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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
O histórico da segurança humana e o
(des)encontro das agendas de desenvolvimento
e segurança
The history of human security and the (mis)match
of the development and security agendas
DOI: 10.21530/ci.v12n3.2017.676
Raquel Maria de Almeida Rocha
1
Resumo
O presente artigo busca reconstruir a trajetória da segurança humana no Relatório de
Desenvolvimento Humano (RDH) do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas
(PNUD) de 1994 e no Relatório da Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania
Estatal (CIISE) de 2001. Pretendemos com isso demonstrar que existe pouco diálogo e
contribuição do primeiro com o segundo. Para tanto, traçaremos o histórico do conceito
de segurança humana, focando nos relatórios mencionados, a fim de evidenciar a forma
pela qual as agendas de desenvolvimento e de segurança possuem baixo nível de debate,
diálogo e contribuição entre si. Nossa metodologia inclui revisão bibliográfica e entrevistas,
além de análise de documentos e relatórios do sistema ONU e do CIISE para construção de
process tracing.
Palavras-chave: Segurança humana; Desenvolvimento; Relatório de Desenvolvimento Humano
(RDH); Relatório da Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal (CIISE).
Abstract
The article seeks to reconstruct the trajectory of human security on the Human Development
Report (HDR) from the United Nations Development Program (UNDP) of 1994 and on the
International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) Report of 2001. We
intent to demonstrate that there is little dialogue and contribution between the two. For that,
we trace the history of the concept of human security, focusing on the mentioned reports,
1 Departamento de Relações Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing, São Paulo/SP, Brasil.
E-mail: raquel.maria.rocha@espm.br
Artigo submetido em 27/05/2017 e aprovado em 03/11/2017.
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seeking to evidence the way by which the agendas of development and security have a
low level of debate, dialogue and contribution amongst them. Out methodology includes
literature review, interviews and analyses of documents and reports of the UN system and
the ICISS for process tracing.
Keywords: Human security; Development; Human Development Report; International
Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS).
Introdução
A segurança humana, mesmo que controversa, foi incorporada por Estados,
organizações internacionais, regionais e não governamentais. O debate em relação
a sua relevância, significado e definição é constante, mas já está incorporado nos
círculos acadêmicos e políticos
2
. Os valores e ideais embutidos nele estão presentes
na carta constitutiva das Nações Unidas de 1945 e nos demais instrumentos do
direito internacional que se preocupam com uma concepção da segurança focada
nas pessoas
3
. No entanto, a expressão “segurança humana” surge apenas no início
dos anos de 1990 como um dispositivo intelectual e instrumento de advocacy nas
relações internacionais, unindo preocupações sobre proteção, direitos e bem-estar
individual. A segurança humana engloba a ideia de que a segurança vai além
do simples conceito da garantia da segurança física, no sentido tradicional, ao
incorporar que as pessoas também devem ter garantida uma “segurança social”.
Além de buscar identificar ameaças, evitá-las e mitigar seus efeitos sempre que
possível, como as demais concepções de segurança.
Tadjbakhsh e Chenoy (2007, p. 27) fazem uma divisão cronológica de
três grandes estágios para a construção do conceito de segurança humana
4
.
Primeiramente, o termo foi utilizado no Relatório de Desenvolvimento Humano
(RDH) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
5
, no
2 Ver, e.g, PARIS, 2001; MCRAE, HUBERT, 2001; HAMPSON et al, 2002; BUZAN, 2004; MACFARLANE, KHONG, 2006;
OWEN, 2008; KRAUSE, 2014; MARTIN; OWEN, 2015.
3 Como por exemplo a Declaração Universal de Direitos Humanos de 1948 e as convenções associadas de 1966,
Convenção para a Prevenção e a Repressão do Crime de Genocídio de 1948, Convenção relativa ao Estatuto
do Refugiado de 1951, Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher de
1979, Convenção sobre os Direitos da Criança de 1989, dentre outros.
4 Martin e Owen (2010) falam em duas gerações, pois unificam os dois primeiros “estágios”.
5 Embora a expressão seja mencionada anteriormente por Boutros-Ghali no relatório Uma Agenda para a Paz,
em 1992, e posteriormente seja citada cinco vezes no relatório de 1993 para expressar o “desenvolvimento
centrado nas pessoas”, é somente no RDH de 1994 que ela vai ser formalmente definida.
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
qual a segurança humana foi descrita como liberdade do medo (freedom from
fear) e liberdade de necessidades (freedom from want). A definição conta com a
contribuição de Estados-membros, órgãos e agências internas, e também de figuras
políticas e acadêmicas na liderança e modelagem da discussão. O relatório tentou
aproveitar as reflexões do pós-Guerra Fria, juntamente com novos temas e atores
que emergiam do período. É necessário lembrar que, nesse período, os temas de
segurança eram restritos e enquadrados em um debate Leste-Oeste. Enquanto a
questão do desenvolvimento era Norte-Sul.
Nef (1999) ressalta que, nesse período, a segurança e o desenvolvimento não
mais eram vistos através de perspectivas de soma zero, mas sim como ganho e perda
quando colocados em conjunto, principalmente quando pensamos nas ameaças
transfronteiriças como pobreza ou epidemias, por exemplo. Logo, altos níveis de
segurança levam ao desenvolvimento econômico, o que promove segurança e, por
conseguinte, altos níveis de desenvolvimento, o que gera segurança e promove
desenvolvimento, e assim em diante. A segurança humana é fundamentada no
desenvolvimento humano. Porém, o RDH foi recebido com ceticismo pelo G77,
pois os Estados temiam que o conceito levaria a violações da soberania estatal,
o que fez com que a segurança humana não fosse adotada durante a Cúpula
Mundial para o Desenvolvimento Social de Copenhague em 1995.
Mesmo assim, a Rede de Segurança Humana (RSH) formada por uma coalizão
de 13 países
6
, liderados pelo Canadá, uniu esforços para campanhas de advocacy
que levaram à assinatura da Convenção de Ottawa em 1997 e do Estatuto de
Roma em 1998. A RSH se organiza em torno da temática da Convenção de Ottawa
que se formaliza em 1999. Além disso, a RSH liderou encontros ministeriais que
discutiam questões como direitos humanos, prevenção de conflitos e HIV/AIDS.
Em 2000, é criado — por iniciativa japonesa — o Fundo das Nações Unidas para a
Segurança Humana (FNUSH), a fim de concretizar e operacionalizar o conceito, ao
financiar projetos relacionados à construção da paz, à restauração pós-conflito, às
abordagens da pobreza crônica, à redução de risco de desastre, ao tráfico humano
e à segurança alimentar, buscando traduzi-lo em atividades operacionais que
proporcionem benefícios sustentáveis às pessoas e comunidades que tenham sua
sobrevivência, dignidade e sustento ameaçados; além de empoderar os indivíduos
6 Áustria, Canadá, Chile, Costa Rica, Grécia, Irlanda, Jordânia, Mali, Holanda, Noruega, Suíça, Eslovênia e
Tailândia, além da África do Sul como observador. O Japão foi convidado para participar desde o início da rede,
mas declinou em duas ocasiões devido à ênfase na intervenção humanitária e à reserva fundamental japonesa
em usar a força sem a autorização do Conselho de Segurança da ONU (TAKASU, 2015: p. 245).
