224 Organizações Regionais para o Ordenamento Pesqueiro: O poder ouve a ciência?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
Organizações Regionais para o Ordenamento
Pesqueiro: O poder ouve a ciência?
1
Regional Fisheries Management Organizations:
is power listening to science?
DOI: 10.21530/ci.v13n1.2018.689
Leandra Regina Gonçalves
2
Resumo
Um dos desafios à governança global é garantir a eficácia dos regimes internacionais que
buscam reduzir ou solucionar problemas. O manejo dos estoques de peixes, como os
atuns, é um bom exemplo da magnitude desse desafio. Nesse sentido, foram criadas as
organizações regionais para o ordenamento pesqueiro, para resolver a crise internacional
de pesca. O papel das comunidades epistêmicas e a forma como se dá sua influência nas
decisões políticas são dois dos fatores considerados cruciais para a eficácia dos regimes
internacionais. Então, através de uma avaliação do desenho institucional dos painéis
científicos da Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos,
Convenção Internacional para a Conservação dos Atuns e a Convenção para a Conservação
do Atum do Sul, essa pesquisa buscou responder se o poder ouviu a ciência e se isso trouxe
mais eficácia para o manejo pesqueiro. Concluiu-se que os tomadores de decisão podem
ouvir a ciência e isso pode resultar em maior eficácia para o acordo, porém, é necessário
que o desenho dos painéis científicos possa propiciar que conhecimentos e reivindicações
científicas sejam desenvolvidos de forma isolada da política. Na prática, isso ainda não se
concretizou plenamente.
Palavras-chave: Organizações Internacionais; OROPs; Comunidades Epistêmicas;
Construtivismo.
1 Esta pesquisa foi realizada graças ao apoio da bolsa CAPES de doutorado, bem como da bolsa CAPES/Fulbright
para Doutorado Sanduíche. Também não poderia deixar de mencionar o apoio da bolsa de mobilidade Santander.
2 Doutora em Relações Internacionais pela Universidade de São Paulo; Fulbright Alumni, Young Fellow da
Plataforma Brasileira sobre Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos (BPBES/CNPq); Pesquisadora-colaboradora
no Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM/Unicamp).
Artigo submetido em 11/07/2017 e aprovado em 30/12/2017.
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Abstract
The role of epistemic communities and the path they follow to influence policies are the
keys to answering the main question posed here: when and how did power listen to science?
One of the greatest challenges for the promotion of contemporary global environmental
governance is to ensure the effectiveness of institutions seeking to reduce or solve problems
in this new age of the Anthropocene. The management of highly migratory fish stocks,
such as tuna, is a good example of the magnitude of this challenge. The Regional Fisheries
Management Organizations have emerged to deal with this international fisheries crisis.
Through an evaluation of the institutional design of the Scientific Panels on the Convention
for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, the International Convention for
the Conservation of Tuna and Related Tunas and the Convention for the Conservation of the
Southern Tuna, this research concludes that the power may listen to science, and this can
result in greater agreement effectiveness. However, it is necessary that scientific panels are
designed to promote a better flow of information to decision makers and that knowledge
and the scientific claims are developed insulated from politics, and in practice, this has not
yet happened.
Keywords: International Organizations; Regional Fisheries Management Organizations;
Epistemic Communities; Constructivism.
Introdução
No debate acadêmico contemporâneo sobre a política mundial, a
“governança global” é um dos temas mais relevantes e de intenso debate
(DINGWERTH; PATTBERG, 2006). Mais de duas décadas após a publicação do
“Governing without Government” (ROSENAU; CZEMPIEL, 1992) e da publicação da
Comissão de Governança Global, “Our Global Neighbourhood”, em 1995, o tema
evoluiu, se consolidou e ainda desperta grande interesse nos mais diversificados
temas, tais como: direitos humanos (RUGGIE, 2014), saúde (YOUDE, 2017),
comércio (RODRIK, 2001), segurança (DUFFIELD, 2014), meio ambiente (YOUNG,
1999) entre outros.
Alguns autores entendem governança nos termos de modos não hierárquicos
de governo, onde atores não estatais e diversos segmentos da sociedade participam
na formulação e implementação de políticas públicas. Outros compartilham
uma visão mais abrangente, reconhecendo que diferentes modos de governança
(às vezes em combinação e/ou tensionamento) estão presentes em diferentes
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sistemas (modos hierárquicos, colaborativos ou autônomos). Partindo da definição
de governança global cunhada por Rosenau (1995, p. 13)
3
:
A governança global significa mais do que instituições e organizações formais
através das quais a gestão de assuntos internacionais é ou não realizada.
O sistema das Nações Unidas e os governos nacionais são certamente
centrais para a condução da governança global, mas eles são apenas parte do
quadro geral (...) a governança global é concebida para incluir sistemas de
governo em todos os níveis da atividade humana – da família à organização
internacional – em que a busca dos objetivos através do exercício do controle
tem repercussões transnacionais.
E adicionando novos atores e interdependência, Biermann (2008) propôs que
governança é:
o inter-relacionado e integrado sistema formal e informal de regras e redes
de atores em todos os níveis da sociedade humana (do local ao global) que
são estabelecidos para influenciar a coevolução entre sistemas humanos e
naturais de maneira que assegure o desenvolvimento sustentável da sociedade
humana. (BIERMANN, 2008, p. 281)
E foi nesse sentido que se abriu importante área de estudo voltada a discutir a
eficácia de acordos internacionais e regimes (STOKKE, 2001; ANDRESEN, 2016), que
fazem parte de um sistema de governança e que contribuem para o desenvolvimento
do multilateralismo (KARNS; KAREN, 2004; FORMAN; SEGAAR, 2006). Há de
se considerar que a temática está longe de estar totalmente consolidada e a
análise de quais fatores tornam a cooperação internacional mais ou menos efetiva
provavelmente será um dos aspectos mais importantes da agenda de pesquisa em
governança global contemporânea (DESOMBRE, 2007; YOUNG, 2017).
