarios futuros (LAI; KANG, 2012). Las disputas en torno
a la cuestión de la energía, por lo tanto, adquieren cada vez más relevancia en
las consideraciones políticas conforme la dependencia se intensifica, exigiendo
comportamientos más asertivos por parte de Beijing que pueden fomentar
eventuales desentendimientos o respuestas hostiles de las demás naciones del
globo o del proprio sudeste asiático.
5 La coherencia de tal enfoque sólo fue victoriosa, según el autor, en función del centralismo decisorio del régimen
político chino, facilitando al núcleo del PCCh incrustado en el Estado proveer una dirección amplia dentro de
la cual los actores económicos deberían guiarse (GOLDSTEIN, 2001).
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34 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
2 La trayectoria de desarrollo de China: implicaciones para el
sector energético y su estructuración
En perspectiva global, China surge como la mayor nación consumidora
energética desde 2011, quedando atrás sólo de EEUU en lo que se refiere al
consumo específico de petróleo (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION,
2015).
6
En esta relación, la participación del carbón todavía desempeña el mayor
peso en su matriz (alrededor de dos tercios o 65%), siendo uno de los pocos
recursos minerales detenidos en gran abundancia por el país asiático, a pesar de la
problemática logística de las minas de carbón se concentraren en las provincias de
las regiones Norte y Nordeste (NAUGHTON, 2007; WU; STOREY, 2008; GARRISON,
2011; PALHANO, 2012; CURRIER, 2012). Los diferenciales positivos del carbón
serían sus bajos costos y gran cantidad – hay que subrayar que, además de las
sensibles problemáticas ambientales generadas, este sector contiene altos índices
de precariedad en las condiciones laborales. Sin embargo, ante el enorme tamaño
de tales reservas, sumadas al costeo irrisorio, sigue siendo elemento basilar de la
estructura productiva china, por la propia óptica de la economía (CURRIER, 2012).
Con respeto al crecimiento económico e industrial masivo post-reformas,
incrementando la demanda por bienes de consumo duraderos, se consolidó
una sede energética sin escalas, afectando directamente a los mercados de esas
materias primas y sus derivados, contribuyendo a acelerar y retroalimentar aún
más la integración comercial china junto al resto del mundo. En 1993, China ya
figuraba como importadora neta de petróleo, con su demanda por el producto
prácticamente doblando por los diez años siguientes y la importación con el
tiempo superando la mitad de su consumo total (YERGIN, 2006).
7
El grado de
dependencia creciente de las importaciones alzó la seguridad energética como una
de las mayores preocupaciones destacadas en las consideraciones estratégicas del
PCCh y los planes quinquenales del Partido-Estado chino, con exigencias en tal
área condicionando directamente sus capacidades de maniobra diplomática según
cada caso (WU; STOREY, 2008). Esta sección, por lo tanto, mapeará el camino
evolutivo de la estructura nacional china de energía, tensada por el consumo per
6 En 2012, China figuraba como la segunda mayor consumidora mundial de petróleo, a pesar de contar con sólo
el 20% de su consumo total primario (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2015).
7 Entre 1978 y 2005, por ejemplo, la producción total de energía creció a tasas medias del 4,5% a.a., mientras
que el consumo, en la estela dinamizadora de las reformas, creció el 5,2% a.a. En 1993, ya no era posible para
China coadunar la demanda interna únicamente con la producción doméstica (NAUGHTON, 2007).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
35Rafael Shoenmann de Moura
cápita de petróleo excediendo por márgenes cada vez mayores la producción per
cápita relativamente estancada, atestada por el Gráfico 1 abajo:
Gráfico 1. Evolución Histórica del Consumo y Producción per cápita (Kg)
de Petróleo en China, 1990-2016
0
50
10
0
15
0
20
0
25
0
30
0
35
0
40
0
450
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Producción per capita Consumo per capita
Fuente: Elaboración propia a partir de NATIONAL BUREAU OF STATISTICS, 2017.
Este apetito creciente de China, ahora convertida en el mayor polo manufacturero
global mientras que las economías de la OCDE pasaban por reestructuraciones
productivas y se volvían cada vez más ancladas en el sector de servicios, engendró
nuevas consideraciones para los propios caminos futuros de la geopolítica global.
8
El gigantismo energético chino puede ser atestiguado por el propio aumento de su
participación en el consumo mundial (por millones de toneladas), como muestran
los Gráficos 2 y 3 abajo.
8 A partir de finales de la década de 1970, en medio de los procesos de liberalización financiera, integración
productiva y apertura comercial que los países desarrollados pasaban, con advenimiento de la desregulación
neoliberal y erosión de los “años dorados” del capitalismo del Post-Guerra, hubo un desplazamiento de la base
manufacturera de Occidente hacia el Este Asiático. China, en este sentido, fue una de las últimas beneficiarias
de esta transformación; que posteriormente se intensificara por el influjo de capitales procedentes de Japón
tras el Acuerdo de Plaza en 1985 (PINTO, 2011).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
36 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Gráfico 2. Evolución de las Parcelas Regionales (%) del Consumo
Total de Energía, 1973-2015
Fuente: INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, 2017.
Gráfico 3. Evolución de la Demanda por Petróleo de las Cinco Mayores Naciones
Consumidoras (miles de barriles al día), 1996-2015
0
5000
1000
0
1500
0
2000
0
25000
China EE UU India Japón Rusia
Fuente: U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2017.
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37Rafael Shoenmann de Moura
A pesar de los esfuerzos gubernamentales para un mayor aprovechamiento
de sus reservas domésticas, el país se ve cada vez más dependiente de las fuentes
externas de oferta energética, excepto en el caso de energía eléctrica donde logra
atender la demanda interna con sus proprias fuentes hidráulicas y de carbón
(NATIONAL BUREAU OF STATISTICS, 2017). En vista de ello, el crecimiento
dramático de la demanda de petróleo se presenta como justificación política para
la expansión internacional de sus firmas en tal sector – sus National Oil Companies
o NOC (SHAMBAUGH, 2013). Dotada de la mayor población mundial con casi mil
millones y cuatrocientos millones de habitantes, la eventual incapacidad del país
de satisfacer su necesidad interna preocupa tanto a los liderazgos del régimen
dominante del PCCh como para otros países y actores que pueden quizás ver en
su emergencia una posible amenaza a las sus propias disponibilidades de tales
recursos en un horizonte de mediano y largo plazo (CURRIER, 2012; TAYLOR,
2014). Antes de evaluar la validez de tales interpretaciones y temores, lo que se
hará en la próxima parte del trabajo es trazar las facetas institucionales del sector
petrolero chino, su constitución y delineamiento a la luz de una cronología de
las reformas económicas.
