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A Política de Comércio Exterior dos Governos
Obama (2009–2017) à luz do enfoque strangeano:
implicações para o regime internacional de comércio
1
Obama’s Foreign Trade Policy (2009 – 2017)
in light of Strange’s approach:
implications for the international trade regime
DOI: 10.21530/ci.v13n1.2018.681
Leonardo Diniz Lameiras
2
Resumo
O trabalho analisa a política de comércio exterior que foi concebida ao longo dos dois governos
de Barack Obama (2009–2017), com o objetivo de revelar suas potenciais implicações para o
regime internacional de comércio. Para tanto, faz-se uso do enfoque analítico-metodológico
que Susan Strange desenvolve na obra States and Markets, a fim de melhor elucidar os
objetivos estratégicos, para além da liberalização comercial, que estão associados à escolha
dos mega-acordos regionais como os principais instrumentos da política de comércio exterior
do governo democrata. O conceito da autora de poder estrutural é resgatado para entender
como a política de comércio exterior serviu ao propósito de fortalecer a posição do país
no sistema internacional em quatro domínios específicos: produção, finanças, segurança e
conhecimento. De acordo com a hipótese central deste estudo, por intermédio dessa política,
os Estados Unidos acentuariam a dinâmica em curso de modificações no arcabouço normativo
que rege o sistema multilateral de comércio, submetendo o atual regime internacional que
disciplina as trocas comerciais entre os países a significativas transformações.
Palavras-chave: governos Obama; política de comércio exterior; poder estrutural; regime
internacional de comércio.
1 Pesquisa financiada pelo CNPq.
2 Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (IREL/UnB), onde cursou o programa com
bolsa de pesquisa do CNPq, e atualmente Doutorando em Relações Internacionais pela Universidade de São
Paulo (IRI/USP).
Artigo submetido em 05/06/2017 e aprovado em 18/01/2018.
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Abstract
The article addresses the foreign trade policy that was conceived throughout the Barack
Obama’s administration (2009 – 2017), in order to reveal its potential implications for the
international trade regime. The analytical and methodological approach devised by Susan
Strange in States and markets is thus employed to better elucidate the strategic objectives,
beyond trade liberalization, which are associated with the choice of regional mega-agreements
as the main tool of the Democratic administration’s foreign trade policy. The author’s concept
of structural power is key to understanding how the foreign trade policy served the purpose
of strengthening the country’s position in the international system in four specific domains:
production, finance, security, and knowledge. According to the central hypothesis of this study,
through this policy, the United States would accentuate the ongoing dynamics of changes in
the normative framework for governing the multilateral trading system, subjecting the current
international regime that disciplines trade between countries to significant transformations.
Keywords: Obama’s administration; foreign trade policy; structural power; international
trade regime.
Introdução
A recente decisão do governo de Donald Trump de retirar os EUA da Parceria
Transpacífico poderia ofuscar qualquer intento que tenha como motivação o
resgate da política de comércio exterior dos governos de Barack Obama enquanto
objeto de esquadrinhamento analítico. Afinal, seria razoável supor que poucos se
interessariam em debruçar-se sobre um projeto político abortado. No entanto, para
além do argumento óbvio que enaltece o valor intrínseco do próprio exame dos
fatos pretéritos – empreendimento que dispensa justificativas –, há duas razões
de natureza mais pragmática que avalizam o escrutínio do principal legado da
administração democrata à inserção internacional dos EUA pela via do comércio:
o imperativo de identificar os objetivos estratégicos que levaram o país a engajar-se
ativamente nas tratativas de dois mega-acordos de comércio e investimento, com
escopo normativo e geográfico inéditos vis-à-vis os demais arranjos comerciais
em vigor nos dias hodiernos; e a necessidade de traduzir as possíveis implicações
desses instrumentos legais para o atual regime internacional de comércio, caso
eles viessem a ser ratificados.
A fim de revelar algumas dessas motivações, que, como será visto, não se
restringem tão somente ao fomento da liberalização comercial, convém adotar
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uma chave de leitura que permita analisar com mais acuidade os fenômenos da
economia política internacional, realidade social em que se inscrevem as políticas
de comércio exterior dos entes estatais. Sendo assim, parte-se do pressuposto de
que a aplicação do conceito de poder estrutural, enquanto elemento definidor
do enfoque analítico-metodológico concebido por Susan Strange, em States and
Markets, vai ao encontro do propósito de descortinar nuances de uma realidade
que, nem sempre, são de fácil apercepção, até mesmo para argutos intérpretes das
relações internacionais. No caso sob análise, servirá para melhor compreender
as escolhas estratégicas que embasaram a formulação da agenda de comércio
exterior que foi se delineando ao longo dos governos Obama.
De três seções se vale a estrutura deste artigo. A primeira corresponde ao
esforço de síntese do conceito strangeano de poder estrutural, privilegiando as
definições que abarcam seus domínios primários de manifestação na economia
política internacional. Desde logo, faz-se a ressalva de que não se trata de um
trabalho com a finalidade precípua de testar o potencial explicativo da perspectiva
analítica da autora, ainda que sua utilidade venha a ser lateralmente posta à prova.
