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Instituições para Fomentar a Integração
do Setor Elétrico na América do Sul
Institutions for Promoting the Electric Sector
Integration of South America
DOI: 10.21530/ci.v13n1.2018.717
João Manoel Losada Moreira
1
Roberto Tadeu Soares Pinto
2
Resumo
Este trabalho busca identificar e discutir um conjunto de instituições e arenas que possam
fomentar a integração do setor elétrico na América do Sul por meio de agentes de mercado.
Para operacionalizar a geração e comercialização de eletricidade foram identificadas 4 arenas
e 5 organizações para acomodar os diferentes interesses e atividades dos agentes econômicos,
stakeholders e agentes dos vários países. O processo poderia iniciar por meio da integração
entre o Brasil e países vizinhos e se basear em energias renováveis e sustentáveis para evitar
a exaustão de recursos energéticos. Seriam construídas conexões e linhas de transmissão
nas fronteiras e os mercados conectados de ambos os lados da fronteira seriam vistos como
extensões dos respectivos sistemas nacionais. A implementação de tal arquitetura institucional
requer liderança e envolve custos. O Brasil deveria considerar liderar esse processo e atuar
como um paymaster parcial para iniciar relações bilaterais de importação e exportação de
eletricidade dos e para os países vizinhos.
Palavras-chave: Integração Sul-Americana; Eletricidade; Mercado; Instituições.
1 Graduado em física (1977) pela Universidade de Brasília, DF, mestre (1982) e doutor (1984) em engenharia
nuclear pela University of Michigan, Ann Arbor, EUA. É professor titular em energia no Centro de Engenharia,
Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Federal do ABC.
2 Graduado em engenharia elétrica (1996) pela Faculdade de Engenharia São Paulo e mestre em energia (2017)
pela Universidade Federal do ABC. É professor de pós-graduação na Faculdade de Tecnologia SENAI Mariano
Ferraz, FATEC SENAI, São Paulo, SP.
Agradeço à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pelo apoio fornecido durante
a realização da pesquisa.
Artigo submetido em 01/10/2017 e aprovado em 13/03/2018.
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Abstract
This work seeks to identify and discuss a set of institutions and arenas that can foster the
integration of the electric sector in South America through market agents. To make possible
the generation and commercialization of electricity, we identified 4 arenas and 5 organizations
to accommodate different interests and activities of the economic agents, stakeholders and
agents of the various countries. The process could begin by integrating Brazil and neighboring
countries and building on sustainable and renewable energy to avoid depletion of energy
resources. Connections and transmission lines would be built at the borders and the connected
markets on both sides would be seen as extensions of the respective national electricity
systems. Implementing such an institutional architecture requires leadership and involves
costs. Brazil should consider leading this process and acting as a partial paymaster to initiate
bilateral relations to import and export electricity from and to the neighboring countries.
Keywords: South American Integration; Electricity; Market; Institutions.
Introdução
A partir de 1980, o esforço de integração da América do Sul foi intenso e
envolveu vários setores, inclusive o de infraestrutura ligado à energia elétrica.
Um conjunto de instituições e um sistema de governança foram implantados no
continente sul-americano de forma a poder se falar que a integração é um processo
contemplado por todos os países envolvidos (CARVALHO; GONÇALVES, 2016;
DESIDERÁ NETO et al., 2014; MARIANO, 2014; PADULA, 2014; SARAIVA, 2013;
SPEKTOR, 2010; TEIXEIRA, 2014). Inicialmente, as questões sobre como incrementar
as trocas comerciais entre os países do continente dominaram a agenda do processo
de integração por meio de acordos entre grupos de países como o Mercado Comum
do Sul (MERCOSUL) e a Aliança do Pacifico. A partir de acordos entre governos
via reuniões de chefes de Estado e de ministros das relações exteriores, o processo
de integração comercial exigiu e evoluiu para a criação de órgãos especializados
para resolver questões específicas à medida que o nível de intercâmbio comercial
aumentava e se diversificava. Em relação à área de infraestrutura de energia, não se
atingiu ainda tal evolução. Contudo já se estabeleceu o Conselho de Infraestrutura
e Planejamento da UNASUL (COSIPLAN) como principal foro de alto nível para a
condução do processo de integração da infraestrutura da América do Sul.
