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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
Governança Global da Internet:
Um mapa da Economia Política Internacional em
torno dos identificadores alfanuméricos da rede
1
Global Internet Governance:
A map of the International Political Economy
around the network’s alphanumeric identifiers
DOI: 10.21530/ci.v13n1.2018.748
Diego Rafael Canabarro
2
Alexandre Arns Gonzales
3
Resumo
Este artigo objetiva analisar a formação do regime internacional privado em torno da “raiz”
do Sistema de Nomes de Domínio (DNS) da Internet. O problema que orienta este texto
é: qual a relação da constituição desse regime e a emergência de novos mecanismos de
governança global? Este artigo objetiva detalhar de forma sintética tal evolução, pontuando a
forma pela qual os diferentes arranjos de governança do DNS relacionam-se com a economia
política internacional em uma perspectiva mais ampla. Para isso, o texto divide-se em três
seções. A primeira seção apresenta e explica o DNS, em sua dimensão técnica e política.
A segunda seção empreende uma retrospectiva da governança da Internet até o presente
1 As opiniões expressas no texto não representam e não se confundem com posicionamentos das instituições
às quais os autores estão vinculados. Uma versão preliminar do trabalho foi apresentada no 6o Encontro da
Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI), que ocorreu entre os dias 25 e 28 de julho de 2017 em
Belo Horizonte (MG). Os autores agradecem a todas as pessoas que revisaram e contribuíram para a consolidação
da versão atual do texto desde a primeira divulgação para revisão de pares.
2 Doutor em Ciência Política pela UFRGS. Pesquisador Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV)
na mesma universidade e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Democracia Digital (INCT-DD).
Atualmente, trabalha no NIC.br, na equipe de assessoria do Comitê Gestor da Internet no Brasil/CGI.br. Sua
atuação na confecção desse trabalho não contou com qualquer financiamento. Entretanto, sua pesquisa doutoral
de 2010 a 2014 (da qual deriva o conhecimento pertinente ao tema) contou com financiamento da Coordenação
de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes).
3 Doutorando em Ciência Política pela UnB, Bolsista/CAPES. É Mestre em Ciência Política pela UFRGS, Bacharel
em Relações Internacionais pela UNIPAMPA. Sua atuação na confecção desse trabalho foi possível em virtude
do financiamento da Capes.
Artigo submetido em 31/01/2018 e aprovado em 21/03/2018.
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momento. Sintetiza-se essa retrospectiva pela lente interpretativa de uma análise sistêmica
de longa duração. Na terceira seção, explica-se de que forma os desdobramentos da transição
da autoridade sobre o DNS podem relacionar-se com a conformação de transformações na
governança global e aponta-se para os caminhos pretendidos para o aprofundamento do
tema. Ao fim, o trabalho procura apontar os aspectos práticos e teóricos que merecem ser
considerados na agenda de ensino e pesquisa do campo.
Palavras-chave: Capitalismo; Internet; Governança; Relações Internacionais.
Abstract
This paper aims to analyze the formation of the private international regime around the
“root” of the Internet’s Domain Name System (DNS). The problem that guides this text
is: what is the relation between the constitution of that regime and the emergence of new
mechanisms of global governance? This paper aims to summarize this evolution, pointing
out the way in which the different DNS governance arrangements relate to the international
political economy in a broader perspective. For this, the text is divided into three sections.
The first section presents and explains DNS in its technical and political dimension. The
second section looks at a retrospective of Internet governance to date. This retrospective
is synthesized based on the interpretive lens of a long-term systemic analysis. In the third
section, it is explained how the unfolding of the transition from the authority to the DNS
can be related to the transformation of global governance and points to the paths intended
to deepen the theme. At the end, the paper seeks to point out the practical and theoretical
aspects that should be considered in the teaching and research agenda of the field.
Keywords: Capitalism; Internet; Governance; International Relations.
Introdução
O Sistema de Nomes Domínios da Internet (DNS) é um dos elementos
estruturais da atual arquitetura da Internet. Historicamente, da criação da Internet
até 2016, o governo estadunidense supervisionou diretamente as entidades
privadas encarregadas de gerenciar o DNS. A partir de 2016, em um processo de
“privatização do DNS”, o sistema passou a ser governado inteiramente por um
arcabouço institucional não governamental centrado eminentemente em atores
vinculados à jurisdição dos Estados Unidos. Nesse sentido, o DNS possui relevância
para as relações internacionais, pois envolve disputas sociopolíticas e econômicas
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entre atores estatais e não estatais que ocorrem fora dos marcos institucionais
que são próprios das relações internacionais modernas.
O fim da supervisão do Departamento de Comércio dos EUA sobre os recursos
de endereços, nomes e números da Internet, exercida por quase duas décadas em
virtude do vínculo contratual da Corporação da Internet para Atribuição de Nomes
e Números (ICANN) com a Agência Nacional de Telecomunicações e Informação
(NTIA) dos Estados Unidos, sinaliza um relevante marco no processo histórico
em torno da agenda de governança da Internet nas relações internacionais. A não
renovação do contrato e aprovação dos planos de trabalho para internacionalização
da ICANN, no dia 30 de setembro de 2016, conferem um aparente desfecho ao
processo aberto com a relação da primeira edição da Cúpula Mundial pela Sociedade
da Informação (CMSI), em 2003.
Ademais, esse desfecho relaciona-se conceitual e praticamente com o processo de
transição de um ciclo sistêmico de acumulação do capitalismo, o “fim do longo século
XX” (SILVER; ARRIGHI, 2012), conformando uma transformação nos mecanismos
de governança global que abre margem de oportunidade de ascensão de uma nova
hegemonia. Ainda, a desvinculação contratual da ICANN com o aparelho estatal
estadunidense carrega dentro de si o éthos de contestação ao sistema multilateral
e intergovernamental constituído no século XX, no imediato pós-guerra.
Para contribuir com a adequada interpretação desses acontecimentos, este
artigo aborda a relevância e discorre sobre consequências da formação do regime
internacional centrado em atores não estatais em torno do DNS. Para isso, detalha
de forma sintética as disputas sociopolíticas e econômicas entre atores estatais e
não estatais, pontuando a forma pela qual os diferentes arranjos de governança
do DNS relacionam-se com a economia política internacional em uma perspectiva
histórica mais ampla.
A metodologia que guiou o desenvolvimento de tal análise envolveu o
rastreamento histórico de processos políticos, análise documental e revisão
da literatura relativa à análise de sistema-mundo e à evolução da arquitetura
institucional da governança global da Internet. Os autores realizaram imersões
no campo estudado que permitiram acesso aos documentos e pronunciamentos
apresentados neste trabalho. O universo de eventos acompanhados presencialmente
englobou: doze (12) reuniões da ICANN, realizadas entre 2014 e 2017; o Encontro
NETmundial realizado em 2014, em São Paulo; e, de 2012 até o presente momento,
tem-se acompanhado listas de correios eletrônicos de grupos de trabalho e
formulações de políticas da comunidade da própria ICANN. A revisão de literatura,
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por sua vez, debruçou-se sobre a noção de “ciclos sistêmicos de acumulação”,
trabalhados por Giovanni Arrighi, e a noção de análise de “longa duração” do
capitalismo, estruturada a partir de Fernand Braudel. O trabalho, nesses termos,
toma como ponto de partida a constituição da ICANN em 1998, procurando
relacionar tais eventos a elementos de constituição de novos mecanismos de
governança global do sistema de Estados nacionais.