A governança ambiental global, por sua vez, é uma das áreas que tem se
beneficiado desse debate e contribuído com significativos aportes (YOUNG,
1999; MILES et al., 2002; DESOMBRE, 2007). Por que alguns regimes ambientais
internacionais têm mais sucesso do que outros? Por que alguns regimes ambientais
têm um impacto maior do que outros? Essas são questões levantadas por
3 “Global governance refers to more than the formal institutions and organizations through which the management
of international affairs is or is not sustained. The United Nations system and national governments are surely
central to the conduct of global governance, but they are only part of the full picture (…) global governance
is conceived to include systems of rule at all levels of human activity — from the family to the international
organization — in which the pursuit of goals through the exercise of control has transnational repercussions”.
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pesquisadores dedicados a compreender o sistema internacional onde esses acordos
atuam, tais como Young (1999, 2017) e Miles (2002).
A presente pesquisa, inserida no âmbito da governança ambiental global, busca
discutir a eficácia de acordos ambientais, sobretudo abordando a possibilidade
do surgimento e da influência de uma comunidade epistêmica nos moldes da
definição de Haas (1992), onde um grupo de especialistas é capaz de produzir
e divulgar conhecimento científico e, mais do que isso, influenciar a tomada de
decisão no cenário internacional trazendo maior eficácia ao acordo. E, nesse
sentido, surge a principal pergunta a ser respondida nesse trabalho: o poder ouve
a ciência?
Essa abordagem analisa a influência de grupos de especialistas sobre a
reformulação de objetivos nacionais e/ou internacionais e indica como Estados
e líderes podem perceber que novas atitudes e procedimentos de decisão política
são necessários para enfrentar desafios contemporâneos, além de acordos e
negociações globais.
Para manter um maior aprendizado social (social learning) dentro do
escopo de um acordo, o desenho de um regime deve garantir que a construção
do conhecimento científico seja isolado da política e crie procedimentos claros
para a conexão da ciência com a tomada de decisão. Tal conexão geralmente é
feita pelo que Haas cunhou como o “cinturão de transmissão”, formado por um
grupo de cientistas amplamente reconhecido como uma “comunidade epistêmica”
(HAAS, 1992)
4
.
Buscando o diálogo sobre o papel das comunidades epistêmicas em um
contexto de governança, foram selecionados três acordos internacionais de
ordenamento pesqueiro, com o objetivo de estabelecer um quadro de análise para
examinar o desenho institucional e compreender o papel da ciência no desempenho
das negociações e sua possível consequência para a eficácia do acordo.
Assim, será primeiramente apresentado o papel das comunidades epistê-
mi cas e, então, serão analisadas empiricamente três organizações regionais de
ordenamento pesqueiro (OROPs) – RFMOs em inglês: CCAMLR, ICCAT e CCSBT,
para ilustrar a abordagem.
4 Essa abordagem foi aplicada em diversos tópicos e níveis, desde o local (INOUE, 2003) até o global (CROSS, 2013),
merecendo, inclusive, uma edição especial da Revista da Organização Internacional em 1992.
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O papel das comunidades epistêmicas nos regimes internacionais
Foi Ernst Haas, na década de 1980, que sugeriu uma reflexão sobre os
processos de cooperação internacional baseados na aprendizagem, isto é,
na introdução à política de conceitos científicos consensuais (HAAS, 1983).
E. Adler e P. Haas
5
desdobraram tal problematização em um programa de pesquisa
alinhado geralmente à perspectiva construtivista e que ficou conhecido como
“comunidades epistêmicas” (ADLER; HAAS, 1992).
Ao longo das duas últimas décadas
6
, os estudos internacionais revelaram
a existência de inúmeras comunidades epistêmicas altamente influentes –
basicamente definidas como redes de especialistas – que estiveram envolvidas na
trajetória da cooperação internacional em virtude de sua experiência profissional
compartilhada (HAAS, 2015).
Apesar da concordância sobre a importância da ciência para a formulação de
políticas públicas, ainda existem percepções divergentes de como, quando e em
que condições a ciência influencia as políticas e, consequentemente, sobre a forma
como a interação entre ciência e política deve ser melhor organizada (LIDSKOG;
SUNDQVIST, 2015; KELLER, 2009). Estudos comparativos sobre regimes ambientais
confirmaram que a experiência científica organizada tem uma influência notável
sobre a eficácia dos regimes ambientais, principalmente quando os temas tratados
nos acordos são altamente técnicos e envolvem grandes incertezas científicas
(ANDRESEN, 2000; HAAS, 2006).
Haas (2004) argumenta que, através do desenvolvimento de uma comunidade
epistêmica, a ciência pode desempenhar um papel importante na definição de
decisões políticas. Ele enfatiza a importância da ciência e, em particular, do
conhecimento consensual na formulação de políticas. Para o autor, a ciência
baseada no consenso pode desempenhar um papel independente e importante
influenciando e até mesmo reformulando os interesses dos Estados. Assim,
da perspectiva da comunidade epistêmica, os regimes ambientais podem ser
5 Peter Haas iniciou seu trabalho com as comunidades epistêmicas quando ele estava fazendo sua dissertação
sobre o Mar Mediterrâneo (1982-1983) (HAAS 1989; HAAS 1990). Através de entrevistas de elite com muitos
membros envolvidos no debate de poluição do Mediterrâneo, ele notou que muitos deles apresentavam crenças
compartilhadas e um consenso de conhecimento que influenciava suas decisões políticas.
6 O estudo das “comunidades epistêmicas” tornou-se um programa de pesquisa progressivo e, desde então,
o conceito foi aplicado a numerosos exemplos (ver a International Organization Special Edition de 1992). Vinte
anos depois, a abordagem foi revisada pela CROSS (2013), e ainda mais discutida por Peter Haas ao longo de
sua carreira, tornando-se a referência principal para este programa de pesquisa específico (HAAS, 2014, 2015).