En lo que se refiere a esta temática, el marco fundamental e histórico de
China fue el descubrimiento de los campos de Daqing, en 1959, y Shengli, en
1961, importantes por hacer la nación pasar incólume por los adversos choques
del petróleo de la década de 1970, siendo capaz de continuar atendiendo a la
demanda interna, en aquel período aún no tan significativa. Esto sin hablar de
su arregimiento como factor movilizador del orgullo nacional y de fuerza política
por parte de Mao Zedong, principalmente en el período seguido de la racha sino-
soviética (KAMBARA; HOWE, 2007; ANDREWS-SPEED, 2010; TAYLOR, 2014).
9
Con respecto a la estructura burocrática del sector energético, la división
interna en ella existente en este período comprendía dos grandes ramificaciones
gubernamentales: el Ministerio de Geología (MG) y el Ministerio de la Industria
de Petróleo (MIP). El primero se encargaba de la explotación, mientras el segundo
quedaba a cargo de la producción, el refino y el flujo. Pero, a lo largo de la década
de 1960, hubo una fuerte delegación de poderes institucionales al MIP, con los
gobernantes y burócratas chinos ya considerando y calculando políticamente la
9 Se destaca que, en los primeros años de la República Popular, antes del fallecimiento de Stalin
y de la ruptura entre los dos países, la URSS tuvo suma importancia en el auxilio a la formatación y
desarrollo del sector mineral y energético chino, con envío de técnicos para planicación de plantas
y unidades de explotación (ANDREWS-SPEED, 2010).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
38 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
importancia de la centralidad administrativa en el escenario post-desprendimiento
de la URSS (KAMBARA; HOWE, 2007; PALHANO, 2012).
10
De este modo, fue
notorio cómo tal estructura productiva logró atravesar, relativamente blindada,
a episodios más agudos de contestación social del período maoísta, como la
Revolución Cultural o la propia lucha política entre facciones en el seno del Estado
y del PCCh, con la disputa entre la “Gangue de los Cuatro” y el ala reformista
liderada por Deng y Hua Guofeng.
Otros cambios significativos sólo serían operados con el ascenso de Deng,
contando con la importante ayuda de su economista jefe Chen Yun y una
reorientación de la economía en favor de la industria ligera, productora de bienes de
consumo, más intensiva en trabajo y menos en energía. Esto requirió subsiguientes
reorganizaciones institucionales y cambios en el marco de gobernanza que acabaron
debilitando la influencia de la industria del petróleo junto a la alta cúpula del
Estado chino, una vez que las inversiones en la industria pesada a lo largo de las
tres décadas anteriores ya se habían madurado, haciendo que tal sector perdiera la
prioridad que antes tenía en la economía política de planificación central maoísta
(KAMBARA; HOWE, 2007; PALHANO, 2012).
En el marco de las reestructuraciones económicas realizadas por el gobierno en
la década de 1980, reformularon las firmas estatales para engendrar una división
sectorial del trabajo en el cuerpo de las NOC, con la SINOPEC (China Petroleum
and Chemical Corporation) asentada en las actividades downstream mientras
que la CNPC (China National Petroleum Company) y la CNOOC (China National
Offshore Oil Company) asumían responsabilidades upstream en operaciones en
la tierra y en el mar respectivamente.
11
Si antes de la década de 1990 las firmas petroleras estatales chinas actuaban
de modo desagregado y segmentado, enfrentando a la falta de competitividad
e interacción en una cadena productiva amplia, en 1998 se pone en marcha
una reformulación de la organización industrial para integrar verticalmente las
actividades de las NOC y permitir una dinámica de mayor competitividad entre
las mismas dentro de la meta del Partido-Estado de alzarlas como compañías
10 Por gobernantes me refiero específicamente a Mao Zedong, Zhou Enlai y Yo Qiuli (ministro del MIP), repensando
la estrategia de desarrollo a la luz del llamado “Tercer Front”, política de autoconfianza y centralismo en
respuesta al momentáneo aislamiento chino de las dos superpotencias.
11 Las terminologías upstream y downstream se refieren a diferenciaciones dentro de la cadena productiva de
petróleo, donde la primera tangencia los procesos de perforación, explotación y tratamiento del producto,
mientras que la segunda se refiere al transporte, distribución y comercialización.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
39Rafael Shoenmann de Moura
globales (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011; PALHANO, 2012; NOLAN,
2013).
12
El Cuadro 1 auxilia en el entendimiento de ese esfuerzo integrador con
el objetivo de imprimir mayor coordinación a dichas firmas:
Cuadro 1. Reestructuración de las Esferas de Actuación en el
Segmento Industrial Petrolífero
Actividad Antes de 1998 Después de 1998
Producción,
explotación
y transporte
de petróleo y
gas natural
Refinería,
petroquímica
y
manufactura
Distribución
doméstica y
minorista
Importación
y
exportación
Sinochem
Compañías locales
Sinopec
Compañías locales
CNSPCCNPC CNOOC
CNPC Sinopec
CNOOC
Sinochem
Fuente: PALHANO, 2012.
Esta reestructuración debe ser contextualizada a la luz de la aplicación del 9º
Plan Quinquenal (1996-2000) y su política de los “Campeones Nacionales”, bajo
el lema “Grasp the large and release the small” (“Sostenga las grandes y suelte las
pequeñas”). Tal política industrial, emergente de un proceso de experimentación y
combinación de directrices gubernamentales centrales con iniciativas de instancias
inferiores, consistió en la selección de 120 grupos empresariales en sectores
históricamente caracterizados por fuertes economías de escala. Estos grupos
pasarían a gozar de privilegios dentro del planeamiento de las autoridades chinas,
que, a pesar de la trayectoria liberalizadora de la economía, le aplicaban fuerte
dosis de proteccionismo, principalmente arancelaria (NOLAN, 2001).