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para aumentar sua resiliência. O primeiro estágio é um período de aplicação prática
da segurança humana.
O segundo estágio ocorreu entre 2001 e 2003. O conceito é recuperado no
debate sobre a “Responsabilidade de Proteger” dentro do Relatório da Comissão
Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal (CIISE), liderada e patrocinada
pelo governo canadense, e também nas discussões sobre a “responsabilidade por
desenvolvimento” iniciadas pelo governo japonês na Comissão de Segurança
Humana (CSH). Aqui, o conceito aparece embebido em preocupações da agenda
estatal e da agenda da segurança tradicional, principalmente da leitura realizada
pelo governo canadense do que seria a segurança humana — focada largamente
na segurança física das pessoas. O CIISE conta com a participação de acadêmicos e
Estados patrocinadores. Já o terceiro estágio vai dos anos de 2004 a 2005, quando
a segurança humana passa a ser o tema de agendas de reforma no sistema das
Nações Unidas e em organismos regionais como a União Europeia.
Grande parte da literatura de relações internacionais situa segurança humana
no debate de ampliação dos estudos de segurança internacional. Contudo, sua
origem é decorrente de debates dos economistas desenvolvimentistas
7
sobre como
humanizar a economia e lidar com as novas ameaças ao indivíduo, especificamente
no RDH do PNUD de 1994. A princípio, a ideia da segurança humana encontrou
resistência por parte de acadêmicos de segurança e de alguns Estados e foi somente
em 2001, no Relatório do CIISE, que a primeira “contraproposta” ou redefinição
da segurança humana ocorreu, na forma da responsabilidade de proteger,
reforçando ainda mais os receios sobre violações da soberania estatal. Enquanto
na dimensão do desenvolvimento temos o RDH como marco inicial para definir
a segurança humana, é possível argumentar que o marco inicial desse debate
no âmbito da agenda de segurança é o CIISE. Até a aprovação do relatório que
propõe o conceito de Responsabilidade de Proteger, existiam somente algumas
publicações acadêmicas
8
criticando a segurança humana, mas nenhuma proposta
ou aplicação concreta da abordagem.
Este artigo pretende demonstrar que há pouco diálogo entre o RDH do PNUD
de 1994 e o CIISE de 2001 no que tange a construção da abordagem da segurança
humana, o que gera impactos tanto em termos de reflexão quanto na aplicabilidade
7 Economistas desenvolvimentistas são aqueles que não se contentam em definir desenvolvimento em termos de
crescimento e medições de agregação nacional, e passam a focar na mensuração do bem-estar humano e nas
formas através das quais se afeririam melhoras de bem-estar na vida das pessoas.
8 Ver e.g. (MCRAE, HUBERT, 2001).
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
do conceito. Para tanto, traçaremos o histórico do conceito de segurança humana,
buscando evidenciar o nível baixo de debate, diálogo e contribuição entre as
agendas de desenvolvimento e de segurança. Nossa metodologia inclui revisão
bibliográfica e entrevistas com funcionários do PNUD, além da análise de
documentos e relatórios do sistema ONU e do CIISE para elaboração de process
tracing
9
. Vale notar que o artigo não está baseado em uma hipótese, utilizamos
como recurso a hermenêutica ao invés do positivismo cientifico. A intenção
aqui não é confirmar ou falsear uma suposição, mas sim reconstruir a trajetória
de uma ideia à fim de lançar luz em uma intersecção pouco explorada, que
gera consequências para os rumos tanto da agenda de segurança quanto da de
desenvolvimento. Para isso, este trabalho está estruturado em quatro partes:
introdução, apresentação da construção do Relatório do PNUD, apresentação da
construção do Relatório do CIISE e conclusões.
A segurança humana nos anos de 1990
Conforme apontado na introdução, a segurança humana é definida de forma
contundente no RDH de 1994 do PNUD. O PNUD é um programa do sistema ONU,
criado em 1965 para realizar atividades em países em desenvolvimento por meio
da cooperação técnica multilateral e nasce da fusão do Programa Ampliado de
Assistência Técnica das Nações Unidas de 1949 e do Fundo Especial das Nações
Unidas de 1959. Suas atividades buscam o desenvolvimento tanto nos setores
econômicos quanto nos sociais e desenvolvem projetos com os setores público e
privado ao incentivar uma gestão responsável em todos os níveis da sociedade,
buscando conquistar o desenvolvimento humano sustentável (UNIC, 2009).
Alocado no PNUD, está o Escritório do Relatório do Desenvolvimento Humano
(ERDH), sediado em Nova Iorque. Possui a missão de avançar o desenvolvimento
humano e o objetivo de contribuir a favor da expansão das oportunidades, escolhas
e liberdades (UNDP, 2015). O escritório busca promover novas ideias, mudanças
práticas de política e desafiar de forma construtiva políticas que dificultem o
desenvolvimento humano. Para isso, o Escritório publica, desde 1990 e 1992
respectivamente, o Relatório do Desenvolvimento Humano e os Relatórios Nacionais
9 Entendemos process tracing como uma ferramenta qualitativa de análise interna de um caso que visa explanar um
fenômeno social ao buscar identificar padrões e sequências através da reconstrução do processo de construção
do fenômeno.
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e Regionais do Desenvolvimento Humano. O primeiro monitora o “progresso
da humanidade” através de classificações de países, de acordo com o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), dentre outros (UL HAQ, 1995), enquanto o
segundo é uma “caixa de ferramentas” (UNDP, 2015) que propõe ações passo a
passo para que um país conquiste o desenvolvimento humano. Como seu foco
é na pesquisa e publicação, possui autonomia, conforme explanaremos abaixo.
O primeiro RDH, lançado em 24 de maio de 1990, explora a relação entre
crescimento econômico e desenvolvimento humano e tem o foco de aumentar as
opções disponíveis para as pessoas ao invés de focar somente em quanto a nação
está produzindo, segundo Ul Haq (1995). O texto estabelece que as pessoas são
a real riqueza de uma nação, premissa que passa a guiar os demais relatórios.
A parceria de Ul Haq com Sem fez com que o conceito do desenvolvimento
humano ganhasse maior robustez teórica
10
, além de contar com diversidade de
dados empíricos e uma abordagem inovadora para medir desenvolvimento. Dessa
forma, o RDH acarretou largo impacto no pensamento sobre desenvolvimento ao
redor do globo.
O desenvolvimento humano, para Amartya Sen (1999), pode ser visto como
um processo de expansão das reais liberdades que os indivíduos gozam e afirma
que focar nas liberdades do ser humano contrasta com visões mais restritas do
desenvolvimento, como identificar desenvolvimento através desenvolvimento
através da mensuração do crescimento do produto interno bruto (PIB) ou com
aumento de rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico, industrialização
ou modernização social. Aumentos de renda ou PIB podem ser meios significativos
para que indivíduos expandam as suas liberdades enquanto membros da sociedade,
mas existem outros determinantes destas liberdades como arranjos econômicos
— tais como acesso à educação e saúde — bem como direitos políticos e civis —
por exemplo, ter a liberdade para participar em discussões públicas. Da mesma
forma, o progresso tecnológico, industrial ou modernização social podem contribuir
substancialmente na expansão da liberdade humana, mas estes também podem
sofrer influências. Ver desenvolvimento em termos de expansão de liberdades
substantivas direciona atenção para os fins que fazem o desenvolvimento
importante, ao invés de alguns meios terem meramente um papel proeminente
no processo (SEN, 1999).
