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73Renan Holanda Montenegro
Da Indiferença ao Engajamento:
a participação da China em operações
de paz das Nações Unidas
1
From Indifference to Engagement:
China’s participation in United Nations
peace operations
DOI: 10.21530/ci.v13n1.2018.724
Renan Holanda Montenegro
2
Resumo
A China ingressa na Organização das Nações Unidas (ONU) em 1971, mas mantém uma
postura de distanciamento e desconfiança praticamente durante toda primeira década como
membro oficial. Hoje, os chineses estão entre os principais contribuidores de pessoal para
as operações de paz, enviando desde equipes de apoio a batalhões de infantaria, sendo o
membro mais ativo nesse sentido entre aqueles com assento permanente no Conselho de
Segurança. O que explica tal mudança de comportamento? Quais fatores determinam a
participação da China em missões de paz? O objetivo central do presente artigo é apresentar
um panorama da literatura sobre o assunto, tendo em conta a variada gama de fatores
causais identificados e a possibilidade de agrupá-los em categorias explicativas mais amplas.
A metodologia utilizada ainda lança mão de ferramentas de estatística descritiva. Com esse
empreendimento, espera-se prestar uma contribuição para os estudos sobre política externa
chinesa em geral, com foco específico nas relações China-ONU e no engajamento de Pequim
nas operações de paz.
Palavras-chave: China; Organização das Nações Unidas; Operações de Paz; Teoria das
Relações Internacionais.
1 Versões preliminares deste trabalho foram apresentadas no 9
o
Congresso Latino-Americano de Ciência Política,
em Montevidéu, e no 1
o
Seminário Nordestino de Estudos da Ásia, no Recife.
2 Doutorando em Ciência Política (UFPE), Pesquisador Associado do Instituto de Estudos da Ásia (UFPE) e
professor da Universidade Federal de Sergipe (UFS). Mestre em Relações Internacionais (UERJ).
Contato: renanholanda@bol.com.br.
Artigo submetido em 29/11/2017 e aprovado em 12/03/2018.
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74 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
Abstract
China joins the United Nations (UN) in 1971, but maintains a position of detachment and
mistrust throughout the first decade as an official member. Nowadays, the Chinese are
among the major contributors of personnel for peace operations, ranging from support
equipment to infantry battalions, being the most active member in that sense among those
with permanent seat on the Security Council. What explains this behavioral change? What
factors determine China’s participation in these missions? The main objective of this paper
is to present an overview of the literature on the subject, taking into account the wide
range of causal factors identified and the possibility of grouping it in broader explanatory
categories. The methodology also applies descriptive statistics tools. With this enterprise,
the article intends to contribute to the studies on Chinese foreign policy in general, with
a specific focus on China-UN relations and on engagement of Beijing in peace operations.
Keywords: China; United Nations; Peace Operations; International Relations Theory.
Introdução
Membro oficial da Organização das Nações Unidas (ONU) desde 1971,
a República Popular da China inicialmente demonstrou um comportamento
com relação à instituição pautado pelo distanciamento e até pela desconfiança,
mesmo tendo algum poder de ingerência como membro permanente do Conselho
de Segurança. Entretanto, tal postura se alterou radicalmente com o passar do
tempo. Nesse artigo, analisa-se essa inflexão comportamental com base na atuação
chinesa nas operações de paz (peacekeeping operations).
Na primeira década integrando oficialmente a ONU, os chineses tiveram uma
postura tanto de indiferença quanto de oposição à criação e continuação dessas
operações. Somente nos anos de 1980 é que o país começa a demonstrar uma
atitude de maior suporte, seja pagando sua contribuição anual ou votando a favor
de algumas resoluções. A primeira contribuição do país para essas missões, ainda
que tímida, só veio a acontecer em 1990.
Desde então, o envio de pessoal tem crescido e se diversificado, indo desde
observadores e equipes de apoio até batalhões de infantaria. Mais recentemente,
o presidente Xi Jinping anunciou a doação de US$ 1 bilhão para o fundo de paz
e desenvolvimento das Nações Unidas e a criação de uma força permanente de 8
mil homens para as missões de paz. Em 2016, a capital Pequim sediou o primeiro
curso de capacitação voltado para soldados que atuam em missões de paz, uma
iniciativa feita através de parceria entre o governo chinês e a ONU.
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75Renan Holanda Montenegro
Essa nova postura diante do multilateralismo onusiano também fez com que
a China se transformasse no segundo maior financiador das referidas operações,
a contribuir com 10% do orçamento total até 2018, atrás apenas dos Estados
Unidos (NEW YORK TIMES, 2015; DIÁRIO DO POVO ONLINE, 2016; CRI, 2016).
Dada essa clara mudança de postura da China quanto ao sistema ONU em geral,
e aos arranjos multilaterais de segurança em particular, cabe a pergunta que dá
partida ao presente trabalho: quais fatores explicam a participação da China nas
operações de paz das Nações Unidas?
De acordo com Shambaugh (2013), a contribuição da China nas operações
de paz da ONU constitui o que talvez seja o traço mais notável do engajamento
do país em termos de segurança internacional. Apesar disso, em geral, a maior
parte dos trabalhos realizados sobre o tema consiste em narrativas de cunho
histórico que se limitam a examinar a evolução da participação chinesa como
um peacekeeping state.
No presente artigo, o objetivo central é promover um levantamento dos
principais fatores trabalhados pela literatura como relevantes para compreender
a participação chinesa nas operações de paz, levando em conta, sobretudo,
a variedade das causalidades identificadas e, adicionalmente, a possibilidade de
agrupá-las em categorias explicativas mais amplas. A metodologia utilizada também
lança mão de técnicas de estatística descritiva, que buscam ilustrar a evolução
do envolvimento chinês nas missões de paz, bem como os países e regiões que
mais receberam soldados chineses.
Além da presente introdução, o texto ainda conta com outras três seções,
excetuando a conclusão. Na próxima, destaca-se brevemente a evolução da
participação chinesa nas missões de paz em perspectiva histórica. Em seguida,
apresentamos dados quantitativos a respeito do assunto – o intervalo de análise se
situa entre 1990 e 2015. Depois, são apresentadas as principais contribuições sobre
o tema trazidas pela literatura. Nessa etapa, avalia-se de que forma a literatura
incorpora aspectos explicativos complementares e/ou contraditórios. Por fim, são
tecidas algumas considerações conclusivas.