A integração do setor de energia elétrica é bem distinta da integração comercial,
pois depende fortemente de características específicas de cada um dos sistemas
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e da estrutura econômica dos diversos países. O setor elétrico tem características
peculiares por ser uma indústria intensiva de capital e de rede. Ela utiliza um
conjunto de infraestrutura distribuída por largos espaços geográficos para conectar
a geração de energia, geralmente localizada em algumas regiões, e transmiti-la para
os diversos centros de consumo (HALLACK, 2014; MAYO, 2012). Por ser intensiva
em capital, ela exige prazos de amortização dos investimentos que podem atingir
algumas décadas. Para ser eficaz e eficiente, a integração sul-americana do setor
elétrico se estenderia pelo território de vários países e exigiria a compatibilização
regulatória entre eles durante décadas.
Tomando como base teórica a integração regional vista como um processo
dinâmico que intensifica as relações entre agentes regionais visando a criação
de novas formas de relacionamento e governança, encontramos dois aspectos
importantes que merecem atenção: a) os Estados autônomos se reúnem em
prol de alguns objetivos considerados importantes e que dificilmente poderiam
ser conseguidos atuando individualmente e b) os Estados são diferentes e
apresentam peculiaridades, interesses nacionais particulares e diferentes condições
socioeconômicas (PADULA, 2014). Consequentemente, a forma de organização
e o papel das instituições devem ser tais que os agentes participantes dos vários
países tenham uma conduta aceita por todos, possam satisfazer suas necessidades
e respondam às demandas apresentadas pela coletividade.
Em geral, há consenso que há vantagens no processo de integração, entretanto
dificuldades específicas impedem ou paralisam o seu andamento. As principais
barreiras identificadas nos vários estudos incluem perda de autonomia nacional,
assimetrias entre os países, perda de capacidade de planejamento, perda de
segurança energética, esgotamento das reservas nacionais, dificuldades de atração
de investimentos nacionais e internacionais, dificuldades de modernização e
ganhos de tecnologia e competitividade e falta de maturidade institucional dos
países sul-americanos (CARVALHO; GONÇALVES, 2016; DESIDERÁ NETO et al.,
2014; MARIANO, 2014; PADULA, 2014; SARAIVA, 2013; SPEKTOR, 2010; TEIXEIRA,
2014; PINTO, 2017). A arquitetura ou estrutura de instituições adequadas para
executar as complexas ações de geração, transmissão e comercialização de energia
elétrica entre os países deve levar em conta tais barreiras (DESIDERÁ NETO et al.,
2014; MARIANO, 2014; PADULA, 2014; SOARES; MOREIRA, 2012; MOREIRA;
PINTO, 2013; SCHERMA, 2016; SPEKTOR, 2010; TEIXEIRA, 2014).
Atualmente, o intercâmbio de energia entre os países da região é muito
pequeno e não importante para os diversos países, com a exceção dos acordos
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específicos do Paraguai com o Brasil e com a Argentina (PINTO, 2017). Para
incrementar o intercâmbio de energia elétrica entre os países do continente,
seria necessária a criação de alguma estrutura institucional internacional para
tratar das atividades cotidianas do setor, pois a relação entre governos nos níveis
ministeriais é insuficiente (SPEKTOR, 2010). Necessita-se de um corpo burocrático
para realizar as atividades de integração física, despacho de energia, comercial e
principalmente para a solução de conflitos das relações operacionais cotidianas
(HALLACK, 2014; DESIDERÁ NETO et al., 2014).
As relações entre países ocorrem por meio de instituições nacionais, como
os ministérios de relações exteriores, e várias instituições internacionais. No
caso da integração do setor elétrico de alguns países da América do Sul, uma
base institucional mínima deveria ser construída para promover sua governança
e gerar resultados para esses países que, dificilmente, poderiam ser conseguidos
quando atuando individualmente (HERZ; HOFFMANN; TABAK, 2015a; CAF, 2016;
PADULA, 2014).
Este trabalho baseia-se no argumento de que a comercialização de energia
segundo uma estrutura de mercado entre os países da América do Sul, a partir de
uma arquitetura adequada de instituições, pode contribuir de forma efetiva para
a resolução de problemas e dificuldades dos sistemas nacionais. Este trabalho
tem como objetivo principal contribuir para a discussão da integração do setor de
energia elétrica da América do Sul com foco no aumento da comercialização
de energia entre os países da região. Ao longo do artigo, buscamos identificar
que formas de energia seriam mais adequadas incluir em um processo de
integração regional, identificar um conjunto de arenas e agentes econômicos e
sociais envolvidos no setor de energia transfronteiriço e discutir uma possível
arquitetura de instituições para viabilizar esse tipo de integração do setor elétrico
na América do Sul.