12 Nolan (2001) destaca aún la división geográfica de la reestructuración de 1998, con Sinopec quedando a cargo
de los activos localizados más en la parte Sur y Este del país, mientras que la CNPC operaba los de las partes
Norte y Oeste.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
40 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Así, fue engendrado un cambio importante en la propia naturaleza del control
estatal sobre los grandes conglomerados de sectores estratégicos, con el objetivo de
una mayor coordinación y regulación del sector público en mercados importantes,
como de telecomunicaciones, petroquímica, aeroespacial, minería, construcción
civil e infraestructura, etc. La elección por tal política provenía de estudios
inclinados sobre las experiencias desarrollistas exitosas de la industrialización
retardataria en los países vecinos del Este Asiático (principalmente Corea del Sur)
y de la observación de las condiciones existentes en el capitalismo oligopolista
avanzado, así como una cuestión del propio orgullo nacional (NOLAN, 2013). Una
de las consecuencias no pretendidas de tal política de reestructuración industrial
fue la de que las estatales restantes (sin pasar por privatizaciones o cambios en
el régimen de propiedad y organizativo) aumentaron su autonomía gerencial
y margen de poder político para defender sus “propios” intereses, incluso por
veces obstaculizando medidas reformistas defendidas por las autoridades chinas
centrales (TAYLOR, 2014).
Taylor (2014), todavía, deteniéndose en la estructura burocrática estatal,
argumenta que el poder institucional del gobierno central sobre el sistema bancario
y la fijación de precios del petróleo, así como la propiedad de las NOC, aún ha
dotado al PCCh de poder significativo en la determinación de las políticas para tal
sector. Así, fue capaz de promover también otros objetivos de orden económico
(como el control inflacionario), estratégico (fortalecimiento de diferentes sectores
industriales según el momento, principalmente los más sensibles a los costos
de combustibles) y social (empleabilidad). La centralización se muestra, por
lo tanto, imprescindible para la comprensión del proceso decisorio en China,
actuando mediante una serie de instrumentos e instituciones de control.
13
En
función de esto, es posible pensar en términos de un “autoritarismo burocrático”
más fidedigno para análisis concretos de tal sector (del petróleo), precisamente
por centrarse en el papel desempeñado por las elites en el cambio institucional
y en el policymaking orientado arriba-abajo, enfatizando la negociación interna
del sistema de gobernanza en un Estado altamente jerarquizado (TAYLOR, 2014).
13 Se trata principalmente de: la NDRC (National Development and Reform Commission), responsable por la
definición de la estrategia nacional de desarrollo energético y coordinación de los ministerios relacionados con
el dicho tema; la SASAC (State-Asset Supervision and Administration Comission), con supervisión y control,
principalmente de los campeones nacionales; la posición mayoritaria del Estado como accionista en las
estatales de capital abierto; el COD (Central Organization Department); el sistema de nomenklatura (utilizado
para nombramientos en los altos cargos de las estatales, generalmente vinculadas a performances y objetivos
trazados); y finalmente el propio papel de los bancos públicos (marcadamente el Banco de Desarrollo de China
– CDB) en los aportes a las firmas, como se aclarará más adelante en este documento.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
41Rafael Shoenmann de Moura
En la interpretación de algunos autores, no obstante, no se podría asumir las
NOC solamente como meros apéndices del Estado chino, ya que éstos han hecho,
y hacen uso, en diversos casos, de su poder económico y capilaridad política, a
remolque de la propia importancia estratégica adquirida en la economía, para influir
en decisiones gubernamentales a fin de gozar de beneficios o relativa autonomía
decisoria en sus operaciones (ANDREWS-SPEED; MA, 2006; CHEN, 2009; DOWNS,
2010; PALHANO, 2012; TAYLOR, 2014). Un punto pertinente a destacar es que la
disputa por la circunscripción del poder decisorio y definición de políticas por
parte de las autoridades corporativas de las NOC y líderes gobernantes del Estado
chino acaba por reflejar también disputas políticas en el seno del propio PCCh,
con la actuación de algunos ejecutivos del petróleo en el país representando
fuente de patronaje político y desafío al propio presidente en ejercicio Xi Jinping
(TAYLOR, 2014).
14
La próxima sección, segmentada en dos partes, por lo tanto, se dedicará
primero a analizar el modus operandi de la inserción externa de las NOC y sus
consecuencias, además de debatir questiones en lo que se refiere al futuro del
mercado mundial de petróleo. A continuación, se evaluaran las consecuencias
geopolíticas a partir de las rutas de transporte del dicho producto a China,
señalando puntos procedentes o no en los escenarios trazados por la bibliografía
utilizada.
3 China y la geopolítica del petróleo: consideraciones y pronósticos
En esta sección, primero, serán asignadas las consecuencias estructurales
detrás de la lógica de inserción de las NOC chinas en el mercado mundial del
petróleo, teniendo como puntos de partida el examen de cuatro cuestionamientos
planteados por la autora Erica Downs (2010): cuál el peso de la seguridad energética
como determinante eventual para sus inversiones externas (de RPC); el exacto
peso de las NOC sobre el sector upstream global; la influencia de la explotación
de las estatales chinas en lo que se refiere a la disponibilidad del producto; y la
cuestión de cuál es el real impacto del endoso del Estado chino a tales firmas en la
14 Coincidentemente, después de la campaña anticorrupción anunciada por el presidente en 2013, dos relevantes
personalidades presas fueron los ex dirigentes de la CNPC Zhou Yongkang y Jiang Jiemin; cuya vinculación con
el ex líder Bo Xilai – también preso – levantó sospechas en parte de los medios de comunicacción occidentales
sobre expulgos políticos (REUTERS, 2014; BBC; 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
42 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
competición con las IOC (International Oil Companies). Ya en la segunda parte lugar
de esta sección, se discutirán las limitaciones políticas y económicas impuestas por
las problemáticas geográficas y logísticas de transporte, más enfáticamente por el
llamado “dilema de Malaca”, que desde el punto de vista estratégico representa
una preocupación relevante para las autoridades gubernamentales chinas.