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impulsionados não só pelos poderes do Estado, mas também pelas redes epistêmicas
sob certas condições, sendo que um fator não exclui o outro (HAAS, 2004).
O argumento central é que, normativamente, as comunidades epistêmicas
fornecem melhores recomendações científicas do que outros modos de orientação
política, uma vez que é provável que o parecer especializado tenha embasamento
mais racional. Ao contrário de outros grupos de interesse organizados e ativos na
formulação de políticas públicas, as comunidades epistêmicas têm crenças internas
que as tornam mais propensas a fornecer informações que são politicamente
inalteradas e, portanto, com maiores chances de que essa informação será
enquadrada e seguida por autoridades políticas dada sua imparcialidade
(HAAS, 2015).
Uma análise de comunidades epistêmicas assume que os tomadores de
decisão, nesse caso, os Estados, constroem suas realidades políticas com base
no conhecimento científico fornecido pelos especialistas. Efeitos esperados dessa
relação levam os agentes a moldar ou modificar as ações de outros atores e, em
consequência dessas ações, há benefícios sociais em virtude das ações coletivas.
Para Haas (2015, p. 15
7
),
Comunidades epistêmicas é um conceito aplicado por estudiosos
construtivistas da ciência política para analisar o processo pelo qual Estados
e outros atores políticos formulam seus interesses e reconciliam diferenças
de interesse. As comunidades epistêmicas são o principal canal pelo qual
o conhecimento consensual sobre entendimentos causais é aplicado à
coordenação de políticas internacionais e pelo qual os Estados podem
aprender por meio de processos de cooperação internacional.
Esse entendimento fornece um excelente quadro de análise para discutir
a eficácia dos acordos ambientais. A temática ambiental, em geral, opera sob
condições de incerteza, onde os tomadores de decisão têm uma variedade de
incentivos e razões para a consulta às comunidades epistêmicas, algumas mais
politicamente motivadas que outras (HAAS, 1992). Esses novos atores atuando
na arena internacional podem fazer com que os governos reconheçam e sigam
novos interesses na proteção ambiental.
7 “epistemic communities is a concept applied by constructivist scholars of political science to focus analytic
attention on the process by which states and other political actors formulate their interests and reconcile
differences of interest. Epistemic communities are a principal channel by which consensual knowledge about
causal understandings is applied to international policy coordination, and by which states may learn through
processes of international cooperation”.
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A despeito de todos os esforços que diversos pesquisadores fizeram para
abordar em suas pesquisas o conceito de comunidades epistêmicas, incluindo
a segurança europeia (CROSS, 2015), a caça à baleia (PETERSON, 1992) e o
Mediterrâneo (HAAS, 1990), a pesca internacional, objeto deste trabalho, ainda
não foi explorada nesse quadro teórico-metodológico.
A pesca internacional é uma temática interessante para ser discutida no âmbito
das comunidades epistêmicas, uma vez que lida com questões mergulhadas em
incertezas científicas, de conteúdo altamente técnico e especializado, onde há
muito interesse econômico e político por parte dos Estados envolvidos e atores não
estatais desempenhando diversos papéis, e sem consenso na maioria das decisões.
Enquanto as comunidades epistêmicas podem estar entre os principais agentes
responsáveis pela articulação de princípios, normas e regras, a extensão em que
elas se difundem e são embutidas internacionalmente tem a ver com a influência
política dos membros da comunidade epistêmica: sua capacidade de persuadir os
outros, sua capacidade para consolidar a influência na burocracia institucional
e ainda de manter a influência ao longo do tempo. Os interesses e decisões dos
Estados para implantar o poder do Estado são, portanto, sujeitos a conhecimento
consensual (HAAS, 2014).
É nesse contexto que se define a comunidade epistêmica como um grupo
de profissionais, muitas vezes de disciplinas diferentes, que compartilham as
seguintes características essenciais (HAAS, 2012, p. 351):
• crenças em princípios compartilhados (shared principled beliefs). Essas
crenças são baseadas em valores para a ação social dos membros da
comunidade;
• crenças causais compartilhadas ou julgamento profissional (shared causal
beliefs or professional judgment). Tais crenças fornecem razões analíticas
e explicações de comportamento, oferecendo explicações causais para
as múltiplas ligações entre as possíveis ações políticas e os resultados
desejados;
• noções comuns de validação (common notions of validity): critérios
intersubjetivos, definidos internamente para validar o conhecimento. Isso
permite que os membros da comunidade se diferenciem com confiança
entre reivindicações garantidas e injustificadas sobre estados do mundo e
políticas para mudar esses Estados;
• um grupo com política comum (a common policy enterprise): um conjunto
de práticas associadas a problemas que devem ser abordados, presumivel-
mente, por convicção de que o bem-estar humano será melhorado como
consequência.
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Não são numerosos os casos em que o poder tem ouvido a ciência para
tomada de decisão no campo das negociações internacionais. Alguns exemplos
positivos são os acordos que versam sobre o ozônio estratosférico e a chuva ácida
europeia, amplamente saudados como entre os mais eficazes e maiores esforços
de governança ambiental internacional da era contemporânea (HAAS 2001;
MILES et al., 2002). Ou, ainda, o plano do Mediterrâneo para lidar com a poluição
(HAAS, 1989). Por outro lado, há casos anômalos em que o argumento falhou,
como desertificação e caça à baleia (HAAS, 2015).
De acordo com essa abordagem, a ciência influenciará os tomadores de decisão
quando o desenho institucional do acordo permitir uma contribuição científica
organizada e ainda incluir um grupo forte e isolado de especialistas que possuem
um “conhecimento útil”. Embora o conhecimento utilizável tenha sido usado em
diferentes contextos e situações, o termo engloba um núcleo substantivo que
o torna útil para os formuladores de políticas e uma dimensão processual que
fornece um mecanismo para a sua transmissão da comunidade científica para o
mundo das políticas (HAAS; STEVENS, 2011).
