Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
5
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
A política externa da União Europeia e a
construção de capacidades estatais securitárias
1
European Union foreign policy and the
construction of state security capabilities
DOI: 10.21530/ci.v12n1.2017.637
Marília Bortoluzzi Severo
2
Ana Luiza Brandes Becher
3
Kim Barros Bacedo
4
Resumo
No início da década de 1990, diversos desafios – como a dissolução da Iugoslávia – foram
responsáveis pelo aprofundamento da integração europeia e pelo estabelecimento da
Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Essa, mais tarde, teria na Política Comum
de Segurança e Defesa (PCSD) o seu braço mais visível de intervenção securitária regional.
A partir daí, vários eventos tiveram repercussão na imagem da União como ator capaz
de promover e manter a paz e a segurança, provocando a discussão sobre o seu papel na
estabilidade do sistema internacional. Com a inserção na agenda da UE da necessidade de
relações com a vizinhança que garantam a paz na Europa, a sua política externa passou a se
voltar à interferência na elaboração de políticas securitárias domésticas nos Estados vizinhos
mais frágeis. Por esse motivo, esta pesquisa oferece uma reflexão sobre a compreensão da
atuação da UE em questões securitárias que envolvem países vizinhos não membros do bloco,
objetivando, com isso, sugerir observações e questionamentos a respeito da atuação da UE
no reforço dos domínios de segurança dos Estados que partilham a vizinhança na região.
Palavras-chave: União Europeia; segurança; capacidade policial.
1 Este estudo é fruto do projeto de pesquisa “O papel da Política Externa da União Europeia na construção de
capacidades estatais de segurança: reforma do setor policial em Bósnia-Herzegovina, Macedônia e Ucrânia”, sob
coordenação da Dra. Marília Bortoluzzi Severo, desenvolvido no contexto do Grupo de Estudos em Segurança e
Defesa (GESED) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), bem como apoiado pelo Programa Nacional
de Pós-Doutorado (PNPD) da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
2 Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com pós-doutorado no
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais (PPGRI) da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC). E-mail para contato: marilia_bortoluzzi@yahoo.com.br
3 Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail para contato:
ana.bbecher@gmail.com
4 Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). E-mail para contato:
kimbacedo@gmail.com
Artigo submetido em 13/02/2017 e aprovado em 13/04/2017.
6
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
Abstract
In the early 1990s, various challenges – such as the dissolution of Yugoslavia – were responsible
for deepening European integration and for establishing the Common Foreign and Security
Policy (CFSP). The CFSP would later have its most visible arm of regional security intervention
in the Common Security and Defense Policy (CSDP). Since then, several events have had
repercussion on the Union’s image as an actor capable of promoting and maintaining peace
and security, provoking the discussion about its role in the stability of the international system.
By inserting into EU’s agenda the need for neighborly relations to ensure peace in Europe,
its foreign policy has turned to the interference in the development of the domestic politics
and policies in the most fragile neighboring states. For this reason, this research offers a
reflection on the comprehension of the EU’s action on security issues involving neighboring
countries, non-Member States, with the aim of suggesting observations and sharing questions
about the EU’s role in strengthening the security policy of its neighborhood.
Keywords: European Union; security; police.
Introdução
Em uma perspectiva regional, a União Europeia (UE) é a provedora de um
modelo securitário que ultrapassa suas fronteiras e alcança o território europeu
continental a leste e sudeste. Tal modelo tem sido expandido através da promoção
de diretrizes e práticas políticas do bloco europeu aos sistemas de segurança
domésticos dos Estados vizinhos, no tocante à expertise de profissionais, à estrutura
e às políticas desenvolvidas no domínio securitário.
Tal estratégia de relacionamento com os países vizinhos faz parte da Política
Externa e de Segurança Comum (PESC), que consubstancia o quadro instrumental
da política externa da UE
5
. Ao abrigo da PESC, encontram-se ferramentas de política
externa e de outras políticas setoriais e regionais, principalmente dos campos da
segurança e da defesa, que permitem à UE atuar com legitimidade no sistema
internacional, tanto em questões de alcance regional quanto global. Um exemplo
dessas ferramentas é a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), que trata
de missões e operações de manutenção da paz e de prevenção de conflitos, como
parte da abordagem global da UE para gestão de crises, apoiada em meios civis
e militares (EEAS, 2016). Outros exemplos que precisam ser mencionados são
5 Como aponta Ferreira-Pereira (2008), é preciso lembrar que a PESC, de fato, é fruto de um longo processo de
construção de uma comunidade europeia de segurança, sendo o ponto de partida disso a discussão sobre a
Cooperação Política Europeia, no início da década de 1950.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
7
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
as políticas regionais de relações exteriores abarcadas pela Política Europeia de
Vizinhança (PEV)
6
e pela Política de Alargamento. Enquanto a primeira refere-se
ao relacionamento da UE com países de uma parte específica dos continentes
europeu, africano e asiático (Argélia, Armênia, Azerbaijão, Bielorrússia, Egito,
Geórgia, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Marrocos, Moldávia, Palestina, Síria,
Tunísia e Ucrânia), a segunda trata das relações entre UE e os Estados europeus
candidatos à adesão ao bloco (a saber: Albânia, Macedônia, Montenegro, Sérvia,
Turquia, Bósnia-Herzegovina e Kosovo
7
).
Com o recente agravamento de ataques terroristas (que passaram a ser
discutidos pela mídia internacional a partir dos atentados em Paris em 2015 e 2016)
em diversos Estados membros e o debate contemporâneo provocado pelo intenso
fluxo de refugiados para esse continente, mais do que nunca, temas securitários
cruciais estão sendo inseridos na agenda das relações externas da UE com os
países vizinhos. A PESC e a PCSD constituem os instrumentos que abrangem tais
temas e que apresentam um quadro estrutural que permite tal inserção. Por esse
motivo, este estudo propõe a reflexão sobre a relação entre a ação externa da UE
e a construção de capacidades securitárias na vizinhança europeia. Em específico,
o objetivo é verificar o impacto de três missões da PESC no desenvolvimento
das atividades policiais em relação aos Estados da Bósnia-Herzegovina (BiH),
Macedônia
8
e Ucrânia. As missões em pauta são:
1. Missão de Polícia da UE na Bósnia-Herzegovina (EUPM)
9
: missão de gestão
civil de crise para estabelecer capacidades policiais na BiH, no período
2003-2012;
2. Missão de Polícia da UE Proxima (EUPOL Proxima) e Equipe Consultiva
de Polícia da UE (EUPAT)
10
: missões para o desenvolvimento de forças
policiais e para o apoio à implementação da reforma policial na Macedônia,
respectivamente, nos períodos 2004-2005 e 2005-2006;
6 Em inglês: European Neighbourhood Policy (ENP).
7 Embora não possua reconhecimento como Estado independente por toda a comunidade internacional – e mesmo
dentro da própria UE, Kosovo consta como Candidato Potencial à adesão, sob a égide da Resolução 1244 do
Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU).
