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123João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
La cooperación de China en América Latina:
¿hacia una Nueva Economía Estructural?
A Cooperação da China na América Latina:
Rumo a uma Nova Economia Estrutural?
Chinese cooperation in Latin America:
¿toward a New Structural Economics?
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.806
Eduardo Crivelli Minutti
1
Giuseppe Lo Brutto
2
Resumen
Durante la primera década del siglo XXI, América Latina fortaleció sus relaciones con China,
hasta convertirse en un socio estratégico para el comercio, la inversión y la cooperación de
este país asiático. Se trata de una asociación estratégica que, comprendida bajo la teoría
de la Nueva Economía Estructural, se aleja de los esquemas tradicionales de ayuda para
revestir a la cooperación al desarrollo de dialogo político, acuerdos comerciales, inversiones
y préstamos no-concesionados en infraestructura, buscando reequilibrar las relaciones
económicas internacionales. Por tal motivo, el objetivo de este trabajo es dar cuenta de la
cooperación al desarrollo que China realiza en los marcos de una posible transformación
estructural en la región latinoamericana.
Palabras clave: Cooperación Sur-Sur; Nueva Economía Estructural; China; América Latina.
1 Maestro en Sociología por el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades “Alfonso Vélez Pliego” (ICSyH)
de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP). Estudiante del Doctorado en Sociología en el
ICSyH-BUAP. Profesor de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la BUAP. Secretario del Grupo de Investigación en Cooperación Sur-Sur e Integraciones Regionales
(GI CSS-IR) de la Red Española de Estudios del Desarrollo (REEDES). Correo: edoardocrivelli@hotmaiñ.com
2 Doctor en Economía Política del Desarrollo por la de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP).
Profesor-investigador titular del Posgrado en Sociología del Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades
Alfonso Vélez Pliego” (ICSyH) de la BUAP. Coordinador del Grupo de Investigación en Cooperación Sur-Sur
e Integraciones Regionales (GI CSS-IR) de la Red Española de Estudios del Desarrollo (REEDES). Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) de México.
Correo: giuseloby@msn.com
Artigo submetido em 21/05/2018 e aprovado em 16/08/2018.
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Resumo
Durante a primeira década do século XXI, a América Latina fortaleceu as suas relações com
a China até se tornar um sócio estratégico para o comércio, o investimento e a cooperação
com o país asiático. Trata-se de uma associação estratégica que, compreendida sob a teoria
da Nova Economia Estrutural, se afasta dos esquemas tradicionais de ajuda que norteiam a
cooperação para o desenvolvimento de diálogo político, acordos comerciais, investimentos
e empréstimos não-concessionados em infraestrutura, buscando reequilibrar as relações
econômicas internacionais. Deste modo, o objetivo do trabalho é analisar a cooperação para
o desenvolvimento que a China realiza nos marcos de uma possível transformação estrutural
na região latino-americano.
Palavras-chave: Cooperação Sul-Sul; Nova Economia Estrutural; China; América Latina.
Abstract
During the first decade of the 21st century, Latin America strengthened its relations with China
until becoming a strategic partner for the trade, investment and cooperation of this Asian
country. It is a strategic association that, under the theory of the New Structural Economy,
moves away from the traditional aid schemes to revert to the development cooperation of
political dialogue, trade agreements, investments and non-concessional loans in infrastructure,
seeking to rebalance the international economic relations. For this reason, the objective of
this work is to give an account of the development cooperation that China is making in the
framework of a possible structural transformation in the Latin American region.
Key words: South-South Cooperation; New Structural Economics; China; Latin America.
Introducción
Al volver a examinar las estrategias para lograr un desarrollo sostenible en
los países del Sur ante la reciente crisis financiera, Justin Yifu Lin (2010; 2012),
en colaboración con Ya Wang (LIN; WANG; 2017), ha propuesto la teoría de la
Nueva Economía Estructural (NEE), en un afán de valorizar el cambio estructural
y la modernización industrial que no han recibido la suficiente atención en la
literatura económica tradicional, resultando insuficiente a la hora de buscar
estrategias efectivas para impulsar un crecimiento sostenible (LIN, 2010, p. ii).
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125João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
Haciendo uso del enfoque neoclásico, la NEE basa su hipótesis en el hecho de
que la estructura económica (incluida la tecnología, la industria y la infraestructura
dura y blanda
3
) es endógena a la estructura de dotación factorial, que se da en
cualquier momento específico y que cambia en el tiempo. Por ello, seguir la
ventaja comparativa para desarrollar industrias es la mejor manera para que un
país sea competitivo, tenga excedentes económicos, fomente el ahorro y mejore
la estructura de dotación, manteniendo la modernización industrial, crecimiento
en ingresos y reducción de la pobreza. Esto se da/ocurre con la necesidad de
generar un mercado competitivo para las industrias en desarrollo de acuerdo
con las ventajas comparativas de cada país y un Estado desarrollista facilitador
de mejorar su “infraestructura dura y blanda que la modernización industrial
requiere” (LIN; WANG, 2017, p. 15-16 ). En otras palabras, la NEE sustenta una
estrategia de desarrollo acompañada de recomendaciones de política económica.
Ante ello, la hipótesis que guía este trabajo es que la NEE surge como una
teoría-estrategia política que puede reconfigurar e incluso ser la base para la
construcción de un nuevo régimen de cooperación al desarrollo bajo el liderazgo
de Beijing
4
. A la luz de esta premisa, como hipótesis predictiva, la cooperación
entre China y América Latina (AL) se insertará en el esquema de la Nueva Ruta
de la Seda propuesta por el presidente Xi Jinping, aunque este macroproyecto ha
desplazado por ahora solo algunas sinergias hasta dicha región.