Na sequência, à luz desse enfoque, o objeto da análise recairá fundamentalmente
sobre os elementos objetivos que influenciaram a definição do conteúdo normativo
dos principais instrumentos da política de comércio exterior dos governos Obama,
no sentido de tornar menos obscuras as motivações estadunidenses por trás
desses projetos. No caso em tela, buscar-se-á demonstrar de que modo esses
interesses respondem ao imperativo de fortalecer a posição dos EUA nos quatros
domínios primários de manifestação de seu poder estrutural, em consonância
com o método de análise proposto pela autora. Por último, a título exploratório,
o foco do trabalho se voltará aos desafios que a entrada em vigor dos mega-acordos
poderia apresentar ao atual regime internacional de comércio.
O enfoque analítico-metodológico strangeano
A escolha de resgatar o enfoque analítico-metodológico que Susan Strange
apresenta em sua magnum opus States and Markets – fundamentalmente amparado
no conceito de poder estrutural – deve-se à sua qualidade de servir como ferramenta
de diagnóstico e de interpretação dos fenômenos da realidade internacional
contemporânea que nem sempre se revelam de forma aparente, na medida em
que, com frequência, seus significados jazem abaixo da superfície dos simples
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relatos que os veículos de comunicação costumam divulgar para o seu público
consumidor. Em vez de conceber uma abordagem integralmente teórica, a intenção
de Strange foi a de simplesmente dar ao intérprete os ingredientes indispensáveis
para fazer a sua própria receita, e nunca o de oferecer-lhe um menu completo,
mesmo que esse esteja no formato à la carte (STRANGE, 1994). O entendimento
de que, por vezes, as teorias tolhem o alcance da investigação de quem faz uso
delas, ao ignorar o potencial explicativo de outras variáveis, encontra guarida na
opinião da autora e também serve de motivação para o emprego de seu enfoque
analítico-metodológico.
Em sua acepção elementar, o poder estrutural é definido pela autora como
sendo aquele capaz de determinar e transformar as estruturas da ordem econômica
e política mundial, submetendo Estados, instituições políticas, grupos econômicos
e integrantes da sociedade civil global a um modus operandi que tanto pode
criar oportunidades quanto impor desafios às suas escolhas políticas. Trata-se,
acima de tudo, do poder de definir a agenda de discussão ou de criar as regras
e os costumes que definem os regimes internacionais destinados a governar
as relações econômicas internacionais (STRANGE, 1994). Para os atores que
dele podem fazer uso, portanto, significa possuir a prerrogativa de modificar
arcabouços normativos e institucionais dentro dos quais outros atores interagem
e se relacionam (STRANGE, 1994). Nesse aspecto, é marcante a diferença em
relação ao conceito realista de poder relacional, que se restringe ao entendimento
mais convencional da capacidade que determinado ator dispõe de influenciar o
comportamento alheio por meio da ameaça ou do emprego de recursos tangíveis,
a fim de lograr resultados anteriormente idealizados.
Ao entendimento de que as ações dos Estados podem provocar mudanças
estruturais que influenciarão o comportamento e as escolhas futuras dos atores
internacionais, Strange também acrescenta um componente não intencional, ou
mesmo “inconsciente”
3
, que atenua o teor de voluntarismo do comportamento
estatal na avaliação dos eventos que lhe sucedem. Desse modo, a autora também
chama atenção para os efeitos difusos que o uso do poder estrutural acarreta na
economia política internacional, especialmente em um contexto marcado pela
crescente interdependência econômica com a ativa participação de novos atores
econômicos e políticos (GUZZINI, 1993).
3 Segundo uma concepção antropomorfizada das unidades políticas estatais.
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O modo pelo qual esse tipo de poder se expressa na economia política
internacional pode ser ilustrado, como faz a autora, pela figura geométrica de
uma pirâmide (Figura 1) com quatro faces triangulares, cada qual correspondendo
a uma estrutura primária de poder, que, juntas, conformam o próprio poder
estrutural. Cada face está em contato com as outras três, de modo a representar
a mútua influência que uma exerce na outra e a interação constante entre as
quatro estruturas superiores do poder estrutural; a saber: a estrutura de produção,
de segurança, de finanças (ou crédito) e de conhecimento (STRANGE, 1994).
Figura 1. A pirâmide de Strange e as quatro faces do poder estrutural
Fonte: Adaptado de Strange (1994, p. 27).
Em comum a todas elas, aparece a faculdade, por parte daquele que faz
uso do poder estrutural, de modificar os cálculos de custo-benefício e o leque de
escolhas estratégicas dos demais atores do sistema internacional, sem que haja a
necessidade de recorrer a ameaças ou de empregar meios coercitivos para torná-la
efetiva. Essa dinâmica implica um método mais sutil e menos explícito de manejo
do poder, que se distingue das formas mais tradicionais e triviais de seu exercício
quando levadas a cabo pelas unidades políticas estatais (STRANGE, 1994).