Breve histórico da participação chinesa nas operações de paz
Ao término de 2015, a China contribuía com um pessoal de 3.045 para dez
das 18 operações de paz da ONU em andamento. Com isso, o país é o membro
permanente do Conselho de Segurança que mais envia contribuições, posição
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76 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
que ocupa desde março de 2004. No quadro geral de países, a China aparecia em
9
o
lugar, sendo – ao lado da Índia, 3
o
lugar – a única potência entre os principais
contribuintes, figurando junto a Estados como Bangladesh (1
o
), Etiópia (2
o
),
Paquistão (4
o
) e Ruanda (5
o
)
3
.
Quadro 1. Participação da China em operações de paz da ONU (dez/2015)
Missão Local Contribuição
MINURSO Saara Ocidental / África 10
MINUSMA Mali / África 402
MONUSCO Rep. Dem. do Congo / África 232
UNAMID Darfur / África 235
UNFICYP Chipre / Europa 3
UNIFIL Líbano / Ásia 418
UNMIL Libéria / África 667
UNMISS Sudão do Sul / África 1.068
UNOCI Costa do Marfim / África 6
UNTSO Oriente Médio / Ásia 4
TOTAL: 3.045
Fonte: Elaboração própria com base em dados da ONU (peacekeeping.un.org).
Historicamente, o envolvimento da China nas referidas operações é dividido
em fases pela literatura especializada (FRAVEL, 1996; HE, 2007; FUNG, 2015).
Na primeira fase, que engloba os primeiros dez anos dentro do sistema ONU,
a diplomacia de Pequim se opôs à criação e à continuação de todas as operações
no período: três no total, todas referentes ao conflito árabe-israelense.
A discordância chinesa se expressou em três frentes: 1) não participação
nas votações do Conselho de Segurança; 2) não pagamento das contribuições
financeiras anuais às missões; e 3) não enviando tropas para as operações em
andamento. Em termos gerais, a visão da China era de que as operações de paz
representavam uma faceta do jogo protagonizado pelas grandes potências da
época, constituindo apenas um pretexto para a intervenção dos Estados Unidos
ou da União Soviética em assuntos de pequenos Estados.
3 Em 2016, o status da contribuição chinesa caiu consideravelmente, chegando a 2.630. Entretanto, esse
decrescimento não será discutido aqui, haja vista que o intervalo temporal da presente análise se situa, como
já mencionado anteriormente, entre 1990 e 2015. Dados disponíveis no portal peacekeeping.un.org.
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77Renan Holanda Montenegro
A bem da verdade, nesse período a China demonstrava desconfiança, quando
não repulsa, aos mais diversos tipos de organizações internacionais, fossem elas
regionais ou multilaterais stricto sensu. Pode-se citar como exemplo o caso da
Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), fundada em 1967 e composta
por dez Estados: Brunei, Camboja, Indonésia, Laos, Malásia, Myanmar, Filipinas,
Cingapura, Tailândia e Vietnã. Apesar de serem vizinhos próximos, a China só
reconheceu esse agrupamento de países em 1975, pois considerava a ASEAN um
locus de disputa envolvendo questões ideológicas na esteira da Guerra Fria. O caso
da ASEAN é emblemático pois mostra com clareza a postura reticente da China
quanto ao ambiente internacional, inclusive com o seu próprio entorno geográfico
A segunda fase se inicia a partir de 1981, com uma atitude de maior suporte
da China diante das operações. É nesse período que Pequim começa a votar a favor
de várias resoluções no Conselho de Segurança e a pagar sua contribuição anual.
Em abril de 1990, a China enviou o primeiro contingente de observadores para uma
operação da ONU – a UNTSO (United Nations Truce Supervision Organization), no
Oriente Médio. Dois fatores explicam essa mudança no comportamento chinês,
um doméstico e outro externo: em primeiro lugar, as reformas liberais iniciadas
no início dos anos 1970 por Deng Xiaoping; segundo, o ambiente internacional
mais favorável.
Na terceira fase, a China envia pela primeira vez uma contribuição de unidades
militares. A inflexão comportamental abrupta aconteceu entre 1992 e 1993, com o
envio de tropas para a UNTAC (United Nations Transitional Authority in Cambodia),
no vizinho Camboja. Foi o único episódio que envolveu uma contribuição desse
tipo por parte dos chineses em toda a década. Nesse mesmo período, a China se
absteve de autorizar o capítulo que autorizava as non-consensual peace enforcement
missions, mantendo-se inativa diante do genocídio em Ruanda e do caos interno
na Iugoslávia.
Esse comportamento se altera na quarta etapa da presente análise histórica,
quando Pequim começa a demonstrar suporte às missões de peace enforcement e
de administrações de transição no Timor-Leste. Nessa fase, a China também dá
um salto no perfil das suas contribuições, enviando equipes altamente treinadas
na área de logística, engenharia e medicina, todas essenciais para o suporte das
missões no terreno – campos de atuação deficitários entre os Estados menos
desenvolvidos que costumam contribuir ativamente junto às operações.
Na quinta e última fase, incluída apenas na análise de Fung (2015), a China
modifica decisivamente o perfil de seu pessoal enviado, passando a contribuir
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78 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
ativamente com tropas de combate. Tal inflexão representa a quebra mais
importante em uma perspectiva evolutiva que começa da completa indiferença.
Nesse contexto, foram enviadas forças de segurança para a missão da ONU no Mali
(MINUSMA – United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in
Mali), em 2013, e pela primeira vez foi aprovado o envio de um batalhão completo
de infantaria, em fins de 2014. O destino foi a UNMISS (United Nations Mission
in South Sudan), no Sudão do Sul, que recebeu da China – além dos soldados de
capacete azul – drones, mísseis antitanque e veículos de guerra blindados.
O primeiro comunicado oficial que a China estava formalmente considerando
mudar seu perfil de contribuição, incluindo os recursos militares de ponta de
lança, foi em julho de 2010, quando o ELP (Exército de Libertação Popular)
notou que, para enviar tropas de infantaria para o exterior, os tomadores
de decisão chineses “levariam em conta nossa política de defesa nacional,
que é defensiva por natureza, a resposta da comunidade internacional, bem
como a capacidade de nossas tropas”. A China enviou forças de segurança
abrangentes para o Mali em 2013 e, em 2014, comprometeu um batalhão de
tropas de combate no Sudão do Sul, com drones, mísseis antitanques e veículos
blindados, sob um claro mandato de proteção civil. (FUNG, 2015, p. 6-7)
4
Para efeito auxiliar na compreensão, a contextualização histórica descrita nas
últimas linhas está sumarizada no quadro abaixo.
Quadro 2. As cinco fases do envolvimento chinês nas operações de paz
Fase 1 1971-1980 Distanciamento e oposição à criação e continuação das operações.
Fase 2 1981-1990
Atitude de maior suporte, votando a favor de resoluções e pagando a
contribuição anual. Envio do primeiro contingente de observadores.
