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Anselmo de Oliveira Rodrigues, Eduardo Xavier Ferreira Glaser Migon
O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
1
Brazilian contribution in the peace operations’ evolution
DOI: 10.21530/ci.v12n3.2017.667
Anselmo de Oliveira Rodrigues
2
Eduardo Xavier Ferreira Glaser Migon
3
Resumo
O presente artigo tem como objetivo revisar a evolução conceitual das operações de paz sob
a égide da Organização das Nações Unidas (ONU), destacando a contribuição brasileira no
contexto dessas. Para isso, inicialmente, é apresentada a preocupação da sociedade com
as questões associadas à paz e à guerra, apresentando a criação da ONU nesse cenário.
Ainda na primeira seção, é definida a taxonomia do artigo e seus principais aspectos. Nesse
enfoque, o presente trabalho tomou, como base de estudo, as operações de paz ocorridas no
período compreendido entre o término da 2ª Guerra Mundial e o ano de 2016. Nas quatro
seções seguintes, são analisadas as gerações de operações de paz, destacando suas principais
características e o papel do Brasil nessa dinâmica, ressaltando os aspectos qualitativos e
quantitativos da contribuição brasileira. Na última seção, é realizada uma análise da evolução
das missões de paz e a contribuição brasileira nesse processo.
Palavras-chave: Brasil, ONU, missões de paz, segurança internacional.
Abstract
This article aims to review the conceptual evolution of peace operations under the aegis
of the United Nations (UN), highlighting the Brazilian contribution in this context. To this,
initially, is presented the society’s concern with issues related to peace and war, presenting
the creation of the UN in this scenario. Still in the first section, the taxonomy of the article
is defined and its main aspects. In this approach, the present study took as a base of study
1 A pesquisa associada ao presente artigo foi conduzida no âmbito do projeto A importância da África para a
Segurança e Defesa do Brasil, desenvolvido sob fomento do Programa Álvaro Alberto de Indução à Pesquisa
em Segurança Internacional e Defesa Nacional (Pró-Pandiá), iniciativa conjunta CAPES — Ministério da Defesa.
Após o encerramento desse, foi finalizada no âmbito do projeto A importância da África para a Segurança &
Defesa do Brasil: passado, presente e futuro das Operações de Paz no continente africano.
2 Programa de Pós-Graduação em Ciências Militares do Instituto Meira Mattos, da Escola de Comando
e Estado-Maior do Exército (ECEME), Rio de Janeiro/RJ, Brasil. E-mail: capanselmo98@ig.com.br
3 Programa de Pós-Graduação em Ciências Militares do Instituto Meira Mattos, da Escola de Comando
e Estado-Maior do Exército (ECEME), Rio de Janeiro/RJ, Brasil. E-mail: eduardomigon@gmail.com
Artigo submetido em 18/04/2017 e aprovado em 11/12/2017.
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
the peace operations that occurred between the end of the Second World War and the year
2016. In the following four sections, the generations of peace operations are analyzed,
highlighting their main characteristics and the role of Brazil in this dynamic, highlighting
the qualitative and quantitative aspects of the Brazilian contribution. In the last section,
an analysis is made of the evolution of mission operations and the Brazilian contribution
in this process.
Keywords: Brazil, UN, peace missions, international security.
Introdução
As questões associadas à dicotomia entre a guerra e a paz vêm sendo estudadas
por diferentes áreas do conhecimento, a exemplo da filosofia, ciência política,
direito, ciências militares e relações internacionais. Também por diferentes campos
de estudos, a exemplo dos estudos de defesa, estudos estratégicos e estudos de
área. Desde Hugo Grotius até Norberto Bobbio (MIGON, 2012), passando por
Clausewitz (HOWARD, 2002), alargado rol de pensadores e perspectivas tem sido
trazido a lume.
Com igual sentido, percebe-se, desde o início do século XX, a contínua
preocupação internacional em estruturar e manter uma organização supranacional
capaz de cooperar com a busca e fortalecimento da paz internacional. Sob tal razão
foi constituída a Liga das Nações (1919), organização internacional no âmbito
da qual o Brasil prontamente se fez presente (PINHEIRO DA CUNHA; MIGON;
VAZ, 2014) e cujas ações podem ser conhecidas tanto a partir da obra clássica de
Howard-Ellis (1928) quanto na análise contemporânea de Pedersen (2015).
Sob os mesmos ideais, e poucos anos depois, a Liga das Nações foi substituída
pela Organização das Nações Unidas (ONU), organismo internacional que
contemporaneamente se dedica, dentre outras, às questões da segurança
internacional.
Assim, em 16 de junho de 1945, firmou-se a Carta das Nações Unidas na
Conferência de São Francisco. Esse documento conferiu ao Conselho de Segurança
das Nações Unidas (CSNU) a responsabilidade pela preservação da paz e da
segurança internacionais. Nesse escopo, mesmo não tendo sido prevista na Carta
de São Francisco, as operações de paz (OPs) foram idealizadas pela ONU e se
tornaram o principal instrumento da organização para a manutenção da paz
internacional (REZENDE; AZEVEDO, 2011).
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As missões onusianas tiveram seu início com o término da 2ª Guerra
Mundial (GM), particularmente no ano de 1948, e se estendem até os dias atuais.
Nesse período, a doutrina dessas operações evoluiu de acordo com o ambiente
internacional existente em cada época, vindo a sofrer uma série de transformações
desde a forma como foi concebida em 1948 até a maneira como está sendo utilizada
nos dias atuais (BELLAMY, 2004).
Um dos principais fatores que motivaram a transformação das missões de paz
foi a preocupação, crescente, com a proteção das pessoas. Isso fez com que as
OPs evoluíssem para uma melhor gestão dos conflitos, e não mais para a simples
resolução dos mesmos. O aspecto humanitário das missões de paz tornou-se central,
balizando a concepção de emprego dos profissionais da ONU (KENKEL, 2013).