8 Apesar de a UE referir-se à República da Macedônia como “Antiga República Iugoslava da Macedônia”, em
função da discussão a respeito do nome oficial desse Estado com a Grécia, opta-se por referir-se a tal país como,
apenas, Macedônia.
9 Em inglês: EU Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina.
10 Em inglês: EU Police Mission (EUPOL) Proxima in the former Yugoslav Republic of Macedonia (fYROM) e EU
Police Advisory Team (EUPAT) in the former Yugoslav Republic of Macedonia (fYROM).
8
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
3. Missão de Aconselhamento da UE sobre a Reforma do Setor de Segurança
Civil (EUAM)
11
: com início em 2014 e ainda em andamento, trata-se de
missão para assessoramento à Ucrânia em relação à reforma do setor de
segurança civil.
A importância e a conveniência da análise de missões de segurança desenvolvidas
pela UE em países como a BiH e a Macedônia parecem ser evidentes, já que o
próprio desenvolvimento das ferramentas de ação securitária externa do bloco
europeu se deu em decorrência dos conflitos da região balcânica ocidental, ao
tempo do início da dissolução da Iugoslávia. Para além disso, a Missão de Polícia
da UE na Bósnia-Herzegovina foi a primeira missão a ser lançada dentro do quadro
da PESD/PCSD, bem como a primeira com foco no setor policial, o que significa
dizer que serviu de caso de teste para a PESC.
Por outro lado, examinar uma missão de cunho policial na Ucrânia mostra-
se relevante e pertinente em razão da dinâmica securitária regional que envolve
União Europeia e Rússia como os maiores provedores de modelos securitários no
continente europeu. Embora a secessão da península da Criméia e o conflito da
Ucrânia com a Rússia não tenham sido eventos imprevisíveis, não houve consenso
dentro da UE sobre “se” e “como” agir em relação ao confronto iminente entre
forças russas e ucranianas. Certamente, nessa equação, é preciso considerar que
a Rússia sustenta o papel de principal parceiro energético dos europeus, o que os
compele a buscar a acomodação política com esses. Porém, a UE trabalha com
uma política externa de viés normativo, no sentido da promoção de valores e
princípios que podem entrar em choque com a questão russo-ucraniana, o que
fundamenta um exame mais aprofundado das atividades da UE em solo ucraniano.
Nessa linha, o estudo aqui apresentado oferece uma reflexão sobre a
compreensão da atuação da UE em questões securitárias, tendo como fundamento
o significado de três conceitos (que são essenciais para esse debate) na perspectiva
desse ator internacional – quais sejam, o próprio termo “segurança”, o conjunto
de atividades que envolvem o chamado “setor de segurança” e as ações e projetos
praticados como “reforma do setor de segurança (SSR)
12
”. Em seguida, uma breve
análise das três missões anteriormente citadas é apresentada. Espera-se, com isso,
sugerir observações e questionamentos a respeito da atuação da UE no reforço
dos domínios de segurança dos seus Estados vizinhos.
11 Em inglês: EU Advisory Mission (EUAM) for Civilian Security Sector Reform in Ukraine.
12 Em inglês: security sector reform (SSR).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
9
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
Como a União Europeia entende o conceito de segurança?
Tendo em conta uma perspectiva ampla de segurança, a capacidade de atuação
securitária da UE está voltada à securitização de questões que se encontram para
além de suas fronteiras externas. Isso significa que assuntos e eventos que estão
ou ocorrem fora do território da UE têm sido objeto de securitização, processo
que designa a elevação de um (ou um conjunto de) ato ou fato à categoria de
ameaça, em nome da proteção coletiva, para que o tratamento dado a tal ato ou
fato tenha maior ênfase do que outros atos e fatos presentes na agenda de um
determinado ator, que pode ser chamado de “ator securitizador”.
Para a União, então, o processo de securitizar um assunto ou situação vai
mais longe do que a perspectiva tradicional de segurança. No atual sistema
internacional, isso envolve definir quais temas ou situações podem gerar tensão
suficiente para ameaçar a estabilidade nos mais diversos níveis (global, regional,
estatal, nacional e individual/humano).
Nesse ponto, a UE inicia o seu processo de securitização ao delimitar o que
está compreendido como ameaça a si própria, aos seus Estados membros e aos
seus cidadãos, de modo a envolver todas as dimensões anteriormente citadas.
Enquanto ator internacional, ela parte de uma perspectiva multidimensional, com
base na ascensão da abordagem teórica da Escola de Copenhague, para justificar
a securitização de vários temas não tradicionais ao domínio securitário. Dessa
maneira, desde o início da década de 1990, a UE trata a ideia de segurança de
forma ampla e transversal.
No entanto, não há uma definição institucional, dentro do acervo comunitá-
rio
13
, do que o bloco europeu entende por segurança. Contudo, é possível inferir
a percepção da União sobre o tema pelo seguinte trecho:
Precisamos de uma Europa mais forte. Isto é o que os nossos cidadãos mere-
cem, isso é o que o resto do mundo espera. Vivemos em tempos de crise existencial,
dentro e fora da União Europeia. A nossa União está sob ameaça. O nosso projeto
europeu, que trouxe paz, prosperidade e democracia sem precedentes, está sendo
questionado (...)
13 O acervo comunitário (do francês acquis communautaire) é um numeroso e abrangente acervo normativo, que
está em desenvolvimento contínuo. Trata-se, portanto, do conjunto das declarações, tratados, leis e políticas
da UE, isto é, a base comum de direitos e obrigações que liga os Estados membros à UE e entre si. Além de
normas de Direito comunitário propriamente dito, o acervo inclui todos os atos relacionados à PESC e a outros
domínios setoriais, bem como a jurisprudência do Tribunal Europeu e acordos e tratados entre a UE e qualquer
outro ator internacional (Estados, organismos internacionais, organismos não governamentais etc.).
