Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
5Lucas Guerra, Ramon Blanco
A Construção da Paz no Cenário Internacional:
Do Peacekeeping Tradicional às Críticas ao
Peacebuilding Liberal
1
Building Peace in the International Scene:
From the Traditional Peacekeeping to the Critic
of Liberal Peacebuilding
DOI: 10.21530/ci.v13n2.2018.775
Lucas Guerra
2
Ramon Blanco
3
Resumo
O presente artigo tem por objetivo fazer uma contextualização geral a respeito das
operações de paz das Nações Unidas. Primeiramente, enfatiza-se a possível relação entre o
desenvolvimento histórico dessas operações e os distintos contextos internacionais no qual
se inserem. Um maior destaque é dado às operações de paz contemporâneas, especialmente
as de peacebuilding. São investigados os pressupostos normativos subjacentes ao modelo
de atuação dessas, suas características centrais e as principais críticas que recebem em sua
configuração atual. Com base em uma metodologia essencialmente qualitativa, com ampla
revisão bibliográfica acerca do tema, foi possível constatar que o modo de atuação assumido
pelas operações de paz é responsivo às tendências e agendas assumidas em um contexto
internacional mais amplo. No caso das operações de peacebuilding, verifica-se que assimilam
em suas diretrizes os princípios da “paz liberal” dominantes no cenário internacional
1 Os autores agradecem aos revisores e pareceristas do artigo pelos comentários, sugestões e contribuições
realizadas. Qualquer erro ou inconsistência, no entanto, são de nossa inteira responsabilidade.
2 Lucas Guerra é mestrando no Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Instituto de Relações
Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
E-mail: lucaspxguerra@gmail.com. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior — Brasil (CAPES) — Código de Financiamento 001.
3 Ramon Blanco é Docente da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA), onde coordena o
Núcleo de Estudos para a Paz (NEP) e a Cátedra de Estudos para a Paz (CEPAZ), além de colaborar no Programa
de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná (PPGCP–UFPR).
E-mail: ramon.blanco@unila.edu.br. O autoragradece o auxílio à pesquisa recebido no âmbito do Auxílio ao
Pesquisador (Edital PRPPG No 109) da Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação da UNILA.
Artigo submetido em 09/03/2018 e aprovado em 15/05/2018.
6
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A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
pós-Guerra Fria, buscando disseminar democracias liberais orientadas para o livre mercado
como estratégia ideal para a construção da paz em cenários pós-conflito. Há, porém, uma
série de críticas à forma de atuação das operações de paz nesses cenários, desde algumas
de caráter procedimental até aquelas estruturais que questionam os próprios pressupostos
normativos da paz liberal e sua incidência junto às populações locais.
Palavras-chave: Operações de Paz; Peacebuilding; Paz Liberal.
Abstract
This paper aims to weave a contextualization about the Unites Nations’ peace operations.
Firstly, we emphasize the possible relations between the historical development and the
distinct international contexts in which they take place. We highlight the contemporary peace
operations, specially the peacebuilding ones. We investigate the normative assumptions
underlying their actuation, as well as their main characteristics ant the major critics they
receive in their current configuration. With an essentially qualitative methodology, based
in an extensive bibliographic review on the theme, we verified that the modus operandi
assumed by the peace operations is responsive to the tendencies and agendas adopted in
a wider international context. In the peacebuilding operations’ case, we found that they
assimilate the “liberal peace” principles, dominants in the international scenario post-Cold
War. Therefore, they tend to disseminate liberal democracies oriented to free market as
the ideal strategy to build peace in post-conflict scenarios. However, there are a number
of criticisms on the actuation of the peace operations under these assumptions, from the
procedural ones to those structural, which question the liberal peace’s normative assumptions
and their incidence on local populations.
Keywords: Peace Operations; Peacebuilding; Liberal Peace.
Introdução
As operações de paz da Organização das Nações Unidas (ONU) são, como
afirmam Mônica Herz, Andrea Hoffmann e Jana Tabak (2015, p. 84), a principal
ferramenta da organização para a gestão dos conflitos e promoção da segurança e
da paz internacionais. De acordo com o Departamento das Nações Unidas para as
Operações de Paz (DPKO), tais operações são frequentemente conduzidas com o
apoio de múltiplos atores internacionais — tanto estatais quanto não estatais —,
podendo ainda envolver um amplo gama de atividades: da diplomacia preventiva
à construção de mecanismos institucionais de governança (peacebuilding) e
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
7Lucas Guerra, Ramon Blanco
mesmo o uso da força para impor o início de processos de pacificação (DPKO,
2008, p. 17-19).
Tendo em vista a importância fundamental das operações de paz da ONU
enquanto ferramentas de política internacional para a segurança e a paz, o presente
artigo tem por objetivo fazer uma exposição de algumas das características
centrais das mesmas, de como essas características se modificam de acordo com
contextos internacionais diversos. Nesse sentido, o objetivo do artigo é delinear
um panorama de distintas abordagens teóricas feitas em relação às operações de
paz, bem como de algumas das principais críticas direcionadas a tais operações.
Assim, pretende-se contribuir com um marco de referência para possíveis estudos
e investigações mais profundas sobre o tema. Para tanto, optou-se por uma
metodologia essencialmente qualitativa, baseada na sistematização e análise tanto
de fontes primárias — com ênfase para documentos publicados por agências do
Sistema ONU abordando temas correlatos às operações de paz — quanto de fontes
secundárias, com ampla revisão bibliográfica da produção acadêmica sobre o tema.
Nesse sentido, a primeira seção do artigo apresenta a distinção entre as
operações de paz ditas “tradicionais” e as “multidimensionais”, buscando relacionar
cada um desses modelos com o contexto histórico no qual se desenvolveu. A seção
traz ainda uma análise de alguns aspectos da “paz liberal” enquanto princípio
normativo que orienta as operações de paz multidimensionais contemporâneas.
A segunda seção, por sua vez, contém em suas respectivas subseções um panorama
das principais críticas direcionadas às operações de paz contemporâneas, desde
as que aqui chamamos “procedimentais” até as distintas vertentes de críticas
“estruturais”, com especial atenção àquelas orientadas pela Teoria Crítica das
Relações Internacionais
4
e por perspectivas pós-estruturalistas e pós-coloniais.
As operações de paz da ONU:
do modelo tradicional ao multidimensional
Enquanto ferramentas centrais para a gestão de conflitos e crises internacionais,
as operações de paz da Organização das Nações Unidas invariavelmente passaram
4 Seguindo o exemplo de Baete Jahn (1998, p. 614-615), por “Teoria Crítica das Relações Internacionais” — com
as letras em maiúsculo — nos referimos às abordagens teóricas à disciplina de Relações Internacionais que
partem de pressupostos normativos originalmente inspirados pela Escola de Frankfurt, buscando questionar a
pretensão de neutralidade das abordagens positivistas e orientar teoricamente caminhos para a emancipação
humana e superação de estruturas de dominação. Especificamente nesse trabalho, enfatizamos a vertente
neogramsciana desse tipo de abordagem, inaugurada nos escritos de Robert Cox (1981).