10 Sen redigiu em co-autoria com Sudhir Anand o Human Development Index: Methodology and Measurement,
em 1992, como background paper e, em 1993,o texto entra como parte do RDH (UL HAQ 1995).
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
Em termos institucionais, o PNUD, dentre outras organizações, exerceu
um papel significativo neste processo de reconceptualização, especialmente no
desenvolvimento de medidas de desenvolvimento humano e taxa de desempenho,
encorajando recipientes de assistência de desenvolvimento a focar na distribuição
de renda, qualidade de vida e conquista de necessidades básicas, o que também
possuiu um efeito de transbordo uma vez que influencia políticas e práticas de
agências e seus maiores doadores. O RDH seria, então, o produto anual de um
esforço coletivo do ERDH, sob a orientação do diretor e através de pesquisa, dados
estatísticos, comunicação, equipe de publicação e um time de apoio responsável
pelo Relatório Nacional e Regional. A pesquisa e redação do mesmo é então um
trabalho conjunto do time administrativo do ERDH, do grupo de conselheiros
eminentes e do diretor do ERDH, além de contar com contribuições de especialistas
externos (UNDP, 2011), todos identificados no início de cada um dos relatórios
na seção dos agradecimentos.
Os background papers são documentos produzidos pelos assessores do ERDH,
com cerca de 5 a 10 páginas, contendo uma primeira proposta do que seria um dos
capítulos do RDH (JAHAN, 2016), através de argumentos baseados em pesquisa,
evidências e dados que devem respeitar um padrão de qualidade em termos de
comparações globais ou regionais e da cobertura em termos de países, população
global coberta etc. Já o Painel de Assessores Externos é composto por especialistas
e pioneiros em desenvolvimento humano, buscando equilíbrio geográfico e de
gênero, indicados pela diretoria do ERDH para o administrador do PNUD, que
detém a última palavra (MUKHOPADHYAY, 2016).
A estrutura tem sido razoavelmente a mesma ao longo dos anos, variando
em tamanho e composição, de acordo com as necessidades para a temática e os
recursos disponíveis no escritório para determinado ano. Tal multidisciplinaridade
permite que o time tenha diferentes compreensões sobre prioridades de políticas
específicas. Assim, seu objetivo, de forma mais ampla, é desenvolver análises e
opções de posições de políticas que sejam mais consistentes com a abordagem das
capacidades do desenvolvimento humano. Todos os RDH tentam realizar inovações/
recomendações analíticas, empíricas e de políticas que possam enriquecer o debate
para além do foco do tema anual.
Jahan (2016) ainda afirma que existe um processo de consultas com diversos
stakeholders como o Conselho Executivo, o Painel de Assessores, acadêmicos e
pesquisadores, bem como outras agências do sistema ONU, mas, que mesmo ao
realizar tais consultas com grupos diversos, existe independência editorial —
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garantida pela Assembleia-Geral
11
e pelo Conselho Executivo do PNUD. Dessa
forma, pode ou não serem incluídas sugestões colocadas por tais representações,
pois não é necessária autorização para a publicação do conteúdo e nenhuma das
partes consultadas participa do processo de redação do relatório (JAHAN, 2016).
Assim, as análises e recomendações de políticas estabelecidas nos RDHs não
necessariamente refletem as visões oficiais do PNUD, de seu Conselho Executivo
ou do sistema ONU como um todo.
É relevante compreender o processo de elaboração do RDH para que fique
clara a origem desse discurso inicial da segurança humana, pois toda discussão
subsequente sobre o termo tem tal ponto de origem. E também porque a literatura
das relações internacionais acaba por fazer uma leitura de que essa foi uma
contribuição praticamente exclusiva do sistema ONU, ao afirmar que a organização
serviu de incubadora para aspectos chave do pensamento da segurança humana
(MACFARLANE; KHONG, 2006; MARTIN; OWEN, 2010).
Contudo, é possível afirmar que a variável determinante para a definição
inicial do termo foi a parceria com acadêmicos — há um esforço de pesquisa
acadêmica, de investigação e compilação de dados, revisão de pares e propostas
de políticas para os Estados-membros. Isso fica evidenciado na liberdade editorial
que é concedida ao Relatório, na composição do corpo de funcionários e autonomia
do ERDH com relação à estrutura do PNUD, órgão que o abriga (além do sistema
como um todo), desde os primórdios da publicação.
Por mais que o sistema ONU possa ser considerado um ambiente propício
para o surgimento de novos termos, onde atores diversos se unem para buscar
soluções para ameaças à paz e segurança internacional, o Relatório é uma atividade
majoritariamente analítica e não possui envolvimento algum por parte dos Estados-
membros, ao menos em nível institucional. O atual diretor do ERDH, Selim Jaham
(2016), afirma que os temas são definidos pela equipe e somente depois ocorrem
as consultas entre as agências do próprio sistema e Estados-membros na busca
de opiniões e sugestões.
O Relatório de 1994 é o primeiro onde a segurança humana é definida,
conforme previamente citado, e é o que populariza a abordagem, pois essa
11 Sua autonomia editorial é garantida através de uma resolução especial da AGNU — A/RES/57/264 —, que
reconhece o RDH como um exercício intelectual independente e importante ferramenta em trazer atenção sobre
desenvolvimento humano ao redor do globo (UN, 2003). Ademais, Haq ressalta em seu livro Reflections on
Human Development que a independência intelectual e integridade profissional inicial dos relatórios somente
ocorreram porque William H. Draper III, diretor Administrativo do PNUD (1986-93) acreditou no projeto e
resistiu à pressão internacional(UL HAQ 1995).
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
segue sendo a definição mais citada (PARIS, 2001; MACFARLANE; KHONG,
2006; NEWMAN, 2010). Ele possui 226 páginas e foi realizado com o objetivo de
influenciar o diálogo de cooperação para o desenvolvimento entre Estados-membros
e agências e programas do sistema ONU. Busca tratar do que chama de “crise
silenciosa”, uma crise de subdesenvolvimento, pobreza, pressão e degradação
do meio ambiente (UNDP, 1994: p. iii). Além disso, propôs uma agenda para a
Cúpula Mundial para Desenvolvimento Social, que ocorreu em Copenhague em
1995, reconhecendo que a solução para tal crise deveria partir de um significativo
investimento no desenvolvimento humano e que os papeis das Nações Unidas e
do próprio PNUD deveriam ser fortalecidos nesse processo, ao invés de continuar
focando em políticas intervencionistas e auxílio emergencial.
Levando isso em consideração, fica mais evidente que o RDH de 1994 reflete
não apenas uma alteração do que é segurança, mas também da compreensão do que
é desenvolvimento dentro deste primeiro estágio, como classificam Tadjbakhsh e
Chenoy (2007). O Relatório possuía como tema central o desenvolvimento humano
sustentável, ao afirmar que esse é o desenvolvimento que prioriza a população
pobre ao ampliar suas escolhas e oportunidades enquanto empodera pessoas.