O texto divide-se em três grandes seções. A primeira seção explicará em
que consiste o DNS, revisando a bibliografia e a documentação técnica que
tratam do sistema e, também, documentação da própria ICANN (que indica
os desenvolvimentos técnicos e as questões políticas que os circundam). Na
segunda seção, empreende-se uma retrospectiva da governança da Internet até o
presente momento, associando-a à própria história do capitalismo e, dele, com a
história geral do mundo (BRAUDEL, 1987). Na terceira seção, então, aponta-se
de que forma os desdobramentos da transição da autoridade sobre o DNS podem
relacionar-se com transformações na governança global em um sentido mais amplo.
Ao fim, o trabalho procura apontar os aspectos práticos e teóricos que merecem
ser considerados na agenda de ensino e pesquisa do campo.
O sistema de nomes domínios da internet
e as relações internacionais
O Sistema de Nomes Domínios (DNS, em inglês) foi desenvolvido para
substituir a antiga tabela de endereços numéricos, armazenada em um arquivo
(hosts.txt) que mapeava o conjunto de dispositivos computacionais conectados
à rede da Agência de Projeto de Pesquisa Avançados (ARPANET, acrônimo em
inglês), desde a década de 1970. O objetivo de vincular os endereços numéricos
a nomes consistia em facilitar o uso da rede, especialmente pelo crescimento de
dispositivos conectados a ela (KLENSIN, 2003,). Em vez de precisar saber que
o endereço para determinado sítio é 196.164.1.1, bastaria o usuário indicar o
endereço “exemplo.com.br”. A tabela armazenada pelo arquivo hosts.txt continha
essa lista de correspondência para toda a rede. Quanto mais crescia a Internet,
mais complexo e pesado ficava o arquivo, gerando um problema em escala.
A solução encontrada para facilitar o acesso e a difusão do arquivo por meio da
própria rede foi a estruturação de uma base de dados permanentemente disponível
para consulta em um conjunto de nodos centrais.
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O DNS serve como um sistema de indexação hierárquico, cujo topo (o conjunto
de nodos centrais do sistema) é a chamada “raiz”. O sistema subdivide-se em
inúmeros domínios no topo (as palavras mais à direita de um determinado endereço
da Internet), como, por exemplo, o.com, o.br e o.net. Cada um desses domínios
é administrado por pessoas e entidades de diferentes naturezas. Os responsáveis
por um determinado domínio (representado por um “nome de domínio”) podem
criar subdomínios (ou nomes secundários, terciários e, assim, sucessivamente),
sempre anotados à esquerda do nome inserido no nível anterior
4
. Tomemos como
exemplo o .org.br, empregado pelo domínio da ABRI (abri.org.br). O nome .org
encontra-se listado na base de dados referente ao .br e os nomes inseridos sob o
.org.br encontram-se na base de dados correspondente, aquela referente ao .org.br.
Segundo a lógica de funcionamento da Internet, não cabe à raiz armazenar
as informações completas de endereçamento que são próprias de cada um desses
domínios. Basta que ela divulgue a informação que leve à base de dados referente
a um domínio de topo. Nessa base de dados do domínio de topo, constarão os
endereços das bases de dados de domínios de hierarquia inferior (que podem
indicar endereços de sítios web, de servidores de e-mail, de outras redes da
Internet etc.) e assim por diante. Esse sistema procura simplificar o processo de
tradução de nomes em números, fazendo com que um servidor DNS de nível
superior tenha apenas que armazenar as direções dos servidores DNS de nível
inferior que, quando consultados, por sua vez terão o trabalho de completar um
determinado encaminhamento na Internet.
Figura 1. Organograma da hierarquia do DNS
Fonte: elaborado pelos autores.
4 Essa descrição dos diferentes níveis de nomes que estruturam o DNS foi retirada da RFC 1591/1994 (Domain
Name System Structure and Delegation). A descrição encontra-se em IETF (1994).
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A raiz do DNS encontra-se replicada em uma base de dados distribuída em
treze computadores específicos espalhados pelo mundo, que são centrais para a
organização da relação dos endereços numéricos com seus respectivos domínios.
Esses treze computadores são os denominados “servidores-raiz”. Dez deles estão
nos EUA, um na Suécia, um na Holanda e outro no Japão, mas a base de dados
que eles armazenam (a “raiz”) está replicada em outros servidores pelo mundo.
Dentre os treze, há um que é conhecido como o “servidor-autoridade”, responsável
por distribuir o arquivo com o tabelamento de endereços correspondentes aos
domínios de topo da Internet (o “arquivo-raiz”) aos demais doze servidores.
A ICANN (tratada em detalhes abaixo) retém para si a tarefa de gerar o
arquivo-raiz e repassá-lo ao servidor-autoridade. A tarefa de manutenção e gestão
do servidor-autoridade foi (em meados da década de 1990, como se verá a seguir)
delegada pelo Departamento de Comércio dos EUA à empresa Network Solutions
Inc. (sucedida pela VeriSign, Inc.), sediada no estado da Virgínia nos EUA. Seu
conteúdo – além de distribuído aos outros servidores-raiz – é também replicado
em outros inúmeros servidores, tendo em vista dar celeridade de respostas aos
bilhões de usuários que fazem consultas ao DNS (CANABARRO, 2014a).
De um ponto de vista operacional e conceitualmente estrito, a governança
da Internet envolve a gestão dos recursos críticos que fazem com que a Internet
funcione como um espaço global unificado e não fragmentado (KLEINWÄTCHER,
2015). Isso engloba, basicamente, a execução das chamadas “funções IANA”
5
,
que podem ser resumidas nos seguintes termos: a gestão centralizada da raiz do
DNS; a coordenação da alocação e distribuição dos recursos de endereçamento
empregados para a identificação de equipamentos individuais e de redes completas
(Sistemas Autônomos) que compõem a grande rede (números IP, nomes de domínio
e Números de Sistemas Autônomos); e a manutenção da base de dados contendo
os parâmetros dos protocolos a serem observados na implementação de tecnologias
Internet. As funções IANA envolvem, de forma bastante simplificada, a manutenção
e a administração de repositórios centrais de informação consultados e empregados
pelas diferentes partes que compõem a rede global na organização dos fluxos de
dados de uma ponta à outra, garantindo o funcionamento uniforme da Internet.
5 O acrônimo “IANA” se remete à Autoridade de Atribuição de Números da Internet, em inglês, isto é, Internet Assigned
Numbers Authority (IANA). Essa autoridade pode ser resumida conforme as funções de gestão centralizada
da raiz do DNS, a coordenação da alocação e distribuição dos recursos de endereçamento empregados para a
identificação de equipamentos individuais e de redes completas (Sistemas Autônomos) que compõem a grande
rede (números IP, nomes de domínio e Números de Sistemas Autônomos) e a manutenção da base de dados
contendo os parâmetros dos protocolos a serem empregados para a integração à Internet.
