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El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
El Foro China-CELAC y el nuevo
regionalismo para un mundo multipolar:
desafíos para la Cooperación ´Sur-Sur´
O Fórum China-CELAC e o novo
regionalismo para um mundo multipolar:
desafios para a Cooperação Sul-Sul
China-CELAC Forum and the new
regionalism for a multipolar world:
the challenges for South-South Cooperation
DOI: 10.21530/ci.v13n1.2018.733
Javier Alberto Vadell
1
Resumen
La I Conferencia Ministerial del Foro China-CELAC que se llevó a cabo los días 8 y 9 de
enero de 2015 en Beijing y el Policy Paper de la República Popular de China (RPC) para
América Latina y el Caribe (ALC) de 2016 se tornaron los marcos institucionales del sistema
de asistencia, cooperación, comercio e inversiones entre la RPC y los países de ALC. Las
preguntas que orientan nuestro artículo son: ¿la experiencia de acercamiento de la CELAC
con la RPC conseguirá institucionalizar un marco adecuado para la Cooperación Sur-Sur
extra regional? ¿Permitirá ampliar márgenes de autonomía de los países de la región en
las negociaciones o, por el contrario, legitimará una tendencia existente en la economía
global, es decir, recrear patrones y redes de comercio e inversiones globales en los moldes
1 Professor do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais. Professor visitante da Universidad Nacional
de Rosario (UNR), Argentina. Professor Colaborador na Universidade Estadual da Paraíba (UEPB). Editor de
Estudos Internacionais: revista de relações internacionais da PUC Minas. Líder do Grupo de Pesquisa das Potências
Médias. Bolsista de Produtividade em Pesquisa no CNPq, nível 2. Membro do Conselho Científico do Instituto de
Estudos da Ásia. Membro da Red de Integración de América Latina y el Caribe (REDIALC). Membro do Grupo
de Investigación en Cooperación Sur-Sur e Integración Regional de la Red Española de Estudios del Desarrollo.
Artigo submetido em 24/11/2017 e aprovado em 27/02/2018.
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pensados por los grandes polos del centro capitalista global? Para responder las preguntas
el trabajo discute la cuestión regional en ALC para examinar históricamente el nacimiento
de la CELAC con el objetivo de analizar las relaciones de China con la región de ALC y las
perspectivas futuras.
Palabras-clave: China; CELAC; Regionalismo; Cooperación Sur-Sur; América Latina.
Resumo
A I Conferencia Ministerial do Fórum China-CELAC que ocorreu nos dias 8 e 9 de janeiro de
2015 em Pequim e o Policy Paper da República Popular da China (RPC) para América Latina
e o Caribe (ALC) de 2016 tornaram-se os marcos institucionais do sistema de assistência,
cooperação, comércio e investimentos entre a RPC e os países de ALC. As perguntas que
orientam o nosso artigo são: ¿a experiência de aproximação da CELAC com a RPC conseguirá
institucionalizar um marco adequado para a Cooperação Sul-Sul extra regional? ¿Permitirá
ampliar margens de autonomia dos países da região nas negociações ou, pelo contrario,
legitimará uma tendência existente na economia global, isto é, recriar padrões e redes
de comércio e investimentos globais nos moldes pensados pelos grandes polos do centro
capitalista global? Para responder às preguntas, o trabalho discute a questão regional na
ALC para examinar historicamente o nascedouro da CELAC com o objetivo de analisar as
relações de China com a região de ALC e as perspectivas futuras.
Palavras-chave: China; CELAC; Regionalismo; Cooperação Sul-Sul; América Latina.
Abstract
The First Ministerial Conference of China-CELAC Forum that took place on January 8 and 9,
2015 in Beijing and Chinese Policy Paper for Latin America and Caribbean (LAC) published
in 2016 became the institutional framework of aid, cooperation, trade and investment
between the PRC and the LAC countries. The questions that guide our article are: will the
experience of oncoming CELAC with the PRC succeed in institutionalizing an adequate
framework for extra-regional South-South Cooperation? Will it allow the LAC’s countries to
expand their autonomy in the negotiations? Or will They legitimize an existing trend in the
global economy, that is, to recreate patterns and networks of global trade and investment
in the molds thought by the great poles of the capitalist center? To answer these questions,
the paper discusses the regional question in LAC to examine historically the birth of CELAC
and then analyze China’s relations with the LAC region and future perspectives.
Keywords: China, CELAC, Regionalism, South-South Cooperation, Latin America.
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Introducción
La I Conferencia Ministerial del Foro China-CELAC que se llevó a cabo el
8 y el 9 de enero de 2015 en Beijing fue el puntapié inicial del marco institucional
del sistema de cooperación, comercio e inversiones entre la República Popular de
China (RPC) y los países de América Latina y el Caribe (ALC). Este encuentro
ministerial debe ser interpretado y analizado en un contexto de cambios globales
más amplios y no como mero episodio de aproximación entre las partes en cuestión.
De esta manera, para el análisis propuesto debemos considerar: 1) las grandes
transformaciones económicas globales y el rol del China en la nueva geografía del
capitalismo global; 2) las relaciones China-Estados Unidos (ZHAO, 2014) en los
planos gubernamentales y empresariales; 3) el protagonismo cada vez más activo
de la RPC en las instituciones de gobernanza global tradicionales; 4) la creación
de una serie de iniciativas institucionales multilaterales creadas y lideradas por la
RPC como el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS y el Acuerdo de Reservas
y Contingencia (NBD-ARC); El Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura
(BAII); y la Iniciativa de la “Franja y la Ruta” (Belt and Road Initiative – BRI)
con el fondo de la “Ruta de la seda”; y 5) los acuerdos de China con los países
del Sur Global, junto con las directrices nacionales destinadas a orientar esa
cooperación, principalmente a partir del año 2000 (VADELL, RAMOS, NEVES, 2014,
BRESLIN, 2013).
Los principales documentos que orientan la política china con la región de
ALC y que el trabajo priorizará son: el Policy Paper de China para ALC de 2008
(China, 2008); El White Paper de China sobre el Desarrollo Pacífico (China, 2011);
la Declaración de Beijing de la primera reunión ministerial del Foro China-CELAC,
así como el plan de cooperación (CHINA-CELAC, 2015b, CHINA-CELAC, 2015a)
y el Policy Paper de China para ALC de 2016 (CHINA, 2016a). Este conjunto de
directrices contribuirán para comprender la compleja trama de vínculos que la
región de ALC está creando con la RPC.
Desde el punto de vista de la práctica de la política exterior de China, el Foro
China-CELAC pretende consolidar un patrón de relaciones que el gobierno chino
encuadra como “relación Sur-Sur” o “cooperación Sur-Sur” (CSS) y que tiene su
precedente en el Foro de Cooperación China-África, el FOCAC (VADELL, LOPES,
CARDOSO, 2013, TAYLOR, 2011, FOCAC, 2009). Las reuniones trienales dan forma
a la institucionalización de las relaciones entre China y el Sur Global que abordan
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cuestiones de cooperación y ayuda económica, inversiones, estímulo del comercio
y posibilidades de préstamos.
Desde el punto de vista de ALC, es menester, en primer lugar, entender el
surgimiento de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)
como resultado de un proceso de integración específico latinoamericano que
algunos autores denominaron como “Regionalismo superpuesto” (MALAMUD,
2013). En este sentido, la CELAC sería la propuesta institucional de cooperación
integradora y aglutinante de este proceso que contempla otras iniciativas/proyectos
de integración/cooperación. Estas se pueden agrupar en dos grandes bloques.
A. Proyectos más típicamente Sur-Sur: 1) la Comunidad Andina de Naciones –
CAN; 2) el Mercado Común del Sur – MERCOSUR; 3) la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos
– ALBA – TCP; 4) la Unión de Naciones Sudamericanas – UNASUR;
5) la Alianza del Pacífico y; 6) la Comunidad del Caribe – CARICOM;
7) El Sistema de Integración Centroamericana (SICA).