A segurança humana foi vista como parte da busca pelo desenvolvimento humano,
uma vez que o desenvolvimento centrado nas pessoas é necessário para conquistar
a paz, direitos humanos, proteção ambiental e integração social, estabelecendo que
“[s]em paz, pode não existir desenvolvimento. Mas sem desenvolvimento, a paz
é ameaçada
12
” (UNDP, 1994: p. iii). Além disso, propunha descobertas de sinais
de alerta precoce que poderiam ser utilizados como diplomacia preventiva — essa
foi uma alteração solicitada pelo Secretário-Geral Kofi Annan, quando abordou as
causas de conflitos e promoção da paz durável — e em prol do desenvolvimento
para evitar uma eventual crise.
Dessa forma, a agenda de desenvolvimento propôs tal abordagem para as
novas ameaças que surgiam com a nova ordem internacional; dentro de uma
lógica das Nações Unidas, isso era pensar em diplomacia preventiva como forma
de atuação nos anos 1990. Pode-se notar, no Relatório, que diversos analistas
haviam tentado estabelecer definições rigorosas para a segurança humana, mas,
assim como outros conceitos fundamentais, essa é mais facilmente identificada
pela ausência do que pela sua presença e a maior parte das pessoas compreende
segurança de forma instintiva, ou seja, um sentimento inerente. Existe, inclusive,
12 “Without peace, there may be no development. But without development, peace is threatened.” (UNDP, 1994: p. iii)
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no RDH, uma seção dedicada para “Segurança humana — como as pessoas a
veem
13
”, onde são incorporadas citações de indivíduos de diversas nacionalidades
definindo segurança, e.g, aluna da quarta série de Gana: “Eu me sentirei segura
quando eu souber que eu posso andar nas ruas à noite sem ser estuprada
14
”
(UNDP, 1994: p. 22). O Relatório afirma que:
[s]egurança humana deve ter dois aspectos principais. Isso quer dizer,
primeiro, segurança de ameaças crônicas como fome, doença e repressão.
E segundo, quer dizer proteção de distúrbios abruptos e danosos da vida
diária — seja na casa, no emprego ou em comunidades. Tais ameaças podem
existir em todos os níveis de renda e desenvolvimento.
15
(UNDP, 1994: p. 23)
Ademais, devem sempre existir dois componentes: (i) liberdade de ameaças
que prejudicam direitos, segurança à vida das pessoas, estabelecendo a necessidade
de ser livre do medo da violência física, do indivíduo ser livre do medo (freedom
from fear), de crimes e guerras e (ii) liberdade de necessidades (freedom from
want), de acesso à saúde, de acesso econômico e à ambiente estável.
Além disso, o Relatório define sete aspectos como basilares para a abordagem:
(1) segurança econômica — renda oriunda de emprego ou assistência social
que garanta sobrevivência da pessoa e sua família; (2) segurança alimentar —
acesso (econômico e físico) a comida básica capaz de garantir o consumo de
nutrientes necessário; (3) direito à saúde — ambiente sem propagação de doenças
crônicas e com disponibilidade de cuidados médicos; (4) segurança ambiental
— ausência de ameaças ambientais e garantias de água potável, ar fresco etc.;
(5) segurança pessoal — ausência de violência e ameaças físicas, sejam elas
política, de guerra, étnica, de rua, doméstica ou de gênero, abuso de menor ou
suicídio; (6) segurança comunitária — segurança dada à pessoa por pertencer a
um grupo, e.g., comunidade ou grupo étnico; e (7) segurança política — gozo de
direitos humanos básicos, e.g., direito de ir e vir(UNDP 1994).
Por conseguinte, é possível argumentar que existe um esforço pelas “(...)
agências da ONU em ‘humanizar’ o desenvolvimento ao encorajar a mudança dos
13 “Human security — as people see it” (UNDP, 1994: p. 22)
14 "I shall feel secure when 1 know that I can walk the streets at night without being raped." (UNDP, 1994: p. 22)
15 “Human security can be said to have two main aspects. It means, first, safety from such chronic threats as hunger,
disease and repression. And second, it means protection from sudden and hurtful disruptions in the patterns of
daily life-whether in homes, in jobs or in communities. Such threats can exist at all levels of national income
and development.” (UNDP, 1994: p. 23)
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
agregados nacionais para o foco nas necessidades individuais e empoderamento
16
”
(MACFARLANE, KHONG, 2006: p. 139), um processo que ocorre desde a
incorporação do conceito de desenvolvimento de Amartya Sen e se acentua a partir
do momento em que a abordagem de segurança humana emergiu da agenda do
desenvolvimento do PNUD. Tudo isso ocorre em um ambiente pós-Guerra Fria
e com o declínio de conflitos entre Estados, no qual florescia o debate sobre a
relação entre segurança e novos temas, como privação econômica e qualidade
de vida como fontes de instabilidade. Possibilitando a compreensão de que uma
ameaça a um indivíduo ou grupo pode ser vista como uma ameaça à segurança
internacional.
Cabe destacar que a “concorrência econômica-tecnológica, os desequilíbrios
ambientais, a explosão populacional, as migrações internacionais e o narcotráfico”
(VILLA, 1999: p. 99) também ocupavam espaço na agenda de segurança no pós-
Guerra Fria. Outro aspecto fundamental do debate dizia respeito ao tema da saúde,
sobretudo em virtude da epidemia de HIV/AIDS na época — a emergência de
uma epidemia local pode resultar em um contágio global, através dos sistemas
de transportes modernos. Assim, é possível notar que a desterritorialização de
transações econômicas e culturais passaram a impactar na autonomia dos Estados
e da sociedade internacional, evidenciando a necessidade de atuar de forma
cooperativa, conforme ressalta o RDH.
O “empoderamento” era a inclusão mais recente no que se compreendia como
desenvolvimento humano; tal inclusão foi feita no RDH de 1993 e prossegue até
hoje, corroborando que o empoderamento é essencial dentro do Estado e em
mercados não somente devido à melhora da participação popular, mas porque
desenvolvimento também quer dizer ajudar e amparar as pessoas para que elas
sejam capazes de controlar as suas vidas. Isso foi estendido para a realidade da
segurança, como já se afirmava no Relatório do PNUD de 1993:
[o] conceito de segurança deve mudar — de um foco exclusivo em segurança
nacional para maior ênfase à segurança das pessoas, da segurança através dos
armamentos para segurança para desenvolvimento humano, de segurança
territorial para comida, emprego, e segurança ambiental.
17
(UNDP, 1993: p. 1-2)
16 “UN agencies in “humanizing” development by encouraging the shift from national aggregates to a focus on
individual needs and empowerment.” (MACFARLANE, KHONG, 2006: p. 139)
17 “The concept of security must change from an exclusive stress on national security to a much greater stress on
people's security, from security through armaments to security through human development, from territorial
security to food, employment and environmental security.” (UNDP, 1993: p. 1-2)
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O impacto do Relatório de 1994 para o debate sobre desenvolvimento e sobre
segurança deve-se ao fato de que, pela primeira vez, segurança foi explicitamente
ligada a políticas de desenvolvimento dentro do sistema ONU. Ele recomenda uma
transição conceitual profunda de distanciamento da segurança militar ou nuclear
e de aproximação entre os dois temas, especialmente ao passo que certos conflitos
intraestatais estavam crescendo e que suas origens eram largamente baseadas em
disparidades econômicas e privações.