10
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
A União Europeia irá promover a paz e garantir a segurança de seus cidadãos
e território. A segurança interna e a externa estão cada vez mais interligadas:
a nossa segurança em casa depende da paz além das nossas fronteiras (...)
Em um mundo mais complexo, devemos permanecer unidos. Somente o
peso combinado de uma verdadeira união tem o potencial de oferecer segurança,
prosperidade e democracia para os seus cidadãos e fazer uma diferença positiva
no mundo. Em um mundo mais conectado, a UE vai se envolver com os outros.
A União não pode erguer um muro para afastar ameaças externas. Para promover
a segurança e a prosperidade dos nossos cidadãos e para salvaguardar as nossas
democracias, nós vamos gerenciar a interdependência, com todas as oportunidades,
desafios e medos que ela acarreta, ao envolver o resto do mundo. Em um mundo
mais disputado, a UE será guiada por um forte senso de responsabilidade. Vamos
nos envolver de forma responsável em toda a Europa e nas regiões vizinhas ao leste
e ao sul. Vamos agir globalmente para resolver as causas profundas dos conflitos
e da pobreza, e para promover os direitos humanos. (EUROPEAN EXTERNAL
ACTION SERVICE, 2016a, p. 7-8, tradução livre
14
)
Nesse sentido, a Estratégia de Segurança Europeia (ESE)
15
, aprovada pelo
Conselho Europeu, em 2003 (EUROPEAN UNION, 2003), foi o marco inicial da
identificação de ameaças no quadro da PESC e da PCSD. Na ESE, o argumento
dessa identificação envolve a compreensão de que a democratização e o desen-
volvimento socioeconômico são definidos como subprodutos de um ambiente
seguro (RYAN, 2009).
De acordo com o estabelecido nessa Estratégia, terrorismo, proliferação de
armas de destruição em massa e crime organizado são as questões clássicas
de segurança que devem estar inseridas na pauta da agenda interna e externa
14 No original: “We need a stronger Europe. This is what our citizens deserve, this is what the wider world expects.
We live in times of existential crisis, within and beyond the European Union. Our Union is under threat. Our
European project, which has brought unprecedented peace, prosperity and democracy, is being questioned.
(...) The European Union will promote peace and guarantee the security of its citizens and territory. Internal
and external security are ever more intertwined: our security at home depends on peace beyond our borders.
(...) In a more complex world, we must stand united. Only the combined weight of a true union has the potential
to deliver security, prosperity and democracy to its citizens and make a positive difference in the world. In a
more connected world, the EU will engage with others. The Union cannot pull up a drawbridge to ward off
external threats. To promote the security and prosperity of our citizens and to safeguard our democracies, we
will manage interdependence, with all the opportunities, challenges and fears it brings about, by engaging
the wider world. In a more contested world, the EU will be guided by a strong sense of responsibility. We will
engage responsibly across Europe and the surrounding regions to the east and south. We will act globally to
address the root causes of conflict and poverty, and to promote human rights”.
15 Em inglês: European Security Strategy (ESS).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
11
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
da UE. Como temas não tradicionais, é possível encontrar as questões de “conflitos
regionais” e “falência estatal”, as quais foram securitizadas em uma perspectiva
abrangente da concepção de ameaça (EUROPEAN UNION, 2003). Além disso,
em um relatório lançado em 2008 sobre a implementação da ESE, o Conselho
Europeu adicionou alguns assuntos às chamadas “ameaças-chave e desafios
globais”: segurança cibernética, segurança energética, transformações climáticas,
pirataria, armas pequenas e leves, munições de fragmentação e minas terrestres
(EUROPEAN COUNCIL, 2008).
Com efeito, a distorção no funcionamento do Estado é uma causa primária
de insegurança (HÄNGGI, 2004). Ademais, com a crescente globalização e
transnacionalização das relações humanas, os conflitos regionais também se
destacam como fonte de instabilidade para além dos limites geográficos do
atrito. Isso não significa que tais assuntos sejam fenômenos novos no sistema
internacional, mas sim que, dada a evolução das relações individuais, sociais,
estatais e globais, no sentido da interdependência, torna-se difícil demarcar o
alcance geográfico de determinadas questões.
Na busca de uma adequação da ESE aos desafios securitários mais recentes,
a atual Alta Representante da União para as Relações Exteriores e a Política
de Segurança (High Representative ou HR), Federica Mogherini, coordenou a
elaboração da Estratégia Global da UE (EGUE)
16
, em junho de 2016, com o apoio
da equipe do Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE)
17
, criado para assistir o
cargo de Alto Representante na condução e execução da política externa da UE.
Pode-se dizer que a EGUE é uma releitura da ESE, porém, com foco ampliado:
envolve toda a ação externa e interna da UE, desde o nível macro (global) ao micro
(local). Na verdade, trata-se de uma tentativa da liderança de política externa da
UE, enquanto ator internacional, para orientar as relações exteriores e a política
externa da Europa em um contexto (geo)político cada vez mais exigente, tanto
no nível nacional quanto no internacional (FRONTINI, 2016).
Em síntese, a Estratégia Global elenca os princípios que devem guiar
tanto a ação externa da UE quanto as prioridades dessa: a) a segurança da UE;
b) a resiliência societal e estatal ao leste e ao sul do continente europeu;
c) a abordagem integrada frente a conflitos; d) ordens regionais cooperativas, e
e) a governança global para o século XXI (EUROPEAN EXTERNAL ACTION
16 Em inglês: European Union Global Strategy (EUGS).
17 Em inglês: European External Action Service (EEAS).
12
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
SERVICE, 2016a). Esses princípios-objetivos devem ser buscados por meio
da mobilização de um vasto leque de políticas e instrumentos que devem ser
promovidos pela EGUE, os quais devem ser executados em uma UE credível,
responsável e conjunta, conforme a publicação já citada.
A EGUE trata-se, em última instância, de um manual de boas práticas em
ambientes globais, regionais e locais, elaborado pela Alta Representante e sua
equipe, e destinado aos Estados membros, como se fosse um chamado a esses para
atuarem mais dentro do que fora da UE no que se refere a questões securitárias.
Vale lembrar, entretanto, que o domínio securitário é mantido sob a prerrogativa
intergovernamental, o que não vincula os Estados de modo jurídico. Assim,
o Tratado da União Europeia (TUE) estabelece, no artigo 26, que cabe ao Conselho
Europeu definir as linhas estratégicas da política externa da UE no que concerne
à segurança. De qualquer forma, então, o peso das escolhas e dos interesses de
cada Estado membro possui uma relevância que não pode ser ignorada.