8
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A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
por uma série de transformações em suas configurações e modos de atuação ao
longo da história da organização (PARIS, 2004, p. 13-17). Tais transformações
ocorrem sobretudo em função dos elementos apontados como “ameaças” à paz
e à segurança internacionais em determinados contextos históricos, bem como
dos dispositivos então considerados adequados para a resolução das “ameaças”
nesses mesmos contextos (BUZAN; HANSEN 2012, p. 37-38). Assim, para uma
compreensão mais aprofundada acerca das operações de paz e do papel que
desempenham na política internacional contemporânea, se faz necessária uma
apresentação da relação indissociável dessas com movimentos mais amplos em
evidência nas relações internacionais em momentos históricos específicos.
Nesse sentido, são paradigmáticas as transformações em curso na configuração
das operações de paz no período de transição da bipolaridade sistêmica vigente
durante a Guerra Fria para a ordem internacional pós-Guerra Fria (PARIS, 2004,
p. 13). Seguindo os apontamentos de Barry Buzan e Lene Hansen (2012, p. 118-121)
e de Paul Williams (2008, p. 3), destaca-se que, durante a Guerra Fria, prevaleceu
na narrativa ortodoxa acerca da paz e da segurança internacionais um caráter
estritamente militarista e estatocêntrico. Assim, de acordo com os autores, o
paradigma de tensão bipolar vigente naquele período levou à priorização de temas
relacionados à eclosão de conflitos interestatais e à corrida armamentista, com
ênfase para os temas de dissuasão nuclear. No que diz respeito à paz, prevalecia
uma noção baseada na manutenção do equilíbrio na balança de poder entre os
Estados e no respeito à soberania de cada ator estatal (BELLAMY; WILLIAMS;
GRIFFIN, 2010, p. 29). Resulta daí aquilo que Oliver Richmond (2010, p. 16-17)
chama de “primeira geração” das abordagens à paz internacional, caracterizada
pela gestão de conflitos entre Estados a partir da mediação promovida por uma
terceira parte enviada para promover a paz.
Frequentemente, essa “terceira parte” consistia naquilo que Alex Bellamy, Paul
Williams e Stuart Griffin (2010, p. 29) chamam de operações de “peacekeeping
(manutenção da paz) tradicional” das Nações Unidas. Tratam-se, de acordo
com Roland Paris (2004, p. 13), de operações caracterizadas por forças militares
multinacionais compostas por uma quantidade restrita de soldados levemente
armados, enviados para monitorar processos de cessar-fogo e patrulhar zonas
neutras entre ex-combatentes. Em sua atuação, essas operações seguem o que
Bellamy Williams e Griffin (2010, p. 173) denominam de “santíssima trindade”
das operações de paz tradicionais: (1) o consentimento entre todas as partes
beligerantes como condição sine qua non para o envio das forças de paz;
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
9Lucas Guerra, Ramon Blanco
(2) a não ingerência em assuntos domésticos, em respeito à soberania estatal, e
(3) a proibição do uso da força exceto para fins de legítima defesa
5
.
Há ainda outros elementos que contribuem para o entendimento do porquê
da prevalência do modelo “tradicional” de operações de paz durante a vigência da
Guerra Fria. Roland Paris (2004, p. 15), por exemplo, destaca que naquele contexto
de bipolaridade tanto os Estados Unidos quanto a União Soviética buscavam exercer
controle direto sobre suas respectivas zonas de influência, evitando ao máximo
a mediação de atores externos nessas regiões. Tal perspectiva de política externa
presente em ambas as superpotências levou ao que Herz, Hoffmann e Tabak
(2015, p. 88) identificam como uma “guerra de vetos” no Conselho de Segurança
das Nações Unidas (CSNU) — forma de travar o processo decisório do organismo
para medidas de caráter mais interventor. Além disso, a disputa ideológica entre
os EUA e a URSS resultava na ausência de um modelo de governança política e
econômica consensualmente aceito pela comunidade internacional como padrão
a ser implementado nas sociedades pós-conflito (PARIS, 2004. p. 15). Soma-se a
isso a ausência na própria Carta da ONU de prerrogativas específicas acerca das
operações de paz, além da proibição explícita nessa a intervenções externas em
assuntos domésticos
6
(BLANCO, 2014, p. 269).
As transformações globais deflagradas pelo término da Guerra Fria tiveram
um forte impacto sobre os paradigmas de paz e segurança internacionais e,
consequentemente, sobre a configuração das operações de paz “tradicionais”
vigentes até então. Nesse sentido, um dos desdobramentos centrais da dissolução
da URSS e “vitória” dos Estados Unidos foi o encerramento dos massivos auxílios
econômicos e militares ofertados pelas superpotências a suas respectivas zonas
de influência durante a vigência do conflito bipolar (PARIS, 2004). O resultado da
interrupção de tais fluxos de ajuda internacional foi a eclosão de intensas crises
sociais, políticas e econômicas em diversos países da periferia global (PARIS, 2004,
p. 16). Dessas crises emergiram uma série de grupos rebeldes de atuação violenta,
geralmente tendo como objetivo central a tomada de controle sobre os escassos
5 As duas primeiras operações de paz enviadas pela ONU são exemplos paradigmáticos desse tipo de operação.
Foram elas a Organização das Nações Unidas para a Supervisão de Trégua (UNTSO/1948) — criada para
monitorar as primeiras tentativas de negociação de acordos de paz na Primeira Guerra Árabe-Israelense — e
a Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF I/1956), enviada para amenizar a Crise de Suez (BELLAMY;
WILLIAMS, 2010, p. 176-177; THEOBALD, 2009, p. 1-4).
6 Por esse motivo, as primeiras operações de paz da ONU — de tipo “tradicional” — foram juridicamente baseadas
no Capítulo VI da Carta das Nações Unidas, que versa sobre a resolução pacífica de disputas interestatais (HERZ;
HOFFMANN; TABAK, 2015, p. 92).
10
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
recursos de seus respectivos Estados (KALDOR, 2013, p. 2-3). A esse objetivo
se somaram reivindicações e disputas de cunho étnico, religioso e identitário,
processo que resultou na multiplicação de graves conflitos intraestatais ao redor
do globo
7
(KALDOR, 2013, p. 2-3).
Outro importante elemento do cenário pós-Guerra Fria foi a consolidação de
um momento de unipolaridade sistêmica em torno da supremacia estadunidense,
com a ausência momentânea de forças significativas de contestação global a
essa ordem (BUZAN; HANSEN, 2012, 257-258). Um dos reflexos dessa situação
foi uma considerável universalização do liberalismo político e econômico, à
época defendido e representado principalmente pelos EUA (PARIS, 2004, p. 19).
Assim, teses de autores como Francis Fukuyama (1989, p. 3), apontando a
democracia liberal e o capitalismo de livre mercado enquanto estágios máximos
e inevitáveis da evolução político-social humana, ganharam força nos meios
profissionais e acadêmicos mundiais (PARIS, 2004, p. 19). Logo, as principais
organizações internacionais, entidades políticas nacionais e demais entes de
atuação global aderiram a essa retórica, passando a atuar no sentido de disseminar
globalmente regras e modelos de governança radicados em princípios liberais
(PARIS, 2004, p. 19).