Como qualquer outra concepção de segurança, a segurança humana trata da
capacidade de identificar ameaças, de evitá-las sempre que possível e mitigar seus
efeitos quando ocorrem. No entanto, seu sentido específico engloba a ideia de que
a segurança vai além do mero conceito de segurança física no sentido tradicional,
e incorpora a perspectiva de que a vida das pessoas deve ser garantida através
de “segurança social” contra distúrbios repentinos (TADJBAKHSH, 2005). Neste
mesmo sentido, a teórica Mary Kaldor (2007) define então segurança humana
como a defesa dos indivíduos e de suas comunidades ao invés de segurança dos
Estados e dos princípios que esclarecem as diferenças relativas às abordagens
convencionais da segurança e do desenvolvimento, ressaltando então a primazia
dos direitos humanos, autoridade política legítima, multilateralismo e abordagem
bottom up e regional. Deve-se ressaltar, entretanto, que não existe uma definição
única para segurança humana
18
e o termo vem sendo referenciado na academia das
relações internacionais e de desenvolvimento como ponto de partida de análise,
visão de mundo, agenda política ou estrutura política.
De tal modo, é possível argumentar que a ideia de segurança humana é composta
de duas partes entendidas como indissociáveis: desenvolvimento e proteção. A
primeira reconhece a relevância do desenvolvimento humano e de fontes econômicas
para evitar conflitos enquanto a segunda reconhece proteção física como prioridade.
Prover segurança humana se traduz em iniciativas para construir um ambiente
seguro para o desenvolvimento humano em uma relação de mútua influência.
Existe uma aparente disputa entre campos da comunidade da segurança humana
que argumentam por ou “primeiro desenvolvimento” ou “primeiro segurança”; no
entanto, na perspectiva da segurança humana, as duas posições não são mutuamente
exclusivas, segundo MacFarlane e Khong (2006, p. 201).
18 Para maiores discussões sobre a definição da segurança humana, ver, e.g. Security Dialogue. What is Human
Security. vol. 35, no. 3, September, 2004. Special Section. Edição especial com a pergunta “O que é segurança
humana?”. Para marcar os dez anos da segurança humana, reuniu os 21 acadêmicos que mais haviam expressado
sua opinião sobre o termo, que até hoje facilita a localização dos teóricos no debate entre amplo e restrito.
116
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
É necessária cautela para distinguir de forma adequada segurança humana,
desenvolvimento humano e direitos humanos, uma vez que todos estão entrelaçados
na preocupação direta com a melhoria da natureza das vidas humanas, mas os
conceitos possuem distinções entre si. É possível observar que a ideia de segurança
humana suplementa a perspectiva expansionista de desenvolvimento humano, que
se preocupa diretamente com as pessoas, suas capacidades e oportunidades ao
invés de somente com a forma pela qual as mesmas contribuem para o crescimento
econômico do Estado.
Deve-se atentar ao que muitas vezes são chamados de “riscos descendentes”,
por Sen et al.(2003), ou seja, as inseguranças que ameaçam a sobrevivência
humana ou sua segurança do cotidiano. São aqueles fatores que colocam em
perigo a dignidade natural dos indivíduos, expõem o ser humano à incerteza de
doenças e pestes ou sujeitam pessoas vulneráveis a penúrias abruptas relacionadas
a quedas econômicas que demandam atenção especial aos perigos da privação
repentina de segurança humana — é necessária, então, não somente a proteção
em relação a tais perigos, mas também o empoderamento das pessoas para que
estas consigam lidar com e, quando possível, superar tais ameaças.
Não existe contradição entre o foco da segurança humana e o objeto da
abordagem do desenvolvimento humano, mas a ênfase e as prioridades são
distintas. A segurança humana não se preocupa em compreender as capacidades
e oportunidades do indivíduo, mas sim se eles estão livres de ameaças e se sua
vida está sendo garantida com dignidade, por consequência. O desenvolvimento
humano busca o crescimento com igualdade, mas, ao mesmo tempo, não se
preocupa com aquele trabalhador deslocado ou o desempregado perene e o que
ele pode gerar em termos de ameaças à segurança dele mesmo e da sociedade
em que convive, aspecto com o qual a segurança humana se preocupa. Até hoje,
o paradigma mais importante para o PNUD é o de desenvolvimento humano.
Tal relação complementar com os direitos humanos é ainda mais nítida.
Conforme Sen et al (2003) argumenta, o último conceito é invocado frequentemente
em debates políticos contemporâneos e possui uma atratividade profunda na ideia
de que toda pessoa, em qualquer lugar do mundo, independente de cidadania ou
localização, possui alguns direitos básicos que devem ser respeitados. O que é
notório é que segurança é um direito humano em si, conforme previsto no artigo
3 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH): “[t]odas as pessoas
têm direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal” (OHCHR, 1948) e tal direito
é visto como uma obrigação do Estado. Tadjbakshsh, Chenoy (2007, p. 74) ainda
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 3, 2017, p. 104-129
117
Raquel Maria de Almeida Rocha
afirmam que segurança, além de ser um direito fundamental, é um “grau 0” dos
direitos humanos, que vem antes mesmo das três diferentes gerações de direitos
(direitos políticos; direitos sociais e econômicos e direitos de diferença).
Dessa forma, o comprometimento com direitos humanos demanda que certas
liberdades básicas dos indivíduos sejam respeitadas, auxiliadas e melhoradas.
Assim, a natureza normativa do conceito dos direitos humanos o deixa em aberto
a questões sobre quais liberdades especificamente são cruciais ou mesmo se existe
uma hierarquia entre elas sob as quais a sociedade deveria reconhecer, salvaguardar
e promover. Nesse sentido, quando liberdades e inseguranças se relacionam e se
suplementam existe diálogo entre segurança humana e direitos humanos, uma
vez que essa perspectiva de segurança busca libertar indivíduos de inseguranças
— liberdade de necessidades (freedom from want), liberdade do medo (freedom
from fear) e liberdade para agir por si. Não obstante, é necessário evidenciar que
a compreensão do papel do Estado é configurada de forma distinta para ambas
as abordagens, uma vez que os direitos humanos outorgam ao Estado o papel
de responsável primário ou garantidor dos direitos fundamentais do indivíduo,
mantendo uma visão estadocêntrica, até pelo seu caráter normativo; enquanto
a segurança humana desconfia do mesmo, vendo-o como uma possível fonte de
ameaças.
É possível afirmar, então, que a segurança humana complementa a segurança
estatal, aprimora os direitos humanos e fortalece o desenvolvimento humano,
conforme faz o relatório da CSH (SEN et al, 2003). Não existem contradições
entre segurança humana, desenvolvimento humano e direitos humanos e, sim,
complementariedades. Cada conceito foca em aspectos distintos do bem-estar
diário do ser humano na busca para que ele tenha direitos fundamentais, seja
capaz e livre de ameaças para exercer tais direitos de forma econômica, social e
política. Contudo, a definição do RDH para segurança humana é ampla e atores
fazem interpretações bastante distintas da mesma, conforme poderemos ver no
relatório que será discutido a seguir.