A estrutura primária de segurança expressa poder, nos marcos da economia
política, sempre que houver a provisão de segurança de um ou mais atores a
outros. Nessa relação, o grupo ou agente provedor de segurança adquire certa
reserva de poder que lhe permite influenciar, ou mesmo determinar, o leque de
escolhas dos beneficiários. Com efeito, ao exercer esse poder, os provedores de
segurança podem extrair vantagens especiais dentro de outros domínios estruturais,
a exemplo de privilégios comerciais ligados à venda e à compra de produtos e de
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direitos especiais associados à apropriação e à distribuição de riquezas (STRANGE,
1994). “Desse modo, a estrutura de segurança, inevitavelmente, tem impacto
sobre quem leva o que na economia” (STRANGE, 1994, p. 45, tradução livre
4
).
A estrutura primária de produção “pode ser definida como sendo a soma
de todos os arranjos que determinam o que, por quem, para quem, por meio de
quais métodos e sobre quais termos se produz” (STRANGE, 1994, p. 64, tradução
livre
5
). Trata-se, ao mesmo tempo, daquilo que é produzido em determinado
espaço econômico, ou seja, do produto destinado à venda e ao consumo, e do
modo como o trabalho e os demais fatores de produção são organizados para
que a produção seja realizada com êxito. Em última instância, é essa estrutura
de poder a responsável por criar riqueza, e mudanças nela geralmente promovem
novas configurações de poder na ordem política e social (STRANGE, 1994).
Não menos importante para o exercício do poder estrutural no âmbito da
economia política internacional é a estrutura primária das finanças. Define-se
como sendo tanto o poder de criar crédito, isto é, de facilitar ou negar a outros
agentes a prerrogativa de despender no presente e quitar a dívida no futuro, bem
como o poder de conceber o sistema financeiro internacional onde serão acordados
os meios que determinarão os valores relativos das diferentes moedas nacionais.
No primeiro caso, governos e bancos são os agentes que exercem a autoridade
de realizar políticas creditícias, já no segundo, a agência advém das políticas
governamentais e do próprio mercado, ambas fundamentais para a precificação
das diferentes moedas no mercado cambial (STRANGE, 1994).
Em contraste com as demais fontes, o poder estrutural que deriva da estrutura
primária do conhecimento assume formas de expressão menos explícitas e
transparentes na economia política internacional. Traduz-se como sendo o poder de
determinar “qual conhecimento é descoberto, como é armazenado, por que meio,
por quem e sob quais condições ele é transmitido a outrem” (STRANGE, 1994,
p. 121, tradução livre
6
). Sua natureza intangível e não quantificável faz dessa
estrutura um objeto quase incognoscível, mesmo entre aqueles que reconhecem
sua importância nas relações internacionais.
4 No original: “Thus the security structure inevitably has an impact on the who-gets-what of the economy”.
5 No original: “can be defined as the sum of all the arrangements determing what is produced, by whom and for
whom, by what method and on what terms
6 No original: “what knowledge is discovered, how it is stored, and who comunicates it by what means to whom
and on what terms”.
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Além dessas quatro estruturas primárias de poder, como complemento e
subordinadas a elas, Strange (1994) adiciona a seu método de análise outras
quatro estruturas que ela classifica como secundárias. São elas: os sistemas de
transporte, o comércio, a energia e a estrutura de bem-estar. Como denominador
comum, todas apresentam influência e peso significativos entre as forças políticas
e econômicas que definem as regras de convívio e competição a que os atores se
submetem uma vez concebidas. Outrossim, tal como ocorre dentro dos domínios
primários da estrutura de poder, prevalece uma interação constante entre as forças
econômicas do mercado e o poder político dos Estados, e, no âmbito de cada uma,
as escolhas também são realizadas com base nos valores e nas preferencias dos
atores. A classificação de secundárias revela o grau de dependência e submissão
delas em relação às estruturas primárias.
Os principais instrumentos da política de comércio exterior da
era Obama
Apresentados como modelos para os acordos regionais de comércio do século
XXI, tanto a Parceria Transpacífico (TPP) quanto a Parceria Transatlântica de
Comércio e Investimento (T–TIP) foram concebidas como meios de expressão
do poder estrutural dos EUA na ordem internacional contemporânea. Em sentido
amplo, isso se deve ao fato de ambos os instrumentos legais se prestarem ao
objetivo último de definir a agenda de discussão e de criar as regras e os costumes
que moldariam o atual regime internacional de comércio, o que vai muito além
da simples pretensão de estabelecer uma área de livre-comércio ou uma união
aduaneira entre as partes contratantes. Stricto sensu, esse reconhecimento se
justifica pelo conteúdo legal que os dois tratados fariam incidir sobre seus
destinatários, ao preverem regras e normas que, ao mesmo tempo, aprofundariam
e expandiriam o arcabouço normativo do sistema multilateral de comércio a que
hoje se submetem os signatários e futuros aderentes dos mega-acordos.
Em perspectiva histórica, os dois projetos foram aos poucos ganhando
relevância no desenho das diretrizes da política de comércio exterior dos EUA,
sobretudo a partir do segundo governo Obama, quando a administração logrou
reunir as condições necessárias para um engajamento mais assertivo nas tratativas
comerciais. Ao longo de quase todo o primeiro governo, ao contrário, o que
prevalecera havia sido uma postura introvertida e ambivalente no que se refere
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às iniciativas de liberalização comercial. A crise financeira que acomete o país
de maneira avassaladora no início do mandato de Obama e a agenda do Partido
Democrata, crítica dos acordos de livre-comércio negociados na era “Bush filho” e
reivindicatória de uma proteção
7
mais robusta dos postos de trabalho ameaçados
pela concorrência externa, impuseram-se como os principais entraves para ensaios
mais alvissareiros que permitissem uma correção de rumo.