Em termos metodológicos, e considerando que essa possivelmente seja a
parte mais importante de todo o estudo e, portanto, precisa ser apresentada
de maneira clara e específica (CRESWELL, 2010), destaca-se o objetivo dessa
comunicação de pesquisa, que é o de revisar a evolução conceitual das OPs,
destacando a contribuição brasileira no contexto dessas. O Brasil foi escolhido
como o caso a ser estudado pela preocupação que o país tem demonstrado, nos
últimos anos, em participar efetivamente da agenda de segurança internacional,
e a colaboração nas OPs foi uma maneira que o país encontrou para se inserir
nessa agenda (AGUILAR, 2015).
Para isso, adotou-se como recorte temporal as missões ocorridas entre o
final da 2ª GM e o ano de 2016, inclusive. E, como recorte institucional, foram
investigadas exclusivamente as missões conduzidas pela ONU, excluindo-se as
operações sob a égide de outros organismos internacionais.
Assim, a análise foi realizada verificando todas as contribuições em pessoal
realizadas pelo Brasil em OPs, abrangendo as participações com grandes efetivos
e as participações realizadas sob a forma de Token Troop Contributions. Coleman
entende que as Token Troop Contributions podem ser feitas sob três formas: 1)
contribuições com pessoal para cargos seniores nas OPs, 2) contribuições com
pessoal para cargos de observadores militares nas OPs e 3) contribuições com
pessoal em tropas formadas por contingentes de diversos países (COLEMAN, 2013).
A fim de propor uma sistematização e enquadramento conceitual ao estudo
das missões de paz, este artigo está estruturado da seguinte forma: inicialmente
é apresentada a preocupação da sociedade com as questões associadas à paz e à
guerra, destacando a criação da ONU. Na primeira seção ainda são definidos o
objetivo e os limites de investigação desse estudo. Nas quatro seções seguintes,
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são analisadas as gerações de OPs, destacando suas principais características e o
papel do Brasil nessa dinâmica, ressaltando os aspectos qualitativos e quantitativos
da contribuição brasileira. Na última seção, é realizada uma análise da evolução
das missões de paz e o papel do país nesse processo.
A 1ª Geração das operações de paz
Logo após a 2ª GM, o mundo sentiu a necessidade de criar uma entidade
internacional que fosse capaz de estabelecer parâmetros aceitáveis para que a
paz pudesse prevalecer entre as nações, ou pelo menos para que os conflitos não
atingissem níveis alarmantes (PENNA FILHO, 2004).
Porém, a realidade mundial nessa época freou o ímpeto da ONU, com a Guerra
Fria dividindo o mundo em dois blocos antagônicos e travando o processo decisório
do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), pois o emprego de força
estava condicionado à unanimidade dos cinco membros permanentes: Estados
Unidos da América (EUA), ex-União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS),
China, França e Grã-Bretanha (BOUTROS-GHALI, 1993). Diante dessa realidade,
a ONU não conseguiu colocar em prática o que havia idealizado inicialmente
para as OPs.
Foi nesse ambiente que surgiu a 1ª Geração, em 1948, dividida entre a
manutenção de paz mundial e a realidade imposta pelo confronto bipolar no seio
da ONU. Assim, o período que engloba o término da 2ª GM e o final da Guerra
Fria compreende o surgimento de todas as OPs que atuaram sob o escopo da
1ª Geração das operações de paz e que ainda estão em curso atualmente.
O traço marcante na concepção de emprego das OPs estava baseado em não
empregar a força nas operações, estando apenas autorizado o uso da força em
legítima defesa das tropas da ONU (BRAGA, 2012). Miall alimenta a discussão ao
acrescentar que as missões onusianas ocorridas nessa época exerciam a função
de monitorar as fronteiras, estabelecendo zonas tampão, depois de ter conseguido
o acordo de cessar fogo entre os beligerantes (MIALL, 1999).
Já Kenkel assinala que a principal característica das missões de paz dessa
geração estava na implantação de uma força de interposição na linha de frente
entre os contendores, reduzindo o contato entre opositores e diminuindo a
probabilidade de escalada da crise (KENKEL, 2013).
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Em vista disso, depreende-se que as OPs possuíam três atores basicamente:
dois Beligerantes e uma Força de Interposição. Ainda que enquadrados num cenário
belicoso, um traço importante se baseava na convergência dos três atores para um
mesmo objetivo, que era pôr fim ao conflito por meio de uma resolução política
(BELLAMY; WILLIAMS, 2009).
A ONU reforça o conceito anterior ao assinalar que essas missões possuíam
objetivo limitado a, tão somente, estabilizar a situação em campo para que
houvesse um espaço político no qual fosse possível resolver o conflito por meios
pacíficos (DPKO/DFS, 2008). Em vista disso, Cepik e Kuele destacam que as
três principais características das missões de paz dessa época são as seguintes:
1) consenso entre as partes envolvidas no conflito, 2) imparcialidade e 3) não uso
da força (CEPIK; KUELE, 2015). O gráfico 1 apresenta as missões de 1ª Geração:
Gráfico 1: OPs de 1ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017
Há 15 missões nesse período, sendo 6 na década de 1960. Dessas 15, 5 estão
em curso atualmente: 1) UNTSO (United Nations Truce Supervision Organization),
2) UNMOGIP (United Nations Military Observer Group in India and Pakistan),
3) UNFICYP (United Nations Peacekeeping Force in Cyprus), 4) UNDOF (United
Nations Disangagement Observer Force) e 5) UNIFIL (United Nations Interim Force
in Lebanon). O gráfico 2 esclarece a participação brasileira no período:
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Gráfico 2: Participação brasileira nas OPs de 1ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017
Observa-se a participação brasileira em 6 missões nesse período, com 5
delas iniciando-se na década de 1960 e uma em 1956, quando houve o primeiro
envio de tropas brasileiras para a região do Sinai, integrando a UNEF I (United
Nations Emergency Force), a qual tinha o propósito de manter o cessar-fogo entre
os egípcios e os israelenses nessa região (AGUILAR, 2005; FONTOURA, 1999).