B. Proyectos típicamente Norte-Sur, bajo el liderazgo de los Estados Unidos,
como: 1) el Tratado de Libre Comercio de América del Norte – TLCAN/
NAFTA; 2) el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica
y República Dominicana – DR-CAFTA; 3) los diversos TLC firmados entre
los Estados Unidos y países sudamericanos como Chile, Colombia y Perú.
En este escenario, la CELAC surge como la simiente de un marco institucional
para proyectos de cooperación internacional y técnica, estímulo del comercio y
diálogo entre sus miembros, con el objetivo de fomentar la:
integración política, económica, social y cultural haciendo un sabio equilibrio
entre la unidad y la diversidad de nuestros pueblos para que el mecanismo
regional de integración sea el espacio idóneo para la expresión de nuestra
rica diversidad cultural y a su vez sea el espacio adecuado para reafirmar la
identidad de América Latina y El Caribe (CELAC, 2011).
El Artículo 27 de la resolución fundacional de la CELAC hace referencia
explícita a la CSS entre sus miembros como “eje integrador de nuestro espacio
común y como instrumento de reducción de nuestras asimetrías” (CELAC, 2011,
p. 8-9). Imbuido de este espíritu, la primera gran conquista de la CELAC se llevó a
cabo con el estrechamiento de vínculos del flamante bloque con la RPC. El Gigante
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El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
Asiático representa hoy el segundo socio comercial de la región en proceso de
constante crecimiento, y con algunos países específicos China ya es el principal
socio comercial (VADELL, 2011). La I Cumbre Ministerial China-CELAC pretendió
fortalecer la cooperación extra-regional de la CELAC como parte de un proceso
más institucionalizado del estrechamiento de vínculos económicos iniciado a
partir de 2001.
La creación de un foro latinoamericano y caribeño aglutina a gobiernos de
diferentes tintes políticos, los cuales realizan una lectura particular del proceso.
No obstante, existe una coincidencia en el amplio apoyo político que la iniciativa
de la CELAC adquirió. Las expresiones de Juan Manuel Santos, presidente de
Colombia: “La CELAC no nació para ser contra nadie”, y las de Daniel Ortega,
Presidente de Nicaragua: “la CELAC es la sentencia de muerte de la Doctrina
Monroe”, muestran el grado de apoyo a la nueva institución, independientemente
de su ‘traducción política’ posterior.
De esta manera, las preguntas principales de este trabajo son: ¿la experiencia
de institucionalización del Foro China-CELAC conseguirá proporcionar un marco
adecuado para nuevas formas de estímulo de la Cooperación Sur-Sur extra-regional?
¿Permitirá ampliar márgenes de autonomía de la región en las negociaciones o, por
el contrario, legitimará una tendencia existente en la economía global, es decir,
recrear patrones de vínculos a partir de redes de comercio e inversiones globales
en los moldes pensados por los grandes polos del centro capitalista global? Para
responder a estas preguntas es importante comprender el rol de la RPC en el
escenario económico global y su cada vez más compleja relación con los países
de Sur Global en moldes diferentes a la ayuda Occidental.
El desplazamiento del centro de acumulación dinámico del capitalismo hacia
el Asia-Pacífico ha modificado la geografía del capital y estimulado nuevas redes
de poder global, así como la creciente consolidación de un sistema multipolar en
la política internacional En este sentido, nuestra premisa es que el impacto de
estos cambios globales del capitalismo y el ascenso de China en el mundo, y la
consiguiente cada vez mayor presencia en el continente americano, promovieron
la crisis del Consenso de Washington y su cuestionamiento desde 2001, a medida
que otro Consenso Asiático liderado por China se iba consolidando.
Nuestra hipótesis es que el Foro CHINA-CELAC se puede constituir como
el puntapié inicial de un proceso en marcha en el cual conviven y pueden
desarrollarse formas de cooperación internacional horizontal y ‘diagonal’, valga el
neologismo, que ayudarán a consolidar los vínculos entre la RPC y los países de
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ALC a partir de los principios de la denominada “cooperación para el desarrollo
para la transformación estructural” (LIN, WANG, 2017b, LIN, WANG, 2017a).
Este proceso de mayor interdependencia comienza a acelerarse con los profundos
cambios en la economía política global, el ingreso de China en la Organización
Mundial de Comercio (OMC) y la política china de ‘go global’ impulsada por el
gobierno de Hu Jintao y la consiguiente política activa en busca por recursos
naturales y commodities.
De esta manera, la presentación se divide en dos partes además de
la introducción y de la conclusión. La segunda parte enfoca específicamente en la
formación y evolución de la CELAC y en cuestiones teóricas acerca del regionalismo,
la tercera parte aborda y analiza el Foro China-CELAC, la primera reunión
ministerial realizada en Beijing. Finalmente, en las conclusiones, realizamos un
ejercicio prospectivo acerca del futuro de la cooperación China-ALC, a la luz de
los preparativos para el Segundo Foro Ministerial China-CELAC que será realizado
en Santiago de Chile en 2019.
CELAC: regionalismo, gobernanza regional y la
(re)construcción latinoamericana
La creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC) en febrero de 2010, en Playa del Carmen, México, significó, si bien
tímidamente, la tentativa de rediseño geopolítico en el hemisferio Occidental y un
mecanismo de diálogo regional en la diversidad y heterogeneidad social y política.
La CELAC es heredera directa de dos foros internacionales hemisféricos: la I Cumbre
de América Latina y del Caribe (CALC), que se realizó en Costa de Sauípe, Bahia,
en 2008 y del Grupo do Rio, un mecanismo institucional de concertación regional
creado en 1986 y que llegó a incorporar 24 países miembros. Previamente a la
III Cumbre de la CELAC, realizada en Costa Rica, Adrián Bonilla (2015), Secretario
General da Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), presentó
tres cuestiones de difícil respuesta para el futuro de la CELAC: ¿Cuál es el origen
y el propósito de la CELAC? ¿Cuál es el nivel de institucionalización y el grado
de poder político que se quiere instituir? Y, ¿cuál es su relevancia frente a otras
organizaciones multilaterales, con los mismos integrantes, como la Organización
de Estados Americanos (OEA)?
12
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El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
Como respuesta provisional, se puede afirmar que, en primer lugar, la creación
de la CELAC, refleja viejas expectativas integracionistas que se remontan a los
ideales de integración autónoma de Simón Bolívar, que pretenden superar políticas
remanecientes con espíritu de la ‘Guerra Fría’ como la Organización de los Estados
Americanos (OEA), bajo hegemonía estadunidense, que no pudo superar aún la
reincorporación de Cuba a la organización (OLIVA CAMPOS, 2015). En segundo
lugar, como destacan Kennedy y Beaton (2016), la CELAC es una herramienta
institucional para afirmar y consolidar la identidad Latinoamericana, afianzando
sus raíces históricas y reivindicando a la región como una zona de paz. Y, en
tercer lugar, la CELAC, así como la UNASUR, puede configurarse como un nuevo
tipo de plataforma política de cooperación en una cuarta fase del regionalismo
latinoamericano (DABÈNE, 2014), aglutinando los 33 Estados latinoamericanos
y caribeños en un espacio de diálogo político entre los países de la región sin
la presencia de los Estados Unidos y de Canadá. Es verdad que, como recuerda
Bonilla (2015), la CELAC no fue el primer mecanismo multilateral para evitar la
presencia estadounidense en la región. El Grupo Contadora y la iniciativa de Costa
Rica para la paz en América Central en la década de ‘80 son dos buenos ejemplos.
No obstante, es la primera vez que una iniciativa institucional reúne a todos
los países de ALC, hecho que marca una diferencia cuantitativa y cualitativa en
relación a las iniciativas mencionadas. En otros términos, la CELAC es el producto
de un consenso – que tiene su origen en el Grupo de Río y en la CALC – con el
objetivo de construir un área de integración regional para facilitar mecanismos de
concertación política y cooperación internacional y que contempla a los 33 países
que componen: América del Sur, América Central, México y el Caribe.