En este panorama, el objetivo del presente artículo es identificar algunas
cuestiones sobre los procesos de cooperación entre China y AL en su avance hacia
un nuevo régimen de cooperación internacional, comprendido bajo la teoría de la
NEE. Para lograr dicho cometido y deslumbrar aquellos elementos que permiten
avanzar hacia nuestra hipótesis de trabajo, este artículo se divide en cuatro partes,
3 La infraestructura “dura” (hard) se refiere a aquello tangible, como las carreteras, puentes, puertos, etc.; mientras
que la “blanda” o “suave” (soft) se relaciona con aquello intangible, como el ambiente financiero y legal para la
implementación de las inversiones. Ambos tipos de infraestructura son necesarios para facilitar las transacciones
de producción y de mercado, permitiendo que la economía llegue a su frontera de posibilidades de producción
al reducir los costos de transacción (LIN; WANG, 2017, p. 25).
4 Recuperando la tradición desarrollista de las teorías dependentistas a favor de una transformación de la estructura
productiva (industrialización), los países del G77 y China afirmaron un compromiso para dar forma a la agenda
internacional para el desarrollo después de 2015, en cuyo centro está la teoría de la NEE (DOMÍNGUEZ, 2017, p. 70).
La NEE es considerada la teoría económica que sustenta el nuevo régimen internacional de CSS, asumiendo el patrón
difusionista del desarrollo a partir de la trayectoria en V invertida (flying geese pattern), según la cual China, en su
proceso de graduación en desarrollo, reasignará las industrias más intensivas en mano de obra hacia otros países
menos desarrollados, donde la inversión en infraestructuras permitirá capturar esa ventana de oportunidad por las
ventajas de una mano de obra más barata, generando empleos, reduciendo la pobreza y ayudando así a subir por
la escalera del desarrollo como hizo China en su historia reciente (DOMÍNGUEZ, 2018, p. 61).
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126 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
partiendo, en primer lugar, de algunas consideraciones generales sobre las nuevas
dinámicas de la cooperación internacional que permitan diferenciarlas de la
ayuda tradicional; en segundo lugar, se reflexiona sobre la intensificación de las
relaciones entre China y AL en el siglo XXI, poniendo énfasis en el hecho de que
el sistema de ayuda chino se articula en el diálogo político, acuerdos comerciales
y una nueva forma de financiación del desarrollo
5
; en tercer lugar se presentan
una serie de datos que permiten considerar si China y los países latinoamericanos
van avanzando hacia la NEE; y, por último, se presentan algunas consideraciones
finales que permiten ayudarnos a vislumbrar los procesos de cooperación china
en la región.
Las nuevas dinámicas de la cooperación internacional
Durante la segunda mitad del siglo XX, la ideología de la cooperación
internacional para el desarrollo (CID) justificó un conjunto de medidas económicas
y políticas con el propósito teórico de promover el progreso económico y social
en aquellas “zonas atrasadas”, que supuestamente debían transitar al desarrollo
(LO BRUTTO, 2017, p. 59). Aunque lejos de ser un concepto aplicable a todo tiempo
y lugar, la CID tuvo diferentes enfoques, prioridades y modalidades operativas,
resultando en la mayoría de los casos un recurso a favor del posicionamiento
político y geoestratégico que promocionó los intereses empresariales privados
de los países ricos en detrimento del interés público de los países receptores
más pobres
6
.
Sin embargo, desde finales del siglo pasado, las cosas empezaron a
cambiar y la mayoría de los países de renta media alta iniciaron a consolidar su
posición internacional como receptores y donantes de cooperación, aunque casi
exclusivamente bajo las modalidades de la asistencia técnica e intercambios de
5 Rafael Domínguez (2016, p. 68-69) señala que la Cooperación Sur-Sur (CSS) hizo desde sus inicios un uso
intensivo de los tres pilares que incluye la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) como herramienta
de política exterior: el diálogo político; los acuerdos comerciales y la cooperación financiera y técnica. Es por
ello que nuestra hipótesis de trabajo se sustenta en el hecho de que hoy la cooperación china recupera el
sentido de lo que fue la CSS en los ’50 del siglo pasado, intentando analizar el fenómeno en cuestión con una
perspectiva histórica y crítica.
6 La ayuda tradicional al desarrollo ha resultado en gran medida inadecuada para impulsar el crecimiento en
las economías de mercado emergentes, por ello, alcanzar los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) para
el 2030, así como combatir el cambio climático según los objetivos en la última reunión del COP21, requerirá
grandes cantidades de recursos que parecen inalcanzables (LIN; WANG, 2017, p. 1).
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127João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
buenas prácticas. La creciente importancia de la cooperación Sur-Sur (CSS)
7
y de
la cooperación triangular permitieron ganar mucho terreno en el reconocimiento
de las capacidades de estos países menos desarrollados para complementar los
flujos tradicionales de cooperación y contribuir a la provisión de bienes públicos
globales (DOMÍNGUEZ; RODRÍGUEZ, 2017, p. 8).
La secuencia histórica de la CID se vio modificada, porque el mundo en
desarrollo se hizo cada vez más diverso y complejo, así como por el desplazamiento
parcial de los centros de gravitación del poder económico y político a escala
internacional, sobre todo debido al surgimiento de nuevas potencias regionales
y globales que han pasado de ser receptores a proveedores de cooperación.