Para o abandono desse imobilismo estadunidense algumas variáveis de
natureza sistêmica e doméstica foram determinantes, entre as quais concorreram
a recuperação econômica do país, a menor incidência de projetos de lei
8
que
acentuassem a clivagem partidária entre republicanos e democratas em matéria
de política comercial e a renitente paralisia da Rodada Doha de negociações
multilaterais no âmbito da Organização Mundial de Comércio (OMC). Sendo assim,
diante de uma conjuntura mais permissiva aos seus desígnios, a administração
democrata pôde envolver-se com mais afinco nas negociações em torno do TPP e
do T–TIP a partir do início do segundo mandato de Obama (2013-2017), mesmo
que a gênese de suas investidas anteceda a reeleição de Obama.
A origem da Parceria Transpacífico deita raízes em um acordo plurilateral
de livre-comércio assinado em 2005 por quatro países – Chile, Brunei, Nova
Zelândia e Singapura –, a chamada Parceria Econômica e Estratégica Transpacífico
(ou simplesmente Acordo P-4), que tinha como principal meta servir de modelo
para uma expansão futura com o ingresso de países dos dois lados do Pacífico, de
modo a abarcar não apenas todos os membros do fórum Cooperação Econômica
Ásia-Pacífico (APEC, na sigla em inglês), mas também parceiros dos demais
continentes (LEWIS, 2011). A denominação de Parceria Transpacífico só veio
a ser consubstanciada em março de 2008, quando os EUA tornaram explícitas
suas intenções de negociar sua adesão, coincidindo com o início das discussões
entre os países signatários do P-4 sobre novos temas, como serviços financeiros
e investimentos (BARFIELD; LEVY, 2009). A mudança de governo nos EUA fez
com que o calendário dessas primeiras rodadas de negociação, das quais também
participariam Austrália, Peru e Vietnã, ficasse suspenso até a definição de uma
agenda mais concreta sobre os fundamentos e as diretrizes que norteariam a
política de comércio exterior do país (LEWIS, 2011).
7 Objetivo que seria logrado por meio das renovações da chamada Trade Adjustment Assistance.
8 A exemplo dos embates entre democratas e republicanos em torno da aprovação dos pacotes econômicos de
natureza anticíclica (que teve no American Recovery and Reivestment Act de 2009 a sua maior expressão),
da reforma do sistema público de saúde (mais conhecido como Obamacare) e das medidas que visavam à
descarbonização da matriz energética do país.
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Embora estivessem ausentes da composição originária do TPP, a partir do
momento em que tomam assento nas negociações, não tardaria para que os EUA
se tornassem o maior fiador do projeto. O ativo engajamento do país não apenas
resultou em modificações consideráveis no conteúdo do tratado pela inclusão
de novas disciplinas que fossem ao encontro de seus interesses, mas também
na expansão do número de sócios, como nos casos das aproximações que sua
diplomacia realizou junto aos governos mexicano e canadense para que aderissem
ao processo negociador em 2012. Esforço repetido com o governo japonês, que
acabou resultando no ingresso do país asiático no ano seguinte.
Após sua assinatura, no dia 4 de fevereiro de 2016, por 12 países – EUA, Japão,
Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Peru, Malásia, México, Nova Zelândia, Singapura
e Vietnã –, o acordo da Parceria Transpacífico havia entrado em fase de aprovação
nos parlamentos nacionais – pelo menos onde havia previsão legal – quando
sobreveio a decisão unilateral do governo Trump de retirar os EUA por meio de
uma ordem executiva. Em conjunto, as 12 nações constituem quase 40% do PIB
mundial e quase um terço do comércio global. (U.S. TRADE REPRESENTATIVE,
2015). Aferir o impacto econômico do acordo para o bloco não é trivial, mas um
estudo estima que “$77 bilhões por ano seriam adicionados à renda real dos EUA
até 2025” (PETRI, 2015, s/p, tradução livre
9
).
Sem apresentar o mesmo desfecho, as negociações em torno do T–TIP, que
haviam sido efetivamente lançadas em 2013
10
, ainda permanecem inconclusas e
sem um encaminhamento definido por parte da nova administração republicana.
Caso a Comissão Europeia – órgão executivo da União Europeia que negocia em
nome dos 28 países membros do bloco – e os EUA cheguem a um consenso sobre o
texto final do tratado, o T–TIP aprofundará uma parceria que atualmente constitui
a mais relevante do mundo em termos de volume de comércio e investimento.