A partir de 1967, a contribuição brasileira sofreu uma paralisia, não registrando
novas participações nas décadas seguintes. Para que se tenha uma ideia mais
detalhada da participação brasileira no período, cabe observar o quadro 1:
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Quadro 1: Participação brasileira em OPs de 1ª Geração
Missão Localização Militares Civis Período
UNEF I Sinai e Faixa de Gaza 6.300 — 1957 — 1967
ONUC
4
Congo 179 — 1960 — 1964
UNSF
5
Nova Guiné Ocidental 2 — 1962
DOMREP
6
República Dominicana 1 — 1965 — 1966
UNIPOM
7
Índia/Paquistão 10 — 1965 — 1966
UNFICYP Chipre 30 1 1964 — dias atuais
TOTAL (brasileiros) 6522 1 6.523
Fonte: SEITENFUS, 2008; DPKO (Departament of Peacekeeping Operations), 2017.
O destaque fica por conta da UNEF I, missão de paz que mais contou com o
envio de brasileiros nesse período. Sobre essa missão, Aguilar assinala que, durante
um período de dez anos, o Brasil foi o único país sul-americano que manteve
sua contribuição ao longo de toda a missão, enviando anualmente um batalhão
de infantaria (batalhão Suez), composto por cerca de 600 homens, perfazendo
um total de 6.300 militares que integraram a UNEF I (AGUILAR, 2005). Cumpre
destacar também a participação do país no Congo, no âmbito da ONUC.
A participação brasileira não ficou restrita somente aos números — o país teve
grande responsabilidade na evolução qualitativa nas missões de paz. Exemplo disso
foi a participação do país na ONUC, quando houve o início de um caráter mais
humanitário para a dinâmica das OPs, ocasião em que o contingente brasileiro
exerceu inúmeras atividades, dentre as quais destacam-se o transporte de gêneros,
a atividade de suprimento e até de medicamentos para a população congolesa
(NASSER, 2012).
Dando mais ingredientes ao papel do Brasil para a evolução qualitativa
das OPs, Kenkel assevera que o país foi o primeiro a enviar um contingente
totalmente armado nas missões onusianas. Essa inovação se deu no contexto da
UNEF I, marcando uma ruptura com o que estava sendo praticado até então pela
ONU. Ou seja, as missões de paz até então se caracterizavam pelo emprego de
pequenos grupos de observadores desarmados para monitorar o cessar-fogo entre
os beligerantes (KENKEL, 2013).
4 ONUC — United Nations Operation in the Congo.
5 UNSF — United Nations Security Force in West New Guinea.
6 DOMREP — Mission of the Representative of the Secretary-General in the Dominican Republic.
7 UNIPOM — United Nations India-Pakistan Observation Mission.
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
O papel do Brasil é ressaltado também por outros autores. Hillen esclarece que,
ao enviar tropas armadas para a região do Sinai, o país realizou uma contribuição
valiosa para a evolução doutrinária das missões de paz, iniciando uma nova forma
de pensar as mesmas (HILLEN, 1998). Assim, confirma-se o caráter inovador
ao empregar tropas armadas, o que definiu precedente importante e serviu
de base para a evolução das futuras missões (HILLEN, 1998; BELLAMY, 2010;
RIKHYE, 1974).
A par dessas contribuições, Kenkel também entende que as missões de
1ª Geração sofreram críticas, as quais foram fundamentais para ajudar a sedimentar
o início da nova geração de missões de paz. A principal crítica está apoiada na
natureza passiva e na base rígida na solução pacífica dos conflitos dessas missões,
as quais nem sempre atingiram o estado final desejado (KENKEL, 2013).
Diante desse cenário e com o término da Guerra Fria, a ONU voltou a ganhar
força nas suas ações, provocando o que muitos chamaram de descongelamento das
ações da ONU no sistema internacional. Esse fato fez com que as OPs voltassem
a ganhar impulso, desenvolvendo novas formas e novos contornos, aplicando os
ensinamentos colhidos nas missões anteriores e proporcionando uma mudança na
concepção de emprego dos chamados “capacetes azuis” — as tropas das Nações
Unidas. Esse ambiente proporcionou as condições favoráveis para o surgimento
da chamada 2ª Geração das operações de paz.
A 2ª Geração das operações de paz
O cenário internacional após a Guerra Fria gerou condições para o
surgimento de conflitos que não expressavam mais uma rivalidade entre Estados,
mas sim uma fricção no ambiente interno estatal, quer seja nas etnias, nas
facções e até em grupos de pessoas que não aceitavam mais viver juntos
(LA MAISONNEUVE, 1998).
No ambiente internacional, Hillen entende que o término da Guerra Fria
gerou um reaquecimento das atividades da ONU, pois o mecanismo de vetos
utilizado pelos EUA e pela ex-URSS no contexto bipolar deixou de ser adotado
ao término desse período, levando a um aumento da oferta das missões de paz
da ONU (HILLEN, 1998).
Diehl concorda com Hillen e nos assevera que essas transformações no mundo
resultaram num aumento do emprego de OPs por parte da ONU, com profundas
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mudanças na natureza e na extensão das missões de paz (DIEHL, 2008). Foi nesse
sentido que as missões onusianas ganharam um novo impulso e se tornaram a
principal ferramenta da ONU para garantir a segurança ao redor do planeta, dando
início à 2ª Geração das operações de paz, que teve início após a queda do muro
de Berlim e se estende até os dias atuais.