La emergencia de nuevos actores también generó un doble desafío en la agenda
de investigación, pues obligó a indagar sobre el grado de correspondencia que
existe entre la realidad de su proceder internacional y los atributos que los propios
países otorgan a su cooperación; asimismo se develó la necesidad de trascender los
rasgos que se consideran comunes para investigar las diferencias de los modelos
de CSS (SANTANDER, 2016, p. 18-19).
El cambio en las dinámicas de la CID se observa en el paso del bilateralismo
al multilateralismo en un escenario en el que China ha sabido tomar un gran
liderazgo, formando cuerpos multilaterales que reflejan sus ideas de desarrollo,
experiencias y conocimiento táctico para una inclusiva y sustentable transformación
estructural del Sur global, incluyendo a muchos países latinoamericanos que
participan activamente en este proceso (LIN; WANG, 2017 p. 7).
En este sentido, se recupera la idea de la “crisis de identidad” de la tradicional
forma de cooperación internacional para el desarrollo como resultado de las
contradicciones recurrentes del sistema de ayuda, la proliferación de nuevos
actores públicos y privados, así como por la disolución de la metáfora jerárquica
Norte-Sur ordenadora de las relaciones internacionales (DOMÍNGUEZ, 2011, p. 1).
Así, surge una nueva identidad de la CSS como la continuidad a la crisis de identidad
de la tradicional forma de cooperación Norte-Sur (LO BRUTTO; GONZÁLEZ, 2015,
p. 11). Por eso, es importante comprender la geopolítica internacional contemporánea
en la que China y otras potencias emergentes pueden desempeñar un papel
7 La CSS nace de la confluencia del Movimiento de Países No Alineados (1961) tras la conferencia de Bandung
(1955) y la creación el G77 (1964) en el seno de la UNCTAD (Conferencia sobre Comercio y Desarrollo), a la que
luego se invitaría a China, que había asistido a Bandung como asociado permanente cuando tomó su asiento
en Naciones Unidas, en 1971. En ese sentido, la CSS fue un intento de construir coaliciones internacionales
para cambiar el orden económico mundial (DOMÍNGUEZ, 2016, p. 67).
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128 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
benigno hacia un orden mundial más razonable y estable, a través de una cabal
comprensión de la propia CSS en perspectiva histórica (DOMÍNGUEZ, 2017, p. 61).
De esta forma, a partir del proyecto de expansión global de China en el siglo
XXI, la NEE busca ser una estrategia efectiva y sustentable para que un país de
bajos ingresos alcance un crecimiento y un desarrollo dinámico al fortalecer
aquellos sectores en los que tiene ventajas comparativas latentes, es decir, en
donde los costos de producción son bajos, pero los costos transaccionales son
altos debido a una infraestructura dura y blanda inadecuadas (LIN, 2012, p. 6).
Siguiendo a Rafael Domínguez (2016), se observa que el discurso de la
CSS, como relación horizontal, encuentra su coherencia con el mandato de las
agencias, secretarías o direcciones de cooperación internacional centradas en la
cooperación no reembolsable. No obstante, los valores de horizontalidad, respeto
de la soberanía, no condicionalidad y beneficio mutuo vinculados a buena parte de
la retórica y autolegitimación de la CSS también se han transmitido a los donantes
del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), pero con un doble efecto perverso, al
entorpecer el entendimiento cabal de la misma y obstaculizar el fortalecimiento
de la CSS para el desarrollo como proyecto de régimen internacional.
Al defender la idea de la financiación del desarrollo como alternativa a
la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), China define su postura de ir más allá de la
ayuda hacia una estrategia más amplia, incluyendo el comercio y la inversión que
podrían llevar a la transformación estructural de AL. Por eso, en la era de la NEE
se revisa la definición de AOD que propone la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE)
8
, que ni siquiera incluye los instrumentos
básicos para facilitar la transformación estructural en los países receptores, como
lo son la inversión de capital y los grandes préstamos no-concesionales para
infraestructura
9
.
8 La AOD es definida como aquellos flujos dirigidos a países y/o a instituciones multilaterales de desarrollo que
figuran en la lista de países receptores del CAD y que son proporcionados por organismos oficiales, incluidos
gobiernos estatales y locales, cuyas transacciones se administran con el objetivo de promover el desarrollo y
el bienestar económicos de los países en desarrollo y son de carácter concesional, llevando un elemento de
donación de al menos el 25% (OECD, 2008, p. 1). Sin embargo, esta categorización ha generado orientaciones
concretas que han impulsado y a la vez reprimido y negado ciertas prácticas sociales llamadas CID en desmedro
de otras (LEMUS, 2017, p. 44).
9 China ha dejado en claro que la inversión y el comercio son el eje sobre el cual se debe mover la cooperación
para el desarrollo, los cuales han comprobado ser herramientas más efectivas para la reducción de la pobreza y
la disminución de la igualdad. Esto ha sido acompañado por la ideología China de la ayuda mutua en relación
con su experiencia de crecimiento a los países con los que coopera, ofreciéndoles la metodología en las cuales
ellos se han especializado (LIN; WANG, 2017, p. 7).
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129João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
Ante ello, como se verá en el siguiente apartado, China ha sabido combinar la
ayuda con comercio e inversión para que tanto los donantes como los receptores se
beneficien por igual, evitando los famosos “cuellos de botella” característicos del
modelo de AOD estándar, que separa la ayuda del comercio y la inversión privada
y que, en consecuencia, impide que los países exploten sus ventajas comparativas
(LIN; WANG, 2017, p. 2-3). Pero para llegar a este punto ha sido fundamental el
dialogo político y la formalización de distintos acuerdos comerciales que van en
línea con los planes chinos de expansión global, en los que AL juega un papel
muy importante.