Analistas como Sanahuja (2014) y Briceño Ruiz (2013) coinciden, si bien
partiendo de tipologías diferentes, que la CELAC surge en un momento de
agotamiento del ciclo del ‘regionalismo abierto’ en la región, que “estructuró los
procesos de integración y las estrategias de inserción internacional en el período
1990-2005” (SANAHUJA, 2014, p. 76). Algunos estudiosos denominan esta nueva
fase de ‘regionalismo post-liberal’ (SANAHUJA, 2014, MOTTA VEIGA, RIOS, 2008,
SERBIN, MARTÍNEZ, RAMAZINI, 2012, LO BRUTTO, CRIVELLI, 2017), otros, como
Riggirozzi (2012) y Legler (2013), Briceño Ruiz y Hoffmann (2015) de regionalismo
‘post-hegemónico; y otros, como Dabène (2014) de “cuarta ola de regionalismo”.
La expresión ‘regionalismo post-neoliberal’ de Preciado y Florido (2013) otorga
sentido al proceso de desgaste de los principios del modelo de desarrollo neoliberal
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13Javier Alberto Vadell
en tres dimensiones espacio/temporales diferentes: local/nacional, regional/global
y relacional. Este último factor será profundizado con el rol de China en la región
que socava las bases de las redes de poder del Consenso de Washington
2
.
De esta manera, es importante destacar que la nueva ola de regionalismo
post-neoliberal (UNASUR, ALBA-TCP y CELAC) surge en un contexto de crisis
económica global que se refleja en cuestionamientos al liberalismo económico
y a los constreñimientos impuestos por las formas tradicionales de integración
Norte-Sur, que se configuraron desde un foco exclusivamente economicista,
dejando de lado las cuestiones sociales y la libre movilidad de los trabajadores.
Este escenario se mostró propicio para una tentativa renovada de estrechamiento
de vínculos entre los países de ALC con el objetivo de reforzar la CSS.
En el plano teórico existen dos consensos básicos entre los analistas al
respecto del concepto de regionalismo. El primero, como destacó Nolte (2006),
la idea de regionalismo como categoría amplia El segundo, tiene que ver con el
reconocimiento de la región como un sistema abierto y no cerrado, como lo sería el
sistema internacional (LAKE, MORGAN, 1997, BUZAN, WAEVER, 2003). En otros
términos, un sistema permeable o poroso (KATZENSTEIN, 2005) influenciado por
las dinámicas políticas y económicas locales y nacionales y por los constreñimientos
sistémicos de la estructura económica global y de la geopolítica de las grandes
potencias. Las regiones pueden ser pensadas como clusters geográficos construidos
políticamente por las unidades estatales e influenciados por atores económicos
y políticos diversos, fuerzas sociales locales, nacionales y transnacionales.
Estas unidades regionales no actúan siempre como actor unitario, pero poseen
la característica de ser subsistemas abiertos, porosos a los constreñimientos
globales y a las dinámicas complejas de los ambientes domésticos. Una región,
en este sentido, es un espacio territorial donde confluyen, de manera compleja
y contradictoria, aspectos ideacionales, fuerzas sociales, instituciones políticas y
redes de poder global (GREWAL, 2008).
Por otro lado, es más difícil observar grados de consenso en torno a los
conceptos de regionalismo, integración regional, cooperación regional, etc. Si
la integración regional es una forma avanzada de cooperación entre Estados
nacionales en un espacio geográfico específico, ¿qué tipo de cooperación sería
esa? ¿Cuál es la finalidad y en qué medida podemos adoptar una teoría general
de la integración?
2 Para más detalles de los tres niveles del Neoliberalismo ver: Vadell, Ramos, Neves (2014)
14
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El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
En esta dirección, Legler (2013) propone una primera amplia clasificación entre
los analistas de la integración y del regionalismo latinoamericano: las perspectivas
optimistas y las visiones más escépticas del proceso. No obstante, esta división
remite a expectativas, anhelos y modelos, que como el europeo, acaban surgiendo
como variables intervinientes que en muchos casos se asemejan más a jaulas
conceptuales (VIVARES, TORRES, CVETICH, 2013) que a herramientas teóricas
adecuadas para comprender casos diferentes.
De esta manera, la experiencia de la CELAC, en su corta vida, se constituye
como el primer intento exitoso de articulación de cooperación regional estimulando
una integración flexible entre los países latinoamericanos y caribeños. Por otro lado,
si retomamos el concepto de Haas (1971) de integración regional – una categoría
que para uno de los escépticos de la integración latinoamericana, Andrés Malamud
(2013, p. 2), es un excelente punto de partida para la discusión – se observa que
se trata de un “proceso que incluye el ‘cómo’ y el ‘por qué’ Estados nacionales
voluntariamente se reúnen entre sí con sus vecinos con el objetivo de ceder
atributos de soberanía al mismo tiempo que adquieren nuevas capacidades para
resolver conflictos entre ellos” (HAAS, 1971, p. 6). En esta definición, el ‘cómo’
y el ‘por qué’ implican respectivamente cuestiones metodológicas y de agenda de
investigación empírica. Si consideramos que la CELAC reúne los requisitos de un
proceso de integración regional, nuestro desafío consiste en realizar un análisis
contextual y evaluar sus perspectivas futuras.
Para esta tarea, Vivares, Torres e Cvetich (2013) advierten que los analistas
deberíamos romper algunas “jaulas conceptuales”, hecho que requiere un
esfuerzo epistemológico y metodológico importante, para no quedarnos presos a
los conceptos y presupuestos del regionalismo y de la integración que nacieron
para comprender otras realidades, específicamente la formación, evolución y
trayectoria de la Unión Europea. Como los autores destacan, el principio central
que define la “jaula conceptual” europea de lo regional “es la suposición implícita
de que la cesión de soberanía o poder nacional a los organismos suprarregionales
es la condición sine qua non para la existencia de un proyecto regionalista de
integración” (VIVARES, TORRES, CVETICH, 2013, p. 23). De esta manera, vale la
pena recordar al economista argentino Raúl Prebisch, que en 1959 escribía sobre
la posibilidad de un Mercado Común Latinoamericano, cuando alertaba frente
a los peligros que significaba la imitación pura y simple del modelo europeo de
integración (PREBISCH, 1959). Si bien mucha agua pasó por debajo del puente, el
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15Javier Alberto Vadell
consejo de Prebisch es válido para reinterpretar y comprender las particularidades
del regionalismo latinoamericano contemporáneo y sus potencialidades en un
contexto histórico diferente.
Por esa razón en especial, se observa que la iniciativa de la CELAC no
significa necesariamente un proyecto político supranacional, sino de integración
regional flexible y abierta cuyos principios son: a) en primer lugar, ausencia de
organizaciones supranacionales; b) en segundo lugar, en lo que se refiere a la
cuestión de la ‘identidad’, se destaca el carácter latinoamericano y caribeño del
proceso integrativo incorporando a los 33 países de la región; c) en tercer lugar,
la “unidad en la diversidad” es el principio que destaca la defesa de la soberanía,
la pluralidad y la no intervención en los asuntos domésticos de los otros Estados;
d) en cuarto lugar, con la asesoría de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), la CELAC se está convirtiendo en un foro facilitador
de proyectos cooperativos entre los miembros y de los miembros con potencias
o unidades extra regionales – como ejemplo destacan los acuerdos con la Unión
Europea (SANAHUJA, 2015, UE-CELAC, 2015) y con la República Popular China
(CHINA-CELAC, 2015a).
Rojas Aravena (2012, p. 17) afirmó en 2012 que: “hasta el momento, la región
ha demostrado ser incapaz de plantear un proyecto político estratégico que le
permita presentarse como actor importante y unido en el escenario internacional”.
En principio, este vacío habría sido cubierto por la CELAC, institución que pretende
promover un “multilateralismo cooperativo” y un “diálogo en la diversidad”, sin
adherir a la meta de supranacionalidad. En otros términos:
La relevancia de CELAC radica, en primer lugar, en su alcance regional,
como entidad que agrupa al conjunto de América Latina y el Caribe, con
la intención declarada de actuar como marco común de concertación y
cooperación de los distintos países y agrupamientos subregionales en los
que se organiza América Latina y el Caribe, tratando de formular acuerdos
y estrategias comunes hasta donde lo permita la pluralidad de visiones y
estrategias políticas, económicas y sociales que hoy coexisten en la región.