Foi nessa atmosfera que o CSNU passou a autorizar missões cada vez mais
complexas, abarcando várias funções e atividades e assim surgiram as OPs chamadas
de 2ª Geração
8
, com mandatos orientados à prestação de ajuda humanitária,
verificação da situação dos direitos humanos, policiamento ostensivo, supervisão
de eleições, auxílio à administração pública, restauração da infraestrutura e do
setor econômico, além dos objetivos tradicionais (BIGATÃO, 2007).
No que concerne às tarefas realizadas por essas missões, Fountoura nos
ensina que as missões de 2ª Geração tinham como foco a resolução do conflito
e a reconstrução do país hospedeiro, incorporando tarefas realizadas por civis e
por militares, atuando na reconstrução do país em áreas e setores como eleições,
direitos humanos, administração pública, gerenciamento econômico, assistência
humanitária, atividades policiais e militares (FONTOURA, 2005).
Posicionando-se oficialmente, a ONU assinala que as missões de paz de
2ª Geração incluíram uma série de novas tarefas, englobando aspectos militares,
aspectos políticos, preocupação humanitária e com o desenvolvimento do país
hospedeiro. A busca por uma paz duradoura, querendo evitar os erros verificados
nas OPs de 1ª Geração, nortearam as ações da ONU nessa época (DPKO/DFS, 2008).
Em meio a essas mudanças no cenário internacional, o secretário-geral da
ONU Boutros Boutros-Ghali elaborou um documento chamado Agenda para a Paz,
o qual ampliou as missões de paz sob o ponto de vista conceitual, passando a
incluir atividades como a diplomacia preventiva, a imposição da paz e a construção
da paz (BOUTROS-GHALI, 1992).
Silva nos assevera que um dos problemas decorrentes do alargamento das
tarefas relacionadas ao mandato foi o surgimento de uma lacuna entre os objetivos
a serem atingidos pela missão e aquilo que, efetivamente, as operações de paz
poderiam executar na prática, tanto em termos legais como materiais (SILVA, 2012).
Sob outra perspectiva, Kenkel observa que as missões de paz nesse período
foram quase sempre implementadas sob os auspícios do capítulo VI da Carta das
Nações Unidas, ou seja, não foram realizadas mudanças operacionais nas regras
8 As OPs de 2ª Geração também são chamadas de operações multidisciplinares, multidimensionais ou multifuncionais.
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de engajamento dos militares para atender o alargamento das atividades assumidas
pelo contingente da ONU (KENKEL, 2013).
Diante dessa realidade, alguns estudiosos entendem que o sucesso dessas
missões dependeria ora da boa vontade das partes em conflito, ora do peso da
persuasão moral da ONU. Com isso, verificou-se que nem todas as missões nesse
período lograram o êxito esperado, pelo contrário, algumas obtiveram grande
fracasso e serviram de base para o emolduramento das gerações de missões futuras.
Bigatão põe ingredientes nessa discussão ao inferir que muitos analistas
entenderam que a ONU atingiu resultados satisfatórios em algumas áreas, mas
que não foi capaz de obter êxito na execução completa dos mandatos das missões
multidisciplinares, conforme ocorrido na Namíbia, em Moçambique, em Angola
e no Camboja (BIGATÃO, 2007).
Assim, Kenkel aponta o esgotamento do aparato onusiano, tanto no campo
operacional quanto financeiro e institucional, fazendo com que a ONU registrasse
três grandes fracassos em OPs na década de 1990: 1) o despreparo da ONU em
prevenir ou limitar o genocídio de Ruanda em 1994; 2) a ineficácia da ONU
na concretização de um acordo político, juntamente com as perdas militares,
relativamente pesadas, na Somália; e 3) a incapacidade da ONU em proteger os
civis na Bósnia, simbolizado pelo massacre de Srebrenica de 1995 (KENKEL, 2013).
Sob essa ótica de erros e acertos — ou fracassos e êxitos — é que se desenvolveram
as missões de paz da 2ª Geração. Destacam-se ainda o descongelamento das ações
da ONU e uma preocupação cada vez maior dessa instituição e da sociedade com
a segurança do ser humano nos mais variados níveis.
Outra característica importante desse período se apoia no aumento das
tarefas e atividades da ONU no país hospedeiro, sem recebimento do devido apoio
estrutural, jurídico e financeiro por parte do CSNU para dar cabo dessas múltiplas
demandas. O gráfico 3 apresenta as OPs de 2ª Geração:
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Gráfico 3: OPs de 2ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Observa-se que o número de missões de paz aumentou potencialmente,
registrando 35 missões em pouco mais de 10 anos. Desse total, cabe destacar
que existe uma missão de 2ª Geração ainda em curso: MINURSO (United Nations
Mission for the Referendum in Western Sahara).
Dissecando ainda mais esses números, três missões da 2ª Geração tiveram
início em 1989: UNAVEM I (United Nations Angola Verification Mission I), ONUCA
(United Nations Observer Group in Central America) e UNTAG (United Nations
Transition Assistance Group). E as outras 32 se iniciaram na década de 1990.
Ademais, ressalta-se que há três missões que se iniciaram na década de
1990 e que não foram classificadas como de 2ª Geração, pois não apresentaram
características para tal: UNMIK (United Nations Interim Administration Mission
in Kosovo), UNTAET (United Nations Transitional Administration in East Timor)
e MONUC (United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of
the Congo).
O término da Guerra Fria e o descongelamento das ações da ONU não só
aumentaram a participação da instituição no sistema internacional, como fizeram
com que o Brasil acompanhasse tal tendência, à época.