De fato, as cifras são portentosas. Juntos, o país e o bloco correspondem a quase
metade do PIB mundial e a um terço de todo o comércio global. Para se ter noção da
magnitude do nível de integração que existe entre ambos os parceiros mesmo sem
a vigência do acordo, em 2011, os fluxos comerciais de bens e serviços totalizaram
9 No original: “$77 billion per year would be added to US real incomes by 2025”.
10 O primeiro anúncio oficial foi realizado ainda no início do segundo governo Obama, no tradicional discurso do
presidente sobre o Estado da União (State of the Union Address) diante da elite política estadunidense, embora
a origem do projeto remonte à formação do Grupo de Trabalho de Alto Nível sobre Emprego e Crescimento,
em 2011, quando os EUA e a União Europeia estabeleceram conversas formais para encontrar uma saída para
a crise econômica.
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aproximadamente €702.6 bilhões, e os de investimento estrangeiro direto (IED)
€2.394 trilhões, o que faz com que cada um seja para o outro o principal destino
de exportação e de investimento (COMISSÃO EUROPEIA, 2013).
À semelhança das conversas sigilosas que caracterizaram as negociações
sobre o acordo da Parceria Transpacífico, cujo conteúdo foi mantido em segredo
até a conclusão das tratativas, a nova parceria em construção entre EUA e UE
também vem sendo alvo de críticas devido à pouca transparência com que os
encarregados das negociações conduzem seus trabalhos. A despeito desse segredo
em relação ao texto do instrumento jurídico, o discurso oficial estadunidense
qualifica o T–TIP como um acordo que terá um escopo normativo amplo, no qual,
além da abertura de mercado para investimentos e da desgravação tarifária para o
comércio de bens e serviços, prevê-se a inclusão de cláusulas que disciplinam as
relações dos países em matérias que extrapolam o conteúdo legal dos tradicionais
acordos de livre-comércio, tais como direitos ambientais e trabalhistas, comércio
digital, propriedade intelectual, barreiras não tarifárias e regulatórias, compras
governamentais, entre outras (U.S. TRADE REPRESENTATIVE, 2015). Na hipótese
de um acordo com essa amplitude vir a ser celebrado, as projeções dos ganhos
econômicos são significativas:
Em um cenário ambicioso, o modelo prevê crescimento de 0,48% do PIB para
a União Europeia, comparado à referência do ano-base. Nos EUA, aumentos
do PIB atingiriam 0,39%. Para a UE, esses ganhos estimados corresponderiam
a um incremento de 86 bilhões de euros na renda nacional. Para os EUA,
o montante comparável seria de 65 bilhões de euros. (COMISSÃO EUROPEIA,
2013, p. 37, tradução livre
11
)
Os mega-acordos e seu conteúdo estratégico à luz da ótica strangeana
Como antes asseverado, outros fins estratégicos não circunscritos aos ganhos
estritamente comerciais fundamentaram o projeto de inserção internacional
estadunidense pela via do comércio. No âmbito da estrutura primária de produção,
ou seja, naquela em que se define “o que”, “por quem” e “para quem” se produz,
tanto o TPP quanto o T–TIP funcionam como organizadores da estrutura produtiva
11 No original: “Under the ambitious scenario, the model predicts GDP increases for the EU of 0.48% compared to
the baseline option. In the US, GDP increases would amount to 0.39%. For the EU, these estimated gains amount
to an increase of national income by €86bn. For the US, the comparable amount would be €65bn”.
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mundial, ao fazerem dos EUA um polo de atração de investimentos, amparado
nas vantagens comparativas de seu mercado nacional, a exemplo de mão de obra
altamente qualificada, acesso facilitado ao crédito e segurança jurídica.
Nesse embate por um reposicionamento estratégico na estrutura produtiva
mundial, as normas trabalhistas e ambientais previstas nos referidos acordos
reduziriam as vantagens competitivas dos países onde os custos econômicos
com a exploração dos recursos naturais e com a mão de obra fossem baixos.
As empresas norte-americanas que a esses mercados acorriam para aproveitar tais
vantagens, com a entrada em vigor do TPP, por exemplo, receberiam incentivos
para instalarem suas unidades produtivas nos EUA. O próprio discurso oficial
do governo Obama não deixa margem a dúvidas quanto à imbricação entre sua
política de comércio exterior e a estrutura primária de produção:
Por intermédio de nossa agenda comercial, nós estamos procurando colocar
os EUA no centro de uma zona de comércio cobrindo quase dois terços da
economia global. Isso ajudará a fazer dos EUA a plataforma mundial de
produção de escolha, aumentando as exportações norte-americanas e atraindo
mais empregadores que querem investir nos EUA, contratar trabalhadores
norte-americanos e vender bens e serviços norte-americanos para o mundo.
(U.S. TRADE REPRESENTATIVE, 2015, p. 7, tradução livre
12
)
Estreitas conexões entre as escolhas estratégicas da política comercial e a
estrutura primária das finanças, outra dimensão do poder estrutural, também podem
ser deduzidas do conteúdo dos mega-acordos. Em negociação entre os possíveis
signatários do T–TIP, e já contemplada no acordo do TPP, figura um capítulo
específico sobre serviços financeiros. Sem querer esgotar o conteúdo do que
está previsto no TPP nessa matéria, chama atenção determinados compromissos
específicos, como a exigência de que as partes permitam a livre oferta de serviços
de pagamento eletrônico, favorecendo as firmas norte-americanas, desde há
muito consolidadas no mercado de serviços de crédito eletrônico e de pagamento
em débito; a proibição de interferências no trânsito de informações para o
processamento de dados que seja necessário ao funcionamento das atividades
financeiras; a permissão para a adoção de expedientes emergenciais no contexto
de uma eventual crise financeira; e o estabelecimento de sistema específico
12 No original: “Through our trade agenda, we are seeking to put the United States at the center of a trade zone
covering nearly two-thirds of the global economy. That will help make America the world’s production platform
of choice, increasing U.S. exports and attracting more employers that want to invest in the United States, hire
American workers, and sell American goods and services to the world”.