De ahí el lema “unidad en la diversidad”, elegido por los líderes para expresar
qué representa la CELAC (CHINA-CELAC, 2015b)
Imbuido del espíritu de unionismo latinoamericano, uno de los puntos más
relevantes de la creación de la CELAC fue el retorno de Cuba a los foros regionales.
El significado de la expresión: “unidad en la diversidad”, escogido por los líderes
16
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El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
de los gobiernos de la región sintetiza y resignifica el rol de Cuba en Latinoamérica,
materializado en la presidencia pro témpore (PPT) cubana en 2013. Este proceso,
además de ser una demonstración de autonomía política frente a los Estados
Unidos, anticipó la estrategia de una agenda de negociación positiva de Cuba con
la Unión Europea (EU) y con los Estados Unidos bajo el gobierno Obama.
La aprobación del fórum China-CELAC en la Cumbre del bloque latinoamericano
y del Caribe realizado en la Habana en 2014 y el I Fórum de Ministros CELAC-
China realizado en Beijing en 2015 fueron acompañadas por los funcionarios de
la CEPAL y del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Con
el objetivo de ampliar márgenes de autonomía, la CEPAL se está consolidando
gradualmente como órgano asesor de la CELAC, apoyando y acompañando sus
actividades (BÁRCENA, 2015, CAMHAJI, LÓPEZ-ARAIZA, 2015). En otros términos,
la CEPAL reacciona a los desafíos regionales respondiendo a los requerimientos
de apoyo técnico que naturalmente necesitan los líderes latinoamericanos y
caribeños para la consolidación de la CELAC. En este sentido, simultáneamente
al encuentro de Ministros en Beijing, la CEPAL publicó un informe analizando
las nuevas oportunidades de asociación entre la CELAC y China, producto de
informes, investigaciones y análisis e diagnósticos previos
3
. Como expresa Sanahuja
(2014, p. 94) esta actitud por parte de la CEPAL contribuyó para que la institución
saliese del letargo y de la crisis de identidad/propósito en la que se encontraba
en las últimas décadas. La meta de colaboración ambiciosa de la CEPAL con la
CELAC es trabajar conjuntamente para diseñar una estrategia de desarrollo para
la región. Los puntos más relevantes a ser considerados en esta estrategia son:
pobreza y desigualdad, cambio climático y medio ambiente, financiamiento para
el desarrollo, ciencia y tecnología e infraestructura (INFOLATAM, 2015).
Cronológicamente, la primera cumbre de la CELAC se celebró en Chile en
el año 2013. La segunda Cumbre en La Habana en el año siguiente y la tercera
cumbre en Costa Rica, en enero de 2015, cuando Ecuador asumió la presidencia
pro tempore de la CELAC con una participación activa del presidente Rafael Correa.
Las dos últimas Cumbres fueron en Quito, Ecuador, los días 27 y 28 de enero de
2016, recibiendo la República Dominicana la presidencia y en Punta Cana, en
enero de 2017, cuando la presidencia pro tempore fue transferida a El Salvador.
En esta última cumbre se destaca la:
3 Para más detalles ver: (CEPAL. 2015).
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17Javier Alberto Vadell
disposición de la República Popular de China para continuar avanzando en
la implementación del plan de cooperación 2015-2019 del foro CELAC-China,
mediante la realización de las actividades acordadas para el año 2016 y
reiteramos nuestra voluntad de continuar fortaleciéndolo (CELAC, 2017).
Su estructura organizacional contempla los siguientes organismos: 1) reuniones
anuales de cumbre de los jefes/jefas de Estado y de gobierno de los países
miembros. Esta es la máxima instancia decisoria que designa al país sede y
el ejercicio de la presidencia pro témpore; 2) reuniones ministeriales que se
llevan a cabo dos veces por año; 3) Presidencia pro témpore (PPT), reunión de
coordinadores nacionales, reuniones especializadas y Troica ampliada – compuesta
por el país que ejerce la PPT, su antecesor, su sucesor y un Estado miembro del
CARICOM (AYLLÓN PINO, GUAYASAMÍN, 2014). La PPT está prevista de forma
equilibrada entre las subregiones de ALC.
El espíritu de la CELAC es la cooperación entre sus miembros orientados con
los principios de la pluralidad, complementariedad y solidaridad. Como menciona
la declaración de Santiago de Chile:
Entendemos que CELAC estará cimentada en el diálogo permanente, sin
superponerse o duplicarse con otras experiencias o instituciones regionales y
subregionales, y estará fundada en el principio de la complementariedad, y se
orientará a alcanzar los mejores resultados para lograr el desarrollo solidario e
inclusivo de los Estados latinoamericanos y caribeños (CELAC, 2013).
Debemos destacar que la cooperación con miembros extra regionales se hace
explícita en todos los documentos finales de las cumbres, con las menciones de
la República Popular de China (RPC), UE, Rusia, Turquía, India Corea del Sur, el
Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo y Japón.
De esta esfuerzo nace la I Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños (CELAC) con la Unión Europea (UE), celebrada en Santiago de Chile
los días 26 y 27 de enero de 2013 y el compromiso firmado: “Alianza para un
Desarrollo Sustentable: Promoviendo Inversiones de Calidad Social y Ambiental”
(CELAC, 2013, p. 4).
Los vínculos CELAC-UE fueron desdibujándose gradualmente a pesar de los
entusiasmos en torno de la II Cumbre realizada en Bruselas en junio de 2015 y
las posibilidades de una asociación estratégica. (SANAHUJA, 2015). La tercera
18
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
Cumbre, que iría ser realizada en octubre de 2017 en San Salvador fue suspendida
y hasta la fecha no hay previsión de realización.
Muy por el contrario, los vínculos de cooperación de la región con China van
a ser priorizados. Los miembros de la CELAC mudarán el foco y pasan a estrechar
de manera más consistente promoviendo la institucionalización de un foro
específico, el foro China-CELAC, que será un “nuevo horizonte” (AYLLÓN PINO,
EMMERICH, 2015) multilateral para ALC, que se complementará con relaciones
bilaterales que por más de un década han venido desarrollándose.
El Foro China-CELAC
Los liderazgos de México y Brasil fueron fundamentales para la creación de la
CELAC, si bien ambos países latinoamericanos hayan optado por pertenecer y liderar
procesos de integración regional con principios reconocidos por los especialistas
como dispares, como la Alianza del Pacífico y el Mercosur (SANAHUJA, 2014,
MALAMUD, 2013, BRICEÑO RUIZ, 2010, BRICEÑO RUIZ, 2013, LEGLER, 2013,
RIGGIROZZI, TUSSIE, 2012, RIGGIROZZI, 2012, PRECIADO, FLORIDO, 2013).
Existe un consenso de que estos casos responden a ‘modelos’ y/o visiones de la
integración regional diferentes: Por un lado, el regionalismo abierto, representado
por la Alianza del Pacífico, constituido por países que firmaron tratados de
libre comercio (TLCs) con los Estados Unidos, sean estos bilaterales, o sean
plurilaterales, como es el caso del TLCAN-NAFTA.
Por otro lado, tenemos las experiencias del regionalismo Post-neoliberal como
los casos de la UNASUR, ALBA y CELAC. El Mercosur sería un caso ‘hibrido’ en
este sentido y no habría un consenso entre los analistas citados. En este contexto,
la CELAC se presenta como el interlocutor y la plataforma natural de los países de
ALC, como componente político (y geopolítico) estratégico e intergubernamental
del proceso de integración regional (DABÉNE, 2009). Este componente es crucial
para facilitar la realización de acuerdos económicos extra regionales bajo una
orientación autonomista. Los acuerdos con la UE (SANAHUJA, 2015) y con la
RPC son los acontecimientos destacados de este proceso.