Fase 3 1992-1998
Envio da primeira contribuição de militares, para o Camboja. Abstenção
quanto às missões de peace enforcement.
Fase 4 1999-2012
Suporte às missões de peace enforcement e de transição no Timor-Leste.
Envio de equipes de apoio altamente capacitadas.
Fase 5 2013-presente
Contribuições com tropas de combate e primeiro envio de um batalhão
completo de infantaria, para o Sudão do Sul.
Fonte: Elaboração própria com base em Fravel (1996), He (2007) e Fung (2015).
4 The first official notice that China was formally considering changing its peacekeeping deployment profile, to
include tip-of-the-spear military assets was in July 2010, when the PLA noted that in order to deploy infantry
troops abroad, Chinese decision-makers would ‘take into account our national defense policy, which is defensive in
nature, the international community’s response, as well as our troop’s capability’. China deployed comprehensive
security forces to Mali in 2013, and in 2014, China committed a battalion of combat troops to South Sudan,
complete with drones, anti-tank missiles, and armored carriers, under a clear civilian protection mandate.
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79Renan Holanda Montenegro
Análise quantitativa descritiva
Observando visualmente a evolução da contribuição chinesa para as operações
de paz, pode-se ver claramente que há um salto abrupto a partir de 2002. Antes
disso, a única descontinuidade no padrão das contribuições aprovadas por Pequim
acontece em 1992, devido à missão no Camboja, quando a China salta de um
pessoal de 44 para quase 500. Um ano depois, concluído o processo de transição
no país vizinho, a contribuição chinesa retorna à casa das dezenas. Tal episódio
pode ser interpretado como um indicativo de que a China lança mão do arcabouço
institucional proporcionado pela ONU para legitimar sua atuação quando há
interesses em jogo – os chineses apoiaram o Camboja durante a guerra civil.
Gráfico 1. Contribuição total e tropas enviadas pela China
para as operações de paz
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Contribiução total Tropas
Fonte: Elaboração própria com base em dados da ONU (peacekeeping.un.org)
Adicionalmente, cabe a ressalva de que a quantidade de tropas enviadas pela
China (linha cinza) segue o mesmo padrão das contribuições totais (linha preta)
5
,
5 As contribuições podem ser de militares (uniformed personnel) ou de civis (civilian personnel). No primeiro caso,
a contribuição pode ser de tropas, polícia ou observadores. No segundo, há os civis locais e os civis internacionais.
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80 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
geralmente de observadores e equipes técnicas (médicos, engenheiros etc.). Com
exceção do Camboja, a China só volta a enviar tropas significativamente a partir
de 2003
6
. Nesse ano, autoriza o envio de um quantitativo pessoal de 221 para
as tropas da ONU na República Democrática do Congo (MONUC – Mission de
l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo) e de 68
para as tropas na Libéria (UNMIL – United Nations Mission in Liberia). Apesar de
tais eventos representarem de alguma forma uma espécie de marco, os principais
pontos de inflexão observados no gráfico 1 – novamente excluindo o caso do
Camboja – acontecem a partir do ano seguinte.
De 2003 para 2004, a contribuição de pessoal salta de 358 para 1.036. Nesse
mesmo período, a participação da China passa de sete para 12 operações (de um
total de 17). O segundo momento onde se observa uma mudança mais ou menos
abrupta acontece de 2005 para 2006: a contribuição sai de 1.059 para 1.666. No
último momento da série temporal, mais uma inflexão considerável: a contribuição
salta de 2.181 em 2014 para 3.045 no ano seguinte. Nesses dois últimos momentos,
a quantidade de missões que a China participa não sofre mudanças de impacto.
Especificamente, dois países concentram grande parte das contribuições
chinesas na fase final da série: Libéria e Sudão. Os conflitos nesse último acabaram
por dar origem ao Sudão do Sul, que atualmente recebe a maior quantidade de
tropas chinesas dentre todas as operações para as quais Pequim envia pessoal.
A missão no Sudão (UNMIS – United Nations Mission in Sudan) foi aprovada pelo
Conselho de Segurança no começo de 2005, ano em que a China enviou para aquele
país um pessoal de 35, sendo apenas 8 destinados a tropas. Já no ano seguinte,
os chineses aumentaram a contribuição à UNMIS para 469. Pequim manteve a
contribuição em torno desse quantitativo, enquanto enviou mais de 500 para
a missão na Libéria. Abaixo, as estatísticas descritivas das variáveis em questão.
6 Em 2001, enviou apenas um soldado para a MONUC, na República Democrática do Congo, tendo repetido a
mesma quantidade no ano seguinte, quando também mandou um soldado para a UNIKOM (United Nations
Iraq-Kuwait Observation Mission), no Iraque-Kuwait. Ressalte-se que não foram militares de combate em
nenhum dos casos.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
81Renan Holanda Montenegro
Tabela 1. Estatísticas descritivas das contribuições totais
e das tropas enviadas pela China
7
N1º Mínimo Máximo Média Desvio padrão
Tropas
194
Contribuição
194
Nº
194
0
1
1051
1068
109,4
126,6
189,49
196,12
Fonte: Elaboração própria com base em dados da ONU (peacekeeping.un.org).
Os pontos máximos observados nas duas variáveis foram registrados exatamente
no último ano da série, na missão no Sudão do Sul (UNMISS). Apesar disso, é
de se notar que a média geral da contribuição total e do envio de tropas segue
relativamente baixa. O fato de a China ter permanecido com uma participação
discreta nas operações por mais de dez anos certamente tem influência decisiva
no resultado da média. Caso permaneça a tendência crescente de contribuições
observada recentemente, não restam dúvidas de que a média crescerá – o que
deve acontecer mesmo ocorrendo uma estabilização do quantitativo de pessoal
enviado.
A concentração de grande parte das operações em solo africano é o gatilho
para muitas das análises que atribuem apenas a fatores materiais a explicação
do engajamento chinês nas operações de paz. Os dois gráficos abaixo revelam
visualmente como a África lidera com folga o recebimento das contribuições da
China
8
– a exceção particular fica por conta do Líbano, 3
o
país no ranking das
contribuições chinesas. As barras mais escuras indicam a contribuição total,
enquanto as mais claras representam somente a quantidade de tropas.
7 O 'N' representa o somatório de todas as missões que a China participou ano a ano. As missões que receberam
contribuições chinesas em mais de um ano foram contadas mais de uma vez. Sendo assim, o 'N' constitui a
quantidade total de observações da análise quantitativa aqui realizada.