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de solução de controvérsias quando envolver medidas financeiras regulatórias
(TRANS-PACIFIC PARTNERSHIP AGREEMENT, Capítulo 11, 2015).
Ofertantes dos mais sofisticados e competitivos serviços financeiros do
mundo, cujas exportações, segundo dados do USTR
13
(2016), contribuem para
um acréscimo de superávit no balanço de pagamentos da ordem de $68 bilhões,
as firmas estadunidenses só terão a ganhar com a entrada em vigor dos mega-
acordos regionais, dadas suas imensas vantagens comparativas nesse setor
econômico. Apenas na região da Ásia-Pacífico, as oportunidades que as aguardam
estão longe de ser desprezíveis. No ano de 2013, os países signatários do TPP
consumiram $16 bilhões em serviços financeiros advindos dos EUA (U.S. TRADE
REPRESENTATIVE, 2016). Constituindo o maior canteiro de obras do mundo, o
acesso ao crédito por parte do setor público e privado torna-se imprescindível na
consolidação dos investimentos nos países situados nos dois lados do Pacífico.
O controle sobre o que pode ser descoberto e a forma como se armazena e se
distribui o conhecimento constitui mais uma faceta do poder estrutural. No âmbito
dessa estrutura primária, os instrumentos da política estadunidense de comércio
exterior exercem uma função altamente estratégica. Em grande medida, isso se
deve aos chamados direitos de propriedade intelectual que os EUA patrocinam por
meio de previsões legais inseridas nos acordos de livre-comércio que o país vem
firmando com outras nações desde a década de 1980 (HERREROS, 2011). Com o
TPP e o T–TIP, o objetivo é expandir ainda mais essa rede de proteção, tanto em
relação ao número de parceiros comerciais que a ela ficaria sujeito quanto no que
diz respeito ao seu alcance temporal.
Em um mundo em que o desenvolvimento socioeconômico está umbilicalmente
ligado à capacidade de produzir conhecimento e desenvolver novas tecnologias,
prazos mais dilatados de proteção contra o risco de determinado conhecimento
privado cair em domínio público dificilmente se traduzem em vantagem aos
países cujo estado da arte do sistema produtivo e dos centros de pesquisa ainda
estão distantes da fronteira tecnológica. A extensão do monopólio privado para
além de um limite razoável, subtraindo de outros países a faculdade de acessar
o conhecimento com o propósito de empregá-lo em políticas públicas que se
reverteriam em ganhos sociais, perpetua as vantagens comparativas dos EUA na
econômica mundial.
13 O chamado Office of the United States Trade Representative é a agência do Poder Executivo encarregada de
formular as diretrizes da política de comércio exterior e de negociar acordos comerciais.
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186 A Política de Comércio Exterior dos Governos Obama (2009–2017) à luz do enfoque strangeano [...]
Além de estarem implicados em considerações estratégicas no domínio das
estruturas primárias da produção, das finanças e do conhecimento, os mega-acordos
também visam a satisfazer os interesses estadunidenses em questões atinentes à
segurança do país em um mundo em redefinição. No segundo governo Obama,
quando as negociações do TPP e do T–TIP eram encaminhadas pelos negociadores
norte-americanos em 2014, o encarregado da chefia do USTR, Michael Froman,
em artigo publicado na Foreign Affairs, fez a seguinte declaração:
Assim como concluir o TPP ressaltaria o compromisso de Washington com o
desenvolvimento e a estabilidade da Ásia durante um tempo de fluxo, finalizar
a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (T–TIP) enviaria um
sinal inequívoco ao mundo sobre a força do laço europeu-estadunidense –
um lembrete oportuno, já que a crise na Ucrânia tem provocado um profundo
desconforto em todo o continente. (FROMAN, 2014, s/p, tradução livre
14
)
Na concepção do representante norte-americano, os dois pilares da política
de comércio exterior do governo Obama também abarcam cálculos de natureza
político-militar para duas regiões que apresentam dinâmicas complexas de
equilíbrio de poder. No caso do velho continente, a menção específica à Ucrânia
revela as tensões ainda vivas no Leste Europeu entre a Rússia, país que reluta
em aceitar qualquer perda de influência na região que sua diplomacia denomina
de o “estrangeiro próximo”, e a OTAN, a aliança de defesa militar que, com o
fim da Guerra Fria, fez da expansão em direção ao Leste, a partir da adesão de
novos membros ao bloco, um de seus principais objetivos estratégicos. Nessa
perspectiva, o T–TIP serviria como um reforço à aliança atlântica, ao aproximar
ainda mais os países europeus dos EUA. Acercamento esse que ganha relevo no
contexto atual em que a guerra na Síria surge como um potencial catalizador para
o agravamento de antigas rivalidades no Oriente Médio.