Segurança humana sob o olhar do novo milênio
Como afirmamos anteriormente, a RSH foi criada para promover o conceito
de segurança humana como política e seu objetivo era influenciar a agenda de
segurança internacional em 1999. A iniciativa partiu dos governos do Canadá e
118
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
da Noruega (MACFARLANE, KHONG, 2006), sendo composta por ministros das
relações exteriores de 13 países que, com encontros anuais, concordaram em
buscar iniciativas coordenadas, formais e informais. No primeiro encontro, em
Lysøen, o foco da visão da segurança humana era tanto sobre o indivíduo livre do
medo (freedom from fear) quanto sobre o indivíduo livre de necessidades (freedom
from want), mas os encontros subsequentes ampliaram ou desdobraram a lista
de políticas ou objetivos programáticos focalizados na compreensão da segurança
humana somente como liberdade do medo (freedom from fear).
É possível notar que a RSH funciona como uma facilitadora. Krause (2014)
afirma que ela é uma formadora de agenda na área de proliferação e mau uso de
armas leves, bens de conflito e crianças-soldado, sendo vista como uma extensão
do grupo informal dos Estados que haviam trabalhado juntos com sucesso no
processo de Ottawa sobre minas terrestres antipessoais (KRAUSE, 2014). Desta
forma, a RSH abriu espaço para outras iniciativas em termos de formação de
rede entre Estados dispostos a defender uma agenda específica, principalmente
para a CIISE. Mesmo que não exista uma relação institucional entre ambas, o
protagonismo do governo canadense nas duas iniciativas e sua leitura restrita do
que era segurança humana são claras. A publicação final é realizada pelo Centro
Internacional de Desenvolvimento de Pesquisa
19
, braço do governo canadense
que financia pesquisa. Assim, o governo canadense cunha a Responsabilidade
de Proteger em 2001, através da discussão da relação entre soberania estatal,
intervenção e direito internacional. A Comissão possui como objetivo final
produzir um Relatório que busca responder “se e quando é apropriado para
estados tomarem ações coercitivas — e particularmente militares — contra outro
estado pelo propósito de proteger pessoas em risco neste outro estado”
20
(ICISS,
2001: p. vii).
Enquanto na dimensão de desenvolvimento temos o RDH como marco inicial
para definir a abordagem, é possível argumentar que o marco inicial da agenda
de segurança é o Relatório da CIISE. A Comissão é a reposta da comunidade
internacional para as falhas e inações dos anos de 1990 em termos de intervenções
humanitárias, ou seja, é a agenda de segurança focando na liberdade do medo
(freedom from fear) e buscando compreender de que forma podemos falar do
foco no indivíduo em termos de segurança sem ferir a soberania do Estado,
19 Ver https://www.idrc.ca/
20 “(…) the question of when, if ever, it is appropriate for states to take coercive — and in particular military —
action, against another state for the purpose of protecting people at risk in that other state.” (ICISS, 2001: p. vii)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 3, 2017, p. 104-129
119
Raquel Maria de Almeida Rocha
bem como compreender qual é a responsabilidade da comunidade internacional
para com esses indivíduos, uma vez que os próprios Estados não estão sendo
capazes de suprir suas necessidades básicas e estão eles próprios, muitas vezes,
violando direitos.
Contudo, o Relatório olha para a segurança humana através de uma percepção
restrita, a da segurança do indivíduo de ameaças físicas somente, e essa é a primeira
“definição” ou “contraproposta” que a agenda de segurança faz à definição do
RDH. É possível argumentar que a conjuntura histórica dos anos de 1990, aliada
à liderança canadense, induziu a discussão focada nas questões da soberania e
intervenção humanitária, não permitindo que questões como desenvolvimento,
saneamento básico ou empoderamento fossem incorporadas na compreensão de
segurança do relatório. A CIISE é criada em setembro de 2000, pelo primeiro-
ministro canadense do período, Jean Chrétien, com um mandato para construir
uma compreensão mais ampla do problema de reconciliar intervenção com fins
de proteção humana e soberania (ICISS, 2001), focando no desenvolvimento de
políticas que buscassem tirar o sistema internacional, principalmente a ONU, da
paralisia e erros dos anos de 1990, a ser debatida e comunicada na 56ª sessão
da AGNU. A Comissão contava também com o apoio de fundações dos EUA
(MACFARLANE; KHONG, 2006).
Chefiada por Gareth Evans e Mohamed Sahnoun, a CIISE foi composta por
outros 10 acadêmicos, diplomatas e políticos de diversas nacionalidades
21
, que
redigiram o relatório de forma unânime. Cabe notar que a própria publicação
ressalta que alguns membros gostariam de ter criado critérios mais amplos ou
mais específicos e com maior ou menor flexibilidade para intervenção militar fora
do escopo do Conselho de Segurança. Como reflexo de tal descompasso, foram
constituídos um Conselho Consultivo, um Time de Suporte e um Time de Pesquisa.
Além da composição da Comissão, para detalhar a elaboração do Relatório, existe,
inclusive, um volume suplementar chamado “Pesquisa, Bibliografia e Background”
(ICISS, 2001b), no qual 114 páginas detalham a bibliografia utilizada como base
para o relatório como um todo, que contou com o auxílio do professor Neil
MacFarlane da Universidade de Oxford, mais uma vez evidenciando que esse é
21 Mohamed Sahnoun (diplomata algeriano) e Gareth Evans (acadêmico e político australiano) são co-presidentes,
acompanhados de: Gisèle Côté-Harper (advogada e acadêmica canadense), Lee Hamilton (político norte-
americano), Michael Ignatieff (acadêmico e político canadense), Vladimir Lukin (ativista político russo), Klaus
Naumann (ex-militar alemão), Cyril Ramaphosa (político, empresário e ativista sul-africano), Fidel Ramos (ex-
presidente filipino), Cornelio Sommaruga (diplomata e advogado suíço), Eduardo Stein (diplomata e político
guatemalteco) e Ramesh Thakur (acadêmico indiano).
120
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
um esforço majoritariamente acadêmico, mas, no caso, ao contrário do RDH, com
financiamento e suporte estatais
22
.
O Conselho Consultivo é presidido pelo ministro canadense Lloyd Axworthy
e composto por personalidades políticas, acadêmicas e diplomáticas de diversas
nacionalidades. Ele tinha a função de auxiliar a comissão a embasar o relatório
em realidades políticas correntes e assistir na constituição de engajamento
necessário para dar seguimento às recomendações do mesmo. O conselho se
encontrou presencialmente com a comissão em junho de 2001, enquanto a
comissão realizou cinco encontros entre 2000 e 2001 (Ottawa, em novembro de
2000; Maputo, em março de 2001; Nova Deli, em junho de 2001; Wakefield, em
agosto de 2001; e Bruxelas, em setembro de 2001). Também existiu um encontro
informal da comissão em Genebra em fevereiro de 2001, contando com membros
presentes e via conference call, além de múltiplos encontros em pequenos grupos
dos membros da comissão, mesas-redondas e consultas (ICISS, 2001).
Buscando enriquecer o conteúdo que deveria compor o relatório e garantir
que a comissão ouvisse uma ampla variedade de visões ao longo de seu mandato,
aconteceram onze mesas-redondas regionais e consultas nacionais ao redor do
mundo, conduzidas entre janeiro e julho de 2001. Pelo menos um dos presidentes
da comissão estava sempre presente nessas consultas. Outros membros da
comissão incluíam atores governamentais, não governamentais e sociedade civil;
universidades, instituições de pesquisa e think tanks. Antes de cada consulta,
compartilhou-se entre esses participantes um documento com as principais questões
sob a perspectiva da comissão para estimular o debate e participantes específicos
foram convidados a preparar contribuições e apresentá-las para que a comissão
pudesse utilizar a posteriori esse novo material produzido. Outro participante,
em cada uma das mesas-redondas, foi selecionado para produzir um relatório
resumido dos procedimentos e resultados de cada mesa.