Como fue mencionado, la CELAC actuó como facilitador de acuerdos de
cooperación extra regionales como los foros de cooperación entre la CELAC y la
UE y CELAC y la RPC. La aproximación con China ya se menciona en la cumbre
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
19Javier Alberto Vadell
de la CELAC de 2013, realizada en Santiago de Chile. De esta manera, el artículo
19 expresa:
Señalamos la importancia de perfeccionar la coordinación intra-CELAC en
su acercamiento con otras regiones y países e instruimos a los Ministros de
Relaciones Exteriores a coordinar los esfuerzos para la conformación de un
Foro de Cooperación CELAC-China y presentarnos un informe sobre el tema
en nuestra próxima Cumbre ordinaria (CELAC, 2013, p. 4).
En la Declaración de la cumbre de la CELAC realizada en la Habana, en
enero de 2014, el artículo 74 expresa la satisfacción por el estabelecimiento
del Foro China-CELAC y del Mecanismo de Diálogo con la Federación de Rusia
(CELAC, 2014, p. 45). De esta manera, el foro China-CELAC fue aprobado en la
Cumbre del bloque latinoamericano y caribeño para convertirse en una instancia
de diálogo sobre temas políticos, económicos, comerciales y culturales. La creación
del foro nace no sólo como una propuesta de la RPC a la región para consolidar
los vínculos y redes de negocios, que en la última década y media crecieron
9 veces
4
, sino también como un hito para la región con el objetivo de estimular la
cooperación Sur-Sur (AYLLÓN PINO, 2015). Esos principios de la CSS son los que
deberían orientar las decisiones del Foro, que fueron consensuados en esta cumbre
como: “la solidaridad, el consenso, la horizontalidad, la no condicionalidad y el
respeto a la soberanía de los miembros” (NODAL, 2014), respetando los acuerdos
bilaterales previos entre las partes:
Convenimos en que el Programa de Cooperación China – Estados Latinoame-
ricanos y Caribeños 2015-2019 adoptado por el Foro CELAC– China será
implementado bajo los principios de flexibilidad y participación voluntaria,
de conformidad con las políticas nacionales y las provisiones de los sistemas
jurídicos nacionales de los respectivos países, y su implementación no
afectará ningún programa de cooperación bilateral previamente acordado
por alguna de las Partes, ni sustituirá los acuerdos bilaterales, decisiones y
compromisos establecidos entre las Partes (CHINA-CELAC, 2015b).
La declaración de Beijing expresa que el foro CELAC-China funcionará como
una plataforma de cooperación entre los países. Sus principios son el “respeto,
igualdad pluralidades, beneficio mutuo, cooperación, abertura, inclusión y no
4 Entre el año 2003 y 2013, el flujo de comercio entre la región y China aumentó casi nueve veces, de US$ 29.000
millones para US$ 259.600 millones (ITAMARATY, 2015).
20
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
condicionalidad” (CHINA-CELAC, 2015b, p. 2), lineamentos que se diferencian
de los postulados rígidos y condicionados del Consenso de Washington (VADELL,
RAMOS, NEVES, 2014). Estos principios pretenden dar un marco normativo y
procedimental multilateral diferente a los postulados de la cooperación Norte-Sur,
que dan sentido a las redes de poder global económicas que fueron consolidándose
entre la RPC y los países latinoamericanos y caribeños en el siglo XXI. En esta
dirección, la CSS anunciada pretende no sólo fortalecer los lazos, sino también
promover nuevas alternativas de desarrollo.
Resulta interesante realizar un paralelo entre las declaraciones firmadas en
el ámbito del foro China-CELAC con las del Foro de Cooperación China-África
(FOCAC). En la declaración de Beijing de 2009 se afirmaba que: “el FOCAC se
presenta como la principal plataforma al diálogo colectivo entre China y los países
africanos, siguiendo el principio de la igualdad y del beneficio mutuo” (VADELL,
RAMOS, NEVES, 2014). De esta manera, el Foro fue concebido como una iniciativa
Sur-Sur que serviría tanto a los intereses inmediatos como a los de largo plazo de
ambas partes. En consonancia con la estrategia china en África, la creación del
Foro CELAC-China está configurando un patrón de relacionamiento entre la RPC
con el Sur Global, adquiriendo contornos más nítidos. A los ojos del gobierno
chino, este patrón de relacionamiento está promoviendo el comercio, fomentando
las inversiones y estimulando la CSS.
La estructura de funcionamiento del foro China-CELAC, al igual que el
FOCAC, se basa en reuniones ministeriales a cada 3 años (una en China y otra en
un país de ALC del país que preside la PPT). El foro también contempla ocho sub
foros y fondos creados en la primera reunión ministerial, pudiéndose incorporar
otros (HØYER, 2016). 1) Foro de Ministros de Agricultura China-ALC; 2) Foro de
Innovación científico-tecnológica China-ALC; 3) Cumbre empresarial China-ALC;
4) Foro de intercambio de Think Tanks China-ALC; 5) Foro de políticos jóvenes
de China-ALC; 6) Foro de Cooperación en Infraestructura China-ALC; 7) Foro
de Partidos Políticos China-ALC; y 8) Foro de amistad entre sociedades civiles
China-ALC.
En la I Reunión Ministerial en Beijing en enero de 2015, el Presidente
ecuatoriano Rafael Correa destacó en su discurso cuatro objetivos de consenso
entre los miembros de la CELAC y de China, que deberían orientar la agenda de
la Presidencia pro tempore de Ecuador, que se inició en la III Cumbre de la CELAC
en Costa Rica en enero de 2015. En primer lugar, reforzar el multilateralismo; en
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
21Javier Alberto Vadell
segundo lugar, plantear una profunda transformación y democratización de las
Naciones Unidas; en tercer lugar, impulsar compromisos para mitigar la crisis
climática y; en cuarto lugar, asegurar una paz duradera (CORREA, 2015, BONILLA,
2015, ELTELÉGRAFO, 2015).
A pesar de la crisis económica, el escenario de acercamiento entre China y
ALC no puede ser más propicio destacando los avances de la cooperación en un
número cada vez mayor de áreas, incluyendo fondos de financiamiento. En esta
sentido, el Foro China-CELAC tiene previsto un programa especial de préstamos
para inversiones en infraestructura (CHINA-CELAC, 2015c). En la cumbre de
la CELAC en la Habana, en 2015, el presidente Ji Xinping anunció inversiones
para la región en el orden de U$S 250 mil millones para los próximos 10 años
(BRICSPOST, 2015). Este anunció fue incorporado en el Plan de Cooperación
firmado en Beijing en la primera cumbre ministerial China-Celac:
Promover en mayor medida el comercio e inversión entre China y los
Estados miembros de la CELAC. Trabajar en conjunto para incrementar el
comercio en ambos sentidos entre China y la región y de forma balanceada
y mutuamente beneficiosa, a los 500 mil millones de dólares y elevar el
stock de las inversiones recíprocas por lo menos a los 250 mil millones de
dólares durante los próximos diez años. En cuanto al stock de las inversiones
de la CELAC, se pone especial énfasis en las áreas de alta tecnología y la
producción de bienes de valor agregado (CHINA-CELAC, 2015a).
El Foro China-CELAC se constituyó como la herramienta fundamental de los
proyectos de la RPC en ALC con un esfuerzo para superar el foco comercial y
ampliarlo para áreas como manufacturas, así como inversiones en infraestructura
para facilitar la conectividad y ciencia y tecnología. La Cumbre de Beijing refleja
dos grandes cambios de la relación de China con ALC. El primero tiene que ver
con su foco más multilateral que bilateral, no obstante en el acuerdo se deja
claro que los Acuerdos multilaterales no perjudicarán los bilaterales efectuados.
El segundo cambio es la consolidación de un patrón de relaciones a partir de
una periodicidad formal para estrechar la “asociación estratégica integral”.
En este sentido, el “Plan de Cooperación de los Estados Latinoamericanos y
Caribeños-China (2015-2019)” (China-CELAC, 2015a) con sus 13 ejes de acción
(ver cuadro 1) anticipa el Policy Paper de China para ALC de 2016.
22
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
Cuadro 1. Comparativo de los tres últimos documentos chinos para ALC
CHINA-ALC Primer Policy Paper (2008) Foro China-CELAC (2015) Segundo Policy Paper (2016)
Diagnóstico y
Contexto Global
Fase de transformación y
ajuste en dirección a un
mundo multipolar y que,
en este contexto, la paz y el
desarrollo serían los temas
principales.