No xadrez geopolítico da Ásia-Pacífico, o “tempo de fluxo” a que se referiu
Froman expressa as incertezas com o ativo engajamento chinês na região, que em
certos momentos leva ao descrédito o discurso oficial do Partido Comunista sobre
a “ascensão pacífica” do país no sistema internacional. Contenciosos lindeiros no
Tibete com a Índia e disputas no mar do Leste com o Japão e no mar do Sul da
14 No original: “just as completing the TPP would underscore Washington’s commitment to development and stability
in Asia during a time of flux, finalizing the Transatlantic Trade and Investment Partnership (T–TIP) would send
an unmistakable signal to the world about the strength of the U.S.-European bond – a timely reminder, as the
crisis in Ukraine has triggered deep unease across the continent”.
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187Leonardo Diniz Lameiras
China com Filipinas, Vietnã, Malásia, Brunei e Taiwan são alguns dos desafios que
se apresentam aos EUA e a seus aliados históricos, como Japão, Taiwan, Coreia
do Sul e Austrália; todos esses, abrigados pelo guarda-chuva das forças militares
norte-americanas e ciosos da conveniência de poder contar com os EUA para frear
as supostas pretensões hegemônicas chinesas em seu entorno regional.
Afora isso, na opinião de muitos especialistas (HERREROS, 2011; LEWIS, 2011;
BARFIELD; LEVY, 2009), o TPP teria o propósito de servir como contraponto a
um projeto de regionalismo que fosse orquestrado sob a batuta da China e que
excluísse os EUA da região onde se encontram albergadas as economias mais
dinâmicas do mundo. Tendo isso em vista, interessava ao governo Obama largar
na dianteira da corrida para escrever as “regras do jogo” que irão disciplinar
as relações econômicas naquele espaço regional no futuro próximo. Para tanto,
seria necessário que o TPP se impusesse como a proposta de regionalismo mais
adequada para a Ásia-Pacífico, superando a atratividade exercida por dois projetos
– a ele concorrentes, mas complementares entre si – que coibiriam os EUA de
ditarem os rumos da dinâmica integracionista de acordo exclusivamente com
seus valores e interesses.
O primeiro desses projetos leva o nome de Área de Livre-Comércio da
Ásia-Pacífico (Free Trade Area of the Asia-Pacific – FTAAP): uma iniciativa da
APEC que vem sendo negociada há aproximadamente uma década, mas que
ganhou ânimo renovado em 2014 com o endosso chinês e dos demais membros
do agrupamento para a elaboração de um “mapa do caminho”, com vistas a
viabilizar a conclusão do acordo no curto ou médio prazo. A segunda proposta
de regionalismo, que não apenas vem recebendo o explícito apoio chinês, como
também de outras potências asiáticas, e da qual os EUA estão excluídos, consiste
na chamada Parceria Econômica Regional Abrangente (Regional Comprehensive
Economic Partnership – RCEP). Lançada em 2012, a iniciativa reavivou o projeto
nipônico que havia recebido a alcunha de “ASEAN + 6”
15
(HERREROS, 2011).
Ao apresentar-se como opção aos projetos que contemplam um regionalismo
estritamente intra-asiático, o TPP alinha-se à orientação mais geral da política
externa do governo Obama de fazer da Ásia o “pivô” para a inserção internacional
15 Mecanismo institucional criado em 2006 e que previa a meta de estabelecer uma área de livre comércio entre os
dez membros daquela organização do Sudeste asiático e outros seis países – Japão, China, Índia, Coreia do Sul,
Austrália e Nova Zelândia. Vale lembrar que a própria ASEAN possui acordos de livre-comércio com cada um
desses países que não são membros plenos do bloco, conquanto ainda não exista uma área de livre-comércio
entre as seis pujantes economias.
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dos EUA. No âmago desse reposicionamento estratégico, presente em uma série
de declarações oficiais que vinham sendo anunciadas desde os últimos meses
de 2011, há o reconhecimento pelo governo de que “a prosperidade futura e a
segurança dos EUA estão entrelaçadas com a região do Pacífico e da Ásia Oriental”
(BUREAU OF PUBLIC AFFAIRS, 2013). Disso resulta o emprego de um conjunto
de ações que, junto com a Parceria Transpacífico, dão sustentação ao rebalancing
norte-americano. Entre elas, duas se destacam: o fortalecimento da presença militar
dos EUA na região – a despeito do anunciado corte de gastos na área de defesa
pelo governo Obama – levado a cabo com o envio de mais tropas à Austrália,
com a implementação de novos programas de cooperação militar com as Filipinas
e com o deslocamento de forças navais à Singapura; e o ingresso dos EUA, em
2011, na Cúpula do Leste da Ásia (East Asia Summit), um dos principais fóruns
asiáticos para deliberações sobre questões de segurança (MANYIN et al., 2012).