Embora o foco deste trabalho seja o Brasil, buscamos discutir que tipos de
instituições e arquitetura de governança seriam necessários para obter benefícios
simétricos aos países envolvidos, caso contrário, dificilmente ocorrerá um processo
de integração do setor elétrico da América do Sul. Nesse sentido, é levado em conta
o estado atual do processo de integração na América do Sul e também aspectos
técnicos, econômicos, de sustentabilidade, diplomáticos e aspectos particulares
ao setor de energia elétrica.
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Metodologia
A base teórica de relações internacionais adotada neste trabalho é a da
integração regional por meio do estabelecimento de regras e normas (regimes
internacionais) para uma área econômica específica: o setor elétrico na região
sul-americana (HERZ; HOFFMANN; TABAK, 2015a, 2015b). Busca-se conseguir tal
feito por meio de novas formas de governança e instituições para operar o setor
elétrico no espaço regional sul-americano. Adota-se a governança do ponto de vista
diplomático reconhecendo a importância dos governos de Estados nacionais nas
várias arenas dos setores diplomáticos e de eletricidade (GONÇALVES, 2006; HERZ;
HOFFMANN; TABAK, 2015c). Esses se reuniriam e procurariam consensualmente
atingir o objetivo de construir um conjunto de mecanismos e instituições que
permitam a integração e operacionalização do intercâmbio de energia elétrica entre
os países de forma tal que possa ser considerada positiva pelos vários stakeholders
dos vários países envolvidos. Antes de continuar, faz-se necessário definir alguns
termos para facilitar a compreensão do trabalho:
Governança – é o conjunto de processos, regulamentos, formas de tomada
de decisão e ideias que mostram a maneira pela qual uma organização,
empresa, setores do Estado, Estados ou conjunto de Estados são dirigidos
ou administrados. Há vários tipos de governança: corporativa, global,
diplomática etc.;
Instituição – é o conjunto de organizações, normas e procedimentos formais
e culturais (normas e procedimentos informais);
Agente – é um ator que interage em alguma arena do âmbito nacional ou
internacional. Pode ser uma empresa, um indivíduo, uma organização não
governamental nacional ou internacional, atores subnacionais, bancos de
investimentos, agências reguladoras, prefeituras etc.;
Arena – local físico ou fictício onde os atores ou agentes interagem para
realizar alguma ação ou deliberação;
Arquitetura – estrutura ou forma de um setor, no caso em estudo, do setor
de energia elétrica de dois ou mais países sul-americanos com todas as
relações entre seus agentes;
Segurança energética – é um termo utilizado de forma ampla podendo abarcar
várias questões, contudo, neste trabalho, a segurança energética se restringe
à garantia de suprimento de eletricidade e à certeza de fornecimento de
energia elétrica previamente acertada por meio de um acordo entre países.
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Stakeholders – pessoas, grupos ou instituições interessados de alguma
forma nas questões envolvidas.
A Figura 1a apresenta uma representação possível de arena e agentes. Qualquer
local ou situação de interação entre os agentes é denominada arena. Essa pode ser
de compra e venda de energia, decisão de investimentos para expansão do sistema,
conflitos diplomáticos etc. Na arena, interagem os vários agentes, organizações
e a sociedade.
O agente pode interagir também com várias arenas e essas estão interligadas
porque vários agentes atuam em várias delas. A Figura 1b exemplifica tal situação
onde um agente interage com 4 diferentes arenas interconectadas. No caso da
integração do setor elétrico de dois países da América do Sul, essas arenas podem
representar a comercialização de energia (compra e venda), uma instituição para
dirimir conflitos, uma arena de planejamento da expansão da capacidade instalada
com novos projetos ou a reunião de ministros de Estado programada para ocorrer
semestralmente.