“The world today is
undergoing major
transformation and
adjustment. Peace and
development are the trend of
the times. The move toward
multi-polarity is irreversible
and economic globalization
is gaining momentum”.
(CHINA 2008).
Visión más optimista del
mundo: Cooperación para la
paz mundial
China y los Estados
latinoamericanos y
caribeños, en su condición
de países en vías de
desarrollo y economías
emergentes, constituyen
relevantes fuerzas para
la consecución de la paz
mundial y la prosperidad,
así
́
como la promoción del
multilateralismo, de un
mundo multipolar y una
mayor democratización
de las relaciones
internacionales
“China and Latin
American and Caribbean
countries, as developing
countries and emerging
economies, are important
forces for the attainment
of world peace and
prosperity as well as
for the promotion of
multilateralism and a
multipolar world, and
greater democracy in
international relations.”
(CELAC-CHINA 2015b)
Sistema multipolar
“El mundo de hoy está
atravesando por cambios
históricos sin precedentes,
con la multipolarización y la
globalización ganando impulso
(…) China promoverá la
multipolarización, promoverá
la democracia y el estado
de derecho en las relaciones
internacionales y mejorará la
representación y la voz de los
países en desarrollo. China está
preparada para profundizar la
cooperación Sur-Sur con los
países de América Latina y el
Caribe, consolidar el sistema
multilateral de comercio,
promover la reforma governanza
y construir un sistema
económico mundial abierto”
(CHINA 2016)
Visión del mundo menos
optimista. Apunta:
• Problemas de la seguridad
Internacional
• Proteccionismo en la
economía global
• Paz y desarrollo como
metas lejanas
Invitación de a Latinoamérica
al gran rejuvenecimiento/
revitalización de China
China 2050
Propósitos Cooperación
Omnidireccional: estudia
posibilidades de cooperación
en la región
Fomentar las buenas
relaciones entre los Estados
Relaciones 5 a 1
a) Influenciar conjuntamente
en el escenario internacional:
gobernanza internacional;
Agenda 2030 para el
desarrollo sostenible
b) Desarrollar relaciones
económicas.
Principios Respeto, igualdad,
pluralidad, beneficio
mutuo, cooperación,
apertura, inclusión y no
condicionalidad
Respeto, igualdad,
pluralidad, beneficio
mutuo, cooperación,
apertura, inclusión y no
condicionalidad
Respeto, igualdad, pluralidad,
beneficio mutuo, cooperación,
apertura, inclusión y no
condicionalidad
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
23Javier Alberto Vadell
CHINA-ALC Primer Policy Paper (2008) Foro China-CELAC (2015) Segundo Policy Paper (2016)
Áreas I Cooperación Política
1) Intercambio de alto nivel
2) Intercambio entre
legislaturas
3) Intercambio entre
partidos políticos
4) Mecanismos de consulta
5) Cooperación en asuntos
internacionales
6) Intercambios entre
gobiernos locales
II Cooperación económica
1) Comercio
2) Cooperación en
inversiones
3) Cooperación financiera
4) Cooperación en
agricultura
5) Cooperación industrial
6) Cooperación en
infraestructura
7) Cooperación de recursos
y energía
8) Cooperación aduanera
9) Cooperación en la calidad
de inspecciones
10) Cooperación turística
11) Reducción y cancelación
de deudas
12) Asistencia técnica y
económica
13) Cooperación multilateral
14) Cooperación de la
cámara de comercio
III Cooperación Cultural
1) Intercambio cultural y
deportes
2) Cooperación en ciencia
tecnología y educación
3) Cooperación en medicina
y cuidado de la salud
4) Cooperación consular e
intercambio de personal
5) Cooperación en los
medios de comunicación
6) Intercambio entre los
pueblos
Incrementar el intercambio
y la cooperación en áreas
como la educación, la
formación de recursos
humanos, centros de
pensamiento (think-
tanks), prensa, cultura,
deporte, ciencia y
tecnología, agricultura,
turismo, energía, recursos
naturales e infraestructura
Plan de acción del foro:
I. Política y Seguridad
II. Asuntos Internacionales
III. Comercio, Inversión y
finanzas
IV. Infraestructura y
transporte
V. Energía y recursos
naturales
VI. Agricultura
VII. Industria, ciencia y
tecnología, aviación e
industria aeroespacial
VIII. Educación y
capacitación de recursos
humanos
IX. Cultura y deportes
X. Prensa, medios
de comunicación y
publicación
XI. Turismo
XII. Protección del Medio
Ambiente, Gestión de
Riesgo y Reducción de
Desastres, Erradicación de
la Pobreza y Salud
XIII. Amistad entre los
Pueblos
(China-CELAC, 2015a)
I Área Política
1) Intercambio de alto nivel
2) Intercambio de experiencias
sobre gobernanza
3) Diálogo intergubernamental
y mecanismos de consulta
4) Intercambio entre
legislaturas
5) Intercambio entre partidos
políticos
6) Intercambios locales
II Área económica
1) Comercio
2) Inversión industrial y
capacidad de cooperación
3) Cooperación financiera
4) Cooperación en energía y
recursos
5) Cooperación en
infraestructura
6) Cooperación en
manufacturas
7) Cooperación en agricultura
8) Innovación científica y
tecnológica
9) Cooperación espacial
10) Cooperación marítima
11) Cooperación en aduanas y
calidad de inspección
12) Cooperación entre
comercio e instituciones de
promoción de la inversión
y Asociaciones de negocios
de ambos lados
13) Asistencia técnica y
económica
III Aspectos Sociales
1) Gobernanza social y
desarrollo social
2) Cooperación en la protección
al medio ambiente, cambio
climático y reducción de
desastres
3) Cooperación en la reducción
de la pobreza
4) Cooperación en la salud
24
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
CHINA-ALC Primer Policy Paper (2008) Foro China-CELAC (2015) Segundo Policy Paper (2016)
7) Cooperación entre la
protección ambiental
8) Cooperación al combate
del cambio climático
9) Cooperación en recursos
humanos y seguridad
social
10) Reducción alivio de
desastres y asistencia
humanitaria
11) Cooperación en alivio de
la pobreza
IV Paz, seguridad y asuntos
judiciales
1) Cooperación e
intercambio militar
2) Cooperación en asuntos
judiciales y policiales
3) Asuntos no tradicionales
IV Aspectos culturales y
de pueblo a pueblo
1) Intercambio y
cooperación en cultura
y deporte
2) Educación y
entrenamiento de
recursos humanos
3) Intercambio y
cooperación en prensa,
publicación, radio,
cine, y televisión
4) Cooperación en
turismo
5) Intercambio académico
entre Think Tanks
6) Intercambio no
gubernamental
7) Cooperación consular
V Colaboración
internacional
1) Asuntos políticos
internacionales
2) Gobernanza económica
global
3) Implementación de
la agenda para el
desarrollo sustentable
4) Respuesta al cambio
climático
5) Cyber seguridad
VI Paz, seguridad y
asuntos jurídicos
1) Cooperación e
intercambio militar
2) Cooperación en
asuntos judiciales y
policiales
3) Cooperación colectiva
(foro China-CELAC)
4) Cooperación trilateral
Sobre la
Cooperación
Internacional
y la CSS
En el área política para
profundizar las relaciones
entre los gobiernos y
organismos regionales y
globales
Foro: plataforma para una
amplia cooperación entre
los países.