Em um contexto de governança ambiental global, a contribuição científica
é comumente disponibilizada através de painéis científicos, que fazem parte
dos acordos internacionais. Esses painéis são estabelecidos pelos Estados para
fornecer conhecimento e informação sobre riscos globais e transfronteiriços.
Embora as tarefas específicas variem de acordo para acordo, em geral, os painéis
cumprem tarefas como compilar conhecimento sobre o estado da arte de um
tópico específico e identificar opções de políticas para solucionar problemas
compartilhados. Funcionalmente, eles têm como objetivo contribuir com o
conhecimento e promover a aprendizagem através do fornecimento de informação
(HAAS, 2017).
Os painéis científicos são formados por especialistas que se reúnem
periodicamente e produzem conhecimento através de relatórios para instituições
internacionais ou para os comitês organizadores de regimes internacionais. Estudos
descritivos sobre painéis científicos descobriram que eles são caracterizados por
um pequeno número de características arquitetônicas regulares (HAAS; STEVENS,
2011), porém, as formas e estratégias utilizadas para que esses objetivos sejam
alcançados variam. Alguns se reúnem regularmente, outros com pouca frequência.
Alguns são comitês permanentes, enquanto outros são ad hoc. Os especialistas
podem ser nomeados e selecionados por secretarias, pelos Estados membros ou
pelas Conferências das Partes (COPs) (Quadro 1).
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O trabalho normativo mais recente ajudou a projetar uma taxonomia de
diferentes tipos de painéis científicos e suas contribuições potenciais para a
governança global (HAAS; STEVENS, 2011). Já o trabalho comparativo sobre
avaliações ambientais globais descobriu que os painéis científicos organizados nos
níveis nacional e internacional influenciaram significativamente as negociações
ambientais e contribuíram para a sua eficácia através da provisão de “conhecimento
utilizável” (usable knowledge). O conhecimento utilizável é a forma substantiva
de conhecimento que os cientistas e as comunidades epistêmicas oferecem e
que ajuda a ressaltar a natureza do conhecimento. Essa forma de conhecimento
envolve a informação fornecida pela comunidade científica através de instituições:
deve ser crível, legítimo e saliente.
CLARK e MAJONE (1985) fizeram uma reflexão sobre a relação entre cientistas
e tomadores de decisão e por que, às vezes, ambos se mostram insatisfeitos uns
com os outros. Para produzir conhecimentos científicos utilizáveis, eles definiram
alguns critérios importantes, tais como adequação, valor, legitimidade e eficácia:
a adequação se relaciona com a inclusão de todos os conhecimentos ou fatos
relevantes para o assunto em questão; o valor tem a ver com a contribuição para
uma maior compreensão e para políticas significativas; a legitimidade relaciona-se
com a aceitação do conhecimento por parte de outros que não a comunidade que
o desenvolveu; a eficácia relaciona-se com sua capacidade de moldar a agenda
ou avançar o estado do debate e, finalmente, melhorar a qualidade do meio
ambiente. O fato é que um cientista não tem tudo isso em mãos o tempo todo,
e acaba por não satisfazer, sempre, o tomador de decisão que busca respostas
práticas, racionais e com o maior nível de exatidão possível.
Além disso, os critérios de legitimidade científica para a tomada de decisões
institucionais são: precisão (amplamente percebida como verdadeira); legitimidade
(obtida através de processos imparciais isolados da influência política direta);
e saliência (politicamente relevante e atraente). A ciência não é bem-sucedida em
influenciar a política quando há: suspeita pública sobre seu desenvolvimento ou
metodologia; problemas de desenho institucional; falta de clareza nas prioridades
de avaliação científica; e a não cessão de “autoridade” por parte do governo à
ciência, principalmente caso as decisões políticas resultantes tenham consequências
desfavoráveis a algum projeto político (HAAS; STEVENS, 2011).
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A eficácia da cooperação internacional
A discussão sobre a eficácia da cooperação internacional é complexa por
vários motivos. Uma das razões é a dificuldade em definir o que se entende por
eficácia e quais são os fatores mais qualificados para se medir e/ou analisar seu
efeito. Para Young (1999), os regimes podem variar ao longo de um contínuo de
arranjos ineficazes, que são apenas “acordos de papel”, para arranjos altamente
efetivos, que produzem soluções rápidas e decisivas para os problemas em questão.
Em alguns casos, os acordos foram efetivos na mudança de comportamento e,
então, acabaram por impactar o meio ambiente de forma positiva (HAAS, 1992).
Em outros casos, o sucesso – seja na criação de mecanismos internacionais,
seja em sua influência no comportamento do Estado ou dos indivíduos, ou em
sua capacidade de melhorar as condições do meio ambiente – é menos certo.
No entanto, é através dessas experiências que podemos encontrar lições para
aprender a tornar a cooperação internacional mais efetiva e, ainda mais importante,
para entender como são os acordos mais eficazes.
Há muitas abordagens que se poderiam utilizar para estudar a eficácia de
um acordo internacional. Para Young (1999), pode ser uma abordagem política,
normativa, econômica, legal e de resolução de problemas. Cada uma delas
apresenta prós e contras, e podem ser usadas analiticamente, separadas ou em
grupos, dependendo do objetivo da pesquisa.
Para os fins desta pesquisa, arranjos eficazes serão aqueles que implicam
mudanças por parte dos Estados e que levam ou podem conduzir a melhorias
na qualidade ambiental. Em outras palavras, a eficácia aqui significa que o
conhecimento das comunidades epistêmicas induziu Estados a mudarem seu
comportamento de forma a promover a conquista de aspirações negociadas,
especialmente para a recuperação dos estoques pesqueiros.