8 A literatura nos campos da Ciência Política e das Relações Internacionais sobre as relações entre China e África
tem se desenvolvido intensamente ao longo das últimas décadas, cobrindo uma diversidade de temas. Entre os
mais abordados pela comunidade acadêmica, podemos citar: o histórico das relações políticas e diplomáticas
(MITCHELL; McGIFFERT, 2007; VISENTINI, 2011); a institucionalização da parceria por meio do Fórum de
Cooperação China-África (FOCAC) (VADELL et al., 2013; ANSHAN, 2007; MONTENEGRO; ALVES, 2016); a
dinâmica econômica das relações, com especial ênfase à demanda chinesa por recursos energéticos e os vultosos
investimentos diretos destinados aos países africanos (CARNEIRO LEÃO, 2009; PAUTASSO; OLIVEIRA, 2008;
WANG, 2007).
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82 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
Gráfico 2. Contribuição da China para as operações de paz por continente
Tropas
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Contribuição total
África Ásia América Europa
Fonte: Elaboração própria com base em dados da ONU (peacekeeping.un.org).
Gráfico 3. Contribuição da China para as operações de paz por país/região
Tropas
Contribuição total
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Timor Leste
Saara Ocidental
Camboja
Haiti
Mali
Sudão do Sul
RD Congo
Líbano
Sudão
Libéria
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
83Renan Holanda Montenegro
A Libéria figura em primeiro lugar como país que mais recebe contribuições
chinesas em termos de operações de paz. Essa liderança muito se deve ao fato
de a Libéria já ter recebido uma missão da ONU nos anos de 1990 (UNOMIL –
United Nations Observer Mission in Liberia), além de a missão atual (UNMIL)
ter sido estabelecida ainda em 2003. A China contribuiu no primeiro caso e faz
o mesmo com a UNMIL desde a criação da mesma. Pequim estabeleceu relações
diplomáticas com a Libéria em 1977, tendo rompido anos depois devido ao fato de
o País africano ter reconhecido Taiwan. As relações foram restabelecidas em 2003,
quando a Libéria rompeu com Taiwan e voltou a reconhecer a China comunista.
Para se ter uma ideia da magnitude do imbróglio envolvendo a Libéria, a China
lançou mão do arcabouço institucional da ONU para, de certa forma, barganhar
seu reconhecimento diplomático e isolar Taiwan. Durante o regime comandado
por Charles Taylor, a Libéria buscou manter relações com as duas Chinas. Taylor
renunciou ao cargo em agosto de 2003, a operação de paz da ONU (UNMIL) foi
estabelecida em setembro e em outubro os comunistas foram reconhecidos como
a China única.
Quando o CSNU (Conselho de Segurança das Nações Unidas) inicialmente
concordou em estabelecer uma missão e enviar uma força de estabilização
à Libéria após a queda do regime de Charles Taylor, a China apoiou apenas
um mandato de três meses para a operação, embora pelo menos seis meses
fossem necessários para a mobilização e a força de manutenção da paz.
A China então persuadiu a ONU a intervir para garantir que o governo
pós-Taylor reconheceria a China. Um mês após a resolução de setembro de
2003 do Conselho de Segurança da ONU (1509) autorizando por 12 meses
a força de estabilização na Libéria, China e Libéria restabeleceram relações
diplomáticas (em 11 de outubro de 2003). (MEDEIROS, 2009, p. 185)
9
No Sudão e no Sudão do Sul, a despeito de não haver um contexto diplomático
conturbado no que tange à “One China Policy”, a preocupação da China tem
cunho econômico e estratégico, haja vista os grandes investimentos realizados
em exploração de petróleo naquela região. Na imprensa ocidental, não é difícil
encontrar relatos de que a principal motivação chinesa em enviar soldados para
9 When the UNSC initially agreed to establish a mission and send a stabilization force to Liberia after the fall of
Charles Taylor’s regime, China supported only a three-month mandate for the operation even though at least
six months were necessary for the initial mobilization and deployment of the peacekeeping force. China then
persuaded the U.N. to intervene to ensure that the post-Taylor government would recognize China. A month after
the September 2003 UNSC resolution (1509) authorizing for 12 months the stabilization force in Liberia, China
and Liberia reestablished diplomatic relations (on October 11, 2003).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
84 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
a missão de paz no Sudão do Sul consiste em proteger seus campos de petróleo
e os trabalhadores – chineses em sua imensa maioria – que neles atuam (WALL
STREET JOURNAL, 2014).
Na Libéria, comentários nessa linha não existem ou são poucos, mas a China
possui investimentos na exploração de minério de ferro, principal recurso natural
daquele país. Na seção seguinte, discutimos em profundidade os principais fatores
levantados pela literatura para explicar o engajamento chinês nas operações de
paz da ONU, que vão de aspectos materiais a ideacionais.
Os determinantes do engajamento: uma síntese da literatura
A grande maioria da literatura que se propõe a investigar a participação chinesa
em operações de paz da ONU lança mão de uma abordagem qualitativa. Dentro
dessa perspectiva, muitas análises privilegiam o uso de narrativas históricas, seja
para enfatizar a evolução da China como um peacekeeping state, seja para delinear
os principais fatores envolvidos na decisão de enviar pessoal às missões. Grosso
modo, as variáveis explicativas mais utilizadas pela literatura se identificam com
três grandes correntes teóricas das Relações Internacionais: realismo, liberalismo
e construtivismo
10
.
Os determinantes de viés realista são bastante utilizados na perspectiva do
autointeresse e da maximização de poder, caso em que se encaixam os argumentos
que definem a participação chinesa em termos de interesses materiais, geralmente
econômicos e estratégicos. Explicações que se identificam com o liberalismo
priorizam o papel das normas e instituições. Há ainda as variáveis que dizem
respeito exclusivamente à identidade internacional chinesa, uma preocupação
observada mais comumente nos debates construtivistas. Alguns trabalhos, cabe
notar, desenvolvem um instrumental analítico que percorre mais de uma corrente
teórica. Tendo em conta tal hibridismo, o presente artigo busca agrupar as causas
levantadas pela literatura em categorias explicativas mais amplas, que busquem
suplantar possíveis discordâncias no nível da teoria.
10 No âmbito teórico, tem sido ampla e difusa a aplicação de referenciais estritamente ocidentais, o que tem de
certa forma enviesado as conclusões a respeito da política externa chinesa (ZHENG, 2010). A partir do trabalho
seminal de Fairbank (1983), muitos pesquisadores começaram a incorporar aspectos do pensamento confucionista
para desenvolver um corpus teórico mais adequado ao entendimento do comportamento internacional chinês.