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A governança da Internet pode ser percebida, porém, como algo que vai além
da noção estreita, limitada à dimensão da coordenação e administração da raiz do
DNS, definida por Wolfgang Kleinwächter (2015) como o microcosmo da Internet.
Uma noção mais ampla, que envolve o tratamento de uma miríade de elementos
no âmbito do complexo ecossistema da Internet – como questões relacionadas à
privacidade, proteção de dados, regulamentação de telecomunicações, liberdade de
expressão, responsabilização civil e criminal dos usuários, propriedade intelectual,
acesso, entre outros – seria, por sua vez, o que o mesmo autor denomina de
macrocosmo da governança da Internet.
Esse ecossistema complexo de governança da rede, seja ele na sua dimensão
estreita ou ampla, é articulado por entidades técnicas e privadas que, sob diferentes
jurisdições no planeta, possuem autoridade decorrente de suas responsabilidades
sobre a arquitetura da Internet. Desenvolvimento de protocolos, padrões, alocações
de endereços numéricos, operações de roteadores de pacotes de dados, entre outros,
são atividades sob a responsabilidade de um ecossistema formado, sobretudo,
por entidades técnicas e privadas.
A funcionalidade do DNS, ao longo do tempo, foi se modificando, em
decorrência da privatização de sua gestão desde a década de 1990. Nomes domínios
dotados de valor econômico, social, político e cultural passaram a conformar
um mercado próprio, atraindo fluxos consideráveis de capital e habilitando uma
nova arena de atuação para agentes financeiros. O simbolismo semântico desses
identificadores tem gerado, constante e crescentemente, disputas acirradas em
torno do seu uso.
O escopo da questão se ampliou entre 2012 e 2016, quando um programa
de novos domínios de topo criado pela ICANN inseriu mais de mil novos nomes
na raiz da Internet
6
, dentre eles, para citar alguns exemplos, nomes como.hotel,.
boston,.volvo,.hbo. Alguns desses nomes foram alvos de contenciosos políticos,
econômicos e culturais (alguns que se encontram, ainda hoje, sem solução):
nomes referentes a regiões geográficas, como.amazon e.patagonia; capazes de
identificar comunidades específicas, como.gay, e.doctor; e, ainda mais sensível,
nomes atrelados a setores estruturantes da economia política internacional, como
é o caso do.bank, do.insurance e do.army, entre outros.
7
As implicações desse
6 A lista completa de nomes delegados até o fechamento desse texto encontra-se em ICANN (2018)
7 A ICANN abriu, até o presente momento, quatro (4) rodadas de inscrições de novos nomes domínios. Em 2000
foi “New TLD Application Process Overview” que inscreveram os nomes domínios: AERO, BIZ, COOP, INFO,
MUSEUM, NAME e PRO (ICANN, 2000, s/p); em 2003 abriu-se a rodada para nomes domínios patrocinados
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fenômeno reverberam sobre o próprio papel da ICANN enquanto mantenedora
e coordenadora da raiz da Internet, bem como espaço de articulação e definição
das políticas que organizam esse novo mercado. É sobre esse assunto que tratam
as seções subsequentes.
A governança da internet na história geral do mundo
As subseções a seguir apresentam, em perspectiva histórica, o desenvolvimento
institucional da governança da Internet, conectando as três fases destacadas
pelos autores ao contexto político mais amplo dentro do qual se desenvolveram.
As linhas que dividem cada uma dessas fases são fluidas, mas giram em torno,
sobretudo, do processo de criação da ICANN ao fim da década de 1990 e do
escândalo precipitado pelas revelações feitas por Edward Snowden em 2013.
A governança da Internet até o fim da década de 1990
A Internet desenvolveu-se como um experimento, a ARPANET, financiado
principalmente pelo Departamento de Defesa dos EUA, coordenado por pesquisadores
estadunidenses em parceria com suas redes profissionais de diversas partes do
mundo (ABBATE, 1999). A coordenação dos recursos que fazem dela uma rede
única e garantem o funcionamento uniforme de todas as suas porções ao redor do
planeta envolve a “execução das funções IANA”. Tais funções foram desenvolvidas,
desde a década de 1970 até o final da década de 1990, pelo núcleo duro de
cientistas de universidades americanas envolvidas com o projeto central que deu
origem à Internet global (MUELLER, 2002). A coordenação desses recursos ficou
fora do alcance do conhecimento e do envolvimento público até recentemente
(Sponsored Top Level Domains), que consiste em nomes domínios que representam uma “comunidade” mais
específica (ICANN, 2005, p. 1). Após a experiência de 2000 e 2003, abriu-se outro processo de inscrições de
2005 a 2007; e, por fim, em 2012, iniciou-se o quarto processo (que foi responsável pela explosão de nomes
contidos na raiz do DNS). Todas essas iniciativas foram impulsionadas por agentes econômicos interessados em
explorar o mercado que gira em torno dos identificadores alfanuméricos da Internet (historicamente concentrado
nas mãos de algumas poucas entidades para além dos administradores de códigos de país). A quarta rodada
da ICANN surgiu, porém, com barreiras de entrada altíssimas, sobretudo para o mundo em desenvolvimento:
a mera candidatura a um nome pretendido custava, inicialmente, US$ 285.000,00 (duzentos e oitenta e cinco
mil dólares), isso sem considerar os valores inerentes a todo o processo de tramitação da candidatura. Disso
resultou um panorama enormemente concentrado no Norte desenvolvido em detrimento do Sul global. Nesse
sentido, ver Lacroix (2013).
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(DENARDIS, 2014), quando a Internet se popularizou e seu uso se tornou, efetiva
e normativamente, ubíquo e inexorável nas sociedades contemporâneas.
Em virtude do início da comercialização do acesso à Internet nos Estados
Unidos e à popularização da rede, todo o arcabouço complexo de supervisão
das diferentes porções do projeto que gerou a Internet foi concentrado sob a
supervisão do Departamento de Comércio do país. Durante o governo Clinton,
a Internet foi percebida pelos formuladores da grande estratégia dos Estados Unidos,
em preparação para a virada do século XX/XXI – sobretudo por Ira Magaziner,
conselheiro sênior da administração Clinton em matéria de Desenvolvimento de
Políticas na Casa Branca e supervisor das políticas de comercialização da Internet.
No 54º Encontro da ICANN, em Dublin, no ano de 2015, Magaziner faz
referência àquele período:
[A] Internet oferecia a promessa de estimular a economia global de uma
forma que nada fizera e, além disso, nós [do governo Clinton] também
identificamos a sequência do genoma humano e o impacto que isso poderia
ter na biotecnologia e, também, nas energias renováveis, como as três grandes
áreas tecnológicas. Mas a Internet, nós sentíamos que estava vindo primeiro.