Sendo assim, a participação brasileira nesse período também seguiu a
tendência de alta da ONU, fazendo com que a década de 1990 presenciasse um
crescimento robusto do Brasil nas OPs. O gráfico 4 apresenta a participação
brasileira nas missões de paz de 2ª Geração:
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Gráfico 4: Participação brasileira em OPs de 2ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Nota-se que o Brasil participou de 17 missões num período de pouco mais de
10 anos. Ao comparar a participação brasileira nas missões de 1ª e 2ª gerações,
verifica-se um aumento de quase 200%. Ressalta-se que o crescimento da
participação do país em missões de paz é bem superior ao crescimento obtido pela
ONU em realização de missões de paz, que foi de quase 100%. Como nas missões
de 1ª Geração, o Brasil continuou em destaque. Confirmando a contribuição
brasileira em termos qualitativos para as missões de paz, Castelo Branco aponta
que o relatório final realizado pelo representante especial do secretário-geral da
ONU, o italiano Aldo Ajello, mostra que o mandato da ONUMOZ (United Nations
Operation in Mozambique) foi exitoso, destacando o papel dos capacetes azuis
na aplicação do acordo geral de paz, assinado em 04 de outubro de 1992, na
realização de assistência humanitária, na assistência técnica e culminando no
apoio à realização das eleições livres no país (CASTELO BRANCO, 2003).
Colares acrescenta elementos adicionais ao tema, lembrando que a ONUMOZ
foi importante para o Brasil, pois foi nessa missão que o país voltou a empregar
suas tropas em OPs, inclusive designando um brasileiro para o cargo de Force
Comander na ONUMOZ, função exercida pelo general Lélio Rodrigues da Silva
entre fevereiro de 1993 e fevereiro de 1994 (COLARES, 2014). Para que se tenha
uma ideia mais pormenorizada da participação brasileira nas OPs de 2ª Geração,
apresenta-se o quadro 2:
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Quadro 2: Participação brasileira em OPs de 2ª Geração
Missão Localização Militares Policiais Civis Período
UNAVEM I Angola 24 — — 1989 — 1991
ONUCA América Central 47 — — 1989 — 1992
UNAVEM II
9
Angola 104 50 14 1991 — 1995
ONUSAL
10
El Salvador 54 17 — 1991 — 1995
MINURSO Saara Ocidental 92 — — 1991 — dias atuais
ONUMOZ Moçambique 225 65 16 1992 — 1994
UNTAC
11
Camboja — — 19 1992 — 1993
UNOMSA
12
África do Sul — — 12 1992 — 1994
UNPROFOR
13
Ex-Iugoslávia 82 16 — 1992 — 1995
UNOMUR
14
Ruanda/Uganda 23 — — 1993 — 1994
UNOMIL
15
Libéria 3 — — 1993 — 1997
UNCRO
16
Croácia 14 2 — 1995 — 1996
UNAVEM III
17
Angola 4.174 48 — 1995 — 1997
UNPREDEP
18
Macedônia 7 — — 1995 — 1999
UNTAES
19
Eslovênia/Oriental 12 2 — 1996 — 1998
UNMOP
20
Pevlalka 6 — — 1996 — 2002
MINUGUA
21
Guatemala 18 13 — 1997
MONUA
22
Angola 15 33 — 1997 — 1999
TOTAL 4.920 286 61 5267
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Percebe-se a maior participação de policiais e civis brasileiros nas missões
onusianas, confirmando a preocupação da ONU com a paz duradoura, com
foco na gestão do conflito e não mais na simples resolução do mesmo. Com um
9 UNAVEM II — United Nations Angola Verification Mission II.
10 ONUSAL — United Nations Observer Mission in El Salvador.
11 UNTAC — United Nations Transitional Authority in Cambodia.
12 UNOMSA — United Nations Observer Mission in South Africa.
13 UNPROFOR — United Nations Protection Force.
14 UNOMUR — United Nations Observer Mission Uganda-Rwanda.
15 UNOMIL — United Nations Observer Mission in Liberia.
16 UNCRO — United Nations Confidence Restoration Operation in Croatia.
17 UNAVEM III — United Nations Angola Verification Mission III.
18 UNPREDEP — United Nations Preventive Deployment Force.
19 UNTAES — United Nations Transitional Administration for Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium.
20 UNMOP — United Nations Mission of Observers in Prevlaka.
21 MINUGUA — United Nations Verification Mission in Guatemala. Período de janeiro à maio de 1997.
22 MONUA — United Nations Observer Mission in Angola.
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
efetivo de 286 policiais e de 61 civis brasileiros, o país seguiu essa tendência e se
adequou ao alargamento do rol de tarefas requeridas pela ONU para a restauração
da paz nos locais em conflito. Verifica-se, também, o papel de destaque exercido
pelo Brasil na UNAVEM III, ocorrida em Angola, envolvendo 4.174 militares e 48
policiais brasileiros entre 1995 e 1997. A designação do general Lélio Rodrigues da
Silva como Force Comander na ONUMOZ descortina outros tipos de contribuição
brasileira às OPs, as chamadas Token Troop Contributions.
A 2ª Geração das OPs proporcionou ensinamentos para as futuras gerações,
seguindo uma tendência verificada já na 1ª Geração. Nesse contexto, Kenkel nos
assevera que cada uma das missões ocorridas nesse período foi capaz de gerar
ensinamentos nos princípios da manutenção da paz, levando ao surgimento de
uma 3ª Geração de operações de paz (KENKEL, 2013). Sendo assim, pode-se
inferir que as missões de 3ª Geração surgem da evolução natural da 2ª Geração,
refletindo novamente o ambiente internacional de sua época e seus reflexos para
a evolução das OPs.
A 3ª Geração das operações de paz
Os fracassos da ONU em Ruanda, na Somália e na Bósnia chamaram a atenção
da comunidade internacional, fazendo com que a mesma se debruçasse sobre
o tema com o objetivo de encontrar respostas para o ocorrido. Bigatão assinala
que o fracasso em tais operações fez com que o Secretário-Geral da ONU, Kofi
Annan, solicitasse a um grupo de estudiosos internacionais uma revisão dos temas
relativos às missões de paz, cujos resultados foram concentrados num documento
chamado de Relatório Brahimi (BIGATÃO, 2007).