Esse debate tem se relevado profícuo não apenas no campo da análise da política externa chinesa, como também
na área da teoria das relações internacionais (JOHNSTON, 1995; FENG, 2007; YAN, 2011).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
85Renan Holanda Montenegro
Apesar de muitas explicações estarem centradas em aspectos materiais, um
fator presente em praticamente todos os trabalhos sobre o tema incide sobre a
questão da identidade: o fato de a China querer passar a imagem de um “poder
responsável” (responsible power). Para Richardson (2011), expressões usadas
recorrentemente pelo discurso oficial chinês – como harmonious world, peaceful
rise e responsible power
11
– revelam um espelho de duas faces no que diz respeito
ao papel do país nas operações de paz da ONU: por um lado, indica a preferência
de como os chineses desejam ser percebidos; por outro, revela as preocupações
sobre como os outros observam a China.
Nesse sentido, Pequim tem quatro benefícios ao portar-se como um poder
responsável nas discussões sobre seus esforços de peacekeeping: 1) a adaptação
do discurso sobre seu papel nas operações de paz, moldando percepções e
expectativas sobre a atuação do país nesse regime, além de facilitar a transição para
o status de grande potência com o mínimo de ruptura; 2) permite à China ter um
esforço retórico de ganhar reconhecimento como uma grande potência legítima,
mas nos seus próprios termos, mantendo também o status de “non-Western,
non-imperialist developing state”; 3) o termo “poder responsável” habilita a China
a renovar suas críticas à ordem existente de acordo com a evolução da percepção
que tem da natureza do sistema; 4) por fim, o termo ainda faz com que a China
possa se posicionar como um grande poder atípico, enfatizando o desenvolvimento
pacífico e a intenção de não desestabilizar a política internacional em função de
interesses próprios (RICHARDSON, 2011).
De forma análoga, um relatório do International Crisis Group (2009) também
aponta que as operações das Nações Unidas são uma forma relativamente barata
para que a China demonstre estar comprometida em apoiar a paz e a segurança
internacionais, além de mostrar que o crescimento em termos de poder militar
não é inerentemente uma ameaça, reforçando seu desejo de ser vista como um
poder responsável. Complementarmente, conceitos como o de “poder responsável”
e “ascensão pacífica” ainda revelam uma autoconfiança crescente do governo
comunista, baseada nas conquistas alcançadas tanto domesticamente como no
âmbito internacional. Tal retórica indica a crença entre as lideranças chinesas de
11 O termo “responsible power” (fuzeren daguo) foi cunhado em 1999 pelo então premier Zhu Rongji e bastante
utilizado durante o mandato de Jiang Zemin. Já o “peaceful rise”, utilizado em um discurso do influente membro
do partido Zheng Bijian, tornou-se uma espécie de política oficial na presidência de Hu Jintao. A utilização
do conceito de “mundo harmonioso” ou “sociedade harmoniosa”, embora tenha raízes na filosofia ancestral
chinesa, também começou com Hu Jintao, mas ganhou força no mandato de Xi Jinping, que frequentemente
lança mão dessa retórica.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
86 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
que o país pode ser seletivamente ativo e fazer algo que valha a pena (you suo
zuo wei) enquanto mantém o “low profile” (HE, 2007; YAN, 2014).
Por meio de uma metodologia qualitativa mista que incluiu entrevistas com
elites chinesas e das Nações Unidas, consultas a fontes escritas e observação
participante no Departamento de Operações de Paz da ONU, Fung (2015) reconstruiu
o caso da missão em Darfur (UNAMID – United Nations Mission in Darfur) para
provar que a identidade é uma variável causal chave nas decisões individuais da
China sobre cada operação. Para a autora, fatores materiais podem até ser uma
condição necessária para o envio de pessoal, mas sozinhos são insuficientes para
explicar o cálculo chinês. Assim, há uma inter-relação entre os aspectos materiais
e identitários, sendo esses últimos primordiais para se entender a forma como
a China se percebe na política internacional, atuando simultaneamente como
uma grande potência e um membro do Sul global – daí a maleabilidade do termo
“poder responsável”.
Três questões mais amplas vêm desses achados. Primeiro, em termos de
assuntos de segurança multilateral, o artigo indica que é importante entender
a motivação para as potências emergentes se tornarem provedores de
segurança global (…) Segundo, em termos de política externa chinesa, como
interpretamos as condições de escopo para quando a identidade pode afetar
o posicionamento da China nos fóruns multilaterais? Embora os estudiosos
observem há muito tempo que a China é um Estado particularmente
preocupado com sua identidade e reconhecimento de status, ainda não
conseguimos identificar com precisão a disposição ocasional da China de
sacrificar o status e isolar seus grupos de referência nas decisões de política
externa no Conselho de Segurança da ONU. (…) Terceiro, entender as
implicações dos grupos de referência no comportamento chinês em termos
de segurança multilateral fala de forma mais ampla sobre as ações da China
em relação à intervenção. (FUNG, 2015, p. 22-24)
12
Até mesmo um dos poucos estudos empíricos quantitativos a respeito
do assunto chegou à conclusão de que o desejo de se portar como um poder
12 Three broader questions come out of these findings. First, in terms of multilateral security affairs, the article
indicates that understanding the motivation for rising powers’ to become global security providers is important
(…) Second, in terms of Chinese foreign policy, how do we interpret scope conditions for when identity can
affect China’s positioning at multilateral fora? Though scholars have long noted that China is a state particularly
concerned about its identity and recognition of status, we are still unable to accurately pinpoint China’s occasional
willingness to sacrifice status and stand-alone from its reference groups in foreign policy decisions at the UN
Security Council (…) Third, understanding the implications of reference groups on China’s multilateral security
behavior speaks to China’s actions regarding intervention more broadly.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
87Renan Holanda Montenegro
responsável teve impacto significativo na participação chinesa em missões de
paz. No entanto, tal argumento apenas se aplica às operações realizadas antes da
década de 2000. Modelos de regressão de mínimos quadrados ordinários (OLS)
demonstraram que elementos como a presença de reservas de petróleo, fluxo
comercial e a possibilidade de exercer influência diplomática tendem a resultar no
envio de forças de paz por parte da China. O mesmo trabalho utilizou uma análise
qualitativa de N médio para mostrar que esses fatores estratégicos não exerciam
grande influência antes de 2000, indicando uma rationale diferente por trás do
processo decisório chinês, cujas contribuições nesse período eram basicamente
de observadores militares (LIN-GREENBERG, 2009)
13
.
Hang (2013) também empreendeu uma tentativa de entender o envolvimento
chinês nas missões de paz por meio de análise quantitativa. Aplicando modelos de
regressão linear e logística, o autor examinou a influência de variáveis econômicas,
territoriais, reputacionais e de segurança no processo decisório chinês em torno
das operações. Assim como o trabalho de Lin-Greenberg, os resultados apontaram
que países com alto volume comercial com a China tendem a receber um número
maior de peacekeepers.