E que se nós colocássemos em pé uma série de processos que a tornassem
‘amigável’ com o mercado, para a Internet se desenvolver, para as pessoas
investirem e um conjunto de acordos globais que a tornassem amigáveis,
para a Internet decolar como meio comercial, nós sentimos que podíamos
realmente ajudar a Internet a agitar a economia. (MAGAZINER, 2015, p. 5)
Em termos mais amplos, a década de 1990 foi o momento, segundo Silver e
Arrighi (2012), da belle époque da hegemonia americana, o momento de bonança
que antecede a crise que, no caso, foi a crise financeira do Leste Asiático, em
1997, reverberando inclusive na formação da bolha financeira que ficou conhecida
como a “bolha ‘.com’” (TERABIT, 2014, p. 25). Esse momento do final do século
XX consubstancia as consequências da expansão financeira percebida na década
de 1970.
A preocupação de Ira Magaziner de “estimular a economia global”, ao
ser posta em perspectiva histórica, insere-se na própria reorganização do
capitalismo (HARVEY, 2004), cujo regime de propriedade intelectual assume papel
fundamental enquanto mecanismo de desapropriação privada de recursos sociais
comuns preexistentes. É sobre esse fenômeno que se assenta a intensificação da
comercialização do simbolismo semântico dos nomes domínios, que enseja o
conflito, no âmbito da ICANN, sobre a “propriedade” desses recursos. Conflito
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que vai desaguar, mais recentemente, nas disputas entre corporações e Estados,
sobre nomes domínios como.amazon,.guangzhou,.shenzen,.indians, entre outros
8
.
Assim, “as três grandes áreas de tecnologia”, referidas por Magaziner (2015)
– genoma humano, energia renovável e Internet –, sinalizam, em certa medida, os
novos campos mercantilizados pela reorganização do sistema-mundo capitalista.
O momento, cabe sinalar, já é de ruptura com o “keynesianismo militar global do
governo norte-americano” (ARRIGHI, 2009, p. 316) que estruturou o modelo de
desenvolvimento do século XX pela produção e consumo em massa e consolidação
de um neoliberalismo orientado pelas finanças.
A reorientação do capital às “três grandes áreas de tecnologia” nada mais
é do que a busca do capital, mais uma vez na sua história, pela manutenção da
sua “liberdade de escolha” (ARRIGHI, 2009, p. 5) para acumulação. A história do
capitalismo, para Braudel (1983, p. 433), mostra que a característica essencial do
capitalismo é a “flexibilidade ilimitada, sua capacidade de mudança e adaptação”
9
.
Em outras palavras, com a redução da expectativa do capital com sua própria
liberdade de escolhas de acumulação no modelo de produção e consumo de
massas do século XX, o capital buscou a expansão financeira até a oportunização
de investimento em outro modelo de desenvolvimento que, a princípio, tem na
Internet sua base material de organização.
Por isso, a orientação liberalizante das políticas de Ronald Reagan e Bill
Clinton, bem documentada por Strange (1997), para Arrighi (2009, p. 309), não
parece ser uma “tendência ‘revolucionária’” do capital, mas, sim, a continuidade
da tendência de longa duração que tem, dentre suas implicações, a “formação de
blocos cada vez mais poderosos de organizações governamentais e empresariais
como principais agentes da acumulação de capital em escala mundial”.
Foi justamente o que ocorreu em 1998, quando atribuiu-se a uma organização
privada sem fins lucrativos – ICANN – o papel outrora relegado à comunidade
de pesquisadores envolvida com a Internet.
Essa organização privada, sediada sob as leis do estado da Califórnia,
orientada ao mercado, sem a preponderância de atores governamentais vis-à-vis
8 A disputa sobre esses nomes domínios, no âmbito dos trabalhos da ICANN, inicia em 2013, quando o Comitê
Consultivo Governamental (GAC, em inglês) da ICANN recomenda à direção da organização a negação dos
registros dos referidos nomes, solicitados pela Amazon Inc.; Guangzhou YU Wei Information Technology Co.
Ver decisão em (ICANN, 2013a). O caso do.amazon assumiu notoriedade nos foros da ICANN pela extensão da
resolução da disputa entre a corporação, amparada por congressistas estadunidenses, contra os interesses
do governo brasileiro, ver em ICANN (2014a), e peruano, ver em ICANN (2014b).
9 Texto original: “its unlimited flexibility, its capacity for change and adaptation”.
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atores não governamentais, por força de um contrato firmado com o governo
estadunidense, passou a servir como o ponto focal para a governança do que viria
a ser um recurso de interesse público global. Assim, além da responsabilidade
de execução das funções IANA, a ICANN passou a servir de fórum de definição
de políticas relacionadas aos recursos críticos para o funcionamento da Internet
(CANABARRO; BORNE, 2015).
Na seção seguinte, será apresentada a evolução das disputas políticas
internacionais em torno da ICANN. Essas disputas, relacionadas ao seu papel
técnico de coordenação e execução das funções IANA, expressam a conformação
de uma possível transformação nos mecanismos de governança global, própria da
oportunidade de ascensão de uma nova hegemonia, do novo ciclo de acumulação
sistêmico, no século XXI.
A governança da Internet a partir da criação da ICANN
A criação da ICANN integra a estratégia do governo estadunidense de atribuir
aos agentes econômicos nacionais o protagonismo na governança global dos
recursos críticos ao funcionamento da Internet (DIREITO, 2010; LUCERO, 2010;
CANABARRO, 2014a). Inserida em um contexto de massificação do uso da Internet,
a constituição da ICANN surge como alternativa de resolução ao acirramento de
conflitos domésticos nos Estados Unidos sobre a autoridade dos recursos críticos
da rede.
A resolução doméstica estadunidense, consequentemente, desconsiderou
em grande medida os questionamentos de outros Estados acerca o monopólio
norte-americano sobre a raiz da Internet. Como consequência, em virtude de sua
proximidade, no tempo, com a realização da CMSI, entre 2003 e 2005, a questão
da governança sobre a raiz da Internet passou a integrar a agenda mais abrangente
relativa à Sociedade da Informação no âmbito da ONU. A síntese, em parte, das
duas fases da Cúpula, foi o assentamento das bases para o desenvolvimento de um
regime internacional em sua interface com a difusão das Tecnologias da Informação
e da Comunicação. Como será descrito nessa seção, os Estados Unidos contaram
com expressiva vantagem estrutural na definição da agenda da governança da
Internet, decorrente do monopólio da autoridade sobre a raiz da Internet, bem
como da localização dela sob sua jurisdição.
A CMSI de 2003 consistiu, basicamente, em uma arena para delimitação
da abrangência de quais temas – a administração dos recursos centrais da rede;
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política pública vinculada ao acesso e liberdade de expressão; comércio eletrônico;
segurança cibernética, entre outros – seriam, ou não, objeto de política internacional
no que se convencionou delimitar como “Sociedade da Informação”. O elemento
que perpassava todos esses temas era o impasse sobre o modelo da organização
internacional e, portanto, de autoridade responsável sobre tal conjunto de questões,
sobretudo no que diz respeito à governança da Internet. Assim, o questionamento
do papel da ICANN era a variável constante ao longo de toda cúpula, mesmo que
a agenda da Cúpula não se limitasse à IANA (KLEINWÄTCHER, 2007).