Para estabelecer os principais elementos de uma arquitetura de instituições
para viabilizar um maior intercâmbio de energia elétrica entre os países da América
do Sul, segundo uma estrutura de mercado, vamos realizar os seguintes passos:
Identificar os stakeholders e agentes importantes do setor de energia elétrica
continental, as arenas necessárias para viabilizar os processos de mercados
integrados do setor de energia elétrica. Para identificar arenas e agentes
serão observadas aquelas existentes na América Central, União Europeia
e no Brasil (POLLITT; MARSILIU, 2016; BALAGUER, 2011; CASTRO, 2015;
CEPAL, 2016; CIER, 2016);
Delinear a arquitetura de instituições que seriam necessárias para
viabilizar a governança do setor elétrico da América do Sul, enfatizando
a comercialização de energia elétrica;
Discutir a adequação da proposta de arquitetura de instituições vis-à-vis
às barreiras citadas na introdução.
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Figura 1. Estrutura de arena e agentes interagindo em arenas
Fonte: Autoria própria.
Stakeholders, agentes e arenas relevantes para a integração do
setor de energia elétrica na América do Sul
Em um processo de integração do setor elétrico entre países, um agente
econômico pode ser uma empresa geradora de energia, produtor independente,
distribuidor de energia, comercializador de energia, consumidor de energia, etc.
Esse agente interage com um conjunto de outros agentes, instituições e stakeholders
em diversas situações, condições ou locais. Esses stakeholders podem ser agentes
econômicos, participantes da sociedade organizada, como governos, prefeituras,
associações ou segmentos da sociedade e investidores públicos ou privados, bancos,
agências de fomento etc. As interações são complexas e multifacetadas, mas,
para encaminhar a discussão para o objetivo desse trabalho, foram divididas em
quatro arenas principais (PINTO, 2017; MARIANO, 2014; PADULA, 2014; SOARES;
MOREIRA, 2012; MOREIRA; PINTO, 2013; SPEKTOR, 2010; TEIXEIRA, 2014):
a) Arena de fornecimento de energia – onde se realizam as operações de
compra e venda de energia;
b) Arena de planejamento da operação do sistema elétrico – onde se define
como será o despacho de energia elétrica;
c) Arena de planejamento da expansão do sistema – onde se viabilizam
novos investimentos e crescimento do sistema;
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d) Arena de regulação, fiscalização e de resolução de conflitos – onde as
regras são estabelecidas, verificadas e conflitos são resolvidos.
O agente econômico, seja ele um produtor independente ou um consumidor
industrial, interagirá com esse sistema de arenas ao longo de suas atividades
econômicas.
Deve-se salientar que as arenas de planejamento de operação e de fornecimento
de energia no Brasil são muito interligadas, pois o despacho das unidades geradoras
leva em conta o planejamento centralizado do Operador Nacional do Sistema
Elétrico (ONS), que busca garantir segurança de fornecimento, modicidade tarifária
e outros objetivos, e contratos de compra e venda de energia elétrica entre os vários
agentes econômicos. O despacho de energia ocorre a partir de sinais do mercado
de energia elétrica oriundos da arena de fornecimento de energia e também de
comandos administrativos oriundos da arena de planejamento de operação.
No Brasil, a arena de expansão do sistema elétrico também é centralizada e
administrada. A Empresa de Pesquisa Energética (EPE) atua para a expansão do
sistema a partir de sinais de mercado, do operador nacional do sistema, ONS,
investidores e de uma série de outros interessados. Diversos representantes da
sociedade estão presentes em todas as arenas, levando para as discussões questões
socioambientais locais, nacionais e globais, reivindicações de estados e municípios
etc. As questões podem envolver tarifas elevadas – que são discutidas na arena
de fornecimento de energia; licenciamento de um novo projeto – discutido na
arena de expansão do sistema; ou restrições quanto a emissões e danos à saúde
da população – discutidas na arena de regulação, fiscalização e conflitos.
A Figura 2 mostra o sistema interligado brasileiro na condição vigente
em 2015. Sua estrutura atual evoluiu a partir de subsistemas regionais em um
processo contínuo de integração ao longo do tempo. Os subsistemas das várias
regiões foram sendo interligados gradativamente por linhas de transmissão, como
pode ser visto na Figura 2. Inicialmente os subsistemas das regiões Sudeste,
Centro-Oeste e Sul operavam com pouca integração. Posteriormente operou-se a
integração dos subsistemas Sudeste e Centro-Oeste de forma intensa e, a seguir,
com o subsistema do Sul. Mais recentemente, o subsistema do Nordeste foi
integrado aos subsistemas Sudeste e Centro-Oeste e também ao subsistema Norte.
Estima-se que a integração dos subsistemas brasileiros permitiu uma economia
de 20% em investimentos (ONS, 2016).