La intensificación de las relaciones entre China y América Latina
Con el fin de dejar atrás antiguos enfoques de economía estructural basados
en sustitución de importaciones que afectan negativamente a la competitividad
de varias cadenas de valor, prohibiendo las importaciones y aumentando los
aranceles, la NEE opta, más bien, por reformular las políticas comerciales con la
gradual liberalización del comercio, pero en cuya transición el Estado considere
proporcionar cierta protección temporal a las industrias que no son consistentes
con la ventaja comparativa del país (LIN, 2012, p. 242). En la reformulación de
políticas comerciales, el diálogo y los acuerdos son fundamentales a la hora de
reforzar los posicionamientos políticos comunes y lograr una inserción autónoma,
no dependiente, en la globalización.
Por eso, si bien las relaciones de China con AL no son nuevas, si lo es su
intensificación en los últimos años. Sobre todo en el marco de la Guerra Fría
(1947-1991), la estrecha relación geopolítica con los Estados Unidos (EEUU)
impidió que la política de ayuda exterior de la República Popular China (RPCh)
fuera prominente en esta región. Sin embargo, la historia de la relación China-
AL muestra que la ayuda china ha sido una palanca diplomática indispensable
para promover el establecimiento y consolidación de relaciones diplomáticas y
comerciales entre ambas partes. En lo que va del siglo XXI, 20 países de AL han
recibido diferentes formas de ayuda de China, siendo los países del Caribe los
principales receptores (HONGBO, 2017, p. 281).
Desde la primera gira oficial del presidente Jiang Zemin, en 2001, y después con
las visitas del presidente Hu Jintao, en 2004, 2005 y 2008, China operó siguiendo el
principio de no provocación a los EEUU, pero ocupando paulatinamente espacios
dejados por los estadounidenses (DOMINGUEZ, 2017, p. 69). La RPCh empezó
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a esbozar otra forma de ayuda y cooperación al desarrollo que ha mejorado su
imagen y erosionado indirectamente el poder estadounidense en AL, a partir de
una política comercial que marcó su inició con la firma de un Tratado de Libre
Comercio (TLC) con Chile, en el 2006. El gobierno chino se mostró interesado en
fortalecer sus relaciones con los países latinoamericanos, publicando, incluso, en
2008, un documento conocido como “El libro Blanco de las Políticas de China hacia
América Latina”, en el que por primera vez las autoridades chinas enunciaron
que sus vínculos con la región deberían basarse en relaciones de equidad y
cooperación mutuamente beneficiosas (MRERPC, 2016). Posteriormente, en el 2010,
Perú también subscribió un TLC con China y un año después lo hizo Costa Rica,
abriendo, de esta forma, la puerta y las condiciones arancelarias para el acceso
al mercado chino considerablemente más favorables que el régimen general de
nación más favorecida en el que se habían basado las transacciones precedentes
(MARTÍNEZ, 2015).
Los países latinoamericanos vieron con buenos ojos la invitación para
integrarse a los proyectos chinos en el ámbito del comercio, las inversiones y
el desarrollo infraestructural y, en este contexto, el gobierno chino reafirmó su
compromiso con AL a través de la implementación del Plan de Cooperación
“1+3+6”
10
, anunciado por el presidente Xi en la IV Cumbre de los BRICS, en
2014, en donde, además, se invitó a la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños (CELAC) a sumarse a esta iniciativa. Así, en 2015, en el marco de
la Primera Cumbre CELAC-China, se confirmó para esta región un crédito chino
especial en infraestructura por un monto de USD 20.000 millones; líneas de crédito
preferencial de USD 10.000 millones y un fondo de USD 5,000 millones, así como
también otro fondo especial de cooperación agrícola de USD 50 millones más.
Para el afianzamiento de los distintos proyectos de cooperación enmarcados en
ese plan, también se contemplaron 6.000 becas de capacitación para los países
miembros de la CELAC y un programa de invitación de 1.000 líderes de partidos
políticos a China y la formación de otros 1.000 líderes en la región en los sucesivos
cinco años (PORTELLES, 2015).
Es evidente que China también se ha preocupado por promover un intercambio
cultural más estrecho con los países latinoamericanos al fortalecer su presencia
en los órganos legislativos, partidos políticos y gobiernos locales, es decir, con
10 La fórmula “1+3+6” parte de un programa de cooperación de los próximos cinco años (2015-2020) que
pretende avanzar con la fuerza de tres motores: el comercio, la inversión y la cooperación financiera, con los
que se desarrollan seis ejes en el ámbito de la cooperación energética, recursos naturales, construcción de
infraestructuras, agricultura, manufactura, innovación tecnológica y tecnología informática (PORTELLES, 2015).
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131João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
todos aquellos actores importantes en la toma de decisiones y, en consecuencia, de
fundamental importancia para el desarrollo de la diplomacia china en esta región.
AL es importante para la diplomacia del gobierno de Beijín que busca
ganar aliados en la resolución de la controversia sobre el estatus político y el
reconocimiento internacional de Taiwán como parte de la RPCh. De los 18 países
que reconocen a Taiwán como Estado soberano, 10 se encuentran en AL, motivo
por el cual el gobierno chino pide a los países de esta región que mantengan
su política de reconocimiento de “una sola China” — como consecuencia, por
ejemplo, en 2007 Costa Rica optó por romper la relación de más de 60 años con
la isla para establecer relaciones con la RPCh (BBC, 2017).