Os Estados Unidos, com aliados europeus, advogaram pelo protagonismo
do setor privado na formação do regime internacional em torno das questões
relacionadas à Internet. Em contraponto, a China e o G-77 advogaram a formação
de uma autoridade intergovernamental para tratar do assunto. A CMSI, em
2003, deliberou sobre a formação de um Grupo de Trabalho sobre Governança
da Internet (GTGI). A função do GTGI era definir, em um relatório, (i) o escopo
de temas da noção de “governança da Internet”; (ii) as questões relevantes para
políticas públicas dentro dessa definição; e (iii) um entendimento comum sobre
as diferentes responsabilidades dos diferentes setores (GTGI, 2005, p. 3).
O relatório, dentre outras questões, apresentou três modelos – sendo a ICANN
a organização base de cada modelo – para orientar um concerto entre os países
e demais setores na construção de uma organização internacional encarregada
da gestão dos recursos alfanuméricos da rede e outras políticas públicas para
Internet. Às vésperas do CMSI em Túnis, em 2005, o governo estadunidense
emitiu, via sua Agência Nacional de Telecomunicações e Informação (NTIA, em
inglês), uma nota de posicionamento, apontando que não abandonaria o seu
papel de supervisão do funcionamento da ICANN como garantia da estabilidade
e segurança do funcionamento da Internet (NTIA, 2005).
A fase de 2005, da Cúpula, acabou por reconhecer a não necessidade de
envolvimento de governos nacionais com as questões técnicas e operacionais do
dia a dia da gestão da Internet (Agenda de Túnis, parágrafo 69) (ITU, 2005, p. 10).
Preponderou, portanto, a visão segundo a qual a coordenação dos recursos críticos
deveria ocorrer sem a participação direta dos Estados. A posição unilateral dos
Estados Unidas relativamente à IANA foi mantida sob a justificativa de que uma
mudança poderia acarretar interrupções, instabilidades e até mesmo a fragmentação
da Internet global.
A discussão sobre a autoridade na governança da Internet seria reinserida
na agenda da política internacional na realização da Conferência Mundial sobre
260 Governança Global da Internet: Um mapa da Economia Política Internacional [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
Telecomunicações Internacionais (CMTI), em 2012, em Dubai, para atualização
das Regulamentações das Telecomunicações Internacionais (RTI) que possuíam
mais de 25 anos de existência, portanto, e sequer faziam qualquer referência à
Internet. O evento não foi distensionado, com o agravante de vazamento para
o público de propostas – conhecidos como WCITLeaks para o público em geral,
fora das salas de trabalho em Dubai, de atualizações das RTI controversas –
relacionadas ao recrudescimento de mecanismos de controle de conteúdo para fins
de proteção de direitos de propriedade intelectual em detrimento do livre acesso
ao conhecimento e para fins de garantia da segurança pública e da segurança
internacional. E, ainda, ao favorecimento dado a modelos de negócio do setor
das telecomunicações tradicionais (rádio, televisão, telefonia, etc.) em detrimento
dos modelos de negócio que fizeram a Internet prosperar.
As RTI foram atualizadas sem fazer menção à governança da Internet.
Entretanto, no plenário para votação das regulamentações, a delegação estadunidense
declarou-se impedida de aprovar o texto, em reação à proposição da delegação
iraniana em aprovar um anexo não vinculante que destacava a importância
das UIT continuarem discutindo a governança da Internet. Ainda no plenário,
Canadá, Polônia, Holanda, Dinamarca, Kenya, Nova Zelândia, Costa Rica e
República Tcheca fizeram semelhante manifestação à americana. Ao fim e ao
cabo, 89 países assinaram o texto e 55 países não assinaram (CANABARRO, 2014b;
DOURADO, 2012).
Contudo, o que, definitivamente, disparou o processo conhecido como
transição IANA, desvinculando a operação da ICANN do contrato de serviço
com o Departamento de Comércio dos Estados Unidos, foram as revelações, pelo
analista de sistemas da Agência Nacional de Segurança (NSA, em inglês) dos EUA,
Edward Snowden, em 2013, a jornalistas do The Guardian e Washington Post
10
,
dos mecanismos e infraestrutura de espionagem perpetrados pela NSA em aliança
com, ao menos, outros quatro países – Reino Unido, Austrália, Nova Zelândia e
Canadá. Brasil e Alemanha protagonizaram, a partir desse episódio, reação imediata
aos escândalos no âmbito das Nações Unidas, solicitando ao Alto Comissariado
das Nações Unidas dos Direitos Humanos que recomendasse princípios aos
Estados membros sobre a “proteção do direito à privacidade em casos de vigilância
das comunicações doméstica e extraterritorial” (NAÇÕES UNIDAS, 2013, p. 3),
aprovados pelo Comissariado em novembro de 2014 (UNMULTIMEDIA, 2014).
10 Ver o The Guardian (2013) e Washington Post (2013).
261Diego Rafael Canabarro; Alexandre Arns Gonzales
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
3.3 O Escândalo Snowden e os prospectos de transformação da governança
global da Internet
A reação às espionagens estadunidenses, protagonizadas por Brasil e
Alemanha, foi o movimento político internacional que convergiu o debate amplo
sobre governança da Internet com o questionamento da autoridade unilateral
dos EUA sobre as funções IANA. Após a presidenta da República Federativa do
Brasil, Dilma Vana Rousseff, cancelar a visita de chefe de Estado agendada aos
EUA, e, em seu discurso na 68ª Assembleia Geral das Nações Unidas, repudiar
a “rede global de espionagem eletrônica” (BRASIL, 2013a, s/p), propondo cinco
princípios que deveriam orientar a constituição de um “marco civil multilateral”,
o Chefe-Executivo da ICANN, Fadi Chehadé, reuniu-se com Rousseff para transmitir
a ela o reconhecimento do protagonsimo que o Brasil assumiu na definição de
agenda da governança global da Internet, em nome das demais organizações
técnicas. Nessa reunião, propôs, ainda, a realização do encontro que ficou
conhecido como Encontro Multissetorial Global sobre o Futuro da Governança
da Internet – NETmundial (BRASIL, 2013b).
A visita ocorreu logo após a emissão da “Declaração de Montevideo sobre o
Futuro da Cooperação da Internet”, no dia 7 de outubro de 2013, por um conjunto
de organizações técnicas, que integram o macrocosmo do ecossistema da Internet.
Nessa declaração, os porta-vozes das referidas organizações “advertem contra a
fragmentação da Internet no nível nacional” possível pela “fragilização da confiança
e segurança (...) devido às recentes revelações de monitoramento e vigilância
pervasiva”. Em vista disso, conclamaram para a aceleração da “globalização da
ICANN e das funções IANA” (ICANN, 2013).
O Encontro NETmundial ocorreu entre os dias 23 e 24 de abril de 2014, em
São Paulo. Na agenda de trabalho, duas questões foram abordadas: a definição
de princípios mundiais comuns para a condução da governança global da Internet
e a criação de um roteiro para a evolução do ecossistema de governança da rede
mundial. O documento (juridicamente não vinculante) resultante do evento
contém provisões, entre outras coisas, relativas à democratização da governança
da Internet pelo reconhecimento da natureza global da rede e da necessidade de
desvinculação das funções IANA da supervisão unilateral dos Estados Unidos em
prol da comunidade global.