a) La inserción externa de las NOC y sus impactos de mercado
Antes de empezar, algunas consideraciones previas son necesarias sobre la
inserción externa china en general: en la búsqueda por recursos, China presentó
una postura contradictoria con respecto a la adopción de una línea de acción única
y coordinada. La escalada de las necesidades de la RPC reforzó la ya existente
inclinación de Beijing de evitar conflictos con Washington y creó posibilidades
de convergencia de intereses entre ambas partes, como el mantenimiento de la
estabilidad en regiones esenciales en lo que se refiere a la exportación de recursos,
como Oriente Medio y el Sudeste Asiático. Al mismo tiempo, China manifiesta
apoyo a regímenes de los vulgos “Estados parias”, repudiados por la política y
retórica estadounidense (por ejemplo, Irán y Corea del Norte), justificándose
por su política desprovista de condicionalidades en lo que se refiere al sistema
político y las estructuras de gobernanza, tenidos como elementos pertinentes
exclusivamente a los actores domésticos de esos países (KAPLAN, 2010). Esta
aparente “contradicción”, sumada a la activa diplomacia de recursos energéticos
de la potencia asiática, contribuyó a sospechas de corto plazo por parte no sólo de
Estados Unidos, sino de diversas naciones occidentales. Por una óptica positiva,
sin embargo, esto engendró una ventana de opciones y oportunidades para Beijing
poner en práctica su estrategia de avance incremental visando una preponderancia
regional y global expandida (FRIEDBERG, 2006).
La lógica de internacionalización de las NOC chinas se mostró diversa y
ramificada en etapas, englobando procesos productivos de diferentes naturalezas
y respondiendo claramente a los desafíos políticos y coyunturales planteados.
En la visión de Andrews-Speed y Ma (2006), la internacionalización de las NOC
podría segmentarse en tres fases: la primera, comprendida entre 1992 y 1997,
asistió a una inserción conducida solamente por la CNPC, con el objetivo de ganar
familiaridad con el ambiente de operaciones y negocios globales, adquiriendo
prácticas y conocimientos corporativos (por veces a través de joint ventures).
En la segunda, que duró de 1997 a 2002, ya sería perceptible un cambio en el
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
43Rafael Shoenmann de Moura
comportamiento estratégico, con la CNPC pasando por la primera vez a invertir en
el desarrollo de proyectos de alto riesgo y manejo de grandes sumas de petróleo,
con la compra de activos de explotación cada vez más sustantivos y prioridades
geográficas más explícitas. Finalmente, en la tercera fase, desde 2002 hasta hoy,
hubo una proyección externa mayor también de CNOOC y la ampliación del alcance
geográfico de las estatales petroleras para incluir otras naciones. En estas obras,
el apoyo gubernamental permaneció considerable, con el uso de la diplomacia
para garantizar la concreción de los negócios en el ramo.
Esta última fase de la internacionalización de las NOC chinas, iniciada pocos
meses después del ingreso del país en la Organización Mundial del Comercio
(OMC), a finales de 2001, es contextualizada dentro de la lógica más grande de
la política “Going Out” (o “Going Global”) del gobierno de la RPC, lanzada en
2002, por Hu Jintao y Wen Jiabao, con el propósito de proyectar con aún mayor
asertividad a las firmas chinas (especialmente estatales) en la búsqueda por mayor
participación en los mercados y activos externos globales (FRIEDBERG, 2006, p.22).
15
A pesar de no justificarse únicamente por tal ingreso y por tal política, la fase de
internacionalización encontró elementos propulsores en ambos, tras la maduración
de la ya citada reestructuración burocrática y ministerial (MEIDAN, 2016).
Con el fuerte aumento del precio del petróleo a partir del mismo año (2002),
la diversificación ganó cada vez más relevancia conforme otras NOC, además de
la CNPC, iniciaban búsquedas por activos fuera del país. Con respecto al ámbito
geográfico, la expansión siguió una lógica objetivando incluir un gran número de
países de África y América Latina, así como del propio Sudeste Asiático. Además
de eso, la escala y la naturaleza de los proyectos pasaron a cubrir una gama
más amplia de actividades petroleras, con las empresas pasando de inversiones
de bajo riesgo y proyectos convencionales para actividades que estaban menos
familiarizadas. Por último, se señala la tendencia creciente de las firmas chinas
a comprar activos de actores ya existentes, negociando de forma directa con las
empresas petroleras y los gobiernos respectivos (FRIEDBERG, 2006).
El objetivo principal, tanto de las firmas petroleras cuanto del PCCh, de forma
general, sería la adquisición de activos de petróleo de una variedad amplia de
oferentes en todo el mundo; y, principalmente a partir de finales de la década
de 1990, el gobierno chino actuó íntimamente con las NOC con el objetivo de
15 Para una evaluación bastante resumida del propio gobierno chino acerca de los éxitos y límites encontrados
por tal política, ver People’s Republic of China (2017).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
44 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
ganar participación en proyectos de importancia estratégica en este sentido.
Justamente por ello, en la política exterior, integración a las instituciones y acuerdos
multilaterales fue la opción más constructiva seguida (ANDREWS-SPEED; MA,
2006). El papel de estas NOC está en consonancia con el deseado por la burocracia,
y sus objetivos son, primordialmente, lograr mayor competitividad vis-à-vis a
las empresas occidentales y asegurar energía suficiente internamente, actuando
de forma intensa en la adquisición de unidades de producción en el globo. Sin
embargo, comparadas a las gigantes de Occidente, las NOC todavía aún tienen
un camino por recorrer en términos de competición, internacionalización (ya que
buena parte de sus negocios se ubica y vuelve a la propia China) y catching-up
tecnológico (DOWNS, 2010).
Pasando ahora a las problemáticas estilizadas del inicio de la sección, en lo
que se refiere al primer punto del peso de la seguridad energética como variable
explicativa para la determinación de sus inversiones externas, se da que, de
hecho, las NOC gozan de mandato gubernamental. No obstante, retratar sus
inversiones como mero proyecto unidireccional concebido dentro de la alta casta
del gobierno o PCCh en Beijing oscurece una lectura apropiada y objetiva de la
lógica e incentivos de mercado, también operando en este juego y guiando la
expansión económica de las petroleras chinas (TAYLOR, 2014).