Uma maneira mais pragmática de entender a conexão entre interesses
econômicos e o envio de contribuição para operações de paz é reconhecer uma
relação positiva entre a quantidade de chineses vivendo e trabalhando no exterior
e a preocupação do governo comunista com a segurança dessas pessoas. Dados
de 2009 do Ministério do Comércio estimavam que mais de cinco milhões de
cidadãos chineses trabalhavam fora do País. Nesse sentido: “Incidentes relatados
de trabalhadores chineses ameaçados na Etiópia, Sudão, Somália e outros países
levaram a China a desenvolver iniciativas para lidar com a segurança de seus
cidadãos no exterior” (RICHARDSON, 2011, p. 292)
14
.
Outro aspecto material mencionado na literatura, adicionalmente aos interesses
de ordem comercial e garantia de recursos naturais e energéticos, diz respeito ao
próprio desenvolvimento interno chinês per se. O crescimento político, econômico
e militar de forma acelerada teve impacto direto na política externa da China, que
13 Cabe ressaltar que os resultados alcançados pela análise quantitativa de Lin-Greenberg (2009) são relativamente
limitados devido ao tamanho da amostra. Todavia, apesar da dificuldade em observar significância estatística
nesse caso, os modelos de regressão costumam estar corretos ao demonstrarem a direção (positiva ou negativa)
dos coeficientes.
14 Reported incidents of Chinese workers under threat in Ethiopia, Sudan, Somalia and elsewhere pushed China to
develop initiatives to deal with the safety and security of its nationals abroad.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
88 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
se tornou mais “muscular e assertiva” (MASTRO, 2015). Uma diplomacia de viés
coercitivo executada por Pequim é vista com clareza na atuação do país na Ásia,
principalmente nos litígios envolvendo o Mar do Sul da China, onde o militarismo
e as demonstrações de força têm sido as estratégias mais usadas.
A bem da verdade, é fato que o crescimento doméstico impressionante
da China ao longo das últimas décadas antecede os investimentos realizados
internacionalmente pelo governo comunista. Foram elementos internos que
proporcionaram à China a condição de ter recursos disponíveis para aumentar
sua participação em questões internacionais, incluindo as operações de paz.
Em 2003, por exemplo, o governo investiu US$ 20 milhões na construção de um
centro de treinamento voltado para a capacitação de peacekeepers policiais civis
(HE, 2007).
A participação nas operações de paz e a diversificação do tipo de forças enviado
também permite à China desenvolver a capacidade operacional do Exército de
Libertação Popular (PLA). O envolvimento mais ativo de tropas chinesas acelera
a profissionalização das forças armadas, além de ser uma oportunidade de
testar as capacidades de projeção de poder do país. Tais fatos revelam uma nova
diretriz da diplomacia militar chinesa, que também inclui exercícios conjuntos
com países asiáticos, africanos e europeus (notadamente, a Rússia), bem como
a observação de grandes exercícios militares ocidentais, caso do Valiant Shield
conduzido pelo Comando do Pacífico dos Estados Unidos (MEDEIROS, 2009;
HUANG, 2011).
Questões envolvendo o reconhecimento diplomático de Taiwan também
constituem um determinante importante no processo decisório da China referente
às operações de paz da ONU, como já mencionado no caso da Libéria. Entretanto,
esse fator tem sido relativizado pelo governo chinês recentemente, demonstrando
uma adaptação quanto ao tema. Tal fenômeno pode ser observado no envio
de tropas a países que oficialmente não reconhecem a República Popular, caso
da contribuição à MINUSTAH (Mission des Nations Unies pour la Stabilisation
en Haïti), no Haiti (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2009).
De fato, as operações no Haiti, especialmente, não apenas representam
o contínuo apoio da China à manutenção da paz da ONU, mas também
demonstram que sua abordagem se tornou mais sofisticada do que na década
de 1990. O Estado caribenho não reconhece formalmente a República Popular
da China, mantendo laços com o governo de Taiwan. No passado, a China
resistiu a apoiar as operações da ONU em países que não reconheciam a
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
89Renan Holanda Montenegro
RPC, como exemplificado pelo veto às missões de paz da ONU na Guatemala
em 1997 e na Macedônia em 1999 (ambos os estados reconheciam Taiwan)
(LANTEIGNE; HIRONO, 2012, p. 3)
15
Para além dos determinantes identitários e materiais, há ainda uma porção
da literatura que estabelece uma explicação focando em aspectos como normas
internacionais, socialização e interdependência. Até o fim dos anos de 1990, o
governo chinês tinha uma clara postura de não dar suporte a operações de peace
enforcement, aquelas realizadas mesmo sem o consenso do país recebedor das
tropas. Nesse contexto, o Relatório Brahimi, apresentado em 2000, teve uma
importância decisiva para o aumento da participação chinesa nas operações de
paz, já que a implementação de novas condutas por parte da ONU coincidiu com
as demandas feitas por Pequim no sentido de reformar o arcabouço institucional
das missões
16
.
Uma das recomendações assimiladas, e também uma reivindicação antiga da
China, foi a restrição do uso da força para a salvaguarda das missões. A análise
das votações da China no Conselho de Segurança revela um amplo suporte
diplomático vindo de Pequim à nova estrutura das operações, implementada com
a adoção do Relatório Brahimi. Essa mudança de comportamento não só pode
ser creditada a uma maior aceitação da norma institucional por parte da China,
mas também à experiência adquirida por Pequim durante o envolvimento inicial
como um peacekeeping state ao longo dos anos de 1990 (STÄHLE, 2008).
Na esteira desses acontecimentos, a norma internacional passou a priorizar
mais os direitos humanos do que propriamente a soberania dos Estados, o que
coincidiu com uma difusão mais consolidada da norma dos direitos humanos e
de intervenção humanitária no interior da China por meio de uma variedade de
agentes – principalmente, elites de política externa em Pequim e Xangai e grupos
específicos do exército nacional. No caso das elites, entrevistas com dirigentes
que as integram demonstraram uma maior parcimônia quanto à intersecção entre
15 In fact, the Haiti operations, especially, not only represent China’s continuing support for UN peacekeeping, but
also demonstrate that its approach to the activity has become more sophisticated than that in the 1990s. The
Caribbean state does not formally recognize the PRC, instead maintaining ties with the government of Taiwan.
In the past, China had been resistant to supporting UN operations in states that did not recognize the PRC, as
exemplified by the vetoing of UN peace missions in Guatemala in 1997 and Macedonia in 1999 (both states
recognized Taiwan).