Ampliación del concepto de
cooperación estableciendo marcos
Plataforma de diálogo: Foro
China-CELAC
a) Marco substancial: 1+3+6
b) Modalidad de capacidad
productiva 3x3
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
25Javier Alberto Vadell
CHINA-ALC Primer Policy Paper (2008) Foro China-CELAC (2015) Segundo Policy Paper (2016)
Modalidades de
la Cooperación
COOPERACIÓN
FINANCIERA:
lucha contra el lavado de
activos y financiamiento al
terrorismo
DESARROLLO INDUSTRIAL:
Promover cooperación sin
especificar sectores o focos
de inversión
ÁREA CULTURAL:
Turismo formaba parte del
sector económico
Fomentar la movilidad
académica
SEGURIDAD:
Lucha contra el terrorismo
Plan de Cooperación
China – Estados
Latinoamericanos y
Caribeños 2015-2019
1. China-LAC special loans
for infraestructure – $
20 mil millones operado
pelo CDB
2. China-LAC Coperation
fund – Comienza con el
Gobierno chino $ 5 mil
millones. Para diversas
áreas: educación,
energía manufactura
3. Préstamos preferenciales
(China-CELAC, 2015c)
COOPERACIÓN FINANCIERA:
a) Regulación financiera
b) Interconectividad financiera
• Cambio de monedas
• Diálogo entre Bancos
Centrales
• Red de sucursales
• Financiación de proyectos
de gran envergadura
DESARROLLO INDUSTRIAL:
Construcción de aglomerados
industriales
Por medio de asociaciones
público-privadas
ÁREA CULTURAL:
a) Turismo como impulsor
cultural y humanístico
b) Promover cooperación
académica: Universidades;
Think Tanks
c) Formar talentos lingüísticos:
papel de los Institutos
Confucio
SEGURIDAD:
Crímenes transnacionales y la
ciberdelincuencia
COOPERCIÓN TRIANGULAR O
TRIPARTITA PARA FOMENTAR
EL DESARROLLO
Fuente: elaboración del autor en base a los documentos oficiales.
Conclusiones: ¿el Foro China-CELAC y el Policy Paper de China
para ALC de 2016 constituyen una nueva estrategia de vínculos
con China?
Es interesante observar al Foro China-CELAC a partir de un marco económico
y político más amplio de las relaciones RPC-ALC en un sistema de Estados
multipolar, según el diagnóstico del gobierno chino (ver cuadro 1). No obstante
las controversias a respecto del tipo de CSS que China está proponiendo para ALC,
es necesario entender cómo los países emergentes definen la “ayuda externa” y la
26
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
“cooperación para el desarrollo” (MAWDSLEY, 2012). La RPC reconoce la “ayuda
externa” como un componente de la categoría “cooperación para el desarrollo”
(MAWDSLEY, 2012, p. 81; CHINA-SCPRC, 2014).
En el White Paper de 2014, la RPC deja claro que se basa en el principio de
no imposición de condicionalidades políticas para otorgar asistencia de cualquier
tipo ni tampoco imponer modelos de desarrollo específicos para sus socios. Los
principios de la asistencia externa son: el respeto mutuo, la igualdad, mantener
las promesas, beneficios mutuos y ganancias mutuas (win-win).
Al proporcionar asistencia extranjera, China adhiere a los principios de no
imponer ninguna condición política, no interferencia en los asuntos internos
de los países receptores y respetar plenamente sus derechos a elegir sus propios
caminos y modelos de desarrollo de manera independiente. Los principios
básicos que China defiende al proporcionar asistencia extranjera son el respeto
mutuo, la igualdad, el cumplimiento de las promesas, los beneficios mutuos y
ganancias mutuas [traducción libre]
5
(CHINA-SCPRC, 2014).
Las categorizaciones que China realiza de la asistencia externa se dividen en:
1) ayuda externa (similar a lo que la OCDE entiende por asistencia) y 2) apoyo
oficial para la cooperación de desarrollo económico (Mawdsley, 2012, p. 82). Esta
última modalidad está conectada con las agendas comerciales y de inversiones y
no es denominada de ‘ayuda’.
Las formas de ayuda externa (foreign assistance) son: 1) la provisión de
bienes y materiales de diversos tipos; 2) la cooperación técnica; 3) cooperación
en desarrollo y recursos humanos; 4) voluntarios médicos; 5) ayuda humanitaria
y; 6) reducción y perdón de deudas.
Entre 2010 y 2012, China proporcionó asistencia extranjera principalmente
de la siguiente manera: promoviendo proyectos completos, proporcionando
bienes y materiales, realizando cooperación técnica y cooperación para el
desarrollo de recursos humanos, enviando equipos médicos y voluntarios,
ofreciendo ayuda humanitaria de emergencia y reduciendo o perdonando
las deudas de los países receptores. Proyectos completos. En total, China
emprendió la construcción de 580 proyectos de este tipo en 80 países, con
5 “When providing foreign assistance, China adheres to the principles of not imposing any political conditions,
not interfering in the internal affairs of the recipient countries and fully respecting their right to independently
choosing their own paths and models of development. The basic principles China upholds in providing foreign
assistance are mutual respect, equality, keeping promise, mutual benefits and win-win”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
27Javier Alberto Vadell
foco en la infraestructura y en la agricultura [traducción libre]
6
(CHINA-
SCPRC, 2014).
En este sentido, la CSS china se basa en los términos definidos por las Naciones
Unidas (2011) que afirma que:
La cooperación Sur-Sur para el desarrollo deriva en crecimiento del comercio
y de los flujos de inversión entre los países en desarrollo contribuyentes
y los países [menos desarrollados] receptores. A menudo ha desempeñado
un papel catalizador en el aprovechamiento de las transacciones del
mercado, como los acuerdos de “natural-resources-for-infrastructure”,
realizados principalmente por China en los países africanos. China construye
infraestructura (por ejemplo, carreteras, puentes, centrales eléctricas) en
los países africanos a cambio de contratos a largo plazo que garanticen
el suministro de materias primas (por ejemplo, petróleo, minerales,
productos agrícolas) en forma de exportaciones a China [traducción libre]
7
(UN, 2011:33).
En el Policy Paper para América Latina de 2016 (China, 2016b), el gobierno
chino se compromete a profundizar la CSS con la región teniendo como referencia
la agenda para el desarrollo sostenible de 2030, a partir de la premisa básica de
la cooperación de ganancias mutuas (win-win cooperation). En el Policy Paper
no se menciona el término de la ayuda, pero sí existe un compromiso chino de
profundizar la CSS con ALC a partir de tres pilares: a) consolidar los sistemas
multilaterales de comercio; 2) promover la reforma del sistema de gobernanza
global, que debería leerse como una crítica a los obstáculos para reformar las
Instituciones Económicas Multilaterales de Crédito (FMI, y Banco Mundial); y
3) construir un sistema económico abierto, como fue señalado en el discurso de
Xi Jinping en Davos en 2017 (Xi, 2017).
6 “From 2010 to 2012, China provided foreign assistance mainly in the following forms: undertaking complete
projects, providing goods and materials, conducting technical cooperation and human resources development
cooperation, dispatching medical teams and volunteers, offering emergency humanitarian aid, and reducing or
exempting the debts of the recipient countries. Complete projects. In total, China undertook the construction
of 580 such projects in 80 countries, with infrastructure and agriculture as the focus”.
7 “South-South development cooperation results in growing trade and investment flows between contributing
developing countries and recipient [least developed countries]. It has often played a catalytic role in leveraging
market transactions, such as "natural-resources-for-infrastructure" arrangements, undertaken mainly by China
in African countries. China builds infrastructure (e.g. roads, bridges, power stations) in African countries in
exchange for long-term contracts ensuring the supply of raw materials (e.g. oil, minerals, agricultural products)
in the form of exports to China”.
28
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
Se debe destacar en este documento que la CSS estará vinculada a la agenda de
desarrollo sustentable de Naciones Unidas para 2030, resolución de 2015 (UNGA,
2015), así como a formas de cooperación trilateral, ambos puntos incorporados
en el Policy Paper de 2016.
China está dispuesta a ampliar y profundizar, sobre la base de cooperación
mutuamente beneficiosa y desarrollo sostenible, la cooperación en materia
de energía y recursos, apoyar la extensión de la cooperación a actividades
de curso superior como la exploración y la extracción para consolidar la
base de cooperación y ampliar el potencial de recursos y, al mismo tiempo,
amplificar la cooperación hacia las industrias de curso inferior y auxiliares,
tales como la fundición, la logística, el comercio, la manufacturación de
equipos y la contratación general de obras a fin de elevar el valor agregado
de los productos. China está dispuesta a explorar con los países de ALC la
posibilidad de establecer mecanismos como el suministro a largo plazo de
energía y recursos, la cotización y la liquidación en moneda local para paliar
el impacto de los riesgos económicos y financieros externos (CHINA, 2016c).