La diversificación de activos, conveniente a los policymakers gubernamentales
en función de la rigidez del mercado de tal commodity, no se disocia de las
prácticas comunes de los otros grandes actores en esas actividades, mucho menos
de elementos estructurales: como las demás firmas de petróleo, tienen necesidad
constante de adquirir nuevas reservas para sustituir las agotadas. Sin embargo,
lo harían con oportunidades muy limitadas, con las reservas chinas respondiendo
sólo al 1,5% de las reservas petroleras descubiertas y el 2,9% de las reservas de
gas natural mundiales. Como resultado, los activos extranjeros inexorablemente
pasan a configurar fuentes importantísimas para el crecimiento en reservas y
producción (BRITISH PETROLEUM, 2017; INTERNATIONAL ENERGY AGENCY,
2017). Por último, una preocupación pertinente es que las NOC difícilmente
logren producir petróleo suficiente para cubrir todos los requisitos de importación
de China, por el simple hecho de que más de tres cuartas partes de las reservas
mundiales se encuentren en países que no permiten ninguna participación de
capitales extranjeros (DOWNS, 2010).
Pasando al peso de las NOC chinas en las actividades upstream, a pesar de
la más reciente preponderancia asumida por la CNPC a través de su subsidiaria
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
45Rafael Shoenmann de Moura
PetroChina, el real peso de la inserción de las compañías estatales del país en el
terreno competitivo de las industrias de petróleo global debe ser relativizado por
dos factores: primero, al analizarnos su producción bruta diaria, sólo PetroChina/
CNPC haría frente a las principales IOC, con la CNOOC figurando muy atrás (Gráfico
4). Aunque permanecen invirtiendo en proyectos upstream en decenas de países,
sus activos no siempre logran aumentar sustancialmente la producción agregada,
aunque se han valorado bastante a lo largo de la última década y media, como
atestigua el Gráfico 5. En segundo lugar, no siempre compiten de forma directa
con las firmas extranjeras, pues su propia forma de adquisición tiene naturaleza
distinta, visando la acumulación de activos específicos esparcidos por el globo
en lugar de la lógica centrada en la rentabilidad a corto plazo que impregna las
IOC (TAYLOR, 2014).
Gráfico 4. Producción Líquida Diaria Internacional de Petróleo y Gas Natural por
Cías Seleccionadas (millones de BOE/día)
16
, 2017
Fuente: FORBES, 2017a.
16 BOE (Barrel of Oil Equivalent) es la sigla regularmente utilizada por diversas autoridades y estudiosos en
referencia al patrón de medición del equivalente de energía contenido en un barril de crudo o gas natural.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
46 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Gráfico 5. Las principales compañías de petróleo por valor financiero
de sus activos (miles de millones de dólares)
17
, 2017
Fuente: FORBES, 2017b.
Sobre el tercer punto de Downs (2010), tratando de la real contribución de la
asertividad de las NOC a la adquisición y restricción del monto total de petróleo
disponible en el mercado mundial, es posible ver que, en realidad, éstas expanden la
oferta existente conforme adentran en campos y emprendimientos poco rentables o
atractivos (por los costos elevados). Además, otros factores económicos conectados
a la propia proximidad geográfica ayudan a explicar la distribución espacial de las
remesas de petróleo de las NOC en otros lugares para la propia China, con 45%
de las importaciones del producto, por ejemplo, proviniendo solamente de Oriente
Medio, con 23% del total de sus activos ubicados en Kazajstán (JIANG; SINTON,
2011). Con el desarrollo de la iniciativa de integración lanzada en 2013, “One Belt
One Road”, previendo inversiones logísticas y de corredores de exportaciones en la
región, tales valores incluso deben ser ampliados (CHEN, 2018; HUA et al., 2018).
18
17 Cabe señalar que dos importantes empresas petroleras, las estatales Saudi Aramco y National Iranian Oil Company
(NIOC), respectivamente pertenecientes a Arabia Saudita e Irán, fueron excluidas de esa lista en cuestión por
el hecho de no poseer capital en los mercados accionarios y bolsas de valores. La primera hasta llegó a cogitar
tal medida recientemente, sin embargo volvió atrás en la intención de apertura vía IPO (REUTERS, 2018).
18 Por cuestiones de alcance de este artículo, no podremos adentrar en todas las implicaciones de tal importante
iniciativa. Para una discusión más específica sobre la misma y su correlación con el tablero energético, ver Hua
et al. (2018).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
47Rafael Shoenmann de Moura
Finalmente, la última problematización planteada por Downs parecería ser
corroborada a partir del momento en que el apoyo financiero del Estado chino a
las NOC y sus flujos de efectivo – a través del crédito fuertemente centralizado
en manos de los bancos públicos del país asiático – innegablemente les ha
conferido y confiere ventajas competitivas (subsidios a riesgos) ante las grandes
corporaciones privadas internacionales (TAYLOR, 2014). Sin embargo, sigue siendo
extremadamente problemático medir empíricamente la amplitud de tales ganancias,
no por el aporte de recursos en sí, sino por el hecho de que las firmas chinas no
se comprometan directamente y con asiduidad en competición directa con las IOC.
El fomento al desarrollo proporcionado a los países con los que negocia la entrada
de sus empresas es un facilitador en algunas situaciones, pero no hace menos
complejas tales operaciones. Beijing se utilizó de esas herramientas – en cierto
sentido recurrentes en las experiencias históricas de las otras firmas petroleras en
sus relaciones con los respectivos gobiernos – para expandir internacionalmente
las NOC por al menos dos grandes motivos:
Una percepción generalizada tanto de la alta burocracia gubernamental china
como de la burocracia del sector petrolero es que tales empresas encuentran
desventajas y desequilibrios en la competencia global por reservas de recursos, en
función de la inserción tardía en las negociaciones internacionales. Mientras que
tales estatales iniciaron sus actividades al exterior en la década de 1990, y sólo en
los años 2000 con mayor vehemencia, buena parte de las IOC ya oligopolizaban el
mercado y la experiencia de la industria petrolera, operando por muchas décadas.