A partir de então, formou-se um novo entendimento acerca daquilo em que
consistiriam as principais “ameaças” à paz e à segurança e quais as estratégias
ideais para combatê-las. No lugar de preocupações com ameaças bélicas e nucleares,
emergiram enfoques em questões de identidade, fragilidade institucional, exclusão
de minorias e subdesenvolvimento econômico, identificadas como possíveis raízes
da eclosão de conflitos civis violentos (BLANCO, 2014, p. 270). Oliver Richmond
(2010, p. 19) categoriza tal percepção como marco fundamental da “segunda
geração” das abordagens à paz internacional, cuja principal característica é o
reconhecimento da negação de necessidades humanas básicas — sejam elas
políticas, econômicas, culturais, psicológicas etc. — enquanto força propulsora
da emergência de conflitos intraestatais, notadamente na periferia global.
Assim, surgem categorias como a de “Estados falidos”, referentes a entidades
estatais apontadas como incapazes de garantir a segurança, o estado de direito
e o bem-estar econômico e social de suas próprias populações (HELMAN;
7 Therése Pettersson e Peter Wallensteen (2015, p. 539) registram que os cinco primeiros anos posteriores à queda
do muro de Berlim (1989-1994) foram marcados pela maior ocorrência desse tipo de conflito desde o fim da
II Guerra Mundial até a contemporaneidade, com um ápice de cinquenta conflitos civis violentos registrados
em 1991.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
11Lucas Guerra, Ramon Blanco
RATNER, 1992, p. 3-6). Como pontua Blanco (2014, p. 294-295), tais Estados
passam a ser apontados pela narrativa ortodoxa como uma dupla ameaça: à
segurança de seus próprios cidadãos — por violar sistematicamente seus direitos
fundamentais — e à segurança da região em que se inserem e à segurança
internacional de maneira geral, uma vez que se vincula os “Estados falidos”
à produção de instabilidades, conflitos, grupos terroristas, crises migratórias,
dentre outras possíveis ameaças. Logo, o combate à “falência” dos Estados e aos
conflitos intraestatais violentos gerados por tal falência passa a ser prioridade na
agenda de construção de segurança e paz internacionais. Forma-se uma narrativa
triangular na qual a segurança, o desenvolvimento e a paz são apontados como
vértices indissociáveis e complementares que orientam as ações internacionais
em cenários pós-conflito (BLANCO, 2014, p. 272).
Progressivamente, a “santíssima trindade” das operações de paz tradicionais
vai se tornando obsoleta: diante da incapacidade de alguns Estados periféricos
de exercerem aquelas que se consideram as suas “funções primordiais”
8
, as
intervenções externas — por vezes com uso da força — para “capacitá-los” passam
a ser legitimadas perante a comunidade internacional (BELLAMY; WILLIAMS;
GRIFFIN, 2010, p. 29-30). Nesse processo, as organizações internacionais —
principalmente o Sistema ONU e as instituições financeiras internacionais —
passam a exercer protagonismo nos processos de intervenção e “reconstrução”
institucionais de cenários pós-conflito como estratégia para promover a segurança
e a paz (HERZ; HOFFMANN; TABAK, 2015, p. 88).
Nesse sentido, o documento Uma Agenda para a Paz, redigido em 1992 pelo à
época Secretário-Geral das Nações Unidas Boutros Boutros-Ghali, é paradigmático
por marcar o autorreconhecimento da ONU enquanto principal entidade responsável
pela garantia e manutenção da paz e da segurança internacionais (UN 1992,
p. 1-3). Além disso, o documento traz um inédito delineamento mais preciso
do entendimento da organização acerca do conceito de “paz” e quais são os
instrumentos mais adequados para concretizá-la (BLANCO, 2014, p. 275).
Na perspectiva do documento, a “paz” é entendida como a existência, em uma
sociedade, de condições de participação política democrática, garantia de acesso
popular ao desenvolvimento social e econômico e de mecanismos institucionais de
governança que assegurem o pleno funcionamento do estado de direito (UN, 1992,
p. 12-13). Quanto às políticas consideradas mais adequadas para se alcançar essa
8 De acordo com a narrativa internacional convencional: garantir a lei e a ordem, o pleno controle e autoridade
soberana sobre o território e a segurança e o bem-estar de sua população (HELMAN; RATNER, 1992, p. 3).
12
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
condição, a Agenda para a Paz (1992, p. 7-12) apresenta cinco possíveis ferramentas
para a resolução de conflitos e promoção da paz ao redor do globo. A primeira
delas, denominada diplomacia preventiva, refere-se a um conjunto de táticas de
prevenção à eclosão de conflitos violentos, envolvendo principalmente a mediação
por parte da ONU, a pedido dos Estados em litígio e de acordo com as regras
definidas por eles (UN, 1992, p. 4). As outras quatro dizem respeito aos distintos
tipos de operações de paz, a saber: operações de peacemaking (“pacificação”),
peace-enforcement (“imposição da paz”), peacekeeping (“manutenção da paz”) e
peacebuilding (“construção da paz”)
As operações de peacemaking (“pacificação”) são aquelas cujo objetivo é trazer
as partes beligerantes para um acordo, utilizando para tanto os meios estritamente
pacíficos previstos no Capítulo VI da Carta de São Francisco (UN, 1992, p. 7). Em
sentido diametralmente oposto, as operações de peace-enforcement (“imposição
da paz”) apresentam uma clara ruptura com os princípios das operações de paz
tradicionais, apelando diretamente para o respaldo do Capítulo VII da Carta da
ONU para justificar o uso da força na imposição da vontade do Conselho de
Segurança das Nações Unidas (CSNU) sobre partes beligerantes violentas relutantes
em aceitar um processo de negociação política por vias pacíficas e que consistam
em ameaça a suas respectivas populações civis (UN, 1992, p. 9-10).
Quanto às operações de peacekeeping (“manutenção da paz”), por um
lado, elas podem seguir o já referenciado modelo tradicional que vigorou ao
longo da Guerra Fria, mantendo-se fieis aos princípios da santíssima trindade
(consentimento, imparcialidade e proibição do uso da força) (UN, 1992, p. 10-11).
Por outro lado, a Agenda para a Paz prevê a possibilidade de uma atuação mais
versátil por parte dessas operações, podendo ser enviadas para cenários de violência
ainda em curso e tendo prerrogativa, portanto, para o uso da força para garantir
a manutenção da paz
9
(UN, 1992, p. 11). Seus mandatos podem ser mutáveis
ao longo da operação, seu pessoal composto por múltiplos atores estatais e não
estatais e suas atividades abrangem desde o patrulhamento de zonas neutras à
separação coercitiva de forças beligerantes e à proteção de civis e funcionários
internacionais em cenários de conflito (UN, 1992, p. 11-12).
Finalmente, as operações de peacebuilding (“construção da paz”) são
aquelas orientadas para a resolução das causas estruturais dos conflitos, tendo
9 Nesse sentido, Bellamy, Williams e Griffin (2010, p. 194) apontam que é corrente a categorização dessas operações
como juridicamente regidas pelo “capítulo 6 ½” da Carta de São Francisco, entre os princípios pacíficos e
consensuais do Capítulo VI e as medidas de coerção previstas em seu Capítulo VII.