Em geral, as OROPs têm como objetivo estabelecer medidas de conservação e
manejo da pesca, portanto, a abundância atual dos estoques de peixe (biomassa)
parece ser um bom critério para medir a eficácia de um acordo em termos de
solução de problemas. Existem 18 OROPs com mandatos para estabelecer medidas
de conservação e manejo da pesca, o que significa que quase todo o alto-mar está
coberto por pelo menos uma OROP. No entanto, a eficácia das OROPs raramente
foi avaliada de forma abrangente, apesar das indicações do declínio de muitas
unidades populacionais de peixes do alto-mar (FAO, 2016). Reconhecendo os
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desafios em medir quantitativamente a eficácia dos acordos, essa pesquisa optou
por basear-se em Cullis-Suzuki e Pauly (2010), que avaliaram a eficácia das
18 OROPs do mundo
8
, e então produziram um ranking de eficácia, utilizando
principalmente como critério a recuperação dos estoques pesqueiros. Assim,
selecionando 3 casos, com posições variadas no ranking, será possível discorrer
sobre os elementos que conferem maior ou menor eficácia.
O ranking com pontuações produzido por Cullis-Suzuki e Pauly (2010)
pontuou: CCAMLR (100%), ICCAT (37,5%) e CCSBT (0,0%)
9
, e para se ter uma
base comparativa, esses foram os acordos analisados na presente pesquisa.
Cullis-Suzuki e Pauly (2010) reconhecem e concluem que as OROPS, de uma forma
geral, não têm sido bem sucedida em impedir que muitas populações de peixe
entrem em declínio, embora seja também parte de suas atribuições a conservação
dessas populações. E deixam em aberto um questionamento sobre o porquê desse
fracasso no manejo das espécies.
Existem muitas abordagens na área das relações internacionais que permitem
uma resposta coerente à questão deixada pelos autores; esta pesquisa buscará
respostas particularmente na abordagem da comunidade epistêmica e na discussão
sobre a interação entre a ciência e a política.
Haas (1992) argumenta que a difusão de novas ideias e informações é um dos
fatores que pode levar a novos padrões de comportamento, sendo um determinante
importante de eficácia da cooperação política internacional. Além disso, para Haas,
Keohane e Levy (1995, p. 19), três principais condições podem contribuir para o
sucesso do manejo de problemas ambientais através de instituições. O primeiro
é que a preocupação governamental deve ser suficientemente alta para mobilizar
os Estados a ponto de disponibilizarem recursos, já escassos, para resolver o
problema ambiental. Segundo, os problemas ambientais comuns e transfronteiriços
não podem ser efetivamente resolvidos sem um ambiente contratual em que os
Estados façam compromissos que sejam capazes de cumprir e honrar. E, por
8 Existem 18 OROPs e potenciais com mandatos para estabelecer medidas de conservação e manejo da pesca,
o que significa que quase todo o alto-mar global está agora coberto por pelo menos uma OROP. No entanto,
a eficácia das OROPs raramente foi avaliada de forma abrangente, apesar das indicações do declínio de muitas
unidades populacionais de peixes do alto-mar (FAO, 2014).
9 Os acordos serão referidos nesse trabalho através de sua sigla em inglês, tais como: Convenção sobre a
Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos (CCAMLR), Convenção Internacional para a Conservação
dos Atuns e Afins (ICCAT) e a Convenção para a Conservação do Atum do Sul (CCSBT), uma vez que não há
siglas pré-estabelecidas em português.
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último, mas não menos importante, que os Estados possuam capacidades política e
administrativa para fazer os ajustes domésticos necessários para a implementação
do acordo.
Ainda para Haas e Stevens (2011), o conhecimento opera e muda o
comportamento quando organizado e transmitido de forma que os formuladores
de políticas possam entender e confiar na informação. Nesse contexto, regimes
que são desenvolvidos por um processo de aprendizagem social e cujas regras
refletem o consenso científico sobre sustentabilidade ambiental tendem a ser
mais eficazes.
As OROPs e a interface entre ciência e política
A interface entre o conhecimento científico e a política para o manejo pesqueiro
tem uma longa história, pelo menos em teoria. O artigo 61 da Convenção das
Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS, 1982) demanda que as decisões
levem em consideração “o melhor conhecimento científico disponível”, além
disso, a necessidade de aconselhamento científico para a tomada das decisões e
para o estabelecimento de uma nova OROP foi também confirmada pelo Acordo
de Estoque Pesqueiros das Nações Unidas (UNFSA, 1995).
A ciência é, portanto, evocada para transmitir mensagens de que as decisões
tomadas levaram em conta todas as informações relevantes, que a informação
foi utilizada de maneira sistemática e sólida, de maneira objetiva, verificável e
equilibrada, levando, consequentemente, a decisões racionais, dada a informação
disponível (PIELKE, 2004). No entanto, “baseado na ciência” não significa que
todas as fontes e tipos de informação tenham tido igual peso nas decisões, nem
que a “informação científica” constituiu o único fator considerado na tomada de
decisões (MITCHELL et al., 2006).
Mora et al (2009) estudou a eficácia dos regimes de manejo da pesca em todo
o mundo e também calculou a provável sustentabilidade das capturas relatadas
para determinar como o manejo afeta a sustentabilidade da pesca quando o
conhecimento científico é aplicado. Seus resultados alegaram que a conversão
do conselho científico em políticas, através de um processo participativo e
transparente, é o cerne da obtenção da sustentabilidade da pesca. No entanto,
apenas alguns países têm uma base científica sólida para recomendações de manejo;
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processos transparentes e participativos para converter essas recomendações em
políticas; e, que ao mesmo tempo, capacidade de assegurar o cumprimento dos
regulamentos. Assim, a incerteza também desempenha um papel importante
nesse cenário de pesca.
O desenho dos processos de criação de conhecimento e o acesso aos seus
resultados são importantes para a utilidade e a credibilidade da governança
(RIDGEWAY, 2014). Com o envolvimento de contribuições científicas organizadas
para o processo político, os resultados negociados são muito mais propensos
a produzir esforços eficazes do que os meros compromissos políticos
(HAAS, 2006). A natureza e o valor do aconselhamento científico fornecido
às OROPs são moldados por variáveis independentes que incluem os arranjos
institucionais e operacionais estabelecidos pela própria OROP, além disso, conta
com a qualidade e a temporalidade dos dados subjacentes à informação fornecida
(WILLOCK; LACK, 2006).