(DOWNS, 2010);
El crecimiento de los precios mundiales del petróleo entre 2002 y 2008 amplió
el poder de negociación relativo de los países poseedores de recursos, alentándolos
a fortalecer el centralismo y el control estatal en estos sectores. Fue precisamente
éste el caso de muchos países africanos, los cuales, desprovistos de infraestructura
logística crítica y en medio de dificultades de diversificación de sus economías
enfocadas en el sector primario, capitalizaron esa nueva posición proporcionada
por la coyuntura para amalgamar inversiones también en otras áreas (DOWNS,
2010; TAYLOR, 2014).
En vista de estos elementos, en la subsección siguiente la discusión pasará de
la estructura del mercado de petróleo a la logística de transporte de tal recurso hasta
China, aclarando los principales dilemas geopolíticos y geográficos enfrentados
por las autoridades del país asiático en lo que se refiere al flujo del producto hasta
su destino final, así como algunas iniciativas y respuestas a los mismos.
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48 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
b) El “dilema de Malaca” y los desafíos estratégicos de las rutas de
transporte petrolero
Otro obstáculo fundamental de los gobernantes chinos que debe ser aquí
señalado es el desafío geográfico pertinente al “dilema de Malaca”, término
inicialmente empleado por el ex presidente Hu Jintao en conferencia del PCCh, a
finales de 2003, y referente al estrecho del mismo nombre situado entre la costa
oriental de la isla de Sumatra, Indonesia, y la costa oeste de Malasia. Detentor de
600 millas de largo, provee el corredor y eslabón principal entre el Océano Índico
y el Mar del Sur de China. Este punto geográfico asume proporciones estratégicas
gigantescas tanto de orden económica como geopolítica, ya que pasan por él poco
menos del 80% de las importaciones chinas de petróleo, así como buena parte del
comercio con la Unión Europea, Oriente Medio y África (LANTEIGNE, 2008). En
el Mapa 1 abajo es posible visualizar tal estrecho, así como las principales rutas
de energía (de petróleo crudo y gas natural) que alimentan a China:
Mapa 1. Oleoductos, gasoductos y rutas marítimas de transporte de energía a China
Fuente: CENTER FOR INTERNATIONAL MARITIME SECURITY, 2014.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
49Rafael Shoenmann de Moura
En función de esta importancia, los altos representantes del PCCh y del Estado
chino han concentrado sus esfuerzos en mitigar la inseguridad representada por
la dependencia extrema de tal punto neurálgico, que queda detrás solamente
del Estrecho de Hormus en términos de volumen total de energía transportada
(LANTEIGNE, 2008; CHEN, 2010; ZHAO, 2011). Sus inquietudes se dividen
básicamente en dos tópicos principales:
Terrorismo marítimo (piratería), con aumento de ataques a fragatas y
embarcaciones en los mares del Sudeste Asiático, principalmente a lo largo de
los años 2000;
19
Temores chinos en relación con la dependencia de dicho transporte en una
región periférica tan conturbada, con riesgos eventuales de bloqueo en medio
de rencores históricos y embrollos territoriales. Además, la presencia militar
estadunidense en el Pacífico también representa un problema, en vista de las
acciones ambiguas de tal potencia en intentar contemporizar la creciente influencia
china.
20
Para intentar solucionar este dilema estratégico, China se ancló en una
actuación por diferentes vías: primero, con medidas relativas a la oferta energética,
con la ya destacada diversificación de los socios comerciales de petróleo y
ampliación de rutas. Segundo, a través de una estrategia militar, con adopción
cautelosa de Beijing de un enfoque más constructivo junto a los propios EE.UU.,
para atenuar temores de los vecinos y abrir acuerdos cooperativos multilaterales
de seguridad para una mayor estabilidad en los dichos mares (CHEN, 2010).
Con respecto a la diversificación de oferentes y rutas alternativas de energía,
dos iniciativas en particular son de destaque imprescindible: el oleoducto y
gasoducto construido conjuntamente con Myanmar y también los proyectos
de explotación de la región del Ártico junto a Rusia. Esta primera iniciativa
(también visible en el Mapa 1), que comenzó en octubre de 2009 y se concluyó
en 2017, conectando el litoral de aquel país hasta la provincia china de Yunnan,
representa un proyecto de garantía de seguridad energética en el marco de la
19 Entre 1999 y 2005, por ejemplo, se registraron 1220 ataques de piratería en el Sudeste Asiático, siendo 190
solamente en el Estrecho de Malaca (CHEN, 2010). Este índice decreció un poco a lo largo de los años subsiguientes,
volviendo a aumentar a partir de 2009. De tal año hasta septiembre de 2017, ocurrieron 819 ataques en la región
(INTERNATIONAL MARITIME BUREAU, 2017).
20 Con respecto a este último punto, Lanteigne (2008, p.154) subraya que representan riesgos más virtuales que
reales, teniendo en cuenta que cualquier intento de interdicción de esa ruta comercial para perjudicar a China,
además de ganancias cuestionables, también afectaría dramáticamente a los parceros económicos de Occidente
en el Este Asiático.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
50 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
profundización de las relaciones bilaterales e integración regional (ZHAO, 2011).
Con 771 kilómetros de extensión y participación mayoritaria de la CNPC (que
posee el 50,9% del capital invertido), el oleoducto guarda relevancia geopolítica
extrema por conferir a la RPC acceso al Océano Índico para allá de diversificar
el flujo de la commodity y proveer pasaje a más de 2 millones de toneladas de
crudo al año (CHINA DAILY, 2017).
21
Ya en lo que se refiere a la asociación chino-rusa en el área energética en
el Ártico, la región – con recursos abundantes – ha sido objeto recientemente
de tentativas diplomáticas chinas de alianzas bilaterales junto a sus naciones
circundantes (ALEXEEVA; LASSERRE, 2012).