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13Lucas Guerra, Ramon Blanco
por objetivo central evitar a reincidência dos mesmos (UN, 1992, p. 12). Assim,
uma vez que as injustiças sociais, disparidades econômicas e opressões políticas
são fatores compreendidos como raízes profundas da eclosão e reincidência de
conflitos violentos, a resposta oferecida pelas Nações Unidas é a promoção de
instituições e sistemas de governança capazes de combater tais raízes, favorecendo
o estabelecimento de uma paz autossustentável e de longa duração (RICHMOND,
2004, p. 37). Esse processo é implementado pelas operações de peacebuilding que,
para tanto, devem contar com a coordenação de diversos atores da comunidade
internacional, dentre os quais as organizações internacionais (com ênfase ao
sistema ONU), blocos regionais, instituições financeiras internacionais, ONGs,
agências de desenvolvimento, dentre outros responsáveis pela (re)construção da
paz em cenários pós-conflito (PARIS, 2002, 639-641; UN, 1992, p. 13-14).
Analisando as ferramentas previstas pela ONU na Agenda para a Paz à luz das
já referidas mudanças em curso na concepção de paz e segurança internacionais no
contexto pós-Guerra Fria, é possível notar uma maior abertura a medidas de caráter
interventor no direcionamento das ações da organização. Nesse sentido, Bellamy,
Williams e Griffin (2010, p. 279-281) notam que, mediante a “narrativa triangular”
vinculando segurança, desenvolvimento e paz, as operações de peacebuilding se
apresentam como a ferramenta mais adequada para a administração contemporânea
da paz e da segurança internacionais. Isso porque a um só tempo mesclam o
potencial de uso da força com a possibilidade de realização de atividades voltadas
para a reconstrução e remodelamento das instituições de governança social,
política e econômica dos países em situação pós-conflito (KOTZÉ, 2010, p. 219).
Tendo em vista essa importância, em 2008 o Departamento de Operações de
Paz das Nações Unidas (DPKO) publicou a Doutrina Capstone, documento que
reforça a centralidade das operações de peacebuilding como ferramentas centrais
para a gestão da paz e conflitos no cenário internacional contemporâneo. No
documento, são delineadas quatro diretrizes estratégicas para esse tipo de operação,
sendo elas: (1) a restauração da capacidade do Estado prover ordem e segurança à
sua população; (2) o fortalecimento do estado de direito e dos direitos humanos;
(3) o apoio à estruturação de instituições políticas legítimas, respaldadas pela
participação popular; (4) a promoção do desenvolvimento econômico e social
(DPKO, 2008, p. 23).
Para tanto, tais operações se ocupam de atividades diversas, que em muito
ultrapassam aquelas das operações de paz tradicionais. Dentre elas, destacam-se o
desarmamento, desmobilização e reintegração de combatentes (DDR), processos de
14
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A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
repatriação, treinamento de pessoal policial e militar, organização e monitoramento
de eleições, redação de constituições, reconstrução de infraestrutura básica,
provisão de alimentos e medicamentos, reconstrução e treinamento institucional/
administrativo dos sistemas judiciário, legislativo e executivo dos países pós-conflito,
dentre outras (BLANCO, 2014, p. 299; PARIS, 2004, p. 18). Para desenvolver esse
amplo leque de funções, as operações de peacebuilding geralmente contam com
grandes efetivos militares para eventuais necessidades coercitivas, mas que
são lideradas por funcionários públicos internacionais de organizações civis,
responsáveis pela reconstrução institucional priorizada nesse tipo de operação
(BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 279-283). Pela amplitude de tarefas
desempenhadas pelas operações de peacebuilding, autores como Giovanni Cellamari
(1999, p. 60) e Oliver Richmond (2010, p. 22) as categorizam como operações de
paz multidimensionais.
Uma importante característica que as operações de peacebuilding assumem
em sua configuração contemporânea e que vale a pena ser apresentada mais
detalhadamente é a intrínseca relação com processos de state-building (BELLAMY;
WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 257). Os processos de state-building são uma parte
específica das múltiplas atividades conduzidas pelas operações de peacebuilding,
especificamente voltados para a restauração e treinamento do serviço civil e
administrativo, fortalecimento da gestão financeira, capacitação dos poderes
executivo, legislativo e judiciário para exercer governo e a gestão das relações entre
Estado e sociedade civil (BLANCO, 2014, p. 298-299). Em suma, trata-se de uma
reconstrução das bases institucionais e infraestruturais do Estado para que esse
possa estabelecer efetivamente a governança sobre um território a partir daquelas
que são consideradas suas funções primordiais: o fornecimento de segurança física,
social e econômica à população e a regulação das relações dessa com o aparato
estatal, de modo a prevenir a emergência de novos conflitos violentos (BELLAMY;
WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 257 ; BLANCO, 2014, p. 301-303)
10
.
Oliver Richmond (2010, p. 22) caracteriza essa convergência entre as operações
de peacebuilding e os processos de state-building como a característica fundamental
do que chama de “terceira geração” das abordagens internacionais à construção
da paz. A partir dessa convergência, emerge o que o autor caracteriza como
um “consenso sobre peacebuilding” — o entendimento, compartilhado entre as
10 Para uma análise crítica mais alargada relativamente a um caso onde tal relação é a emblemática, no Timor-
Leste, ver (BLANCO, 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
15Lucas Guerra, Ramon Blanco
principais organizações envolvidas com as operações de paz, de que a reconstrução
das capacidades de governança estatal via processos de state-building seria a
estratégia ideal para promover uma paz autossustentável e de longa duração em
cenários pós-conflito (RICHMOND, 2010, p. 22).
É importante notar que o “consenso sobre peacebuilding” foi arquitetado em
um ambiente marcado por uma aceitação generalizada da democracia liberal e
do capitalismo de livre mercado enquanto princípios triunfantes da governança
internacional (PARIS, 2004, p. 19). Tendo em vista tal contexto, autores como
Mark Duffield (2001, p. 10-11), Michael Pugh (2004, p. 40), Oliver Richmond
(2004, p. 91-91), Ramon Blanco (2014, p. 284-285) e Roland Paris (2002, p. 642)
convergem ao indicar que o “consenso sobre peacebuilding” que orienta as
operações de paz contemporâneas consiste na institucionalização de um modelo
específico e pretensamente universal de reconstrução de Estados e sociedades
pós-conflito, voltado para a promoção de democracias liberais orientadas para
o livre mercado enquanto estratégia ideal para a consolidação de sistemas de
governança estáveis e funcionais e para a concretização de uma paz de longa
duração. São essas as diretrizes da chamada paz liberal.
Como lembram Oliver Richmond (2005, p. 25-28), Ramon Blanco (2014,
p. 280-282) e Roland Paris (2004, p. 47-50), o enquadramento normativo que
rege a paz liberal aplicada pelas operações de peacebuilding contemporâneas
tem suas raízes no pensamento liberal ocidental emergente com os filósofos da
Ilustração. Assim, argumentos inicialmente levantados por autores como Adam
Smith (1988), Immanuel Kant (2008), John Locke (1978), Montesquieu (1996) e
mesmo federalistas estadunidenses, como James Madison, Alexander Hamilton
e John Jay (1993), são reeditados como pressupostos norteadores do modelo de
governança política, social e econômica proposto pelas operações de paz.