16 O Relatório Brahimi foi feito a pedido do então Secretário-Geral Kofi Annan e comandado pelo conselheiro
Lakhdar Brahimi. O objetivo era rever os insucessos das operações de paz, postas em xeque com o fracasso em
Ruanda e na Bósnia, e estabelecer novas diretrizes.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
90 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
intervenção e soberania, com uma ligeira precedência do primeiro quanto ao
segundo (CHEN, 2009).
Adicionalmente, dois grupos específicos do Exército de Libertação Nacional
tiveram relevância decisiva na promoção da norma das intervenções humanitárias
dentro do processo decisório do governo comunista. O primeiro tem base no
Escritório de Peacekeeping da China, sob o controle do Quartel General em Pequim,
estabelecido em 2001 para coordenar e administrar a participação do exército nas
operações. O outro grupo serve na missão da China junto às Nações Unidas, em
Nova Iorque.
Ao passo de que possa haver dúvidas quanto à ingerência dessas agências
no núcleo decisório do governo comunista, a literatura aponta que a aceitação
das normas humanitárias pela burocracia estatal chinesa aconteceu em efeito
cascata. O desenrolar dos fatos mostra que, sem dúvidas, a China tem adotado um
posicionamento mais flexível quanto ao ordenamento internacional sobre direitos
humanos: entre os principais tratados na área, Pequim apenas não ratificou o que
versa sobre direitos civis e políticos (International Covenant on Civil and Political
Rights) (CHEN, 2009).
O processo de socialização internacional por qual passou a China, principalmente
a partir da implementação das reformas de abertura nos anos de 1980, também
desempenhou papel decisivo para o maior engajamento do País junto às instituições
multilaterais. Por meio de uma metodologia que combinou regressão de Cox
com event history model, Li (2010) demonstrou que a probabilidade da China
ingressar em organizações intergovernamentais cresce segundo três fatores:
1) se a organização tem papel central dentro de uma rede maior de instituições
internacionais; 2) se há países asiáticos entre os membros; e 3) quando todos os
membros permanentes do Conselho de Segurança fazem parte da organização.
Assim, o envolvimento crescente da China nas operações de paz responde a um
processo duplo de construção de uma identidade e busca por aprovação do seu
status internacional. Esse argumento traz implicações teóricas de interesse.
Os realistas podem argumentar que construir uma identidade social e buscar
aprovação social e status ainda contém motivações materiais ulteriores –
afinal, uma boa imagem internacional pode e trará benefícios materiais.
Além disso, a influência social – a capacidade de alterar o comportamento
de outros estados – também pode ser considerada uma forma de poder
brando, através do qual um país pode cumprir seus interesses. Nesse sentido,
torna-se um meio para um fim. No caso da China, por exemplo, uma boa
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
91Renan Holanda Montenegro
imagem internacional pode ser favorável à grande estratégia de se tornar
uma grande potência mundial. Esse argumento certamente parece plausível
quando se leva em consideração a onda de interesse da China nas últimas
duas décadas na construção de status. Mas, mesmo que a influência social
traga recompensas materiais, isso não significa que possamos tratá-la como
outra forma de argumentação material, porque as recompensas materiais
são acumuladas no futuro indefinido, e os benefícios futuros são sempre
fortemente descontados quando comparados com os custos atuais (argumento
da “sombra do futuro”). Argumentos realistas (...) irão, sem dúvida, prever a
deserção na primeira rodada quando os custos da cooperação sobrepuserem
os ganhos potenciais. (LI, 2010, p. 372)
17
Tal explicação condiz com o argumento construtivista de que os interesses
dos Estados não são fixos, mas socialmente construídos. A participação da China
nas operações de paz também guarda relação com o mencionado processo de
difusão de normas, que tem raízes na gradual socialização do país no ambiente
internacional, fazendo-o crer que o envio de contribuições para as missões da ONU
é uma prática socialmente aceitável e permissível. A socialização irreversível ainda
fez crescer a interdependência da China com as outras potências em termos de
segurança, o que levou o então presidente Jiang Zemin a declarar que “tornou-se
difícil para qualquer país realizar seus objetivos de segurança por si só. Somente
através do fortalecimento da cooperação internacional podemos efetivamente
lidar com o desafio de segurança em todo o mundo e realizar a segurança universal
e sustentada”
18
.
No quadro abaixo, tem-se uma visualização resumida das principais variáveis
– agrupadas em três categorias explicativas: aspectos materiais, identitários e
17 Realists might argue that building social identity and seeking social approbation and status still contains ulterior
material motivations — after all, a good international image can and will bring material benefits. Moreover,
social influence — the ability to alter the behavior of other states — might also be regarded as a form of soft
power through which a country can fulfill its interests. In this sense, it becomes a means to an end. In the case of
China, for instance, a good international image might well be conducive to China’s grand strategy of becoming a
major world power. This argument certainly seems plausible when taking into account China’s surge of interest
over the past two decades in status building. But even if social influence does carry material rewards, this does
not mean that we can treat it as another form of material argument, because material rewards accrue in the
indefinite future, and future benefits are always heavily discounted when compared with current costs (the
‘shadow of the future’ argument). Realist arguments (...) will undoubtedly predict defection in the first round
when the costs of cooperation override the potential gains.
18 Discurso disponível na versão chinesa do People's Daily publicada em 11 de abril de 2002. “It has become
difficult for any single country to realize its security objectives by itself alone. Only by strengthening international
cooperation can we effectively deal with the security challenge worldwide and realize universal and sustained
security”
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
92 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
relativos a normas e instituições – levantadas como relevantes para se entender
o fenômeno do engajamento chinês junto às operações de paz.
Quadro 3. Principais determinantes da participação chinesa em operações de paz
ASPECTOS MATERIAIS
Interesses comerciais e investimento
Recursos energéticos (oil diplomacy)
Capacidade operacional
Isolar Taiwan
IDENTIDADE
Poder Responsável
Grande potência / Líder do Sul global
NORMAS E INSTITUIÇÕES
Socialização
Intervenção humanitária (elites de política externa)
Soberania / Intervenção
Fonte: Elaboração própria.
Conclusões
Ante o exposto acima, pode-se notar que a literatura sobre a participação
da China em operações de paz da ONU, apesar de relativamente incipiente se
comparada a outros aspectos da política externa chinesa, traz uma considerável
amplitude de explicações e alguma variação quanto às perspectivas teóricas.
É fato que nem todos os trabalhos se propõem a fazer uma discussão sobre teoria
das Relações Internacionais, embora a construção do instrumental analítico per
se, por meio da seleção das variáveis mais importantes dentro de um modelo
explicativo, já constitua uma opção teórica por parte do pesquisador.