22
En este sentido, fue con Rusia con
quien más concentró esfuerzos y con quien encontró mayor progreso para ampliar
su presencia económica y geopolítica en la región, en vista de la voluntad de
Moscú de ampliar lazos de cooperación en proyectos de producción y explotación
de recursos naturales. Así, ambos países pasaron a desarrollar una gama de
proyectos conjuntos entre las NOC chinas y las rusas Rosneft y Gazprom, donde
había sinergia en el suministro de materias primas por parte de Rusia y de fondos
financieros y tecnologías por parte de los chinos (ALEXEEVA; LASSERRE, 2012;
SØRENSEN; KLIMENKO, 2017).
Aunque vacilante y cauteloso, el interés chino por el Ártico sigue aumentando
en la estela del desarrollo de posibilidades alternativas de flujo más allá de
Malaca. Para materializar sus anhelos, China aprovechó las vulnerabilidades
geoeconómicas rusas recientes (como la dependencia de las exportaciones de
energía y las sanciones comerciales impuestas por las potencias occidentales tras
el imbróglio ucraniano) para consolidar gradualmente su influencia en la región a
través del aliado estratégico y posiblemente tener acceso en el futuro a un volumen
mayor de petróleo proveniente del oleoducto conectando el Este de Siberia hasta
la provincia de Heilongjiang (SØRENSEN; KLIMENKO, 2017). Esta asociación
puede lanzar una nueva luz, a partir del mediano plazo, a la dependencia china
del estrecho previamente mencionado, modificando tal marco.
No obstante estos proyectos e iniciativas citados, se hace acá otra observación
pertinente: a pesar de la convicción de cierta parte de analistas y gobernantes
chinos de que la diversificación diluiría la dependencia del Estrecho de Malaca, la
idea de satisfacer la demanda energética china sólo con inversiones o flujos por
21 Zhao (2011) constituye una óptima radiografía de las relaciones entre China y Myanmar en el campo de la energía.
22 En este sentido, es imperativo denotar aquí, por ejemplo, las crecientes actividades ejercidas por CNOOC y CNPC
en el norte de Canadá y en el campo de Dreki, situado entre Islandia y Noruega (SØRENSEN; KLIMENKO, 2017).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 3, 2018, p. 27-58
51Rafael Shoenmann de Moura
tierra sería poco realista, demostrando una evaluación incompleta tangenciando
la seguridad y las propias particularidades del mercado de petróleo (ERICKSON;
COLLINS, 2011).
23
Los oleoductos, por ejemplo, no son estructuralmente capaces de aumentar
por sí mismos la seguridad de las importaciones chinas de petróleo: frente al
crecimiento exponencial e ininterrumpido de la demanda del país asiático, mismo
una posible ampliación de esos emprendimientos puede no garantizar la estabilidad
de las fuentes energéticas, en función de que no tienen de la misma flexibilidad
que hay en el transporte por mar.
24
Por otro lado, inversiones sustanciales en
iniciativas por la vía terrestre guardan efectividad y atractividad estratégica
también por sus efectos de spillover, generando interdependencia y ramificaciones
económicas y geográficas, apalancando relaciones comerciales y diplomáticas
entre las naciones involucradas con tales proyectos. A pesar de esto, no serían
solución para abordar todas las cuestiones geopolíticas inherentes al paso por
Malaca, que dependerán del éxito del pragmatismo en el enfoque diplomático
chino en relación con los vecinos del Sur y el Sudeste Asiático para alcanzar un
consenso cooperativo, con la amalgama intrínseca y creciente entre las economías
en la cadena productiva regional siendo un ingrediente favorable para su política
exterior (ERICKSON; COLLINS, 2011).
Sin embargo, no se puede perder de vista que, en parte por condiciones
fronterizas terrestres relativamente seguras, China hoy ve margen considerablemente
mayor para operar en mar, en la medida en que prosigue con la constitución de
una marina poderosa, buscando mayor influencia y ocupación en tales aguas.
Es posible señalar incluso que, en el siglo XXI, la capacidad china de proyectar
su hard power se dará mayoritariamente vía rutas marítimas – condiciones
geográficamente más favorables (KAPLAN, 2010). A pesar de tal consideración,
no se puede perder de vista el hecho de que China también enfrenta una serie
de tensiones y hostilidades que van mucho más allá de Malaca, comprendiendo
también puntos nodales relativos a los lechos energéticamente ricos situados en
el Mar del Este de China y en el Mar del sur de China, donde Japón aparece en
la disputa como un rival geopolítico.
23 También es válido resaltar que, con relación a la demanda energética, el gobierno chino (principalmente a partir
de Hu Jintao y Wen Jiabao) viene actuando a través de la ampliación de las inversiones en fuentes de energía
renovables, asentadas en la perspectiva a largo plazo de limpieza de la matriz y reducción de la presencia de
combustibles fósiles (JIANG, 2008; CHEN, 2010).
24 Además, aunque en menor medida, oleoductos también son vulnerables a sabotajes e interdicciones militares.
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52 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
Al concluir esta parte, se vio como el perfil de la RPC, por consideraciones
de propia escala y alcance de la búsqueda global por recursos, se incrementó de
forma sustancial no sólo en Asia, sino en prácticamente todas partes del mundo.
El punto favorable de esta asertividad sería la significativa contribución china
al desarrollo de infraestructuras y capacidades productivas variadas en muchos
países, principalmente naciones pobres o en desarrollo. Y por la óptica de la
estrategia de seguridad, tal diplomacia pluri-direccional contribuye aún a una
imagen relativamente más benéfica de la potencia asiática (FRIEDBERG, 2006).
Pero, evidentemente, al paso que los demás Estados asisten al continuo aumento
del consumo energético chino, sus anhelos sobre las condiciones futuras de oferta
y demanda de commodities inevitablemente van a crecer, pudiendo ocasionar
eventuales cambios en sus estrategias y coaliciones internacionales para actuar de
forma responsiva a su ascenso económico (de China) en el futuro (CURRIER, 2012).