Dentre esses pressupostos, destacam-se os relacionados à argumentação em
torno das teses da “paz democrática” e da “paz pelo comércio”. Em suma, como
sintetiza Blanco (2014, p. 280), trata-se da pressuposição de que (1) regimes
democráticos são menos propensos a conflitos violentos internos e externos e
(2) o livre comércio e a interdependência econômica gerada por ele consistem em
um plataforma sólida para a manutenção da paz. Nas operações de peacebuilding
contemporâneas e processos de state-building conduzidos por elas, tais perspectivas
se cristalizam na:
16
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
noção de que promover a “liberalização” em países que recentemente
experimentaram guerra civil ajudaria a criar as condições para uma paz estável
e duradoura. Na esfera política, liberalização significa democratização, ou a
promoção de eleições periódicas e genuínas, limitações constitucionais ao
exercício do poder governamental e respeito pelas liberdades civis básicas [...]
Na esfera econômica, liberalização significa mercantilização, ou movimento
em direção a um modelo econômico orientado para o mercado, incluindo
medidas orientadas a minimizar a intervenção governamental na economia e
maximizar a liberdade de investidores, produtores e consumidores privados
para buscar seus respectivos interesses econômicos
11
(PARIS 2004, p. 5,
tradução nossa).
Com base na prevalência desses argumentos na narrativa internacional pós-
Guerra Fria, a democracia liberal orientada para o livre mercado passa a ser o
modelo de organização política, social e econômica considerado ideal para a
promoção da paz, da segurança e do desenvolvimento em países devastados
por conflitos (DUFFIELD, 2001, p. 10-11). Logo, as diretrizes promovidas pelas
operações que Richmond (2004, p. 91-92) caracteriza como de “peacebuilding
liberal” assumiram o perfil de promoção de sistemas de governança mais que de
meros processos de reconciliação. Subjacente ao “consenso sobre peacebuilding”,
portanto, estava a noção de que a concretização de uma paz autossustentável e
duradoura em sociedades pós-conflito só seria possível mediante a adoção dos
princípios da democratização, do estado de direito funcional, dos direitos humanos
individuais, da inserção ao livre mercado mundial e do modelo de desenvolvimento
neoliberal (BLANCO, 2014, p. 280).
Na esfera econômica, Michael Pugh (2005, 23-25) identifica que as operações
de peacebuilding tendem à implementação de modelos de governança econômica
norteados por uma concepção de desenvolvimento notadamente neoliberal. Assim,
são propostas diretrizes centradas na liberalização dos mercados, na redução da
gestão estatal sobre a economia, na supressão dos espaços públicos e coletivos
em detrimentos das privatizações e investimentos (principalmente externos)
privados e na crença de que tais diretrizes, em conjunto com as exportações, são
11 “the notion that promoting “liberalization” in countries that had recently experienced civil war would help to
create the conditions for a stable and lasting peace. In the political realm, liberalization means democratization,
or the promotion of periodic and genuine elections, constitutional limitations on the exercise of governmental
power, and respect for basic civil liberties […]. In the economic realm, liberalization means marketization, or
movement toward a market-oriented economic model, including measures aimed at minimizing government
intrusion in the economy, and maximizing the freedom for private investors, producers, and consumers to
pursue their respective economic interests”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
17Lucas Guerra, Ramon Blanco
elementos fundamentais para o crescimento econômico e promoção do bem-estar
social (PUGH, 2005, p. 25). No eixo político, Paris (2004, p. 5) nota a tentativa de
implementação de um modelo de democracia estritamente baseado na promoção de
eleições periódicas de representantes e na instituição de limitações constitucionais
ao poder dos Estados em situação pós-conflito.
Evidentemente, esse tipo de orientação das operações de peacebuilding sob
a égide da paz liberal foi progressivamente gerando uma série de críticas entre
diversos atores da comunidade internacional, desde setores da academia até
algumas das próprias organizações internacionais envolvidas com a resolução de
conflitos. Dentro do objetivo do artigo de apresentar uma ampla contextualização
acerca das operações de paz, a exposição de algumas dessas críticas é o objetivo
ao qual se presta a seção seguinte.
Perspectivas críticas às operações de peacebuilding
contemporâneas
Conforme se mencionou, apesar do termo “consenso sobre peacebuilding”,
se verifica que uma série de críticas e contrapontos surgem a tal paradigma
estruturado em torno dos princípios da paz liberal, especialmente nos meios
acadêmicos, mas também entre algumas agências civis de construção da paz
(BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 259-265). Seguindo o exemplo de
Aureo de Toledo Gomes (2013, p. 50), propomos aqui uma divisão em dois tipos
principais de crítica: as procedimentais (ou, nos termos de Gomes, “reformistas”)
e as estruturais.
As críticas que aqui chamamos “procedimentais” são aquelas que não
questionam os pressupostos teóricos e ideológicos da paz liberal, apenas divergem
acerca das melhores estratégias para avançar em relação à democratização e
mercantilização das sociedades pós-conflito, além de denunciar alguns desafios
pragmáticos que se manifestam nas operações de paz, como a disseminação de
doenças e abusos sexuais. Já as críticas “estruturais” envolvem um questionamento
dos pressupostos normativos das operações de peacebuilding liberal, buscando
evidenciar as conexões existentes entre essas e as relações de poder existentes no
cenário internacional. Dentre as críticas estruturais, apresentam-se nessa seção
aquelas realizadas a partir da Teoria Crítica e de enfoques pós-estruturalistas e
pós-coloniais.
18
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
As críticas procedimentais
Entre as críticas de tipo procedimental às operações de peacebuilding
contemporâneas, Ramon Blanco (2014, p. 283-284) ressalta aquelas mais diretamente
relacionadas a falhas na organização, centralização e planejamento na atuação
das diversas agências internacionais envolvidas com as operações de paz. Nesse
sentido, se enquadram as críticas feitas por Bellamy, Williams e Griffin (2010, p.
248) aos mandatos do Conselho de Segurança da ONU que orientam tais operações,
apontados como frequentemente imprecisos e inexequíveis. Os autores também
ressaltam a recorrente carência de recursos humanos, financeiros e materiais
suficientes para o cumprimento da ampla gama de atividades outorgado às
operações de paz (BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 248).
Outro enfoque crítico às operações de peacebuilding que pode ser alocado na
categoria procedimental diz respeito aos efeitos econômicos negativos que essas
podem acarretar nos locais em que atuam. Cedric de Coning, Chiyuki Aoi e Ramesh
Takur (2007, p. 170-171), por exemplo, verificam que os grandes contingentes civis,
policiais e militares que compõem as operações de paz tendem a gerar uma série
de atividades econômicas em torno de suas demandas (moradia, hospedagem,
alimentação, recursos humanos relacionados às próprias operações, serviços
pessoais etc.). Apesar dessa demanda contribuir para a geração de empregos,
os autores notam que também repercute em fatores danosos para as economias
locais, como no aumento nos preços de insumos básicos e intensificação das
desigualdades salariais, em benefício das parcelas que se aproximam de atividades
de peacebuilding financiadas por agentes externos (CONING; AOI; TAKUR,
2007, p. 170-171). Além disso, a abrupta retirada do pessoal internacional após
o término das operações frequentemente gera impactos econômicos negativos,
principalmente vinculados ao desemprego e à deflação (CONING; AOI; TAKUR,
2007, p. 170-171)
12
.