Setor de Segurança e Atividades de Reforma
Não obstante a natureza intergovernamental da PESC, ela é tratada pela União
Europeia como o instrumento que permite a ela falar e agir com uma só voz na
cena internacional, sugerindo uma influência muito maior do que a influência
de cada Estado membro individualmente. Nesse sentido, dentre os diversos
instrumentos, políticas e estratégias inseridos na PESC, o conceito de reforma
do setor de segurança aparece como um valor comum da ação externa da UE em
sua atuação global (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2006).
Enquanto ferramenta analítica, a SSR tem sido utilizada por atores de promoção
do desenvolvimento e analistas sobre o tema
18
para dar conta das atividades de
reforma dos elementos do setor público responsáveis pela provisão de segurança
externa e interna (HÄNGGI, 2004).
Conquanto a SSR esteja moldando cada vez mais os programas internacionais
que afirmam prestar assistência ao desenvolvimento e à promoção da democracia,
18 Montanaro-Jankovski (2006) descreve que o conceito de SSR, per se, foi lançado pelo Departamento para o
Desenvolvimento Internacional do governo do Reino Unido, no início dos anos de 1990. Por seu turno, Hänggi
(2004) recorda que a maioria dos autores utiliza o termo “reforma do setor de segurança”, mas outras expressões
podem ser usadas com o mesmo sentido: a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
prefere “reforma do sistema de segurança”, enquanto o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) utiliza “reforma do setor de segurança e justiça”; já o termo “transformação do setor de segurança”
tem sido aplicado no contexto africano. O presente estudo opta pela expressão sugerida por Hänggi (2004).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
13
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
ela é objeto de debate quanto aos seus objetivos. Para Hänggi (2004), a SSR é
voltada à provisão efetiva e eficiente da segurança estatal e humana dentro de
um quadro de governança democrática. Por outro lado, Montanaro-Jankovski
(2006) defende a SSR como um instrumento específico de construção da paz
(peacebuilding) que integra um amplo processo transformativo e estabilizador,
mas não exclui os interesses estratégicos dos atores que a promovem. Em outro
ângulo, Wulf (2004) acredita que somente as reformas promovidas no âmbito da
comunidade de desenvolvimento podem ser enquadradas como SSR – as demais
seriam interferências externas de Estados ou organizações com objetivos específicos.
Apesar da discussão sobre o conceito de SSR, é importante observar um fator
de destaque nessa abordagem: a governabilidade, a qual exerce grande influência
no funcionamento do setor securitário. Mesmo que a concepção de SSR escolhida
não inclua elementos de alinhamento com normas democráticas e princípios de boa
governança, é inevitável intuir que uma estrutura securitária eficiente depende do
bom desempenho do governo, tanto em termos estratégicos quanto burocráticos.
Um adequado aparato administrativo e burocrático de infraestrutura e de pessoal
é essencial para a execução das atividades de segurança, do mesmo modo que a
coordenação de estratégias de segurança pelos atores políticos responsáveis por isso.
A acepção de SSR sugere, na maioria das vezes, uma ligação ao compromisso
normativo para a consolidação da democracia, tida como o regime político
de melhor performance na política contemporânea – daí esse instrumento ser
tão utilizado por organizações ditas promotoras do desenvolvimento, como a
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, a Organização
das Nações Unidas (ONU) e o Banco Mundial, por exemplo.
A ideia de SSR, portanto, está relacionada a um modelo ocidental de setor
securitário, como indica Aguilar (2014):
A ONU verificou que os países onde o setor de segurança é eficaz apresentam
algumas características comuns, como: a) um quadro legal e/ou constitucional
que prevê a utilização legítima e responsável das instituições envolvidas, que
atuam de acordo com mecanismos que sancionam o uso da força e definem
seus papéis e responsabilidades, e de acordo com normas e padrões de direitos
humanos universalmente aceitos; b) um sistema institucionalizado de governança
e de gestão com mecanismos de direção e supervisão do setor de segurança,
incluindo os sistemas de gestão financeira e análise, bem como de proteção dos
direitos humanos; c) capacidades, ou seja, estruturas, pessoal, equipamentos e
recursos suficientes; d) mecanismos de interação entre os agentes que permitem
14
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
transparência, coordenação e cooperação entre os diferentes atores; e) a cultura
de serviço, segundo a qual se promove a unidade, integridade, disciplina,
imparcialidade e respeito aos direitos humanos entre os agentes de segurança
(UN, A/62/659-S/2008/38, 2008). (AGUILAR, 2014, p. 51)
Em que pese posicionamentos críticos à expansão ou imposição de um
modelo ocidentalizado de setor de segurança, é certo que um aparelho securitário
doméstico é tão mais legítimo e aceito pela população quanto mais essa última
pode fiscalizá-lo e participar da sua atuação, o que facilita a promoção da SSR.
Logo, faz sentido afirmar que a SSR é um mecanismo de abrangência transversal
com o objetivo de coordenação da criação, transformação e reforma das atividades
ligadas ao domínio da segurança, de modo a torná-las mais eficientes, efetivas
e sustentáveis (HÄNGGI, 2004). Por esse conceito, evidenciam-se os principais
elementos da SSR:
a) a amplitude transversal, por ser um instrumento que afeta outras esferas
além da securitária;
b) o foco da SSR, a coordenação de esforços em prol de mudanças;
c) o fato de que serviços de segurança podem ser criados, transformados e
reformados através da SSR;
d) o resultado pretendido, que é conferir, em longo prazo, eficiência,
efetividade e sustentabilidade ao setor de segurança.
Na mesma perspectiva, a UE estabelece em documentos conceituais os
princípios e normas que devem permear o seu engajamento na SSR (COMMISSION
OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2006). Em regra, deve haver: uma apropriação
nacional e regional do processo de reformas; uma avaliação dos requisitos
essenciais de um sistema de segurança bem estruturado; um quadro que permita o
enfrentamento de desafios securitários com base numa abordagem multissetorial;
diálogo político, accountability e transparência.
Tendo em vista as diferentes abordagens que envolvem o conceito de segu-
rança, torna-se necessário compreender o alcance do que se chama de “setor de
segurança”. Em princípio, ele pode ser visto de duas maneiras. Por um lado, o
conteúdo da SSR engloba as reformas de defesa, polícia, inteligência e justiça, num
esforço de conduzi-las em conjunto, sob a mesma abordagem (HÄNGGI, 2004).