Esse documento foi o motor necessário para que a 3ª Geração ganhasse forma
e contorno e se distinguisse da 2ª Geração das operações de paz. Nesse sentido,
o Relatório Brahimi se tornou um documento fundamental para a compreensão
da natureza e do funcionamento das OPs da atualidade. Williams destaca o papel
exercido pelo Relatório Brahimi ao assinalar que, após os fracassos da ONU na
Somália e em Serra Leoa, as missões de paz teriam que ser suficientemente fortes
para impedir que os oponentes atacassem os integrantes da ONU, além de garantir
a segurança dos civis na região (WILLIAMS, 2010).
Foi nesse contexto que surgiram as OPs de 3ª Geração, as quais tiveram início
no final da década de 1990 e se estendem até os dias atuais. A diferença mais
flagrante das OPs de 3ª Geração para as missões de 2ª Geração é a autorização
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Anselmo de Oliveira Rodrigues, Eduardo Xavier Ferreira Glaser Migon
do uso da força pelas tropas da ONU. Nessa linha de pensamento, Osman destaca
que essas missões foram caracterizadas pelo aumento do uso da força para atingir
os objetivos propostos pelo mandato da ONU (OSMAN, 2002).
Aguilar também assevera que os mandatos da organização supranacional
passaram a utilizar maior uso da força pelo componente militar e insere ingredientes
ao inferir que as OPs de 3ª Geração demandavam um emprego cada vez maior
do componente civil da ONU na região do conflito (AGUILAR, 2015). O gráfico 5
apresenta o número total de OPs de 3ª Geração:
Gráfico 5: OPs de 3ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
De acordo com o gráfico, há seis missões de paz de 3ª Geração. Das seis, uma
não se iniciou nesse período: a UNIFIL, que teve início em 1978 e que, até 2006,
era uma missão de 1ª Geração — com a resolução nº 1701, de 2006, do CSNU,
essa missão passou a integrar a 3ª Geração de operações de paz, pelo mandato
mais robusto a que foi submetida.
As demais missões são as seguintes: 1) UNMIK (United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo), 2) UNTAET (United Nations Transitional
Administration in East Timor), 3) MONUC (United Nations Organization Mission
in the Democratic Republic of the Congo), 4) UNMISET (United Nations Mission
of Support in East Timor) e 5) MINURCAT (United Nations Mission in the Central
African Republic and Chad).
92
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
Gráfico 6: Participação brasileira em OPs de 3ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Complementando as informações do gráfico, o quadro 3 detalha a participação
brasileira nas OPs de 3ª Geração:
Quadro 3: Participação brasileira em OPs de 3ª Geração
Missão Localização Militares Policiais Civis Período
UNTAET Timor Leste 174 25 — 1999 — 2002
UNMIK Kosovo — 15 — 1999 — dias atuais
UNMISET Timor Leste 274 17 19 2002 — 2005
MINURCAT
África Central e
República do Chade
06 — — 2007 — 2010
UNIFIL Líbano 1496 — — 1978 — dias atuais
TOTAL (brasileiros) 1950 57 19 2026
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
O quadro 4 evidencia a importância da UNIFIL para o Brasil, pois contou
com a participação de 1496 militares brasileiros, sendo a maioria pertencente
à Marinha. E o destaque não reside somente nesses números. Abdenur ressalta
a liderança exercida pela Marinha do Brasil na força-tarefa marítima no Líbano.
Esse fato fez com que o Brasil se tornasse o primeiro país não membro da OTAN
a comandar uma força-tarefa marítima em operações de paz sob a égide da ONU.
Assim, nos dias atuais, o Brasil comanda uma esquadra no Líbano composta por
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sete navios: dois de Bangladesh, um da Grécia, um da Indonésia, um da Alemanha,
um da Turquia e a nau capitânia brasileira, com substituição a cada seis meses
do efetivo empregado pelo Brasil na UNIFIL (ABDENUR, 2016).
Já Penna ressalta a contribuição brasileira na UNTAET, onde o brasileiro
Sérgio Vieira de Mello foi nomeado, pela resolução 1272 da ONU, para exercer a
autoridade transitória no Timor Leste, com domínio sobre os poderes executivo,
legislativo e de segurança do país (PENNA, 2009). Seitenfus também enaltece a
contribuição brasileira no Timor Leste, reforçando que a contribuição brasileira
englobou vários campos do poder: 1) a presença de militares no campo tático,
2) a liderança política brasileira exercida por Sérgio Vieira de Mello, no contexto
da UNTAET (Administração Transitória das Nações Unidas para o Timor Leste)
e 3) a contribuição do Brasil no campo social, envolvendo as áreas da saúde, da
educação, da agricultura e da justiça, confirmando o caráter multidimensional e
o sucesso alcançado (SEITENFUS, 2008).
Sendo assim, pode-se compreender que a combinação do uso elevado da
força, caracterizado pela inclusão de uma força-tarefa marítima no Líbano, bem
como o aumento nas tarefas civis nos mandatos transitórios, emolduraram a base
necessária para o surgimento da 4ª Geração das operações de paz.
A 4ª Geração das operações de paz
Para Bellamy, a 4ª Geração das OPs consiste na consolidação robusta das
OPs de 3ª Geração, ao combinar a permissão para usar a força com a autorização
para exercer tarefas civis complexas, proporcionando condições satisfatórias para
a efetiva reconstrução do país hospedeiro (BELLAMY et al., 2010). Sendo assim,
conclui-se que a 4ª Geração das OPs nasceu, praticamente, do aperfeiçoamento
da geração anterior.
E, nesse aspecto, destaca-se o papel do Brasil nessa geração de OPs. Motivada
por algumas intervenções externas que agravaram ainda mais a sensação de
insegurança em países hospedeiros, a presidente Dilma Rousseff fez uma proposta,
em 2011, na sede da ONU, provocando os países a refletirem e discutirem sobre o
conceito de responsabilidade “ao” proteger, fruto da evolução do conceito anterior
existente que era de responsabilidade “de” proteger.