Ainda entre as críticas de tipo procedimental, destacam-se aquelas que
denunciam os casos de uso arbitrário da violência, abusos sexuais e estupros
perpetrados pelo pessoal internacional das operações de paz contra as populações
em cenários pós-conflito. Nesse sentido, Vanessa Kent (2007, p. 45), por exemplo,
indica que nas operações de paz ocorridas na Somália, Haiti, Moçambique,
12 As operações de peacebuilding no Kosovo (UNMIK) e no Afeganistão (UNAMA) são, como reporta Katarina
Ammitzboell (2007, p. 76-86), casos exemplares dos impactos econômicos negativos que podem ser provocados
por esse tipo de operação.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
19Lucas Guerra, Ramon Blanco
Kosovo, Bósnia e Camboja ao longo da década de 1990, os índices de prostituição,
estupros, escravidão sexual e mesmo de abuso sexual de crianças cresceram
exponencialmente, sem a devida punição dos agentes internacionais envolvidos
em tais atividades.
Acrescenta-se, ainda, o apontamento de casos de transmissão de graves
doenças infecciosas pelos contingentes das operações de paz. Harley Feldbaum,
Kelley Lee e Preeti Patel (2006, p. 775-776) evidenciam ocorrências de transmissão
de HIV/AIDS pelos efetivos de paz no Sudão do Sul e na Somália. José Luis
Patrola e Thalles Gomes (2011, p. 149), por sua vez, indicam a disseminação de
cólera pelas tropas da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti
(MINUSTAH), tendo atingido aproximadamente cem mil habitantes do país e que
se verificou fatal para cerca de dois mil deles.
Finalmente, adiciona-se às críticas procedimentais aquelas que, apesar de
concordarem com o argumento central da paz liberal de que a mercantilização
e a democratização são as diretrizes de governança ideais para a construção de
uma paz duradoura e autossustentável em cenários pós-conflito, propõem modos
alternativos de implementá-las nesses cenários. Um exemplo é a proposição da
“institucionalização antes da liberalização” feita por Roland Paris (2004, p. 187-211).
Para o autor, a rápida liberalização política e econômica em cenário pós-conflito
pode gerar efeitos traumáticos, inclusive contribuindo para a reincidência de
episódios violentos. Sendo assim, a liberalização deveria se dar de modo gradual,
precedida da construção e fortalecimento de instituições
13
e culturas democráticas,
capazes de mitigar possíveis tensões resultantes do processo de adequação aos
moldes de governança liberal (PARIS, 2004, p. 187-211).
As críticas estruturais: Teoria Crítica
Enquanto as críticas procedimentais apresentadas na subseção anterior são
estritamente voltadas para desafios e problemáticas pontuais enfrentadas pelas
operações de paz, sem questionar seus pressupostos normativos, as abordagens
de crítica estrutural às operações de peacebuilding liberal são aquelas que
buscam compreender como essas operações e suas diretrizes contribuem para a
13 Partidos políticos moderados, mecanismos constitucionais de respeito aos resultados eleitorais, sistemas midiáticos
livres que previnam o discurso de ódio, reformas econômicas progressivas etc. (PARIS, 2004, p. 188-205).
20
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
legitimação e perpetuação das relações de poder inerentes a uma determinada
ordem mundial (GOMES, 2013, p. 55). Aqui, destacam-se as críticas estruturais
a partir da Teoria Crítica das Relações Internacionais, majoritariamente voltadas
para a desmistificação da suposta neutralidade e universalidade apresentadas
pelos princípios da paz liberal.
Nesse sentido, o objetivo dessas abordagens é analisar o papel ideológico
da paz liberal — e das operações de paz orientadas por ela — na perpetuação de
uma ordem mundial neoliberal. Também faz parte do enfoque da Teoria Crítica
uma especial atenção ao papel das organizações internacionais nesse processo
(BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 28; RICHMOND, 2008, p. 121-122).
Sendo assim, são três as dimensões das críticas estruturais, desde a perspectiva da
Teoria Crítica, examinadas nessa subseção: (1) as operações de peacebuilding e a
paz liberal como mecanismos de solução de problemas; (2) o papel desempenhado
por elas na perpetuação de uma ordem mundial neoliberal e (3) a participação
das organizações internacionais nesse processo.
Bellamy, Williams e Griffin (2010, p. 28) dão um primeiro passo no sentido da
primeira dimensão, ao identificar qual seria o “problema” central a ser “solucionado”
pelas operações de peacebuilding liberal na ordem mundial contemporânea.
Trata-se, na perspectiva dos autores, da contenção de movimentos e processos que
possam ameaçar a acumulação de lucro em escala mundial (BELLAMY; WILLIAMS;
GRIFFIN, 2010, p. 28). Mais precisamente, esse viés analítico sustenta que o
funcionamento da economia global capitalista tende a criar regiões periféricas no
sistema internacional, cujas péssimas condições socioeconômicas frequentemente
geram conflitos violentos (BELLAMY; WILLIAMS; GRIFFIN, 2010, p. 28). Ao mesmo
tempo, as regiões centrais do sistema dependem dos fluxos de bens e capitais e
da mão de obra e matéria-prima baratas disponibilizadas pelas regiões periféricas.
Assim, a paz liberal e as políticas públicas internacionais influenciadas por
ela buscam essencialmente conter revoltas e conflitos que ameacem a ordem
mundial capitalista estabelecida e, ao mesmo tempo, perpetuar e legitimar essa
ordem (PUGH, 2004, p. 41). Assim, de acordo com Ian Taylor (2010, p. 169-170),
as operações de peacebuilding orientadas pela paz liberal buscam sobretudo
solucionar conflitos pontuais emergentes na periferia global, atendendo aos
interesses de forças sociais transnacionais que se beneficiam da manutenção de
certo grau de estabilidade nos países periféricos, em ordem de lograr explorar
seus recursos e incluí-los à rede de fluxos de bens e capitais.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
21Lucas Guerra, Ramon Blanco
A partir dessa constatação, é possível avançar um pouco mais a análise na
direção do segundo ponto proposto no início da subseção: o papel das operações
de peacebuilding liberal na perpetuação e legitimação de uma ordem mundial
neoliberal. Robert Cox (1999, p. 8-12), um dos principais expoentes da Teoria Crítica
das Relações Internacionais, aponta que uma das características centrais dessa
ordem, no campo econômico, é uma organização da produção transnacionalizada
e fragmentada — fortemente dependente dos recursos naturais e humanos baratos
ofertados pelos países periféricos para funcionar. Ainda de acordo com o autor, no
campo político prevalece uma forma de Estado enquanto aparato de adequação
das economias nacionais às demandas liberalizantes do capitalismo global (COX,
1999, p. 8-12).