Sintetizando lo que fue visto en el artículo hasta ahora, la demanda por
recursos naturales consolidó los eslabones de China con una gama considerable de
naciones en la parte más baja de las cadenas económicas globales, principalmente
las exportadoras de minerales. Tal vez la dimensión más significativa de estas
relaciones sea la interconexión cada vez mayor entre esas oferentes externas
con el régimen productivo chino y la incapacidad de esos países de sostener los
precios globales de sus productos. Este hecho, por sí solo, puede no trasladarse
directamente a una voluntad por parte de los países productores en alinear sus
políticas con China, pero, sin duda, hace a sus respectivos gobiernos más atentos
con sus directrices y rumbos políticos. De esta forma, la capacidad de Beijing
de extraer dividendos estratégicos en el papel de consumidora (en términos de
acuerdos energéticos favorables, tanto por el prisma de la diversificación como por
la garantía de recursos a largo plazo) dependerá de la profundidad de la amalgama
de las economías productoras junto al mercado chino. El uso político de su poder
de mercado será mayor en situaciones donde China quiere firmar compromisos
estratégicos a largo plazo con los potenciales ofertantes, siendo los exportadores de
commodities tal vez los más prometedores en este sentido. En muchas instancias,
Beijing ahora busca no meramente adquirir lo que necesita en los mercados
internacionales, sino también invertir en la extracción y procesamiento, así como
en ductos, rieles, carreteras y puertos. De tal manera, hace cada vez más creíble y
fácil el flujo de los recursos necesarios para el país, capiéndose aún en términos
de área de influencia política y económica en la periferia que se beneficia, a su
vez, del desarrollo de infraestructura logística (FRIEDBERG, 2006).
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53Rafael Shoenmann de Moura
4 Consideraciones finales
La transición capitalista transformó a la RPC en una gigantesca consumidora e
importadora de energía. Inevitablemente, catapultó la seguridad energética al tope
de las consideraciones de gobierno y Estado. La supervivencia del PCCh se vincula
ampliamente a la resiliencia del progreso productivo y distributivo modernizante
y generador de ingresos, cada vez más dependiente de la aptitud para sostener el
crecimiento económico, anclado en el acceso continuo a los recursos energéticos
(WU; STOREY, 2008; ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011).
El gobierno actuó, en el ámbito doméstico, en la gestión de tal dependencia
creciente de importaciones de petróleo, buscando aumentar su conservación y
eficiencia, además de perpetrar reestructuraciones en sus firmas y en el mercado
interno (JIANG, 2008). Sin embargo, así como en cualquier país industrializado o
en curso de industrialización, su trayectoria de desarrollo en ese sector ha traído
consigo contradicciones y limitaciones, incluyendo desde la infraestructura de los
recursos energéticos domésticos hasta una cierta rigidez institucional oriunda de
las conturbadas relaciones entre las instancias gubernamentales definitorias de la
política nacional. Este trazado traería perspectivas más escépticas sobre cualquier
pronóstico de un cambio político dramático en el segmento referido, con mayor
probabilidad de gradualismos (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011).
Los impactos de la seguridad energética en las relaciones internacionales
chinas son múltiples, mostrando alta capacidad de engendrar tanto cooperación
como competición con otras potencias. El objetivo central de la política exterior
sigue siendo el mantenimiento de un sistema internacional, por encima de todo,
estable (WU; STOREY, 2008).
El incesante requerimiento de mayores importaciones de petróleo proporcionó
la lógica para la internacionalización de las NOC y la subsiguiente diplomacia de
la energía, que, en términos de frutos rendidos, ha traído al largo de varios años
la presencia china para más de cincuenta países, con vastos activos e inserciones
en tal área – según la multiplicación de las fuentes y suministros extranjeros,
la propia cuestión energética fue instrumentalizada en sintonía con iniciativas
diplomáticas y viceversa (ANDREWS-SPEED; DANNREUTHER, 2011).
Se concluye, sobre la base de todos los puntos enumerados, que la
profundización de las importaciones de energía fue y será un factor altamente
impactante y estratégico para la integración cada vez más latente entre China y el
resto del mundo. Con el objetivo de amalgamarse al sistema político y económico
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54 Las Reformas Económicas de China y la Geopolítica del Petróleo [...]
global sin desafiar directamente los intereses occidentales, los líderes de Beijing
procurarán hacerlo en sus propios términos, expandiendo lazos con el mayor
número de socios posibles, siendo muchos de ellos generalmente simpáticos a
sus ambiciones estratégicas y a su enfoque de mayor intervencionismo estatal en
el direccionamiento económico y en la propia industria petrolera.
Para allá de las relaciones comerciales amplias y su diplomacia asertiva, el
expansionismo económico y militar chino en el Sur Global encuentra otro fuerte
condicionante también en la demanda de energía, con los tres puntos siendo
totalmente indisociables, con énfasis en América Latina, África y Oriente Medio.
25
En este sentido, se concluye que su dependencia de recursos opera en doble vía:
proporciona, por un lado, incentivos para el establecimiento y profundización
de lazos íntimos con diversos países y continentes; y, por otro, sería también
relativamente limitante de su perfil global por su peso económico crítico y por
las fluctuaciones de precios (ZIEGLER, 2011).
Por último, la búsqueda de la seguridad energética por el Estado chino y el
PCCh tangencia dimensiones tanto cooperativas como competitivas: la cooperación
se corporifica en emprendimientos conjuntos con las IOC y en inversiones para
desarrollo logístico y de infraestructura en múltiples países; y las competitivas
lo son en lo que se refiere al problemático ajedrez geopolítico del petróleo,
representando el gran dilema de seguridad de la RPC en sus relaciones interestatales
en la periferia asiática inmediata.
26
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25 En función de que la mayor parte del petróleo disponible se encuentra en el “Sur Global”, fue lógicamente para
allá que Beijing orientó sus miradas. Pero, a diferencia de lo ocurrido durante la Guerra Fría, su carrera por
mayor influencia y presencia en el Tercer Mundo ya no se dirige por la inclinación ideológica, sino por intereses
preponderantemente neomercantilistas y extractivistas (ZIEGLER, 2011).
26 En función, exactamente, de la continuidad de su crecimiento, reverberado por el aumento del consumo de
combustibles o energético de forma general (sea civil, industrial o en el sector del transporte), continuara
planteando tensiones sobre los mercados. Sólo entre 2000 y 2010, China fue responsable del 42,2% del incremento
en la demanda mundial por petróleo (PALHANO, 2012).
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