A mesa-redonda de Santiago, por exemplo, foi presidida por Francisco Rojas
Aravena da Faculdad Latinamericana de Ciencias Sociales do Chile e a fala inicial,
feita pela ministra das Relações Exteriores do Chile, Maria Soledad Alvear, se
referiu a intervenções como questões de vida ou morte, questões estas que as
organizações internacionais não estavam sendo capazes de responder de forma
apropriada, uma vez que violações e massacres continuavam ocorrendo. Ela
22 Foi financiada por organizações internacionais como Carnegie Corporation of New York, William and Flora
Hewlett Foundation e a Simons Foundantion, além de pelo governo canadense, que doou um milhão de dólares
e também recebeu contribuições do Reino Unido e Suíça.
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Raquel Maria de Almeida Rocha
enfatizou, ainda, que a história da América Latina e do Caribe possui uma estrutura
doutrinal que se opõe a intervenções unilaterais e favorece o respeito à soberania
dos Estados. Por mais que a região confie na Carta da ONU, as decisões do CSNU
podem ser bloqueadas pelos interesses de seus membros e assim não responder
com a rapidez necessária às situações que demandam intervenção internacional
e então ela sugeriu que como salvar vidas deve sempre ser o interesse maior,
devemos ser capazes de criar mecanismos novos e originais (ICISS, 2001: p. 370).
O documento inicial propunha a ideia de “multilateralismo cooperativo” como
base para construir consenso e processo decisório nas questões centrais do sistema
internacional, incluindo intervenção humanitária. Tal abordagem seria positiva,
prática e baseada em ideais como paz e prosperidade, além de adotar um conceito
de segurança mais holístico.
Tal proposta foi bem aceita pelos presentes, que concordaram na necessidade
da revisão do conceito de segurança. Porém, não houve consenso sobre qual
conceito deveria ser utilizado. O próprio suplemento do relatório afirma: “devido
à falta de ferramentas teóricas compreensivas para explicar os fenômenos
mais recentes dentro da arena internacional, novos nomes, como ‘segurança
ambiental’, ‘segurança cidadã’, e ‘segurança humana’, têm aparecido” (ICISS,
2001: p. 371)
23
, enquanto outros preferem ampliar o conceito de segurança para
incluir novas ameaças, atores e relações de poder. Além disso, sugeriu-se que a
própria globalização tornara o conceito de soberania obsoleto, uma vez que as
ameaças atuais, novas ou antigas, são de natureza transnacional e, dessa forma,
ignoram fronteiras territoriais. Outros pontos discutidos na mesa-redonda foram:
(i) quando a intervenção militar externa deve ser considerada e por que, inclusive
considerando as prioridades e limiares; (ii) quando não intervir e por que; (iii) o
impacto de intervenções militares externas da perspectiva política, econômica e
social; e (iv) intervenção “para democracia”.
Briefings regulares também eram realizados nas capitais governamentais, bem
como nas missões diplomáticas em Ottawa, Genebra e Nova Iorque em junho de
2001, nas quais representantes da comissão se encontravam com representantes
de diversas missões permanentes, bem como com o Secretário-Geral Kofi Annan
e os principais membros do secretariado da ONU (ICISS, 2001). Paralelamente
23 “Because of a lack of comprehensive theoretical tools to explain the most recent phenomena within the international
arena, new tag names, such as “environmental security,” “citizen security,” and “human security,” have appeared.
Others have preferred to broaden the traditional concept of international security to include new threats, actors,
and power relationships.” (ICISS, 2001: p. 371)
122
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
às consultas, montou-se um programa de pesquisa extensivo para sustentar o
trabalho da comissão e complementar os esforços também das mesas-redondas e
das discussões que ocorreram na ONU, em níveis regionais e em demais fóruns.
Assim, foi criado um time de pesquisa internacional, chefiado pelo americano
Thomas Weiss
24
e o zimbabuense Stanlak e Samkange
25
(ICISS, 2001). Weiss e
seu consultor de pesquisa canadense, Don Hubert, assumiram a responsabilidade
primária de produzir artigos de pesquisa para o volume suplementar, enquanto
Samkange era o rapporteur e assistia a comissão na redação dos esboços do seu
relatório. O objetivo por trás dessa iniciativa foi disseminar o conceito criado
pelo relatório.
A Responsabilidade de Proteger é o conceito criado pelo relatório ao comparar
intervenção humanitária com segurança humana, mas sua ênfase reside na primeira.
Ele consiste basicamente na noção de que o Estado possui a responsabilidade de
proteger a sua própria população de riscos de conflitos e repressão estatal ou
colapso, enquanto a comunidade internacional possui a responsabilidade de
intervir quando Estados são incapazes ou não querem assegurar seus nacionais
e assegurar a liberdade do medo (freedom from fear) (ICISS, 2001;ALMQVIST,
2005).O conceito vem da mesma linha de pensamento da segurança humana
ao referir-se aos direitos fundamentais do ser humano. Em gerenciamento de
conflito, esses dois conceitos enfatizam a necessidade de focar novamente no
indivíduo quando compreendemos segurança internacional e suas ameaças pela
comunidade internacional. É importante mencionar que a comissão, ao longo do
relatório, afirma, repetidamente, que acredita que intervenções devem ocorrer, mas
somente em caso de violações massivas de direitos humanos, que sejam derivadas
de conflitos internos, insurgência, repressão ou fraqueza do Estado ou quando
o Estado é incapaz ou relutante por algum motivo em solucionar o problema.
Contudo, a Responsabilidade de Proteger não abarca somente intervenção, uma
vez que a comissão estabelece que a responsabilidade da comunidade internacional
frente às questões humanitárias está dividida em três etapas: responsabilidade de
prevenir, responsabilidade de reagir e responsabilidade de reconstruir (ICISS, 2001).
A compreensão da responsabilidade de prevenir é um desdobramento de
algo que já vinha ocorrendo dentro das próprias Nações Unidas, cujas resoluções
já tomavam uma posição de prevenção de conflitos. O relatório, então, enfatiza
24 É professor da City University of New York e também co-diretor do Projeto de História Intelectual da ONU.
25 Advogado e ex-redator de discursos do Secretário-Geral Boutros Boutros-Ghali.
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123
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que para uma base sólida para prevenção de conflitos é necessário um forte
comprometimento estatal a fim de assegurar o bem-estar dos cidadãos e a boa
governança. Os avisos antecipados dos governos nacionais à ONU são tidos como
soluções pelo documento, buscando deixar clara a situação do país.