La diplomacia china se ha intensificado desde que Xi Jinping visitó AL como
vicepresidente, en 2009 y 2011, y luego como presidente, en 2013, 2014 y 2016, lo
que ya suma cinco visitas a la región, firmando más de 280 acuerdos con 11 países
11
,
cifra que podría elevarse si se consideran las visitas de otros dignatarios chinos
a AL y las numerosas visitas de los presidentes y dignatarios latinoamericanos
en China (IISCAL, 2016).
De esta forma, China ha ido ganando terreno en AL, consolidándose hoy como
el principal socio comercial de Brasil, Chile y Perú y el segundo en importancia para
México, Argentina y Venezuela. Pero a diferencia de los EEUU y otras potencias
europeas, este país asiático se ha insertado en la región como un actor pragmático,
mostrando mayor interés en las relaciones económicas y comerciales que en los
aspectos políticos internos.
El compromiso estratégico con la región fue refrendado una vez más en
2016, con un segundo “Documento sobre la Política China hacia América Latina”,
complementando el texto lanzado ocho años antes debido a la creciente inversión
de las empresas chinas que se alinearán con las necesidades de los países
latinoamericanos para un desarrollo independiente (MRERPC, 2016), y luego a
finales de 2017, cuando el gobierno chino propuso un TLC entre su país y la CELAC.
Por estos motivos, muchos gobiernos de AL han descartado la preocupación sobre
la posible injerencia de la RPCh en los asuntos políticos locales, vislumbrando
en la política comercial china una ventana de oportunidad para el desarrollo
estructural de la región.
11 En el marco de la visita del Presidente Xi Jinping a México, Costa Rica, y Trinidad y Tobago, en junio de 2013,
se firmaron más de 25 acuerdos. Luego, durante su visita a Brasil, Venezuela, Argentina y Cuba, en julio de
2014, se consolidaron más de 120 acuerdos. Más de 70 acuerdos fueron firmados, también, durante la visita del
Premier Li Keqiang en Brasil, Colombia, Perú y Chile, en mayo de 2015, y posteriormente fueron concretados
más de 30 tras su estancia en Cuba, en septiembre de 2016. Recientemente, en noviembre de 2016, se firmaron
41 acuerdos durante la nueva visita de Xi Jinping a Ecuador, Perú y Chile (IISCAL, 2016).
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132 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
China y América Latina ¿hacia una Nueva Economía Estructural?
A diferencia de otros donantes tradicionales, China se ha caracterizado por
disponer de asistencia rápida y eficaz, con cooperación pragmática y selectividad
bilateral que atiende a las necesidades de AL por diversificar sus relaciones políticas
y comerciales, avanzando en una agenda de dialogo que facilita el comercio, las
inversiones y la colaboración (CEPAL, 2011, p. 30-32). Así bien, la NEE sugiere
la liberación gradual del comercio en un enfoque pragmático de doble vía que
ayude a una economía en transición a evitar interrupciones socioeconómicas
innecesarias y costosas, mientras la conduce a un sistema de precios basados en
el mercado y asignación de recursos (LIN, 2012, p. 78).
En esta lógica, el comercio entre AL y China se ha intensificado en los últimos
años, siendo mutuamente beneficioso, en la medida en que los países latinoamericanos
empezaron a diversificar sus destinos de exportación y los chinos accedieron a una
fuente confiable de recursos para potencializar su desarrollo. Por ello, el comercio
bilateral entre ambas partes pasó de USD 15.765 millones en el año 2001, llegando
a un máximo de USD 277.175 millones en el 2014, con un crecimiento promedio
del 26% anual
12
, tal y como se muestra en la siguiente gráfica.
Grafica 1. Comercio de bienes entre América Latina y China (2000-2017)
Fuente: CEPAL, (2018, p. 39 ).
12 Se trata de una cifra considerable si se tiene en cuenta que el comercio de AL con el mundo creció a razón del
10% durante el mismo período (ROLDÁN, et alt.2016, p. 37).
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133João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
Los economistas suelen coincidir en que el mercado debe ser el mecanismo
básico para la asignación de recursos, pero es el gobierno quien debe desempeñar
un papel activo en la coordinación de inversiones para la modernización y
diversificación industrial y en la compensación de externalidades generadas
por los primeros motores en el proceso dinámico de crecimiento. Por eso, en un
nuevo enfoque de economía estructural, los países que cooperan dan cuenta de
las lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos del crecimiento de las últimas
décadas, avanzando en un enfoque neoclásico para estudiar los determinantes y la
dinámica de la estructura económica de cada parte involucrada (LIN, 2012, p. 6).
Desde esta perspectiva, se comprende que, al especializarse en la producción
y exportación de materias primarias, cuyos costes de producción son relativamente
más bajos respecto al resto del mundo y por tanto en ventaja comparativa,
desde el año 2001, el 51% de las exportaciones de AL hacia la RPCh se centraran
principalmente en productos básicos, cifra que ascendió al 71% en 2014, mientras
que las exportaciones de bienes intermedios representaron el 24%, los bienes
de consumo el 3% y otros bienes el 2%, pese a tener mayor valor agregado
(ROLDÁN et al, 2016, p. 37). En la siguiente tabla se muestran las cinco principales
mercancías latinoamericanas exportadas hacia China y las importaciones desde
este país en AL desde 2011 hasta 2015.