En esta dirección, la importancia del Foro CELAC-China y su plan de acción
tiene una relevancia estratégica fundamental para la implementación de estos
objetivos para ALC. La reunión Ministerial en Beijing en 2015 deja claro que el
Foro se guiará:
por los principios de respeto, igualdad, pluralidad, beneficio mutuo,
cooperación, apertura, inclusión y no condicionalidad y estamos decididos a
desarrollar diálogos en el marco de las áreas temáticas del Foro, entre otras
adicionales acordadas por las Partes, por medio de formas innovadoras de
cooperación para promover el desarrollo sostenible común, el bienestar social,
el crecimiento económico y realizar nuevas contribuciones a la cooperación
Sur-Sur” (China-CELAC, 2015b).
Este plan de acción tiene su origen en la propuesta que el presidente
Xi Jinping realizó en su visita a Brasil en 2014 en su participación en la cumbre
CHINA-LAC y que dio inicio oficial al Foro CELAC-China. La propuesta de CSS
de características chinas están resumidas en las fórmula 1+3+6. Un plan, tres
motores y 6 campos de acción:
China propone trabajar juntos para construir un nuevo marco de cooperación
“1 +3 +6”. El “1” se refiere a “un programa”, es decir, elaborar el “Programa
de Cooperación China-América Latina y el Caribe para el Período 2015-2019”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
29Javier Alberto Vadell
con la realización de un crecimiento inclusivo y el desarrollo sostenible como
el objetivo. El “3” son “tres grandes motores”, a saber, tomar el comercio,
la inversión y la cooperación financiera como motores para promover un
desarrollo integral de la cooperación pragmática entre China y América Latina
y el Caribe. Se esfuerzan por que el volumen del comercio bilateral llegue a
los 500 mil millones de dólares de aquí a 10 años, el stock de las inversiones
directas de China en América Latina alcancen a los 250 mil millones de
dólares, y promuevan la expansión de la liquidación de comercio bilateral
con las monedas locales y el intercambio bilateral de monedas locales. El “6”
implica las “seis áreas”, es decir, tomar las de energía y recursos naturales,
construcción de infraestructuras, agricultura, manufactura, innovación
científica y tecnológica y tecnología de información como áreas prioritarias de
cooperación para promover el acoplamiento industrial entre China y América
Latina y el Caribe. China implementará formalmente el Crédito Especial para
los Proyectos de Infraestructura entre China y América Latina y el Caribe
de 10 mil millones de dólares y elevar, sobre esta base, su monto hasta los
20 mil millones de dólares. China también proporcionará a los países de
América Latina y el Caribe líneas de crédito en condiciones preferenciales
por un monto de 10 mil millones de dólares, se activará integralmente el
Fondo de Cooperación China-América Latina y el Caribe con una aportación
comprometida de la parte china de 5 mil millones de dólares. China pondrá en
marcha formalmente el Fondo Especial para la Cooperación Agrícola China-
América Latina y el Caribe por un monto de 50 millones de dólares, instalará el
Programa de Asociación Científico-Tecnológica y el Programa de Intercambio
entre Científicos Jóvenes China-América Latina y el Caribe, y organizará
oportunamente el Primer Foro de Innovación Científico-Tecnológica entre
China y América Latina y el Caribe (MOFA, 2014).
En noviembre de 2016 con el nuevo Policy Paper de la RPC para ALC, se
consolida el plan de 2014: 1+3+6. Los montos anunciados en inversiones
y préstamos tienen una proyección de largo plazo en las seis áreas donde se
interconectan con las 7 modalidades de acción de la RPC en ALC, especialmente
5 por el momento. La fórmula 1+3+6 se conjuga en el White Paper de 2016 con
otra 3x3, que contempla los aspectos, logísticos, energéticos e informativos y sus
vínculos con los gobiernos, la sociedad y las empresas.
Persistir en la cooperación mutuamente beneficiosa en fomento del desarrollo
común constituye la fuerza motriz inherente de las relaciones entre China y
ALC. China se dispone a forjar el nuevo marco de cooperación sustancial
“1+3+6” (a saber, tomar como guía el Plan de Cooperación China – los
Estados Latinoamericanos y Caribeños (2015-2019); como fuerza propulsora,
30
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 6-37
El Foro China-CELAC y el nuevo regionalismo para un mundo multipolar [...]
el comercio, la inversión y cooperación financiera; y como puntos clave de
cooperación, la energía y recursos, obras de infraestructura, agricultura,
manufactura, innovación científico-técnica y tecnología informática) y
explorar activamente la nueva modalidad de cooperación en capacidad
productiva “3x3” (o sea, edificar conjuntamente para ALC los tres viaductos
de logística, energía eléctrica e informática, materializar la interacción
virtuosa entre empresas, sociedad y Gobierno, así como ensanchar los tres
canales de financiamiento tales como fondos, créditos y seguro) con miras a
acelerar la elevación de la cualidad y el nivel de la cooperación China-ALC
(CHINA, 2016c).
Para concluir, esta etapa multilateral de las relaciones de ALC con China,
el campeón de la globalización, desafía toda visión constituida de la CSS, como
expresa Domínguez (2016)“alejada del isomorfismo conceptual de la cooperación
del CAD”. China es hoy el principal socio comercial de Argentina, Uruguay, Chile
Brasil y Perú y unos de los principales socios comerciales del resto de los países de
ALC con tendencia creciente desde hace más de una década. La RPC tiene tratados
de libre comercio con Chile (2005), Perú (2009) y Costa Rica (2010). El Banco de
Desarrollo de China y el Exim-Bank de China han financiado a varios países de
la región. La RPC es el prestamista oficial de Venezuela (U$S 62.200 millones),
Brasil (U$S 32.800 millones), Ecuador (U$S 17.400 millones), Argentina (U$S
15.300 millones) y Bolivia (U$S 3.500 millones) (GALLAGHER, MYERS, 2016)
8
.
Las Inversiones chinas en la región crecen a un ritmo sorprendente, así como
los acuerdos de asistencia en diversas áreas. Los mayores receptores son: Brasil
(U$S 51.700 millones), Argentina (U$S 22.060 millones), Venezuela (U$S 20.610
millones), Perú (U$S 18.170 millones), Cuba (U$S 5.100 millones), Chile
(U$S 4.500 millones), Bolivia (U$S 3.640 millones) y Ecuador (U$S 2.820 millones)
(SCISSORS, 2016). En este escenario de transformaciones, el estrechamiento de
vínculos entre los países de ALC y China tiene a profundizarse en los moldes
de cooperación multilateral del foro China-CELAC bajo la sombra de una nueva
crisis económica.
En este sentido, las cuestiones que orientaron este trabajo partieron de la
experiencia de institucionalización del Foro China-CELAC y si este foro conseguirá
proporcionar un marco adecuado para nuevas formas de estímulo de la Cooperación
Sur-Sur extra-regional. A medida que se diluye la deseada ‘relación estratégica’
entre la CELAC y la UE, los vínculos de la región con China se fortalecen.
8 Acumulados de 2005 hasta 2016.
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31Javier Alberto Vadell
La Segunda Reunión Ministerial del Foro China-CELAC realizada en Santiago de
Chile refuerza esta tendencia de estrechamiento de las relaciones estratégicas.
La invitación explícita del gobierno chino a los 33 países de la CELAC a formar
parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR) (WANG, 2018, GONZALEZ, 2018)
evidencia dos movimientos: el primero es que la IFR no es sólo un proyecto regional
asiático, sino también de carácter global. El segundo es el nuevo horizonte que se
abre para ALC en este escenario, posibilitando ampliar márgenes de autonomía
de la región en las negociaciones a partir de un modelo de CSS que se fue
diseñando en el Documento del I Foro China-CELAC y el Policy Paper de China
para ALC de 2016, que amplia las posibilidades de inversiones y cooperación en
sectores cruciales para la región: infraestructura; ciencia, tecnología, innovación
y desarrollo sustentable.
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