Barnett relata que a origem doutrinária da 4ª Geração das OPs teve sua semente
plantada em 1994, quando o secretário-geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, se
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
pronunciou publicamente definindo o conceito de peacebuilding
23
pós-conflito
em um suplemento da agenda para a paz (BARNETT; ZURCHER, 2009). Na visão
do então secretário-geral da ONU, a construção ou reconstrução de determinadas
estruturas fortaleceriam o processo de paz no país hospedeiro e evitariam uma
recaída durante tal processo. Assim, a 4ª Geração passou a ser conhecida como
OPs de construção da paz.
Richmond entende que essas missões se caracterizam, na sua essência, em
prevenir formas de violência direta ou indireta por meio da reconstrução ou
construção de determinadas estruturas no país hospedeiro, as quais fortalecerão
o processo de paz (RICHMOND, 2004). Mas entender as OPs de 4ª Geração não
é tarefa simples. Para Barnett, há três dimensões de peacebuilding pós-conflito:
1) criação de estabilidade; 2) restauração de instituições estatais; e 3) direcionamento
das dimensões socioeconômicas do conflito (BARNETT; ZURCHER, 2009).
Christie assevera que essas missões marcaram uma mudança significativa nas
metas de intervenção internacional, pois as mesmas preconizam a reestruturação
dos sistemas político e econômico do país hospedeiro, de tal forma que as mesmas
promovam a satisfação equitativa e sustentável das necessidades humanas
(CHRISTIE, 2006). Diante desse alargado rol de tarefas e definições, será mostrado
o gráfico 7, com o número total de OPs de 4ª Geração:
Gráfico 7: OPs de 4ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
23 Peacebuilding — conceito definido pela Agenda Para a Paz, em 1992: Tradução própria — “uma ação para
identificar e suportar estruturas que tendem a fortalecer e solidificar a ordem de paz para evitar uma recaída
no conflito” (UN, 1992). Do original em inglês — “an action to identify and support structures whichtend to
strenghten and solidify peacein order to avoid a relapse into conflict” (UN, 1992).
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O gráfico revela que há 14 missões na 4ª Geração das operações de paz.
Dessas, 6 já terminaram suas atividades e 8 ainda estão em andamento. No
que concerne ao papel do Brasil nesse período, o gráfico a seguir apresenta a
participação brasileira:
Gráfico 8: Participação brasileira em OPs de 4ª Geração
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Registra-se a participação do país em 12 OPs de 4ª Geração, o que reflete
um expressivo aumento em comparação com a participação brasileira na geração
anterior. Porém, não foi só quantitativa a contribuição brasileira nesse período.
O papel do Brasil na crise haitiana não ficou limitado somente ao envio de forças
militares e no protagonismo do comando da MINUSTAH. Segundo Nasser, o país
destinou recursos para a reconstrução do Haiti e ajudou na realização de eleições
presidenciais e outras tarefas adicionais, evidenciando a preocupação brasileira na
reorganização das instituições democráticas haitianas (NASSER, 2012). Além disso,
a MINUSTAH demonstrou a excelente cooperação e harmonia das forças armadas
sul-americanas em operações militares combinadas. Esse trabalho em conjunto
possibilitou que a expressão militar da missão pudesse ajudar o Brasil no projeto
político brasileiro de melhor conformar sua área de influência e consolidar sua
liderança regional (PACHECO; MIGON, 2013). Para que se tenha uma ideia mais
detalhada do papel do Brasil na 4ª Geração das OPs, será mostrado o quadro 4:
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
Quadro 4: Participação brasileira em OPs de 4ª Geração
Missão Localização Militares Policiais Período
UNMEE
24
Etiópia e Eritréia 12 — 2000 — 2008
UNMIL
25
Libéria 38 — 2003 — dias atuais
UNOCI
26
Costa do Marfim 73 — 2004 — dias atuais
MINUSTAH Haiti 18.422 96 2004 — dias atuais
UNMIS
27
Sudão 141 16 2005 — 2011
UNMIT
28
Timor Leste 30 61 2005 — 2012
UNMIN
29
Nepal 33 — 2007 — 2011
MONUSCO
30
Congo 13 — 2010 — dias atuais
UNISFA
31
Abyel 15 — 2011 — dias atuais
UNMISS
32
Sudão do Sul 53 16 2011 — dias atuais
UNSMIS
33
Síria 1 — 2012 — 2012
MINUSCA
34
África Central 20 — 2014 — dias atuais
TOTAL (brasileiros) 16.859 169 17.028
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Nota-se que o Haiti registra o maior contingente brasileiro em missões de
paz de toda história. Contando com 18.422 militares e 96 policiais, a MINUSTAH
é a maior contribuição brasileira em operações de paz. Aguilar relaciona o
protagonismo brasileiro no Haiti à ação da diplomacia solidária brasileira, na
qual o Brasil soube estimular a atuação de outros Estados em território haitiano,
todos movidos pelo “dever de consciência” (AGUILAR, 2015).
Outra participação brasileira que merece destaque é a acontecida no Congo.
A designação do general Santos Cruz para chefiar a MONUSCO foi feita diretamente
pelo secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon, numa tentativa de superar os desafios
de desmoralização da instituição no Congo (DE SOUZA, 2015).
24 UNMEE — United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea.
25 UNMIL — United Nations Mission in Liberia.
26 UNOCI — United Nations Operation in Côte d’Ivorie.
27 UNMIS — United Nations Mission in the Sudan.
28 UNMIT — United Nations Integrated Mission in Timor-Leste.
29 UNMIN — United Nations Mission in Nepal.
30 MONUSCO — United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo.
31 UNISFA — United Nations Interim Security Force for Abyei.
32 UNMISS — United Nations Mission in the Republic of South Sudan.
33 UNSMIS — United Nations Supervision Mission in Syria.
34 MINUSCA — United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic.
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Assim como na MINUSTAH, De Souza salienta ainda que o general brasileiro
também se destacou na MONUSCO, pois o mesmo conseguiu neutralizar os
principais grupos armados e garantiu maior proteção aos civis na região do
conflito (DE SOUZA, 2015). Pelo que foi exposto, conclui-se que o Brasil prestou
importante colaboração para as OPs de 4ª Geração, tanto em termos qualitativos
como quantitativos.