Tabla 1: 5 Principales importaciones y exportaciones, 2011-2015
Exportaciones de ALyC
hacia China
Porcentaje
Importaciones de ALyC
procedentes de China
Porcentaje
Soja, Otras Semillas Oleaginosas 19.2% Equipos de telecomunicaciones 9.7%
Menas, Concentrados de Hierro 16.8% Máquinas de procesamiento de datos 3.8%
Cobre 12.2% Barcos, botes y estructuras flotantes 3.3.%
Petróleo no refinado 11.8% Instrumentos y aparatos ópticos 3.3%
Menas, concentrados de Cobre 10% Otros equipos eléctricos 2.3%
Total de las 5 principales
exportaciones respecto al resto
69.2%
Total de las 5 principales
importaciones respecto al resto
22.5%
UNSD, 2017.
Analizados estos datos desde la tradicional perspectiva del CAD, que separa
la ayuda del comercio, la preocupación de muchos especialistas gira en torno a
pensar que, al asignar a los países latinoamericanos un rol de subordinación en la
producción de materias primas, China se ha ido consolidando como un exportador
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134 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
de productos manufacturados que tienen mayor valor agregado, generando cierta
dependencia económica de los países de la región, que, por el contrario, han
tenido relativamente poco éxito en la comercialización de sus manufacturas en
este país asiático
13
. Por lo tanto, los países latinoamericanos se verían afectados
por los cambios de la economía china
14
, tal y como se muestra en el siguiente
mapa en el que se observa la exposición de los países de AL ante los cambios
en la demanda China, a partir de un índice de dependencia de las exportaciones
aplicado y medido de 0 a 1, indicando entre más alto sea el número, más expuesto
está el exportador a disrupciones en el comercio con China
15
.
Mapa 1: Dependencia de los países latinoamericanos hacia China
Fuente: ROLDÁN, et al, 2016, p. 39
13 Estas consideraciones fueron desarrolladas a partir de una de las tres versiones de la Teoría de la Dependencia,
en concreto, el enfoque de Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto (1972, p. 24-25).
14 Desde cierta perspectiva, Kevin Gallagher (2016) considera que AL debería aprovechar las oportunidades que se
presentan, combinando y aprovechando las relaciones tanto con EEUU como con China, mirando hacia ambos
en una visión más amplia en la búsqueda de sus beneficios.
15 Casanova, Le y Ferreira (2015) cuantifican la exposición relativa de los países exportadores latinoamericanos
ante cambios en la demanda china usando datos que fueron analizados para tres períodos de interés: el período
2003-2006, que marca los primeros años de crecimiento del comercio entre China y AL; el período 2007-2010,
que incluye el inicio de la crisis financiera global y su respectiva recuperación; y, por último, el período 2011-
2014, que refleja el comienzo de la caída de los precios de las materias primas en los mercados internacionales
y el inicio de una era de menor crecimiento económico chino (ROLDÁN et al, 2016, p. 39).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 123-146
135João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
El mapa indica que Venezuela es el país latinoamericano más sensible a las
fluctuaciones del comercio con China, seguido por Chile y Colombia, que también
muestran una alta dependencia hacia este mercado asiático. La dependencia de
Perú, Brasil y Argentina es menor, mientras que México, aunque es uno de los
mayores exportadores latinoamericanos hacia China, no es tan dependiente,
debido a la mayor diversificación de sus exportaciones y a la alta dependencia
que sostiene con los EEUU. Otros países como Ecuador, Bolivia y Uruguay, pese
a no estar entre los principales socios comerciales de China en esta región, tienen
índices de dependencia bastante elevados (ROLDÁN et al, 2016, p. 39). Cabe
destacar que la inversión china en productos básicos persiste, incluso después
de la caída significativa en los precios de las materias primas, en 2014, cuando
otras empresas extranjeras comenzaron a retomar inversiones más grandes en el
sector extractivo de esta región.
Sin embargo, desde la perspectiva de la NEE, se comprende que el modelo de
mercado chino, basado en el intercambio de lo que yo tengo, con lo que tú tienes,
parte de un intercambio mutuo en igualdad de condiciones, trabajando juntos
para alcanzar soluciones con múltiples ganancias (LIN; WANG, 2017, p. 4). China
opera en una idea de “ayuda” con comercio, una perspectiva muy diferente a la
que tiene el CAD, que identifica esta lógica como un “neocolonialismo” (importar
recursos y exportar manufacturas). Visto de manera inversa, para China, la “ayuda”
tradicional representa una limosna de carácter unilateral, aunque ese país no
posea como tal una política de ayuda exterior, lo que deja al aire una posibilidad
de definirla puntualmente, si bien tampoco imposibilita a que lo chinos tomen
en cuenta la ayuda al exterior, plasmando los rubros en los que otorga ayuda en
su libro Blanco.