Importante destacar que, dez dias antes do evento, o Departamento de
Comércio dos Estados Unidos divulgou sua intenção de não renovar o vínculo
262 Governança Global da Internet: Um mapa da Economia Política Internacional [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
contratual mantido com a ICANN, estabelecendo o prazo do vínculo vigente, o
ano de 2015, que foi prorrogado para 2016; para transferir seu papel de supervisor
à “comunidade multissetorial da governança da Internet” (NTIA, 2014). Os EUA
impuseram quatro condições a serem cumpridas para a não renovação do contrato:
(a) a manutenção da ICANN como uma organização multissetorial (ou seja, capaz
de acomodar atores governamentais e não governamentais “em pé de igualdade”
na definição de políticas para a governança da Internet); (b) a necessidade de
preservação da segurança, estabilidade e funcionalidade do DNS; (c) o atendimento
das expectativas dos usuários/clientes das funções IANA; e (d) a manutenção
da Internet como uma rede aberta. O documento foi, ainda, taxativo ao dizer
que a “NTIA não aceitará propostas que substituam o papel da NTIA por uma
solução liderada por governos ou uma organização intergovernamental” (SIC)
11
(NTIA, 2014). Em síntese, antecipando qualquer movimentação de outros atores
para definir o futuro da governança da raiz da Internet, o governo estadunidense
definiu, assim como nas prévias da CMSI em 2005, limites a serem estritamente
observados para a reformatação da governança da Internet.
Pelas condições estadunidenses, as ICANN eram alçadas, de uma corporação
privada, conforme apontado anteriormente, à condição de “organização
internacional” capaz de servir como arena política para equacionar os interesses
e coordenar a ação coletiva em torno da gestão dos recursos críticos da Internet
global. Além disso, e principalmente, as já referidas condições proscreveram
a possibilidade de transformação do regime centrado no setor privado em um
regime constituído em torno de arranjos intergovernamentais. Com base nessas
premissas, a própria chamada “comunidade da ICANN”
12
desenvolveu, de 2014
a 2016, o plano de transição submetido ao Departamento de Comércio dos EUA
para a avaliação do atendimento às condicionalidades; e, por fim, ao Congresso
dos Estados Unidos, para aprovação ou rejeição da ação executiva da Presidência
dos EUA, de descontinuar o vínculo contratual.
De 2014 a 2016, o plano de transição foi desenvolvido no âmbito das atividades
da ICANN, em um processo questionável em termos de amplitude e diversidade
de participação, com sobrepeso de representantes de empresas de tecnologia;
escritórios de propriedade intelectual; e registrantes de nomes domínios dos
11 Versão original: “NTIA will not accept a proposal that replaces the NTIA role with a government-led or an inter-
governmental organization solution”.
12 Cujo público dominante são representantes estadunidenses de empresas de tecnologias; escritórios de propriedade
intelectual; e registrantes de nomes domínios. Ver em CIS (2015).
263Diego Rafael Canabarro; Alexandre Arns Gonzales
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
Estados Unidos
13
. A previsão inicial de encerramento das atividades de confecção
do plano para setembro de 2015 foi adiada por doze meses.
Em síntese, a possível transformação nos mecanismos de governança global
encontra na conclusão da privatização das funções IANA a sua primeira experiência,
com a consolidação da ICANN enquanto um regime internacional privado. Grande
parte dos desafios referentes às interfaces e sobreposições entre os componentes
públicos e privados desse novo regime reside no fato da ICANN buscar constituir,
agora, uma espécie de assembleia política deliberativa. Esse processo só deverá
ser efetivamente finalizado na virada de 2018 para 2019. Todavia, a corporação,
pela sua sede, está submetida à jurisdição da Califórnia. Seu arcabouço legal é
baseado à luz da legislação californiana.
Persiste, portanto, a problemática acerca da necessidade de subordinação
de Estados soberanos à jurisdição interna dos Estados Unidos para poderem
participar do arcabouço institucional resultante da transição. Independentemente
de outras questões adicionais que formam o mosaico complexo de controvérsias
inerentes à governança da Internet, a quantidade de informações trazidas até aqui
é o suficiente para que se possa apontar as principais questões que se abrem a
partir da transição IANA para o estudo da governança global em um sentido mais
amplo na contemporaneidade.
O significado da transição iana para o estudo
da governança global
A alteração no modelo de governabilidade pode não ser, necessariamente, um
processo consciente de todas as forças envolvidas; apenas de parte delas. Seja pelo
interesse em modificar o statu quo no nível sistêmico ou pela resistência a essa
modificação, há determinados agentes que são capazes de identificar nitidamente
as oportunidades históricas que se abrem para o alcance de um ou outro desses
objetivos.
Por exemplo, no início dos trabalhos para o plano de transição, em junho de
2015, Chehadé salientou o caráter sem precedentes da arquitetura institucional
da ICANN em um contexto de crescente tensão entre componentes internacionais
e transnacionais de governabilidade:
13 Ver em CIS (2015).
264 Governança Global da Internet: Um mapa da Economia Política Internacional [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
A experiência da ICANN é única, não há nada parecido no planeta. Digam-me
qual outra organização privada possui 115 governos assessorando-a? Não
existe. Nós temos um modelo institucional bastante único (...) A Internet é
transnacional, ela não é internacional. Grande diferença. Coisas internacionais
(sic) são resolvidas por nações, mas você sabe a qual país pertence um
número IP? Você não sabe. A Internet é desenhada para ser transnacional,
portanto ela desafia o modelo legal ‘vestfaliano’ que existe atualmente.
Agora, queremos criar uma guerra entre o modelo internacional e o modelo
transnacional? A resposta é ‘não’, porque você não ganharia essa guerra.
Todo mundo perderia. O desafio que a ICANN oferece ao mundo – e é um
lindo desafio – é de estabelecer um modelo onde as pessoas internacionais
(sic) – vão e vejam o GAC trabalhar é notável – podem se encontrar com outras
pessoas, que acreditam que os governos deveriam ser fechados (sic) – [riso] –
as vezes, esse é outro extremo, mas nós trabalhamos juntos e nós descobrimos
como casar os dois poderes [o modelo internacional e o transnacional]
e isso nós chamamos de modelo multissetorial. Difícil mas impressionante
(CHEHADÉ, 2015, 01’02’’32 – 01’04’’52, grifo dos autores)
14
.
O pronunciamento do ex-CEO da ICANN, Fadi Chehadé, sinaliza a consciência
das transformações potenciais que podem decorrer da transição da IANA, inclusive
a própria necessidade de se conciliar a articulação das noções de multilateralismo
e multissetorialismo, não as tratando como categorias necessariamente estanques.
Em suma, o que se pleiteia, inclusive para outros âmbitos além da governança dos
números e nomes da rede, é a mudança nas noções de legitimidade e autoridade,
bem como no ponto de equilíbrio dos centros decisórios que determinam o rumo
da governança global.