A necessidade da contribuição científica na governança ambiental global
tem sido amplamente reconhecida desde a Conferência das Nações Unidas para o
Meio Ambiente Humano de 1972 (CONTINI; SAND, 1972). Os painéis científicos
internacionais foram, então, sistematicamente anexados aos regimes ambientais
internacionais, embora com resultados mistos (HAAS, 2017).
Para HAAS (2017)
10
, “Painéis científicos são organizações que unem política
e ciência, bem como relacionam a ciência à governança política de problemas
compartilhados”. Através dos painéis científicos, o conhecimento consensual
persuade os governos a mudarem suas práticas em nome dos objetivos coletivamente
negociados. O mecanismo social pelo qual os painéis científicos influenciam
a eficácia do regime é a aprendizagem. Uma vez que os Estados mudam
voluntariamente seu comportamento com base no conhecimento dos painéis
científicos, os painéis científicos operam através do exercício da influência
social.
Os três acordos selecionados para essa pesquisa têm seu desenho institucional
construído conforme descrito na Quadro 1 (adaptado e atualizado a partir de Haas
e Stevens, 2011).
10 “Science panels are boundary organizations which bring together politics and science, as well as relate science
to the political governance of shared problems”
237Leandra Regina Gonçalves
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
Quadro 1. Informações sobre o desenho institucional para a ciência
para os acordos selecionados
CCAMLR ICCAT CCSBT
Objetivo da Convenção
A conservação
dos recursos vivos
marinhos da
Antártida
11
Manter as
populações de
peixes em níveis que
permitam a captura
máxima sustentável
Garantir, através
de uma gestão
adequada, a
conservação e
otimização da
utilização do
atum-azul do sul
Organização do comitê
Permanente;
estabelece a
agenda
Ad hoc Permanente
Seleção de Especialistas Estados Estados Estados
Tipos de comitê científico Aberto Aberto Aberto
Decisões tomadas por Consenso Maioria Consenso
Decisões (vinculantes/
aconselhamento)
Obrigatório Obrigatório Obrigatório
Objeção às decisões Não Sim Sim
Grau de aprendizagem social
Sim, há
aprendizagem
social – acontece
através de seu
próprio desenho
institucional
Intermediário –
pode acontecer,
mas depende muito
do envolvimento
de outras partes
interessadas para
criar um ambiente
onde o conhecimento
seja justificado
Pouco/nenhum
– melhorou com
o tempo e com
a aprovação do
Procedimento de
Manejo
Dados fornecidos por Governo Governo Governo
Fonte: adaptado e atualizado de Haas e Stevens, 2011.
Nota-se que o desenho institucional para esses acordos é muito semelhante
e, em geral, não é voltado para conseguir isolar os órgãos científicos da influência
política direta ou indireta. O desenho dos comitês científicos para políticas de
pesca reflete uma patologia institucional que limita a capacidade da ciência em
influenciar o poder, no entanto, em diferentes níveis e em diferentes situações.
11 Para o propósito dessa convenção, o termo “conservação” inclui uso racional.
238 Organizações Regionais para o Ordenamento Pesqueiro: O poder ouve a ciência?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
O site da CCAMLR mostra que esse acordo busca dar prioridade à ciência
na tomada de decisão e afirma que “a ciência é fundamental para a CCAMLR”.
O próprio texto da convenção exige que a comissão tome as decisões levando em
conta totalmente as recomendações e conselhos do comitê científico. Essa ênfase
na ciência foi reiterada em 2009 na Resolução 31/XXVIII (CCAMLR, 2009) sobre
o uso da “melhor ciência disponível”.
Não por acaso a CCAMLR vem sendo considerada como uma das OROPs
mais eficazes e capazes de demonstrar bons resultados, de acordo com o ranking
produzido por Cullis-Suzuki e Pauly (2010) em termos de recuperação de biomassa
(variável dependente). Haas (2006) e outros pesquisadores (CONSTABLE, 2011;
BROOKS, 2013; BROOKS et al., 2014) também corroboram que a CCAMLR é um bom
exemplo de um acordo; os estoques de peixes estão se recuperando e os padrões
focados em questões ambientais foram aprimorados, adotados e implementados.
Conforme apontado por BROOKS et al., (2014), uma das razões do sucesso da
CCAMLR ao passar por mais medidas de conservação e baseadas em ecossistemas
é que ela é composta por membros com foco na ciência.
No entanto, Constable (2011) observou que, embora a CCAMLR tenha
contribuído com a recuperação da população de peixes e seja considerada um
acordo eficaz, ainda é necessário maior consenso nas recomendações científicas,
dentro do seu próprio comitê científico (CONSTABLE, 2011). Isso significa que
existe um desenho institucional que promove o fluxo de ciência para os decisores
em seu organograma, onde o comitê científico está diretamente abaixo da própria
comissão, mas, devido à falta de acordo entre os cientistas, não há consenso sobre
a informação. Existe uma falta de conhecimento utilizável (usable knowledge)
para proporcionar uma experiência de aprendizagem social ainda maior do que
a que já ocorre.
Quando a CCAMLR é comparada à ICCAT e à CCSBT, mesmo com essas
críticas e a necessidade de melhorias, a CCAMLR é o acordo que apresenta mais
políticas de aprendizagem social e, consequentemente, a mais eficaz em termos
de resolução de problemas. Isso corrobora Cullis-Suzuki e Pauly (2010), onde
CCAMLR marcou (Q score) 100% em seu desempenho.
Já a ICCAT é conhecida historicamente por não ouvir a ciência (KVIST, s/d).
O atum-azul do Atlântico ajuda a ilustrar o baixo nível de aprendizagem social
da ICCAT, já que no passado eles ignoraram constantemente o conselho de seus
cientistas sobre essa espécie. A comissão optou por adotar regulamentos sem
impô-los, então, em 1974, a ICCAT aprovou uma recomendação vinculativa
239Leandra Regina Gonçalves
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
para limitar as capturas nos “níveis atuais” de acordo com o parecer científico.