Dependendo do ambiente em que é promovida, ainda pode se referir a questões
de desarmamento, desmobilização e reintegração de ex-combatentes, justiça tran-
sicional, proliferação de armas leves ou pesadas e minas terrestres, entre outros.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
15
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
De outro modo, o setor de segurança pode ser visto sob uma perspectiva
de governança, devido ao fator interveniente da governabilidade. Nesse caso, o
sistema securitário incluiria as autoridades do poder público que estão relacionadas
à prerrogativa de imposição da coerção, como os líderes do Poder Executivo,
ministros, membros do Poder Legislativo e responsáveis pelas instituições judiciárias
e de execução da lei (HÄNGGI, 2004). Além dessas forças estatutárias, outras
forças não estatutárias são incorporadas nessa perspectiva, dada a sua essência
de governança democrática: a sociedade civil, a mídia, instituições de pesquisa,
organizações não governamentais e demais atores de governança não estatais.
Na promoção da SSR, a UE adota uma abordagem ampla e transversal de
sistema ou setor de segurança, refletindo a natureza multidimensional da concepção
de segurança, e tornando a SSR um instrumento importante na prevenção de
conflitos, na construção da paz e no desenvolvimento sustentável. Dessa maneira,
salienta-se que o foco da SSR não está nos serviços individuais, mas, sim, no
funcionamento geral do sistema de segurança como parte da governabilidade
do setor público. Logo, para a UE, o setor securitário envolve quatro esferas:
Quadro 1. Definição de sistema de segurança pela União Europeia
O SETOR DE SEGURANÇA inclui:
Agentes de segurança
essenciais, incluindo as
instituições de aplicação
da lei
Forças armadas; polícia; guarda nacional; forças paramilitares; guar-
das presidenciais; serviços de inteligência; guarda costeira; guardas
de fronteiras; autoridades aduaneiras; unidades de segurança locais
ou de reserva.
Gestão de segurança e
órgãos de fiscalização
Parlamento/poder legislativo; governo/poder executivo, incluindo
os ministérios da Defesa, da Administração Interna e das Relações
Exteriores; organismos nacionais de consultoria de segurança; auto-
ridades consuetudinárias e tradicionais; órgãos de gestão financeira;
sociedade civil, incluindo meios de comunicação, universidades e
ONGs.
Instituições de justiça
Ministérios de Justiça; prisões; serviços de investigação e repressão
criminal; o Judiciário (cortes e tribunais), serviços de implementação
de justiça (oficiais de justiça e diligências); outros sistemas judiciais
consuetudinários e tradicionais; comissões e ouvidorias dos direitos
humanos etc.
Forças de segurança não
oficiais
Exércitos de libertação; exércitos de guerrilha; unidades privadas de
segurança pessoal; empresas de segurança privada etc.
Fonte: Commission of the European Communities, 2006, p. 5 (adaptado).
16
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
É possível perceber, portanto, que o setor policial é entendido pela UE
como uma instituição tanto de aplicação da lei quanto de justiça. A partir disso,
compreende-se a inserção do setor policial como objeto de política externa da UE
dentro do quadro estratégico de ação em SSR, o qual se refere a: 1) órgãos de gestão
civil; 2) mecanismos de vigilância civil; 3) reforma da justiça; 4) aplicação da lei;
5) forças armadas; 6) apoio ao desarmamento, desmobilização e reintegração de
ex-combatentes e combate a armas pequenas e leves; 7) construção de capacidade
regional (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2006).
Missões e Capacidades
Continuando o esforço de delimitação conceitual de termos correlatos a este
estudo, é preciso observar o significado mais adequado dos termos state-building,
nation-building, capacity-building, peacebuilding e peacekeeping, a fim de se evitar
uma provável confusão conceitual.
No entendimento ora discutido, é possível definir state-building como o
conjunto intencional de ações para desenvolver a capacidade, as instituições e a
legitimidade de um Estado, com vistas à consolidação do trinômio politics-polity-
-policy de forma efetiva, legítima e viável. Já a capacity-building, na perspectiva
da UE, constituiria um subprocesso de state-building, com o objetivo de permitir
que indivíduos, grupos, organizações, instituições e/ou países organizem seus
próprios sistemas, recursos e know-how, para atingir seus objetivos de forma
eficaz (GENERAL SECRETARIAT OF THE COUNCIL, 2014).
Por outro lado, nation-building
19
seria uma espécie de subprocesso de
formação e desenvolvimento de uma identidade nacional, que pode estar inserido
no fenômeno de construção estatal ou não; afinal, é um processo importante,
mas não condicionante à existência de um Estado – recorde-se que podem existir
nações sem Estados (como a Palestina) e Estados com múltiplas nacionalidades
(como a antiga Iugoslávia).
19 Na esteira disso, Dobbins et. al. (2008) sugerem que nation-building seria o uso da força armada na sequência
de um conflito para promover uma paz duradoura e um governo representativo. É da opinião deste estudo que
nada poderia ser mais confuso. O uso de força armada não indica a construção de identidade nacional, mas,
sim, algum tipo de intervenção externa ou de peacemaking, a atividade de transformação de uma situação de
conflito em uma situação de paz. Ademais, o conceito de governo representativo não exprime, igualmente,
a existência de uma identidade nacional.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
17
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
Em outro espectro, peacebuilding e peacekeeping são denominadas atividades
de paz e segurança promovidas por atores externos em uma região de conflito; via
de regra, esses atores são a ONU e outras organizações internacionais. Enquanto
peacebuilding pode ser conceituada, de modo geral, como a ação que objetiva
reduzir o risco de surgimento de conflito, através do reforço das capacidades
estatais em todos os níveis de gestão de conflito, peacekeeping é a ação, realizada
com o consentimento das partes envolvidas, de preservar a paz após um conflito
e auxiliar na implementação dos acordos de paz (GENERAL SECRETARIAT OF
THE COUNCIL, 2014).
A partir dessa compreensão, a UE caracteriza as ações carreadas dentro
do quadro da PCSD com conteúdo de SSR como missões civis, e não operações
militares. Cabe destacar que, no jargão burocrático dos funcionários das instituições
europeias, procedimentos de cunho civil são chamados de “missões”, enquanto
que os de cunho militar são tratados como “operações”. Tal diferenciação busca
o distanciamento do conceito de “intervenções”, isto é, atividades empreendidas
por um Estado, um grupo dentro de um Estado, um grupo de Estados ou uma
organização internacional que interferem coercitivamente nos assuntos internos
de outro Estado (VINCENT,1974 apud ROBERTS, 1993).