Desde esta perspectiva, es inútil hacer una comparación entre la AOD y la
lógica de la ayuda que otorga la RPCh. En este sentido, la lógica china va más
allá incluso de los principios de la CSS, apoyándose más bien en el desarrollo
de acciones donde China se presenta como un instructor de lo que sabe hacer
bien, con lo que consigue una capacitación hacia el receptor, ayudándole a salir
adelante con la propuesta en un enfoque de ganar-ganar. La propuesta china no es
una receta acelerada como un salto al desarrollo ni mucho menos una propuesta
a desafiar a las ventajas comparativas de cada país, más bien es un desarrollo
gradual a través del fortalecimiento de esas ventajas comparativas, siempre y
cuando estas se encuentran en el área de conocimiento de China, ya que no ofrece
de ninguna manera enseñar lo que no sabe (LIN; WANG, 2017, p. 91-93).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 123-146
136 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
Ahora bien, en años más recientes, las exportaciones latinoamericanas hacia
China han disminuido considerablemente en combustibles, productos mineros o
metales, como en aquellos proveedores de alimentos o manufacturas. En general,
se estima que la caída de dichas exportaciones fue del 14% en 2015, sumando
tres años consecutivos de caída que afectaron a casi todos los países de la región
(BID, 2015a ). Sin embargo, para el 2016 el volumen del comercio entre AL y
China mostró un crecimiento del 1.3%, y según las proyecciones, para el 2017
habría crecido hasta un 16%, acercándose a los USD 266.000 millones, una cifra
ligeramente inferior al máximo histórico de USD 268.000 millones alcanzado
en 2013 (BID 2015b). Esto supone una importante recuperación después de tres
años consecutivos de caídas del valor del intercambio bilateral, período en que
se produjo una contracción acumulada del 14%. La recuperación del valor de
los envíos regionales a China, fue proyectada, en 2017, del 25%, influida por los
mayores precios del petróleo y otros productos básicos (CEPAL, 2018).
No obstante, en este escenario, las empresas chinas han volcado sus intereses
hacia el sector de servicios, en línea con el cambio en la economía interna de
China, donde los servicios están comprendiendo en más del 50% de su Producto
Interno Bruto (PIB). La mayor atención en los servicios, que van desde la
generación y transmisión de electricidad hasta las tecnologías de la información,
comunicaciones, finanzas y transportes, es un signo del aumento de la confianza
cada vez mayor en estos productos por parte de consumidores de clase media
latinoamericana. De este modo, en los últimos años la Inversión Extranjera Directa
(IED) china hacia AL ha cambiado del sector agrario al sector servicio, tal y como
se muestra en la siguiente gráfica.
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Grafica 2: IED China en América Latina, cambios al sector servicios
Fuente: Bureau van Dijk, FDI Markets, apud AVENDANO, MELGUIZO; MINER, 2017, p. 7.
Si bien las industrias extractivas siguen representando más del 60% de la
IED total de China en la región, aunque del 2013 al 2016 ha disminuido en un
37% respecto al periodo comprendido entre 2003 a 2012. Por consiguiente, las
inversiones en el sector de servicios han aumentado del 21% de la IED china de 2003
a 2012 a más del 50% en los cuatro años siguientes (incluida la energía alternativa).
La minería ha sido el sector más atractivo para el desarrollo de nuevos proyectos de
inversión de China en AL, con un 27% del monto total de inversiones anunciadas
entre 2004 y octubre de 2017. La diversificación sectorial de las inversiones chinas
registrada permite observar que, mientras que los metales representaron el 42% y
las energías fósiles el 18% del total de inversiones anunciadas entre 2004 y 2010,
ambos sectores representaron solo el 20% y el 6% en el período más reciente —
2011-2017. El cambio fue compensado por el aumento de las inversiones en sectores
como los de telecomunicaciones, inmobiliario, alimentos o energías renovables,
mostrando el interés de las empresas chinas por ingresar a nuevos sectores en
la región. El sector de energía ha sido el principal objetivo de China en AL, pues
el 49% del monto total de adquisiciones realizadas por empresas chinas en la
región se volcó hacia este sector, con un 12% en energías renovables; la minería
y las empresas de servicios básicos representaron el 9% y el 33% del total de las
inversiones respectivamente. En este sentido, la venta de importantes empresas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 123-146
138 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
de energía en el Brasil explicaría un crecimiento sustantivo de las inversiones de
China, cuyo valor alcanzó los USD 17,000 millones en 2017 (CEPAL, 2018, p. 57).
El nuevo enfoque de economía estructural considera que la IED representa una
de las principales fuentes de beneficios económicos para los países receptores, ya
que les permite crear fuentes de empleo, mejorar los salarios, recibir transferencia
de conocimientos y tecnología, así como aumentar la productividad y el comercio en
sus territorios. Eso es menos propenso a retrocesos repentinos durante los pánicos
generados por los préstamos bancarios, el financiamiento de la deuda y la inversión
de cartera, y no genera los mismos problemas de crisis financieras, como lo hacen
los bruscos retrocesos de la deuda y los flujos de inversión de cartera (capital
golondrino). Además, la IED generalmente trae tecnología, administración, acceso
a mercados y redes sociales que a menudo faltan en los países en desarrollo y que
son cruciales para la modernización industrial. Por lo tanto, la liberalización de
la inversión directa debería ser, por lo general, un atractivo componente de una
estrategia de desarrollo más amplia (LIN, 2012, p. 34). Los beneficios estratégicos
para el país inversionista también son importantes, pues los efectos de la IED pueden
ser sustanciales, incluyendo la percepción de una mejor imagen en el exterior, la
persuasión a otros para que la acompañen en las organizaciones internacionales
y la formación de políticas amistosas con otros países.
A diferencia de otros actores en la inversión internacional, las empresas
chinas son prevalentemente estatales y han mostrado la capacidad de alinear las
tendencias económicas con las prioridades de su gobierno, haciendo explícito
su principio de respeto mutuo y no interferencia en los asuntos internos de los
países. Es relevante destacar que los flujos acumulativos de IED china en AL han
alcanzado más de USD 110.000 millones, de los cuales USD 60.000 millones se
concentraron solo en Brasil (AVENDANO; MELGUIZO; MINER, 2017, p. 2-6).