A comissão estabeleceu por muitos anos níveis de captura superiores aos
recomendados pelo seu próprio comitê científico (GONÇALVES, 2016).
Embora o conselho do comitê científico da ICCAT tenha se tornado mais
otimista, a diferença entre capturas e aconselhamentos científicos foi notável,
como ilustrado por Webster (2011). Em 2011/2013, houve uma mudança, quando a
comissão, pela primeira vez, aceitou a quota de sugestão do comitê científico para
o atum-azul do Atlântico (GONÇALVES, 2016). A decisão foi bem vista, mesmo
por ONGs internacionais que muitas vezes se queixaram da falta de ciência na
ICCAT (CRESSEY, 2012; WWF, 2012).
Como destacado por Aranda, De Bruyn e Murua (2010) na sua revisão sobre
a OROP, a pesquisa e avaliação de cada OROP depende da sua estrutura científica.
No caso da ICCAT, a contribuição científica vem dos seus grupos de trabalho,
compostos por cientistas que representam os Estados membros. Os dados para o
processo científico são geralmente fornecidos pelos Estados membros, incluindo
dados totais de captura, captura e esforço, e dados de captura e tamanho. No
entanto, a apresentação de dados é muitas vezes incompleta ou tardia e pode até
ser subestimada, o que compromete os dados utilizados para estimativas científicas.
Além disso, eles acrescentaram que os dados operacionais detalhados raramente
são fornecidos por membros e são considerados altamente confidenciais.
Para a CCSBT, o comitê científico considera análises de avaliação de estoque
realizadas por cientistas e consultores nacionais e é auxiliada por um presidente
independente do comitê científico e por um painel de especialistas independentes.
O papel desse painel é facilitar o consenso, e se isso revelar-se impossível, fornecer
sua própria visão independente à comissão (ARANDA, DE BRUYN E MURUA,
2010). A prestação de pareceres científicos independentes é fundamental para
o funcionamento das OROPs, mesmo que as mesmas sejam, em grande parte,
instrumentos políticos. As pressões políticas e a intervenção na ciência, bem como
o cruzamento das fronteiras entre os processos científicos e políticos, no entanto,
parecem ser relativamente comuns nessa arena (POLACHECK, 2012).
A maioria dos acordos que possuem algum nível de aprendizagem social
tem uma comissão permanente e, junto a isso, comitês de pesquisa para fornecer
alertas oportunos sobre novos problemas, monitorar realizações de objetivos para
o regime e educar políticos e formuladores de políticas sobre questões ambientais
(HAAS; STEVENS, 2011). Isso traria uma característica adaptativa ao acordo. Mas
este não é o caso dos acordos de pesca estudados aqui, pois todas as informações
240 Organizações Regionais para o Ordenamento Pesqueiro: O poder ouve a ciência?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
científicas são fornecidas pelos órgãos governamentais que nem sempre são capazes
de fornecer informações precisas, e nem são capazes de fornecer informações ao
longo de um tempo suficiente para a elaboração de tendências. Ao analisar as
respectivas avaliações de desempenho (CCAMLR, 2008; ICCAT, 2009 e CCSBT,
2008), é possível ver que a CCAMLR tem menos dependência de informações do
governo do que as demais, o que contribui para seu melhor desempenho.
A manutenção e o apoio a organismos científicos dentro de acordos
multilaterais de governança ambiental são absolutamente vitais para a construção
de conhecimentos utilizáveis dentro do regime. Painéis científicos permanentes
permitem a constante construção e transmissão de informações precisas e
oportunas. Três tipos de estruturas de comissão permanente são típicos dos regimes
ambientais multilaterais (HAAS; STEVENS, 2011).
O primeiro tipo inclui grupos científicos que estabelecem seus próprios horários
e agendas de pesquisa. Esses grupos se encontram como acham conveniente
durante a plenária política, de acordo com suas próprias necessidades. Esse é o
caso do comitê científico da CCAMLR. O comitê científico se reúne anualmente e
imediatamente antes da reunião da comissão. A fim de abordar a vasta gama de
áreas científicas que podem afetar as decisões da comissão, o comitê científico
estabeleceu uma série de grupos de trabalho que se reúnem durante o ano; eles
estabelecem sua própria agenda e ajudam na formulação de pareceres científicos
sobre áreas chave.
O segundo tipo é composto por aqueles grupos cujas reuniões são definidas
pela comissão. Por exemplo, a maioria das comissões exige que seus órgãos
científicos se reúnam um mês ou dois meses antes da plenária, como é o caso da
ICCAT e CCSBT, por exemplo.
Finalmente, o terceiro tipo inclui painéis de ciência ad hoc, que, especialmente,
se solicitado pelos Estados membros, introduzem um alto envolvimento político na
divulgação de ciência, que também coincide com o desenho da ICCAT. A CCSBT
fez progressos na tentativa de proteger a ciência da política, estabelecendo um
painel consultivo para fornecer contribuições externas para a avaliação de estoque
e os processos científicos. Também nomeou um presidente independente para o
comitê científico, neutro, que não representa nenhuma visão governamental,
e nem representa nenhum governo.
Além disso, outro fator que pode ser avaliado é a escolha dos cientistas.
De acordo com Haas e Stevens (2011), os acordos mais bem-sucedidos possuem
uma seleção de cientistas de outras secretarias ou mesmo de órgãos científicos
241Leandra Regina Gonçalves
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
de outras organizações intergovernamentais. Esse não é o caso de nenhum dos
acordos discutidos aqui. Todos os cientistas que são parte do comitê científico são
designados pelos próprios países, o que não garante a salvaguarda de informações
científicas.