A consolidação desse formato específico de autoridade privada – expresso
como uma das concepções de multissetorialismo – depende, ao menos no âmbito
da governança da Internet, da forma como a ICANN, enquanto “organização
privada internacional”, será capaz de lidar com os dilemas que emergirem a partir
14 Versão transcrita no idioma original: “The ICANN experience is unique, there is nothing like it on the planet.
Tell me which other private organization has 115 governments advising it? Does not exist. We have a very unique
institutional model (...) The Internet is transnational, it is not international. Big difference. International things
(sic) are solved by nations, but do you know to which country an IP number belongs? You do not. The Internet
is designed to be transnational, so it defies the legal 'westiphaalian' model that exists today. Now, do we want
to create a war between the international model and the transnational model? The answer is 'no' because you
could not win this war. Everyone would lose The challenge that ICANN offers the world – and it is a beautiful
challenge – is to establish a model where international people (sic) – go and see the GAC work is remarkable –
they can meet other people, who believe that Governments should be closed (sic) – [laughter] – this is another
extreme, but we worked together and we figured out how to marry the two powers [the international and the
transnational model] and this we call a multistakeholder model. Difficult but impressive”
265Diego Rafael Canabarro; Alexandre Arns Gonzales
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
da sua agenda político-econômica e com o desafio de coordenar a ação coletiva
em torno da Internet no plano global. O acompanhamento dessa discussão, nos
marcos das relações internacionais, já sinaliza uma possível continuidade reflexiva
acerca do tema no que tange à dinâmica capital-Estado na atualidade. Dessa
dinâmica, ramifica-se outra orientação reflexiva sobre a própria agenda político-
econômica relacionada ao Programa de Novos Nomes Domínios Genéricos
15
da
ICANN, que tem movimentado um mercado de, aproximadamente, 4 bilhões de
dólares anuais
16
. Com seus contornos programáticos delimitados inteiramente
dentro do regime privado da ICANN, com esmagador protagonismo de atores
econômicos dos Estados Unidos, a geração de novas estruturas e novas dinâmicas
capazes de influenciar a economia internacional impõe o acompanhamento
sistemático de suas relações com outros setores da economia, como as finanças
internacionais.
Retornemos ao pronunciamento de Ira Magaziner (2015) sobre a constituição
da ICANN pelo governo estadunidense. Ele manifesta, nesse pronunciamento,
a consciência de alguns agentes políticos e econômicos sobre as dimensões das
transformações do momento vivido em meados da década de 1990. Ademais,
demonstra a consciência das implicações dessas transformações para oportunizar
o reposicionamento da hegemonia no sistema-mundo diante do prelúdio da
decadência do “século americano” (SILVER; ARRIGHI, 2012, p. 78).
A materialidade da oportunidade dessas transformações foi demonstrada
justamente no fim da bonança da década de 1990, no centro hegemônico. A crise
financeira do final dessa década representa, segundo a análise de longa duração
do capitalismo, o anúncio da “crise terminal da hegemonia mundial” (SILVER;
ARRIGHI, 2012, p. 80). O ano de 2008, nesse sentido, marcado por uma crise que
reverberou por todo o planeta (SILVER; ARRIGHI, 2012; MANYIKA et. al, 2016),
seria, quiçá, a manifestação da “crise terminal”, momento análogo, para Silver e
Arrighi (2012, p. 82), da financeirização do ciclo estadunidense à financeirização
do ciclo genovês, em 1560; ao ciclo holandês, em 1740; e ao ciclo britânico, de
1873. A retomada da expansão material da produção e do comércio ocorre, se a
tendência de longa duração se mantiver, quando uma adaptação da composição
Estado-capital estabelecer as condições de direcionamento da expansão financeira
para expansão material.
15 Para um histórico sobre o Programa de Novos Nomes Domínios Genéricos da ICANN, ver em ICANN (2018).
16 Relatório da CIRA Internet Factbooks 2016. Ver em CIRA (2016).
266 Governança Global da Internet: Um mapa da Economia Política Internacional [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
Há que se repisar que o processo de adaptação do capital, para cada
período histórico, envolve momentos identificados por Arrighi (2009) como
momentos de transição entre os ciclos sistêmicos de acumulação do capitalismo.
A transição costuma ser caracterizada por um contexto de aparente caos sistêmico,
decorrente das situações de crise – sinalizando o limite de determinado modelo de
desenvolvimento do capitalismo em sustentar suas próprias contradições – que tem
como consequência o acirramento da disputa entre os Estados e entre os agentes
econômicos pela construção de outra ordem hegemônica sobre o sistema-mundo.
Nesse contexto, a noção de hegemonia gramsciana transposta para as relações
internacionais, segundo Robert Cox (2002), considera a capacidade das classes
dominantes em projetarem, doméstica e internacionalmente, suas noções de ordem
mundial. A construção da dominação depende, justamente, da configuração da
adaptação do capital frente aos limites do ciclo de acumulação anterior, demandando
uma reorganização da base material e da base de ideias do novo ciclo a ser
constituído. Para legitimá-lo, os agentes político-econômicos formam mecanismos
de governabilidade política para legitimar a divisão internacional do trabalho.
Esse conjunto de coisas permite analisar o fato do EUA terem postergado
a privatização plena da execução das funções IANA por, aproximadamente, 13
anos – desde a realização do CMSI em 2003 até a conclusão do processo em 2016.
Em suma, essa postergação, no cenário de transição de um ciclo para outro,
representa um momento, um possível interregno de não hegemonia, em que a
antiga hegemonia está em derrocada e a nova ainda não se conformou (COX, 1981).
Isso não quer dizer que esse interregno tenha cessado, com a conclusão da
privatização. Em certa medida, é nesses termos que a discussão do próprio
Congresso dos Estados Unidos, no dia 30 de setembro de 2016, reflete a percepção
do contexto de transição. No momento crucial de autorizar, ou não, o Poder
Executivo em avançar com a transição, senadores estadunidenses justificavam
sua oposição ao plano de transição pelo receio da perda do prestígio e poder no
cenário internacional, algo que poderia “fortalecer o papel de regimes autoritários
na governança da Internet” (US SENATE, 2016). Em termos gramscianos, como
já é sabido, o Estado nas relações internacionais é palco das disputas domésticas
por blocos de agentes e instrumento de projeção da noção de ordem mundial do
bloco dominante (COX, 1981)
17
.
17 Já em 2018, a persistência dos republicanos do país em reverter a transição IANA voltou à pauta política. Nesse
sentido, ver em Político (2018).
267Diego Rafael Canabarro; Alexandre Arns Gonzales
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
Para a emergente hegemonia se consolidar, seja ela qual for, sua forma de
autoridade deve ser legitimada, entre outras coisas, por meio de mecanismos
de governabilidade. É sobre essa dimensão da disputa hegemônica que se deve
analisar a arquitetura institucional e a prática multissetorial da ICANN.