No caso da intervenção militar, de fato, a distinção entre essa e uma operação
militar, ao estilo do que a UE propõe, resta no fato de que a primeira, em última
análise, sugere guerra, sendo, então,
uma questão de política internacional resolvida por meio do uso da força
como forma de um ator dobrar a vontade de um outro (...) é uma forma de
projeção de poder em que o objetivo político determina as metas, magnitude
e duração de objetivos de engajamentos e operações de combate – conceito
de tática – e a combinação de vários desses para um objetivo bélico que
atenda ao propósito político de um ator – conceito de estratégia. (PROENÇA
JUNIOR; DUARTE, 2003, p. 136-137)
Logo, as atividades até então aqui discutidas, com foco na SSR, possuem um
objetivo claro de colaborar com a sustentação de um Estado, e não de intervenção
militar ao estilo clássico de guerra. Não obstante, para que um Estado seja
sustentável, ele deve possuir instituições domésticas minimamente efetivas ou,
pelo menos, capazes de sê-lo.
Nesse ponto, o conceito de Tilly (2007) de capacidade estatal é adequado
para a reflexão sobre as atividades de SSR em Estados da Bósnia-Herzegovina,
18
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
Macedônia e Ucrânia, que passaram, ao mesmo tempo, por uma transição de regime
político-econômico (socialista para capitalista) e por um processo de dissolução
estatal (considerando o desmembramento da Iugoslávia e da União Soviética,
respectivamente). Isso porque o conceito tillyano leva em conta como o contexto
de guerra afeta o incremento das funções do Estado, ainda que em intensidade
variável. Capacidade estatal significaria “a medida que as intervenções de agentes
do Estado em recursos não estatais, atividades e conexões interpessoais alteram as
distribuições existentes desses recursos, atividades e conexões interpessoais, bem
como as relações entre essas distribuições” (TILLY, 2007, p. 16, tradução livre
20
).
Em outras palavras, seria a habilidade que um Estado tem de implementar as suas
decisões (a extensão de sua intervenção) e buscar os seus próprios interesses e
a forma com que isso impacta na vida dos cidadãos.
De certo modo, é essa habilidade que é buscada, mesmo que de forma
implícita, em qualquer missão de reforma das atividades relacionadas à segurança
de um Estado. Essa capacidade estatal, latu sensu, pode ser desmembrada, então,
nos vários setores da vida estatal. A capacidade policial, por seu turno, pode ser
enquadrada como parte essencial de uma capacidade de regulação, visto que a
polícia é a instituição com autorização estatal para o uso da força física, seja ela
real ou por ameaça (BAYLEY; SHEARING, 1996).
Nas missões de SSR, busca-se, portanto, uma adequação dos setores de
segurança a padrões de ação minimamente capazes de garantir a sustentabilidade
estatal. Isso implica tanto a reformulação de setores e atividades quanto a criação
de novas modalidades, o que é especialmente significativo em casos de Estados
que passaram por transições e rupturas. Embora a fundação e preservação de
estruturas institucionais constituam demandas urgentes no empreendimento
de construção ou reconstrução estatal, seja ele feito pelos atores internos ou
externos, tendo em vista a estabilização do sistema, sabe-se que nem sempre essa
é a prioridade dos atores envolvidos. É o caso da Bósnia-Herzegovina, a qual se
encaixa na observação de Cox (2001): em situações de reconstrução, “a resposta
internacional à guerra civil frequentemente se centra na busca de novas estruturas
constitucionais e instituições políticas” (COX, 2001, p. 05, tradução livre
21
). Os itens
a seguir trazem indícios desse argumento.
20 No original: “State capacity means the extent to which interventions of state agents in existing non-state
resources, activities, and interpersonal connections alter existing distributions of those resources, activities,
and interpersonal connections as well as relations among those distributions”.
21 No original: “The international response to civil war frequently centres on a search for new constitutional
structures and political institutions”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
19
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
Missão de Polícia da União Europeia na Bósnia-Herzegovina – EUPM
Durante o ano de 1990, a República da Bósnia compartilhava a agitação das
demais componentes iugoslavas no sentido da desintegração. Após a declaração de
independência de algumas repúblicas (Croácia e Eslovênia), a Bósnia-Herzegovina
também proclamou sua independência da Iugoslávia, em 1992. A partir disso,
o conflito político foi intensificado e tomou a forma de confronto armado entre
bosniaks (bósnios de religião muçulmana), bósnios-croatas, bósnios-sérvios e as
forças nacionais do que restou da Iugoslávia – em sua maioria, sérvios.
Apesar dos esforços de organizações internacionais e de atuações mais
intervencionistas, como o papel desempenhado pelos Estados Unidos, o conflito
durou três anos e apenas teve fim oficial com a assinatura do Acordo de Paz
de Dayton, em 1995. Além de colocar um ponto final no confronto, tal acordo
determinou a nova estrutura estatal do país, o que inclui a sua configuração
político-administrativa. Atualmente, portanto, a BiH é caracterizada por uma
estrutura descentralizada, que soma quatorze níveis de governo, o que explica a
fragmentação do setor policial (MERLINGEN, 2009).
Entre 1995 e 1996, esteve em vigor a Implementation Force (IFOR), encabeçada
pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), mas autorizada pela
Organização das Nações Unidas (ONU), que visava garantir a continuidade da
paz. Em 1996, o contingente da IFOR foi reduzido e ela passou a ser designada
por Stabilisation Force (SFOR), que, no início, tinha características de uma missão
de peacekeeping com foco no setor militar, mas que, posteriormente, começou a
agir no setor de aplicação da lei, passando a ter um caráter mais de peacebuilding,
intervencionista. A SFOR teve seu contingente gradualmente reduzido até que,
em dezembro de 2004, foi substituída pela European Union Force Althea (EUFOR
Althea), a maior missão da PESD até aquele momento, para supervisionar a
implementação militar do Acordo de Paz de Dayton.
Entre o período de retirada da SFOR e de planejamento da EUFOR Althea, foi
lançada a Missão de Polícia da União Europeia na Bósnia-Herzegovina, em 2002,
com o objetivo de estabelecer mecanismos de policiamento sustentáveis, que
deveriam estar de acordo com as práticas internacional e europeia (EUROPEAN
EXTERNAL ACTION SERVICE, 2016b). A equipe dessa missão era formada por
policiais de Estados membros da UE; porém, países que não faziam parte do bloco
também puderam participar. Além disso, a equipe englobava um conjunto de civis
internacionais e um grupo de funcionários recrutado localmente.