Nos acordos de pesca aqui selecionados, o desenho de um organismo científico
está aberto, o que permite que cada país membro nomeie um representante
para um órgão científico, sem que necessariamente ele possua um background
científico. Isso geralmente não cria salvaguardas adequadas entre os órgãos
científicos e os tomadores de decisão.
A partir dessa pesquisa, é possível aprender que a CCAMLR tem o melhor
desenho institucional para a ciência e que permite que a ciência e a comunidade
epistêmica produzam e influenciem as decisões, suas ideias e conhecimentos.
Algumas dessas características podem ser compartilhadas com outros acordos,
a fim de melhorar as boas práticas para a influência da ciência sobre decisões
políticas. No entanto, parece que a comunidade científica ainda não possui uma
voz única, e essa dissonância e falta de consenso evitam um nível ainda maior
de eficácia. A falta de consenso promove a incerteza, que é uma das principais
razões pelas quais as ações de longo prazo, como a proteção da biodiversidade ou
a reconstrução da população de peixes, enfrentam dificuldades de implementação.
De acordo com a revisão do desempenho da ICCAT (ICCAT, 2009), enquanto
a modelagem e a avaliação de estoque não são uma ciência perfeita, as pescarias
manejadas pela ICCAT são razoavelmente bem compreendidas e o comitê
científico é considerado bem profissional. No entanto, a falta de participação e a
falta de dados fornecidos pelos países podem provocar sérios danos à qualidade
científica.
Já quanto à revisão do desempenho do CCBST (2008), o processo atual para
desenvolver e fornecer pareceres científicos sobre o atum-azul do comitê científico
estendido é um excelente modelo que ajudou a melhorar a integridade do processo
científico da CCSBT. O acesso a cientistas nacionais altamente competentes
está disponível e se reflete na abundância e qualidade dos trabalhos científicos
apresentados aos vários fóruns científicos da CCSBT. Os arranjos de painel e
presidente independente acrescentaram, em 1999, uma maior confiabilidade nos
dados, e ainda uma dificuldade maior para os governo imporem suas agendas
políticas.
No entanto, a CCSBT possui disposições específicas dentro das suas regras de
procedimento para a confidencialidade dos documentos apresentados às reuniões.
242 Organizações Regionais para o Ordenamento Pesqueiro: O poder ouve a ciência?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
O acesso público aos documentos científicos utilizados na tomada de decisão
pública é considerado um princípio fundamental, segundo o qual a ciência deve
e é conduzida dentro da OROP (por exemplo, UNFSA). O mesmo acontece, em
geral, em muitas sociedades (por exemplo, com as leis de liberdade de informação)
(POLACHECK, 2012).
Não há dúvida de que a falta de transparência, nesse caso, diminui a
representatividade da informação e destrói uma chance única de criar uma política
baseada em ciência com conhecimento e confiança.
O que é notável, ao olhar para os órgãos científicos da CCAMLR, ICCAT e
CCSBT e para as instituições de pesquisa que os mesmos representam, é a presença
de cientistas de muito alto calibre e competência. A diferença entre eles é o nível de
dependência da informação dos países membros. A robustez do sistema pode ser
aumentada ao reduzir essa dependência através de um maior investimento coletivo
em programas científicos para coletar e compilar informações independentes.
Conclusões
Esta pesquisa conclui que, principalmente quando se trata de temas altamente
técnicos, mergulhados em incertezas científicas, e com o envolvimento de diversos
interesses econômicos e políticos, é importante que o desenho do acordo favoreça a
formação de conhecimento científico legítimo, útil e isolado da política. No entanto,
em grande medida, a escolha, a qualidade e a diversidade dos conhecimentos
envolvidos nos grupos de trabalho e na comunidade científica dependem das
contribuições, do envolvimento e da vontade dos países.
Nos últimos anos, houve um reconhecimento crescente da necessidade das
OROPs melhorarem o seu desempenho devido às demandas contidas nos recentes
acordos internacionais destinados a uma melhor conservação e gestão dos recursos
pesqueiros. O desenho institucional formal das OROPs analisadas neste artigo
não permite aos cientistas produzir conhecimento utilizável (usable knowledge),
conforme definido por Clark e Majone (1985) e demonstrado empiricamente,
para alguns acordos, no capítulo Haas e Stevens (2011) e ainda em Haas (2017).
Nos acordos aqui apresentados, a ciência não é totalmente isolada da influência
política, o que pode gerar uma falta de confiança nos tomadores de decisão.
Como pôde ser verificado, até o momento, a CCAMLR apresenta um grupo
de fatores mais consolidados que podem garantir que o conhecimento contribua
243Leandra Regina Gonçalves
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 13, n. 1, 2018, p. 224-247
para influenciar a política e produzir para um maior nível de aprendizagem
social. Potencialmente, esses fatores podem garantir um maior desempenho na
recuperação de biomassa, como mostram Cullis-Suzuky e Pauly (2010). Por outro
lado, a ICCAT e a CCSBT precisam ainda encontrar um caminho para isolar e
fortalecer seus painéis científicos, a fim de capacitá-los a produzir informações
mais independentes, precisas e legítimas para melhorar sua aprendizagem social
e, em consequência, a eficácia na recuperação de populações de peixes.
Essa pesquisa corrobora Haas (2004), ao afirmar que o conhecimento pode
influenciar a tomada de decisão e, com isso, viria mais eficácia em termos de
resolução de problemas. No entanto, para que funcione para os acordos de pesca,
é ainda necessário que os conhecimentos e as reivindicações sejam desenvolvidos
isoladamente da política; algo que ainda não está previsto nas regras formais ou
nem sempre é exigido nos acordos aqui estudados.
É importante considerar que, para além da necessidade de serem produzidos
acordos e regimes que tratem de questões complexas e transnacionais de forma
a propiciar o fluxo de conhecimento, e ainda para além da importância de ser
produzido conhecimento considerado legítimo pelos tomadores de decisão, existem
outras variáveis que também influenciam no processo de conferir maior eficácia
à governança global, e que passam por escolhas racionais em suas vertentes
econômicas e políticas.
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