De todo modo, a própria publicação já previa dificuldades, uma vez que o
próprio Estado poderia não ser claro com tais dados, levantando uma questão
de credibilidade. Ainda dependemos de organizações não governamentais como
Anistia Internacional, Human Rights Watch, agências especializadas da ONU
e outras que tem presença em campo para divulgação de dados de violações
de direitos humanos para trabalhar na prevenção e aviso antecipados. Em
convergência com a segurança humana, o relatório faz menção à perda de vidas
de forma direta e arraigada. Perdas de vida de forma direta seriam por questões
envolvendo liberdade do medo (freedom from fear) e as arraigadas envolvendo
questões referentes à liberdade de necessidades (freedom from want), tais como
pobreza, distribuição desigual de recursos e repressão política. A prevenção pode
ser realizada através de fortalecimento institucional, podendo envolver inclusive o
Secretário-Geral na busca de maior estabilidade econômica por meio da mediação
de escritórios internacionais, por exemplo.
Já a responsabilidade de reagir entra em ação quando a prevenção falha e o
Estado não é capaz ou se ausenta, pelos motivos mais variados, a acabar com as
violações massivas aos direitos humanos. As medidas de reação, intervenção ou
coerção podem ser econômicas, políticas ou jurídicas e, como último recurso ou
casos extremos, a ação militar é considerada. Assim, o próprio relatório afirma que
a intervenção militar a favor dos direitos humanos é uma medida extraordinária
e excepcional e, sendo assim, ela deve respeitar os seguintes requisitos: causa
justa
26
, intenção correta, último recurso, medidas proporcionais e perspectivas
razoáveis (ICISS, 2001).
O Relatório também discute os desdobramentos que vão além da prevenção e
reação propriamente ditas, trazendo a questão da responsabilidade de reconstruir.
Então, se ocorrer intervenção militar e houver incapacidade do Estado em prover
mínima proteção aos seus nacionais, é necessário que exista um comprometimento
da comunidade internacional na reconstrução das estruturas, incluindo meios de
26 Quando existe intenção ou perda de vida em grande escala, seja com intenções genocidas ou não, podendo
partir do Estado como uma ação deliberada ou não, ou de sua incapacidade, negligência ou fragilidade; ou
quando existe intenção ou “limpeza étnica” em larga escala, através de expulsão forçada, assassinato, atos de
terror ou estupro (ICISS, 2001: p. 32).
124
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
promover uma paz duradoura a partir da boa governança e do desenvolvimento
sustentável (ICISS, 2001). Isso retoma a lógica da liberdade de necessidades
(freedom from want) da segurança humana, uma vez que aqui a preocupação
não é somente a segurança física do cidadão, mas seu bem-estar como um todo.
O documento reconhece que, historicamente, a questão da responsabilidade da
reconstrução não recebia o devido foco e era mal administrada, uma vez que a
saída das forças que intervinham não era planejada e sim descompromissada.
Além disso, existe um componente importante na construção da paz que consiste
em colocar antigos oponentes lado a lado, para trabalhar na construção da paz
e reconstruir seu país, buscando criar emprego, moradia e novas condições de
vida, o que muitas vezes depende de um mediador internacional. Em suma, o
relatório enfatiza três áreas onde a reconstrução deve focar: segurança, justiça e
desenvolvimento econômico.
Na elaboração desse relatório, também é possível observar uma participação
significativa de pesquisadores e debate acadêmico na construção do que seria
a segurança humana ou mesmo da forma pela qual a intervenção humanitária
seria “reinterpretada” aos olhos da segurança humana, o que resultou na
Responsabilidade de Proteger. A participação e envolvimento dos Estados,
organizações internacionais e atores da sociedade civil acontecem de maneira
mais contundente, em uma verdadeira tentativa de construir uma rede de advocacy
transnacional. Mesmo assim, é possível notar que a interpretação do governo
canadense do que é segurança humana, restrita e focada na ausência de ameaças
física (freedom from fear), acaba por influenciar o conteúdo final do mesmo
de forma latente — por mais que exista um notável esforço na composição da
variedade de nacionalidades entre os especialistas envolvidos no processo.
A primeira “contraproposta” da agenda da segurança ao conceito de segurança
humana surge então ainda influenciada de forma significativa pela segurança
tradicional, com foco no Estado como provedor de segurança e nas ameaças físicas
somente, praticamente ignorando a ampliação dos temas de segurança que vinha
ocorrendo desde o final da Guerra Fria. Como consequência, discutem somente
quando e como atores internacionais devem intervir para proteger indivíduos
em casos nos quais seus governos são incapazes de oferecer proteção ou são os
próprios violadores de direitos. É possível argumentar que o segundo estágio da
segurança humana perde o foco do conceito e retorna para a concepção tradicional
da segurança.
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Conclusões
Neste artigo, analisamos o percurso da segurança humana a partir do RDH,
em 1994,para o seu segundo estágio de construção, quando foi reavivado em uma
interpretação distinta no relatório da CIISE. O primeiro surge de uma perspectiva
mais holística de segurança humana, que incluía a percepção que o indivíduo
deveria estar livre de necessidades (freedom from want) e livre do medo (freedom
from fear) de forma indivisível e indissociável para que a segurança fosse
conquistada. Já o segundo se ocupa quase exclusivamente da visão do indivíduo
livre do medo (freedom from fear), ou seja, de ameaças à sua integridade física.
Tal fato dissocia termos que deveriam ser, teoricamente, indissociáveis — o
desenvolvimento e a proteção. Essa dissociação ocorre através de temas mais
tradicionais da agenda de segurança, ao travar o debate de intervenção humanitária
com segurança humana no relatório do CIISE, fazendo com que a relevância
seja a ação militar e não o empoderamento e o foco no indivíduo. Além do gap
temporal significativo entre os dois relatórios (1994 e 2001), cada um assume um
compromisso e uma pretensão de responder aos mesmos desafios, mas focando
ou compreendendo as ameaças de forma distintas.
É relevante notar que ambos são resultados de esforços de atores governamentais
e não governamentais, mas que contam também com uma significativa participação
de pesquisas acadêmicas e que a estrutura de confecção desses documentos possui
funcionamento, objetivo e desenho bastante semelhantes às pesquisas acadêmicas,
mesmo que tenham suas estruturas alocadas dentro de organismos internacionais.
Os dois documentos são exemplos do esforço em aproximar a teoria da prática,
para que seja possível responder às oscilações constantes da dinâmica política
internacional de forma razoavelmente contundente e embasada.
Contudo, a partir da grande diferença temporal e da falta de debate entre a
primeira definição de segurança humana no RDH e a definição proposta pelos
acadêmicos e Estados patrocinadores do relatório CIISE, houve uma divisão da
agenda do conceito de segurança humana em duas vertentes: (1) uma visão mais
ampla de segurança e desenvolvimento e (2) uma visão vinculada à proteção de
civis em conflitos armados. Essa dicotomia, inclusive, fica clara na apropriação
feita pelos Estados quando aplicam a segurança humana: enquanto o Japão tem
a sua visão de segurança humana focada na primeira vertente, o Canadá tem a
sua focada na segunda. Assim, na agenda de desenvolvimento, temos o RDH
como marco inicial para definir a abordagem, porém o marco inicial da agenda de
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O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança
segurança, no que tange uma proposta ou mesmo resposta ao primeiro relatório,
é o CIISE. A partir desses elementos, foi possível notar baixa convergência entre
ambos relatórios com relação à construção da segurança humana, o que acaba
comprometendo sua aplicabilidade prática — conforme exemplo dos países citados
acima. Tal divisão faz com que a segurança humana permaneça sem definição
clara, uma vez que cada ator escolhe a vertente que melhor se encaixa às suas
necessidades e interesses.
Referências
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