20
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
A EUPM tinha um mandato inicial de três anos, mas seu fim foi prolongado
duas vezes: a primeira foi até 2009; a segunda foi até 2012. Com foco na reforma
do setor policial, teve como tarefas chave (EUROPEAN EXTERNAL ACTION
SERVICE, 2012):
a) fortalecer as capacidades operacional e de ação conjunta das instituições
de aplicação da lei que estivessem envolvidas no combate à corrupção e
ao crime organizado;
b) acompanhar e auxiliar no planejamento e condução das investigações
sobre esses crimes;
c) aumentar a efetividade do setor policial de forma geral.
Uma análise dos Relatórios de Progresso sobre a Bósnia-Herzegovina
emitidos entre 2004 e 2015 (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
2004; COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2008; EUROPEAN
COMMISSION, 2012; EUROPEAN COMMISSION, 2015) permite perceber um relato,
quase que constante, de que houve dificuldades e atrasos na implementação das
atividades e, consequentemente, da reforma. Assim, conforme afirmam Hadzovic,
Krzalic e Kovacevic (2013), a reforma do setor policial não teve o sucesso esperado,
mesmo que os documentos oficiais emitidos pela União Europeia sobre a missão
tragam afirmações de que algum progresso foi feito. Um dos motivos que pode
ser apontado é a falta de debate democrático sobre esse tema no país.
Além disso, a coordenação entre os 14 níveis de governo é um desafio enorme
para a governabilidade desse “país”, que ainda se encontra sob a administração
internacional do Alto Representante da ONU. O Acordo de Dayton continua a sofrer
violações constantes e ainda não foi implementado em sua totalidade. Some-se
isso aos problemas gravíssimos de corrupção, capacidades estatais insuficientes e
dificuldades econômicas e é possível começar a entender por que a EUPM é tida
como um caso de insucesso da UE em termos de missões civis.
Missão de Polícia da UE Proxima (EUPOL Proxima) e
Equipe Consultiva de Polícia da UE (EUPAT)
A República da Macedônia foi palco, em 2001, de um conflito armado entre
o grupo National Liberation Army, daqueles de etnia albanesa, e as forças de
segurança do governo da Macedônia. O objetivo central dos albaneses era sua
desagregação do país para que fosse possível a construção de uma Grande Albânia.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
21
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
O conflito foi encerrado com a assinatura entre as partes do Acordo de Ohrid,
ainda em 2001.
A atuação da União Europeia no país, a partir desse momento, incluiu a
realização de duas missões civis de polícia, no âmbito de sua PCSD: a Missão de
Polícia da UE Proxima e a Equipe Consultiva de Polícia da UE.
A EUPOL Proxima seguiu a conclusão da Operação Concordia, tendo sido
iniciada em março de 2003, com vistas à garantia da implementação do Acordo de
Ohrid. Seus objetivos específicos foram estabelecidos em torno do monitoramento,
da orientação e do aconselhamento em questões relativas: à consolidação da lei e
da ordem, incluindo a luta contra o crime organizado; à implementação de uma
vasta reforma no Ministério de Assuntos Internos (MoI); à transição operacional e
à criação de uma polícia de fronteira, como parte do esforço da UE para promover
uma gestão fronteiriça integrada; à consolidação de uma relação de confiança
entre polícia e população; e ao aumento da cooperação com os países vizinhos
no campo do policiamento (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, 2003).
Trabalhando em conjunto com a polícia nacional da Macedônia, os especialistas
em policiamento da Proxima foram instruídos a focar seus esforços em ajudar
no desenvolvimento de um serviço policial eficiente e profissional e, ao mesmo
tempo, promover os padrões de policiamento europeus naquele país (COUNCIL
OF THE EUROPEAN UNION, 2003). A estrutura da missão foi construída de forma
a englobar policiais e civis internacionais com o auxílio de funcionários locais
atuando em funções de apoio (IOANNIDES, 2009).
Com a finalização da EUPOL Proxima em dezembro de 2005, foi instalada a
EUPAT. De acordo com a avaliação da UE, sua presença ainda se fazia necessária
no país, principalmente nas áreas rurais fora de Skopje, para consolidar o progresso
que havia sido conquistado nos últimos anos. O governo da Macedônia aceitou
essa implementação com algumas condições, incluindo que a EUPAT tivesse uma
orientação de reforma e não de estabilização; e que não fosse definida como uma
“missão”, devido à crescente aproximação do país com a UE (IOANNIDES, 2009).
Os objetivos da EUPAT foram similares aos objetivos da missão anterior,
centrados no desenvolvimento de um serviço policial profissional e eficiente,
baseado nos padrões europeus de policiamento. O foco dessa segunda missão
foi definido nas ações de monitoramento e assistência nas questões de fronteira,
ordem pública, prestação de contas, corrupção e crime organizado, com atuação
exclusivamente nos setores intermediários e superiores de gestão (EUROPEAN
UNION COUNCIL SECRETARIAT, 2005).
22
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
Com uma estrutura menor que a de sua antecessora, a EUPAT foi uma espécie
de uma “missão de saída”, uma vez que se iniciava o processo de candidatura
da Macedônia para adesão à União Europeia. Foi criado, então, um mecanismo
de consulta para aproximar a UE e as autoridades locais, onde a EUPAT submetia
relatórios de progresso mensais ao governo da Macedônia, até mesmo como
forma de comprometer os governantes a honrar suas promessas e garantir a
implementação de reformas (IOANNIDES, 2009).
Ambas as missões executadas na República da Macedônia estão entre as
primeiras desse tipo realizadas pela UE e foram marcadas por dificuldades
de planejamento e operação. Serviram, porém, para a aproximação entre o país
e a UE, culminando no início do processo de adesão da Macedônia à UE, o que
denota a existência de um aparato policial minimamente capaz de promover a
segurança interna, tendo em vista que esse é um dos requisitos para a aprovação
do status de Estado candidato a um país, dentro do contexto do processo de
adesão à UE.
Missão de Aconselhamento da UE sobre a Reforma do Setor
de Segurança Civil – EUAM
Na Ucrânia, a Missão de Assessoramento para a Reforma do Setor de Segu-
rança Civil foi estabelecida pelo Conselho da União Europeia em julho de 2014,
meses depois da deposição de um presidente eleito democraticamente e em um
momento em que as forças securitárias civis ucranianas já não conseguiam dar
conta da situação.