Não obstante os riscos inerentes a qualquer exercício especulativo que tente
antecipar acontecimentos futuros, indícios sugerem que essas diretrizes gerais
de política externa não serão preservadas no governo Trump. Em conformidade
com a sua diplomacia do America First, ao decidir pela saída dos EUA da Parceria
Transpacífico e enaltecer o protecionismo comercial, o novo mandatário opta
deliberadamente por não fazer uso do poder estrutural norte-americano, deixando o
caminho livre para que a China tenha mais controle sobre as iniciativas voltadas à
regulamentação do comércio regional e à construção de plataformas institucionais
com lastro nos interesses e valores sínicos.
As implicações dos mega-acordos para o regime internacional
de comércio
Objetivamente, uma vez feitas as considerações que enquadram a política de
comércio exterior dos EUA na perspectiva do poder estrutural strangeano, uma
das perguntas que suscita investigação é: seriam o TPP e o T–TIP instrumentos
normativos ratificadores de uma tendência que vem submetendo o regime
internacional de comércio a significativas transformações?
Convém antes esclarecer que inexiste uma definição irretocável acerca do
conceito de “regime internacional” na literatura especializada sobre o tema.
Ademais, fugiria do escopo deste trabalho tentar qualificar o atual “estado da
arte” da produção acadêmica cujo propósito tem sido o de identificar a existência
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189Leonardo Diniz Lameiras
de regimes internacionais com base em uma definição unívoca, portanto, que
fosse amplamente aceita pelas correntes teóricas, independente dos elementos
epistemológicos, ou mesmo ontológicos, que as embasam e as diferenciam umas
das outras. Por ora, é suficiente dizer que a definição de Stephen Krasner ainda se
mostra útil para os estudos que versam sobre regimes internacionais, na medida em
que permite identificar os processos de transformação a que eles estão suscetíveis,
malgrado as críticas
16
referentes à falta de precisão dos significados que alguns
de seus elementos conceituais comportam. De acordo com o entendimento do
autor, regimes internacionais:
podem ser definidos como conjuntos de princípios, normas, regras e procedi-
mentos de tomada de decisões, implícitos ou explícitos, em torno dos quais
convergem as expectativas dos atores em determinada área das relações
internacionais. Os princípios são crenças em fatos, causas e questões morais.
As normas são padrões de comportamento definidos em termos de direitos e
obrigações. As regras são prescrições ou proscrições específicas para a ação. Os
procedimentos para tomada de decisões são práticas predominantes para fazer
e implementar escolhas coletivas (KRASNER, 1982, p. 186, tradução livre
17
).
Dessa definição Krasner conclui que haveria mudança no regime sempre que
ocorressem modificações nas regras e nos procedimentos de tomada de decisão,
considerando que os princípios e as normas que o governam permaneçam
inalteradas (KRASNER, 1982, p. 187). Por outro lado, mudanças de regime seriam
observadas quando os princípios e as normas que o regem fossem abandonados,
abrindo espaço tanto para o surgimento de um novo regime quanto para o seu
desaparecimento em determinada área temática das relações internacionais
(KRASNER, 1982, p. 188).
No curso do processo de regulamentação do comércio internacional que
debuta com a entrada em vigor do GATT 47
18
e se estende até o presente,
verifica-se uma tendência que começou a manifestar-se desde o início da década
de 1990 e que ganha novo ímpeto quando os primeiros impasses na Rodada
16 Em geral, chamam a atenção para a falta de clareza entre o que diferencia regras (prescrições ou proscrições
especificas para a ação) de normas (padrões de comportamento definidos em termos de direitos e obrigações).
17 No original: “can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures
around which actors’ expectations converge in a given area of international relations. Principles are beliefs of
fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behavior defined in terms of rights and obligations. Rules
are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for
making and implementing collective choice”.
18 O Acordo Geral de Tarifas e Comércio de 1947.
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Doha vieram à tona na década seguinte (Gráfico 1). Trata-se da proeminência
assumida pelos mecanismos ad hoc em relação às negociações multilaterais da
OMC na dinâmica regulamentadora, realidade que vem sendo caracterizada por
especialistas no assunto como o fenômeno do spaghetti bowl (Figura 2). Em função
desse processo, o regime internacional de comércio foi se sujeitando, aos poucos, a
uma tendência de enfraquecimento, sintomática do grau de incompatibilidade entre
o comportamento dos atores e o próprio regime. Com efeito, ao conferir prioridade
às vias bilaterais e regionais em detrimento da OMC como centro inovador e
uniformizador das normas que regulamentam o comércio internacional, o caminho
escolhido por determinados atores estatais vem prejudicando a construção de um
arcabouço normativo constituído fundamentalmente por normas e regras que
sejam coerentes entre si e que tenham como destinatário a maioria dos partícipes
do comércio internacional.
Gráfico 1. Todos os acordos regionais de comércio notificados ao GATT/OMC
entre 1949 e 2015
Fonte: Adaptado de Secretariado da OMC (2017).
Dessa dinâmica desordenada, dois sistemas de governança do comércio
passariam a coexistir lado a lado: um ainda ditado pela pauta das negociações
multilaterais da OMC, com ênfase nos tradicionais temas de sua agenda, como
acesso a mercado e subsídios agrícolas, e que recebe o apoio, em grande medida,