Calcadas em noções normativas imprecisas de multissetorialismo (KOVACS,
2013; MALCOLM, 2015) a arquitetura institucional e a prática da ICANN carregam,
em determinados grupos econômicos e políticos, uma conotação de antagonismo
à noção do multilateralismo estruturante das relações internacionais no século
XX (multilateralismo, entendido equivocadamente como sinônimo absoluto de
intergovernamentalismo). Aliás, multilateralismo e multissetorialismo têm sido
tratados como antônimos não apenas na ICANN, mas no campo da governança
da Internet como um todo (MUELLER, 2010; MUELLER, 2017).
O antagonismo decorre de uma narrativa que trata processos governamentais
e intergovernamentais como intrinsecamente morosos e não necessariamente
democráticos; e processos multissetoriais, como a materialização da “governança
sem governo”, eficientemente desenvolvida pelo setor privado e pelo terceiro
setor, propalados como horizonte normativo da governança político-social
no receituário neoliberal que é próprio da virada do século XX para o XXI.
Assim, o multilateralismo, institucionalizado no arranjo intergovernamental da
Organização das Nações Unidas durante o século XX, seria produto da criação e do
desenvolvimento de mecanismos de governabilidade do ciclo sistêmico passado,
o “modelo legal ‘vestfaliano’” referido por Chehadé (2015), formado a partir de
rupturas e continuidades de ciclos anteriores do capitalismo. A ICANN, desde
sua criação até o presente momento, conteria, então, papel embrionário similar
para o emergente ciclo de acumulação do século XXI e seu amadurecimento
institucional de natureza multissetorial antagonizaria com o mecanismo passado,
o intergovernamentalismo.
Como já tivemos oportunidade de dizer em outro lugar, porém, nos debates
relativos ao tema da governança em geral, é bastante comum que se desconsiderem
as diferenças ontológicas entre multilateralismo e multissetorialismo, como se
verá na seção final desse texto. Isso decorre da confusão entre, por um lado, o
processo de governança em si (o processo de orientação e delimitação dos rumos
e objetivos a serem perseguidos por determinado arranjo social); e, por outro,
as diversas modalidades de agentes a quem se pode atribuir a responsabilidade
pela consecução daqueles objetivos (dentre eles – mas não apenas –, o Estado
e suas estruturas executivas no âmbito doméstico, bem como organizações
268 Governança Global da Internet: Um mapa da Economia Política Internacional [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
intergovernamentais no âmbito internacional, assim como arranjos de composição
variável contendo atores estatais e não estatais) (CANABARRO, 2014a).
Conclusões
Tomando emprestadas as palavras de Beverly Silver e Giovanni Arrighi (2012,
p. 78), “[c]omo podemos dar sentido a esta frenética alteração de percepções
sobre a era da história do mundo em que estamos entrando?”. A resposta pode
ser por meio da comparação do presente com períodos passados; o que significa
que, para o entendimento acerca das implicações da transição IANA, não podemos
desvinculá-las do contexto que em estão inseridas: o momento de reorganização do
sistema-mundo capitalista. Conforme delimitado no escopo deste trabalho, focamos
a análise, dentre o conjunto de fenômenos evolutivos, recorrentes e anômalos
tratados nos trabalhos de Silver e Arrighi (2012), dos mecanismos de legitimação
que se relacionam com a constituição de autoridades sobre a governabilidade
do sistema de Estados. A transição da IANA toca diretamente nesse assunto,
sobretudo pela implicação política potencial de revisão do sistema multilateral
em preferência de um sistema multissetorial (entendido como sucedâneo ao
intergovernamentalismo como expressão do primeiro).
A crise financeira de 2008, assim como suas análogas de ciclos sistêmicos
passados, é outro momento, agravante, de queda da expectativa do capital com
sua própria liberdade de acumulação, como Braudel (1983) havia considerado
no passado. A realização de novos programas de inscrições de novos nomes
domínios, especialmente a quarta rodada, de 2012, indica a escolha de parte do
capital em investimentos para acumulação. Com a alocação de investimentos
sobre esses recursos, os domínios, advém também a revisão dos mecanismos
de governabilidade que, no caso, encontra-se no embate entre multilateralismo,
tratado enquanto sinônimo de processo governamental e intergovernamental,
e multissetorialismo, enquanto “governança sem governo”.
Por isso, é preciso que se diga que multilateralismo não é necessariamente um
sinônimo de intergovernamentalismo. A despeito do tratamento de multilateralismo
como sinônimo de intergovernamentalismo ser prática corrente nas relações
internacionais e na diplomacia, é preciso que se diga que multilateralismo e
intergovernamentalismo operam em planos ontológicos distintos. O primeiro
refere-se a uma noção abstrata da natureza da participação na vida política
269Diego Rafael Canabarro; Alexandre Arns Gonzales
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
internacional (com um nível decrescente de pluralidade quando se consideram
a noção de multilateralismo, bilateralismo e unilateralismo). O segundo, a uma
noção operacional relacionada à natureza dos agentes capazes de participar
da vida política internacional institucionalizada. É possível, nesse sentido,
que arranjos multilaterais e bilaterais sejam operacionalizados pela via do
intergovernamentalismo. Esses mesmos arranjos podem ser operacionalizados
multissetorialmente (quando estão aptos a participar do processo atores outros que
não apenas representantes governamentais
18
‒ e.g.: como no caso da Organização
Internacional do Trabalho, de certas comissões do Conselho Econômico e Social
da ONU e de inúmeras reuniões de cúpula e fóruns internacionais, como no
caso da própria CMSI). Para colocar cada coisa em seu devido lugar, práticas
intergovernamentais são conceitualmente unissetoriais; assim como arranjos
bilaterais e multilaterais, e até mesmo unilaterais, podem eventualmente envolver
– em seus processos – maior ou menor participação multissetorial.
O tratamento de multilateralismo e multissetorialismo como intrinsecamente
inconciliáveis, sendo o multilateralismo como indesejável para a governança da
Internet, pode ser considerado como uma forma narrativa datada: a narrativa
construída para justificar, a partir da década de 1980, a contenção da ação do
Estado em arranjos públicos de governança, dentro dos quais se pretende atribuir
maior relevância a agentes do setor privado na definição e execução de políticas
públicas. O multissetorialismo, por envolver uma pluralidade mais vasta de atores
sociais em arranjos horizontalizados, seria – nesse caso – o parâmetro de boa
governança contemporânea para a substituição da governança, necessariamente
apresentada como menos participativa e transparente, centrada na figura do
aparato estatal em um sentido weberiano. Isso opera em desconsideração à
realidade complexa em que, entre os dois extremos que geralmente dividem o
debate público a respeito da Internet, há um ponto intermediário possível que
envolve multilateralismo e multissetorialismo como passíveis de coexistência,
oferecendo uma alternativa de democratização da política internacional por meio
da abertura à participação nos processos de formulação e tomada de decisão.
O avanço da investigação a respeito desse equilíbrio é uma das principais avenidas
que se abrem para o estudo das relações internacionais em uma era digital.
18 Denardis e Raymond (2013) explicam que são variáveis a serem consideradas, no estudo do multissetorialismo,
a “natureza dos atores” envolvidos e as “relações de poder”, mais ou menos verticalizadas, existentes entre eles.
270 Governança Global da Internet: Um mapa da Economia Política Internacional [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 248-273
Referências
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Portal Brasil. 09 outubro 2013b. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/
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