Conclusões
Inicia-se esta seção relembrando a evolução das missões de paz. Para tanto,
será apresentada a Figura 1, que resume o processo de evolução das OPs da ONU:
Figura 1: As quatro gerações de OPs da ONU
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
A 1ª Geração se iniciou com a UNTSO em 1948 e ainda permanece atualmente
com quatro missões em curso: 1) UNTSO, 2) UNMOGIP, 3) UNFICYP e 4) UNDOF.
O detalhe fica por conta da UNIFIL, que em 1978 atuava sob o escopo de 1ª Geração
e, com o mandato alterado em 2007, passou a integrar a 3ª Geração das OPs.
Passando para a 2ª Geração, verifica-se que ela teve início com a UNAVEM I
em 1989, registrando um total de 35 OPs em todo o seu histórico. Da mesma
forma que a 1ª Geração, a 2ª Geração está presente nos dias atuais e conta com
apenas uma operação de paz ocorrendo nos dias de hoje: MINURSO.
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O papel do Brasil na evolução das Operações de Paz
Já quanto à 3ª Geração, constata-se que ela surgiu em 1999 com a UNMIK e
permanece nos dias atuais também, registrando seis OPs em toda a sua história.
O aspecto inovador nessa geração de OPs ficou por conta da UNIFIL, missão de
paz que teve início em 1978, estando enquadrada na 1ª Geração de operações de
paz até 2006. Porém, a resolução nº 1701, de 2006, do CSNU, mudou o mandato
da UNIFIL, alargando o rol de atribuições e tarefas da mesma, fazendo com que
essa passasse a ser caracterizada como uma missão de paz típica de 3ª Geração.
Atualmente, a 3ª Geração de OPs conta com apenas duas missões em curso:
1) UNMIK e 2) UNIFIL.
A 4ª Geração se iniciou no ano de 2000 com a UNMEE e ainda está presente nos
dias atuais, assinalando 14 missões em seu histórico. Das 14, seis já se encerraram
e 8 continuam suas atividades: 1) UNMIL, 2) UNOCI, 3) MINUSTAH, 4) MONUSCO,
5) UNISFA, 6) UNMISS, 7) MINUSCA e 8) MINUSMA (United Nations Multidimensional
Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic).
Sendo assim, conclui-se que atualmente a ONU desenvolve 16 OPs ao redor
do mundo, assim classificadas: 4 missões de 1ª Geração, 1 missão de 2ª Geração,
2 missões de 3ª Geração, 8 missões de 4ª Geração e 1 missão que pode vir a ser o
início da 5ª Geração de OPs (UNAMID).
Com relação à contribuição brasileira para as OPs, ficou constatado, ao longo
do trabalho, que o país se engajou nesse tema e deu significativa contribuição no
decorrer dos anos. Para que se possa ter uma real compreensão disso, o gráfico 9
faz uma comparação da participação brasileira nas gerações de OPs:
Gráfico 9: Participação brasileira nas gerações de OPs
Fonte: elaboração própria, com dados do Departament of Peacekeeping Operations, 2017.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 3, 2017, p. 77-103
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Analisando o gráfico 9, pode-se inferir que o país aumentou gradativamente
a sua participação nas missões conduzidas pela ONU, iniciando com uma atuação
de 40% nas OPs de 1ª Geração, e passando para uma participação de 48,57% nas
OPs de 2ª Geração. Confirmando a trajetória ascendente da atuação brasileira em
missões de paz, o país alcança 83,33% nas OPs de 3ª Geração e chega atualmente
com 85,71% de participação nas OPs de 4ª Geração.
A trajetória ascendente da participação brasileira em OPs ao longo dos anos
demonstra maior envolvimento do governo brasileiro com as missões onusianas,
bem como denota um crescimento da inserção do país em assuntos de segurança
e defesa no cenário internacional.
Além desses números, cabe destacar o papel do país na evolução doutrinária
das missões de paz e em algumas Token Troop Contributions, citadas na sequência.
No âmbito da UNEF I, o destaque fica por conta do pioneirismo brasileiro, por
ter sido o primeiro país a enviar um contingente armado em OPs. A ONUMOZ
representa o retorno do Brasil no envio de tropas em missões onusianas, tendo o
singular destaque do general brasileiro Lélio Rodrigues da Silva, que exerceu por
algum tempo o cargo de Force Comander na missão. Na UNAVEM III, sublinham-se
o efetivo expressivo e o comando militar da operação de paz. Na UNTAET,
ressalta-se a liderança brasileira exercida no nível político por Sérgio Vieira de
Melo. Na MONUSCO, evidencia-se a liderança do contingente militar exercida
pelo general Santos Cruz e o respectivo sucesso alcançado. Na UNIFIL, cumpre
ressaltar o feito alcançado pelo Brasil ao se tornar o primeiro país fora da OTAN a
comandar uma força-tarefa marítima em OPs. E na MINUSTAH, os destaques ficam
por conta de o comando militar (Force Comander) ter permanecido exclusivamente
com o Brasil em todo o período de duração e do papel multidimensional exercido
pelo país em vários campos do poder.
Por fim, cabe ressaltar que a participação ativa do país em questões relativas à
segurança e defesa internacional, com seus nacionais integrando diversas missões
de paz e, sobretudo, com soluções brasileiras inéditas para os problemas que
surgem ou surgiram no decorrer das missões, evidenciam o papel protagonista
do Brasil na contribuição à evolução doutrinária das OPs sob a égide da ONU.
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