China está en condiciones de situarse, a partir de la Nueva Ruta de la Seda, como
el nuevo líder de un régimen internacional de CSS y, en este sentido, es importante
señalar que esta iniciativa abarca también (por la Ruta Marítima) a AL con algunos
de los macro proyectos financiados con capital chino, como la plataforma de la
isla de Cuba, a modo de base naval, y los proyectos de comunicación del Gran
Canal de Nicaragua, el ferrocarril bioceánico Brasil-Perú y el túnel Argentina-Chile
(DOMÍNGUEZ, 2018, p. 56).
Por ello, no es de extrañarse que la IED procedente de China haya aumentado
notablemente en la región, pues desde 1990 llegaron a la región cerca de USD 7.000
millones de inversión directa china, cifra que se duplicó tan solo en el año 2010,
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 123-146
139João Manoel Losada Moreira; Roberto Tadeu Soares Pinto
acercándose a los USD 14.000 millones (equivalentes a un 11% de la IED total recibida
por la región en ese año)
16
. Aunque después de 2010 se registró menor intensidad
en las inversiones chinas, que fueron entre USD 6.000 y USD 10.000 millones
anuales, siguieron representando entre un 3% y un 8% de los flujos totales de IED
recibidos por AL (CEPAL, 2016, p. 40). En total, entre 2005 y 2016, ingresaron a la
región cerca de USD 90.000 millones procedentes de China, cifra que representa
aproximadamente el 5% de la IED recibida por AL (CEPAL, 2018, p. 56).
Si bien es cierto que entre 2010 y 2014 cerca del 90% de las inversiones chinas
estimadas se dirigieron hacia recursos naturales, dicho sector absorbió solo el
25% del total de este tipo de inversiones que la región recibió desde otras partes
del mundo en el mismo período. Pese a que los anuncios de nuevos proyectos
de inversión chinos en la región cayeron de USD 10.000 millones en 2014 a USD
3.700 millones en 2015, China se posicionó como el quinto país con mayores
montos de inversión anunciados en AL, después de los EEUU, España, Francia y
Japón. Entre 2005 y 2015, la mitad de esta inversión anunciada correspondió a
proyectos en Brasil (30%) y Perú (20%), se sobresaliendo, también, México (13%),
Argentina (9%) y Venezuela (5%). Las inversiones efectivamente materializadas
en México aún se mantienen en niveles muy bajos, representando apenas el 0,1%
del total de la IED recibida por este país en 2015, ya que para finales de 2014 se
cancelaron dos grandes proyectos: el Dragon Mart, en Cancún, y el tren de alta
velocidad entre la Ciudad de México y Querétaro (CEPAL, 2016, p. 47). Para el
2017, se produjo un aumento marcado de los montos totales de IED china en
AL, alcanzando un estimado de USD 25.000 millones, lo que representa el 15%
de lo ingresado a esta región en ese año. Desde 2005 a 2017, Brasil es el país
latinoamericano que ha recibido más IED procedente de China, concentrando el
55% del total de esta inversión, seguido por Perú con el 17% y la Argentina con
el 9%. Juntos estos tres países concentran el 81% de los ingresos de IED de China
en la región (CEPAL, 2018, p 56).
Por último, otro de los aspectos fundamentales de la NEE es el otorgamiento
de préstamos no-concesiónales, en los que China ha jugado un papel relevante
como nueva fuente de financiamiento a sus socios. A diferencia de los préstamos
del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), los chinos no
16 En 2010, tres cuartas partes del total de la IED china en la región correspondieron prácticamente a dos grandes
adquisiciones en la industria petrolera, efectuadas por Sinopec en el Brasil y por CNOOC en la Argentina, aunque
también otras empresas chinas de diferentes sectores llegaron a la región o aumentaron considerablemente su
presencia en ese mismo año (CEPAL, 2016).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 123-146
140 Instituições para Fomentar a Integração do Setor Elétrico na América do Sul
imponen condiciones políticas a cambio de ayuda e inversión, lo cual ha erosionado
profundamente algunos de los fundamentos del Consenso de Washington
(VADELL; RAMOS; NEVES, 2014, p. 96). En general, los préstamos chinos en
AL han sido complementarios en términos de cobertura de países en comparación
con el financiamiento multilateral de las fuentes de financiamiento tradicional.
El núcleo del financiamiento chino en esta región se ha concentrado
principalmente en infraestructura, energía y minería, en contraste con las
instituciones financieras internacionales, incluyendo la Confederación Andina
de Fomento (el Banco de Desarrollo de AL) (CAF), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el BM, que se han enfocado más en mercados financieros,
educación, salud, medio ambiente y en algunos aspectos de la administración
pública como la modernización del Estado y la impartición de justicia. Como
se observa en la siguiente gráfica, entre 2007 y 2014, AL recibió más dinero de
China que del BM y del BID juntos, pues los bancos chinos tienen la posibilidad
de financiar a empresas o países a los que las entidades tradicionales no pueden
acceder, estableciendo acuerdos basados en un intercambio de servicios y
productos, y no solo de dinero, de esta forma los chinos exigen bajos intereses,
actuando en zonas más pobres o con economías más volubles (CASAS, 2015).
Grafica 3. Préstamos bilaterales y multilaterales seleccionados en América Latina
(en millones de dólares)
Fuente: OECD; ECLAC; CAF, 2015. p. 152
17
17 Los préstamos chinos incluyen aquellos proporcionados, principalmente, por el China Development Bank y
China ExIm Bank. Los préstamos del Banco Mundial son del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento
y Compromisos de Asociación Internacional de Fomento (GALLAGHER; MYERS, 2017).