Conforme constatam autores como Edward Newman (2009, p. 49), Michael
Pugh (2005, p. 24-35), Ian Taylor (2010, p. 160-162), Mark Duffield (2001, p. 34)
e Paul Cammack (2006, p. 3-6), as operações de peacebuilding exercem um papel
fundamental na disseminação do modelo de governança política e econômica
favorável à perpetuação de uma ordem mundial neoliberal. Pugh (2005, p. 24-35),
por exemplo, enfatiza que as diretrizes econômicas contidas nas proposições
orientadas pela paz liberal se baseiam na integração indiscriminada à economia
mundial como único caminho para o desenvolvimento e no protagonismo do
setor privado e dos investimentos externos diretos nesse processo. Abre-se
assim caminho para uma supressão dos bens e serviços públicos em prol das
privatizações e investimentos estatais focados no setor privado (PUGH, 2005,
p. 32-35). O resultado é a implementação de um modelo econômico que, na prática,
intensifica a marginalização dos setores mais pobres da população, favorece as
elites locais envolvidas com o capital transnacional e acentua as desigualdades
socioeconômicas internas em sociedades pós-conflito (PUGH, 2005, 32-35).
Além disso, as operações de peacebuilding liberal disseminam um modelo
de democracia estritamente procedimental, radicado em uma noção de nítida
separação entre a esfera econômica e a esfera política do todo social (TAYLOR,
2010, p. 160-162). Assim, o modelo de democracia perpetuado pelas operações de
peacebuilding tende a retirar o controle populacional democrático sobre processos
econômicos e favorecer a manutenção no poder de elites políticas aliadas ao capital
transnacional e à adequação local aos imperativos da ordem mundial neoliberal
(ROBINSON, 2013, p. 228; TAYLOR, 2010, p. 162).
Em síntese, pela ótica da Teoria Crítica das Relações Internacionais, as operações
de peacebuilding são lidas como ferramentas fundamentais das organizações
22
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
internacionais em sua função de perpetuar e legitimar uma ordem mundial
favorável aos interesses das forças sociais hegemônicas (elites transnacionais)
em determinados momentos históricos (COX, 2007, p. 119; PUGH, 2004, p. 45;
TAYLOR, 2010, p. 156). Desde esse enfoque, instituições como a ONU e suas
agências, o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial, a Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a União Europeia,
a Organização dos Estados Americanos (OEA) e mesmo diversas ONGs e think
tanks são apontadas como atores estruturantes da ordem mundial neoliberal
contemporânea (CAMMACK, 2006, p. 1-6; COX, 2007, p. 119-121; PARIS, 2002,
p. 641). Coordenando esse processo, haveria uma elite financeira e empresarial
transnacional que coordena os processos de peacebuilding, buscando avançar a
disseminação do neoliberalismo em escala global por intermédio das organizações
internacionais, com ênfase para o Sistema ONU e para as instituições financeiras
internacionais (PUGH, 2004, p. 46).
Como bem pontua Cammack (2006, p. 1), a atuação dessas organizações em
questões securitária no pós-Guerra Fria se voltou principalmente para a construção
de um paradigma de “segurança pela hegemonia capitalista”, cuja consolidação
se dá em grande parte pela atuação das operações de peacebuilding liberal. Para
o autor, tais operações exercem um papel fundamental para a disseminação dos
valores e imperativos capitalistas para os países periféricos, através da criação
de mercados abertos para a penetração pelo capital transnacional, a capacitação
de novos contingentes de trabalhadores baratos disponíveis para a exploração
pelo capital externo, o estabelecimento de hegemonias domésticas burguesas e a
asseguração da legitimidade desses processos via democracia liberal (CAMMACK,
2006, p. 6).
Com base nos argumentos apresentados, Michael Pugh (2004, p. 54) sustenta
que haveria um preço a pagar pela ajuda humanitária e proteção militar por
forças externas, representada pelas operações de peacebuilding liberal em
cenários pós-conflito: a manutenção da dependência em relação às partes mais
ricas do planeta e a sujeição às normas e demandas de uma economia neoliberal
globalizada. Assim, embora o modelo de governança política e econômica proposto
pela paz liberal possa trazer certos avanços para a participação democrática
de massas populares e para o enriquecimento de elites nacionais, destaca-se
que a transição em cenários pós-conflito sob o marco desse paradigma impõe
uma série de limitações a posteriores avanços socioeconômicos para as classes
populares (TAYLOR, 2010, p. 170). Nesse sentido, Taylor (2010, p.170) sustenta
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
23Lucas Guerra, Ramon Blanco
que as operações de peacebuilding liberal tendem a deixar como legado uma “paz
virtual”, favorável aos interesses das elites transnacionais que as financiam, mas
totalmente desvinculada — e, por vezes, prejudicial — às sociedades locais dos
países nos quais se inserem.
Outras perspectivas críticas estruturais
A subseção anterior apresentou perspectivas críticas de cunho estrutural
voltadas para a identificação da relação entre as operações de peacebuilding liberal
e o contexto global mais amplo no qual essas se inserem. A presente subseção,
por sua vez, apresenta outras perspectivas críticas que igualmente questionam
os pressupostos normativos das operações de paz, porém com um enfoque mais
direcionado aos seus impactos nas sociedades e populações locais. Nesse sentido,
seguindo a categorização proposta por Aureo de Toledo Gomes (2013, p. 55),
enfatizam-se as críticas influenciadas por perspectivas pós-estruturalistas e pós-
coloniais.
Desde um enfoque mais propriamente pós-estruturalista, mesclando
conceitos foucaltianos com contribuições teóricas da Escola Inglesa das Relações
Internacionais, Ramon Blanco (2017a, p. 85) sustenta que as operações de paz
são dispositivos de “normalização” e “disciplinarização” de Estados e sociedades
pós-conflito, consistindo portanto em ferramentas de exercício de governo
(compreendido como “conduta das condutas”) na sociedade internacional.
Nesse processo, os modelos de Estado e de sociedade considerados “normais”,
devendo ser universalmente aplicados, são os dos Estados liberais-democráticos
ocidentais — as democracias de livre mercado —, reproduzidos pelas operações
de peacebuilding através de mecanismos de “disciplina” (punição e recompensa)
e “biopolítica” (controle sobre meios de reprodução da vida da população) em
cenários pós-conflito (BLANCO, 2017a, p. 85).
A partir de percepções semelhantes, emergem as críticas estruturais de caráter
mais notadamente pós-colonial, baseadas principalmente na denúncia de ecos do
colonialismo presentes nas operações de paz (GUERRA; BLANCO, 2017; PARIS,
2002, p. 637-641) e na busca por um protagonismo de atores locais nos processos
de construção da paz em sociedades pós-conflito (RICHMOND, 2010, p. 26). No
eixo das críticas que apontam possíveis traços colonialistas nas operações de paz,
Jonathan Hill (2005, p. 148) foca nos processos de state-building implementados
24
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
pelas operações de peacebuilding, indicando como tais processos partem de
uma concepção pejorativa dos Estados periféricos, apontando-os como versões
“depravadas” da versão de estatalidade pretensamente “correta” e “superior”
verificada nos processos de formação estatal da Europa Ocidental.
Jarat Chopra (2002, p. 994-999) acrescenta a essa perspectiva uma crítica
à objetificação das sociedades pós-conflito presente nas abordagens correntes à
construção da paz, na qual as sociedades locais são abordadas como recipientes de
fórmulas lideradas por atores externos, e não como agentes ativos dos processos
de pacificação. Como consequência, David Chandler (2006, p. 189-195) nota que
os processos de peacebuilding e state-building contemporâneos tendem a construir
“Estados fantasmas”, dotados de personalidade jurídica internacional, mas carentes
de legitimidade política e social junto à sociedade local. A verificação dessa
problemática das operações de paz contemporâneas deu origem àquela que Oliver
Richmond (2010, p. 26) chama de “quarta geração” das abordagens à resolução
de conflitos e construção da paz internacional, sendo essa fundamentalmente
caracterizada pela “virada local”, ou seja, a reivindicação do protagonismo local
nos processos decisórios e ações práticas de construção da paz.