Para Fung (2015), a agenda de pesquisa que questiona os determinantes
do envolvimento chinês nas peacekeeping operations desencadeou uma espécie
de “subliteratura” que engloba quatro categorias de explicação: 1) proteção de
interesses chineses no exterior; 2) busca por exposição operacional; 3) garantir
benefícios em termos de reputação; e 4) preocupação relativa à identidade. No
presente artigo, reformulamos tal categorização por meio de um entendimento que
perpassa três constatações. Primeiramente, os itens 1 e 2 podem ser resumidos
– ao lado de outros elementos – como “aspectos materiais”. Em segundo lugar,
reputação e identidade (itens 3 e 4) dizem respeito a basicamente a mesma coisa
para serem agrupadas em categorias diferentes. Por fim, há evidências suficientes
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
93Renan Holanda Montenegro
para constatar que questões normativas e institucionais/burocráticas desempenham
um papel relevante para serem ignoradas.
A despeito da variedade de determinantes apresentados pela literatura,
sejam eles materiais, ideacionais ou relativos a normas e instituições, pelo
menos um elemento está presente em grande parte dos trabalhos: a postura
de maior assertividade chinesa tem início nos anos de 1980 devido à paulatina
implementação das reformas de abertura propostas pouco tempo antes por
Deng Xiaoping (PANG, 2005; CABALLERO-ANTHONY, 2008; MATSUDA, 2016).
Os interesses materiais para além do território chinês, a necessidade de ser encarada
como uma potência responsável e pacífica ou a empatia com as instituições
internacionais são elementos precedidos pela abertura iniciada por Xiaoping.
Em termos acadêmicos, uma iniciativa importante que merece menção é o
número especial da International Peacekeeping (v. 18, n. 3, june 2011) dedicado
exclusivamente ao tema – que depois se transformou no livro China’s Evolving
Approach to Peacekeeping, editado por Marc Lanteigne e Miwa Hirono. Os dois
autores destacam que, mesmo com a evolução dos trabalhos sobre o assunto, ainda
há uma questão mais ampla ainda não respondida: de que forma os policymakers
do governo comunista enxergam o engajamento nas operações de paz dentro de
uma perspectiva mais ampla da política externa chinesa? Nesse contexto, outras
questões importantes também são colocadas.
A questão de saber se a China é uma norm-taker ou norm-maker também é
altamente relevante para a questão da manutenção da paz. Sua participação
na manutenção da paz provavelmente fortalecerá o atual regime internacional
de manutenção da paz como resultado da adoção pela China das normas
internacionais? Ou, ao contrário, é provável que a China altere as normas de
manutenção da paz de uma maneira que se alinhe com sua própria visão
de mundo? (LANTEIGNE; HIRONO, 2012, p. 1-2)
19
Outro desdobramento importante dentro do tema diz respeito especificamente
ao envolvimento da China nas operações em solo africano. É fato que a África
propriamente constitui uma região onde há muitos países em desenvolvimento,
alguns com sérios conflitos internos, e isso por si só já gera uma alta demanda
19 The question of whether China is a norm-taker or norm-maker is also highly relevant to the issue of Chinese
peacekeeping. Is its participation in peacekeeping likely to strengthen the current international peacekeeping
regime as a result of China’s adoption of the international norms of peacekeeping? Or, on the contrary, is China
likely to alter the peacekeeping norms in a way that aligns with its own worldview?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
94 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
por missões de paz. Ainda assim, a demanda sozinha não determina o envio de
peacekeepers. A contribuição do Japão, por exemplo, é majoritariamente destinada
a operações na Ásia – a África representa menos da metade. Por outro lado, Hang
(2013) aponta que não se pode afirmar que houve um crescimento fora do normal
das contribuições chinesas em missões na África. Pelo contrário, o percentual da
participação da China no continente tem se mostrado estável.
Os esforços de pesquisa despendidos até aqui deixam claro que uma conjunção
de fatores influencia no processo decisório chinês quanto às operações de paz.
Apesar disso, ainda é possível afirmar que há uma certa carência por maior rigor
metodológico, o que se dá em parte pela falta de dados estatísticos longitudinais
sobre a África. Entretanto, há ferramentas apropriadas que podem vencer esta
barreira, como as análises de small-n e medium-n. Dessa forma, trabalhos que
busquem suprir tal lacuna, bem como aqueles que consigam integrar a maior
quantidade possível de fatores explicativos, são bem-vindos.
Para além das dificuldades metodológicas oriundas da escassez de dados,
pelo menos outros três desafios emergem para uma futura agenda de pesquisa:
1) a necessidade de utilizar narrativas históricas como ferramenta auxiliar (meio)
e não como um fim em si; 2) a busca por inferências causais que tentem descortinar
os mecanismos presentes entre as causas levantadas e o resultado ocorrido;
3) a identificação dos múltiplos atores envolvidos no processo decisório sobre o
envio de contribuições para as operações de paz.
Com relação ao primeiro desafio, a ampla quantidade de dados disponibilizados
pela Organização das Nações Unidas (em contraste com a ausência desse tipo
de informação no que diz respeito, por exemplo, às relações comerciais ou aos
investimentos chineses mundo afora) e a própria literatura sobre política externa
chinesa já trazem conclusões definitivas o suficiente para que as narrativas
históricas sirvam apenas como elemento contextual.
Quanto ao segundo: a essa altura parece claro quais potenciais causas
explicam o envolvimento da China em operações de paz, ainda que uma parte
significativa da literatura aponte que não é possível generalizar, já que a China
enviaria suas contribuições com base em uma análise caso a caso (HANG, 2013;
LIN-GREENBERG, 2009). O mesmo argumento é apresentado por Huang (2017)
em relatório publicado pelo “Providing for Peacekeeping”, projeto independente
levado adiante por várias instituições de pesquisa. O que se faz urgente, por ora,
é entender de que forma essas causas operam.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 73-97
95Renan Holanda Montenegro
Por fim, quanto ao último desafio, resta suficiente a colocação trazida pelo
relatório do International Crisis Group (2009, p. 15): “A caracterização do governo
em Pequim como uma entidade unificada e coordenada, uma ‘China, Inc’, não
descreve com precisão o processo de formulação de políticas ou reconhece a
natureza em rápida mutação da política externa da China.”
20
. Sendo assim,
há ainda um longo esforço de pesquisa a ser empreendido pela comunidade
interessada em descortinar as nuances do processo decisório chinês em torno
das missões de paz.
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20 The characterization of the government in Beijing as a unified and coordinated entity, a 'China, Inc', does not
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96 Da Indiferença ao Engajamento: a participação da China em operações de paz das Nações Unidas
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