Nesse sentido, autores como David Roberts (2011, p. 20-22), Karolina Werner
(2010, p. 72-73) e Robert Mac Ginty (2010, p. 348-352), por exemplo, defendem que
uma paz autossustentável e de longa duração não poderia ser obtida pela imposição
de modelos específicos de governança política, social e econômica protagonizada
por atores externos, mas tão somente a partir de uma base em costumes locais,
histórica e culturalmente enraizados na forma de viver da população nativa, e
com o protagonismo ativo dessa nos processos de construção da paz. Mac Ginty
(2010, p. 348-352), um dos principais expoentes dessa perspectiva, reivindica
a inclusão da dimensão “indígena” nas operações de paz, de modo que essas
passem a englobar técnicas de reconciliação e resolução de conflito próprias das
tradições locais, voltando-se para as relações do dia a dia, práticas culturais e
simbólicas e para o diálogo constante, mais do que para a mera celebração de
acordos e tentativa de construção de instituições junto às elites locais.
O que o autor propõe, porém, não é a substituição completa da paz liberal por
uma “paz indígena”, mas sim um processo de hibridização entre ambas, de modo
a gerar novos modelos de abordagem à construção da paz (MAC GINTY, 2010,
p. 360-362). Richmond (2013, p. 79-86) também se coloca favorável à perspectiva
de hibridização da paz, indicando que esse processo teria o potencial de utilizar-
se das ferramentas e possibilidades ofertadas a princípio pelas operações de paz
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
25Lucas Guerra, Ramon Blanco
ortodoxas — tais como a narrativa de participação democrática, representatividade,
desenvolvimento e direitos fundamentais — para promover outras formas
de organização política, social e econômica que não a liberal-ocidental, mais
coerentes com as realidades, perspectivas, cosmovisões e reivindicações locais
das sociedades pós-conflito.
Não obstante, é necessário apontar que verificam-se também, ainda no escopo
crítico da literatura sobre o tema, perspectivas menos otimistas acerca da “paz
híbrida”. Aureo de Toledo Gomes (2013, p. 67-68), por exemplo, entende que
o processo de hibridização da paz pode vir a servir ao propósito de reforço da
paz liberal, cabendo fundamentalmente aos agentes externos a decisão de quais
princípios locais incluir em suas formulações de políticas nos cenários pós-conflito.
Em perspectiva semelhante, Suthaharan Nadarajah e David Rampton (2015,
p. 25-28) indicam que os projetos de paz híbrida tendem a favorecer a penetração
dos pressupostos da paz liberal na dimensão cotidiana das populações locais,
servindo como plataforma de avanço para a disseminação global de uma ordem
neoliberal. Nota-se, portanto, que a identificação e análise de marcos normativos
alternativos à paz liberal para a condução das operações de paz contemporâneas
é um processo corrente, ainda com poucos resultados concretos obtidos e uma
série de questionamentos possíveis para futuras investigações.
Conclusão
Com base no que foi apresentado ao longo desse artigo, é possível constatar que
as operações de paz da ONU (em conjunto com demais organizações internacionais
governamentais e não governamentais) não são ferramentas meramente técnicas
ou neutras de gestão de conflitos e promoção da paz, mas sim mecanismos que
refletem as relações de poder em evidência em contextos particulares da política
internacional. Nesse sentido, na primeira seção se trabalhou a questão da diferença
nos modelos de atuação das operações de paz no contexto de tensão bipolar própria
da Guerra Fria e do período posterior ao conflito. Particular ênfase foi dada à
configuração das operações de paz ditas multidimensionais próprias do contexto
pós-Guerra Fria, especialmente às operações de peacebuilding e aos processos
de construção de governança política, econômica e social implementados por
elas. Ainda na primeira seção, foram apresentados os pressupostos centrais do
argumento da paz liberal que guia as operações de peacebuilding contemporâneas,
26
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 2, 2018, p. 5-30
A Construção da Paz no Cenário Internacional: do Peacekeeping Tradicional [...]
orientando-as no sentido da promoção da democracia liberal e do livre mercado
como estratégias ideais para a reconstrução de cenários pós-conflito.
A segunda seção, por sua vez, foi dedicada à apresentação de algumas das
principais críticas direcionadas às operações de paz das Nações Unidas. Por
um lado, foram expostas as críticas procedimentais, relacionadas a aspectos
pragmáticos, tais como abusos sexuais, impactos econômicos negativos e uso
arbitrário da força, eventualmente perpetrados pelos contingentes das operações.
Por outro lado, expôs-se também as críticas que aqui chamamos “estruturais”,
que se utilizam de referenciais teóricos para apontar as relações de poder e
dominação inerentes às operações de paz, tanto em sua relação com um contexto
de ordem mundial mais amplo — como nos enfoques da Teoria Crítica — quanto
de sua incidência nas populações e sociedades locais, como nas perspectivas pós-
estruturalistas e pós-coloniais.
Levando-se em consideração as discussões delineadas ao longo do texto,
esse artigo pretende servir como contribuição referencial para futuras possíveis
investigações sobre o tema da construção da paz no cenário internacional. Nesse
sentido, destacam-se aqui duas potenciais grandes avenidas de investigação.
A primeira delas diz respeito à reflexão acerca da participação dos países do Sul
Global nos processos de pacificação e operações de paz. É notório que tais países
já participam, em largo número e com amplos contingentes, das operações de paz
das Nações Unidas. Contudo, esses países têm a sua participação majoritariamente
limitada à contribuição com efetivos militares, ficando excluídos dos processos
decisórios e do delineamento da própria ideia de “paz” a ser construída em cenários
pós-conflito
14
. Nesse sentido, problematizar novas agendas, doutrinas e abordagens
a partir do olhar e vivência do Sul Global pode trazer importantes contribuições
ao debate, reflexão e prática da construção da paz no cenário internacional.
Em segundo lugar, ainda numa perspectiva analítica desde o Sul Global,
uma importante orientação de pesquisas pode se dar no sentido de identificar
e trazer para o debate distintos entendimentos de “paz” e dos processos para a
sua construção a partir de cosmovisões, práticas, culturas e saberes dos diversos
povos localizados em cenários pós-conflito. Conforme destacado na subseção
final do artigo, são vários os desafios nesse sentido. Ainda assim, entende-se que
somente a partir desse processo é possível a superação do caráter da construção
da paz no cenário internacional enquanto mais um mecanismo, dentre diversos
14 Para mais informações sobre como um ator do Sul Global, no caso o Brasil, participa ativamente na construção
da sua própria subalternidade no que toca à construção da paz internacional, ver, por exemplo, Blanco (2017b).
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27Lucas Guerra, Ramon Blanco
outros, de disciplinarização e normalização do Sul Global a partir de parâmetros
e modelos arbitrariamente formulados no Norte. Abre-se, assim, espaço para um
direcionamento a entendimentos e práticas da construção da paz potencialmente
mais emancipatórias e consonantes com as pluralidades e particularidades locais.
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