A missão foi estabelecida a partir de um pedido emitido pelo governo ucraniano
e tem por objetivo ajudar as autoridades ucranianas a executar uma reforma
sustentável do setor de segurança civil, através de aconselhamento estratégico e
suporte prático a medidas de reforma específicas, com base em normas da UE
e princípios internacionais de governança e direitos humanos.
Conforme entendimento da UE, o setor da segurança civil é composto por
órgãos responsáveis pela aplicação da lei e pelo estado de direito, como o Ministério
dos Assuntos Internos, a Polícia Nacional, o Escritório Nacional Anticorrupção,
o Serviço de Segurança da Ucrânia, o Serviço Nacional de Guarda Fronteiriça,
a Procuradoria Geral e tribunais locais, além dos papéis também desempenhados
pela sociedade civil e pelo Parlamento da Ucrânia.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
23
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
Estando ainda em andamento, a EUAM conta com uma equipe de consultores
internacionais que provém, principalmente, dos Estados membros da UE, com
alta expertise em questões de segurança, polícia, poder judiciário, combate à
corrupção, direitos humanos e comunicação pública.
A EUAM possui três pilares de atuação:
a) aconselhamento estratégico sobre a reforma do setor de segurança civil,
em particular, a necessidade de desenvolver estratégias de segurança civis;
b) apoio para a implementação de reformas, através da entrega de
aconselhamentos, treinamentos e outros projetos;
c) cooperação e coordenação, para assegurar que os esforços de reforma estão
harmonizados com os atores ucranianos e internacionais.
Os assuntos de investigação criminal são uma prioridade dentro das ativi-
dades da EUAM. A ideia é reforçar a capacidade estatal de combater o crime e a
corrupção, sendo um componente necessário à preservação do estado de direito.
Atualmente, a Ucrânia carece tanto de uma abordagem estratégica para o setor
como um todo, quanto de estratégias individuais de segurança civil.
Após a assinatura, pela Ucrânia, de um Acordo de Associação com a UE, a
colaboração do governo com a EUAM passou para o topo da agenda governamental
ucraniana, e a reforma do setor de segurança civil foi identificada como uma
prioridade. Nesse sentido, o governo ucraniano tem tomado algumas medidas
positivas no sentido da reforma, concentrando esforços em temas como o combate
à corrupção e a reforma da polícia e do judiciário. No entanto, baixos níveis de
confiança pública no sistema judicial, nos políticos e na aplicação da lei sugerem
que muito ainda precisa ser feito para que as expectativas do público ucraniano
sejam atendidas.
O tratamento específico do setor policial pela EUAM pode ser visto no
estabelecimento e reestruturação da Polícia Nacional da Ucrânia, em novembro
de 2015. As ações em andamento envolvem a realização de treinamento em
desenvolvimento de liderança para os chefes de escritórios regionais de patrulha
policial; uma série de workshops comunitários pilotos para os supervisores da
Polícia Municipal de Kiev; treinamento de ordem pública para o novo sub-ramo
especializado em ordem pública da polícia ucraniana, chamado Kord; e formação
sobre os direitos de reunião pacífica para policiais em Lviv e Kharkiv.
24
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
Até o presente momento, um dos projetos mais emblemáticos da missão
é o desenvolvimento de um modelo de polícia de resposta para áreas rurais e
pequenas cidades (suplementares à polícia de patrulha nas grandes cidades) que
foi implementado pela primeira vez em Sambir (na região de Lviv) em 2015, antes
de ser lançado para oito delegacias de polícia nas regiões de Kiev, Lviv e Kharkiv.
Além disso, graças à EUAM, o conceito de policiamento comunitário, novo para
a Ucrânia, foi estabelecido e está sendo implementado através do fornecimento
de aconselhamento estratégico e treinamento.
Conclusões
A pesquisa apresentada neste estudo mostra indícios de que o framework
de segurança que a UE oferece é um ponto de partida relevante para analisar
o papel que ela pode exercer tanto na política global quanto em questões de
segurança e defesa, especialmente em assuntos de reforma do setor de segurança
nos países vizinhos.
Com efeito, se a dinâmica de interferência nas políticas domésticas de
segurança dos Estados vizinhos for mantida, esse pode ser mais um exemplo
que corrobora o argumento de que o papel que a UE irá assumir no cenário
internacional dos próximos anos tende a ser o de um modelo normativo, embora
isso não signifique um observador passivo das mudanças no sistema internacional.
As reformas promovidas com vistas ao tratamento dessas questões nasceram de
muitos ajustes políticos entre governo e legisladores, do lado doméstico; contudo,
o papel normativo de atores externos, como a UE, precisa ser destacado no sentido
de formatação de setores e atividades securitárias aos moldes ocidentais.
No entanto, é impossível desconsiderar a possibilidade de impacto da
individualidade dos Estados membros nas decisões da PESC/PCSD. Como temas
de segurança e defesa costumam ser caros à soberania estatal, e considerando que
cada um dos Estados membros é autônomo para perseguir uma política externa
própria nesses domínios – ainda que o alinhamento com a PESC seja desejável –,
ainda restam dúvidas sobre o alcance da política externa da UE, consubstan-
ciada em missões de SSR, na efetivação de capacidades estatais securitárias de
Estados terceiros.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
25
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
Referências
AGUILAR, Sérgio Luiz Cruz. Reforma do Setor de Segurança: Teoria, prática e crítica.
1. ed. São Paulo: Editora Porto de Ideias, 2014.
BAYLEY, David H.; SHEARING, Clifford D. The Future of Policing. Law & Society Review,
Vol. 30, No. 3. (1996), pp. 585-606.
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Bosnia and Herzegovina Stabilisation
and Association Report 2004. COMMISSION STAFF WORKING PAPER {COM(2004)205}.
Brussels, 2004, SEC(2004) 375. Disponível em: <http://www.uni-mannheim.de/
edz/pdf/sek/2004/sek-2004-0375-en.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016.
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Communication from the Commission to
the Council and the European Parliament: A Concept for European Community Support
for Security Sector Reform. Brussels, 24.5.2006, COM (2006) 253 final. Disponível
em: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52006DC 0253>.
Acesso em: 13 ago. 2016.
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Bosnia and Herzegovina 2008 Progress
Report. COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT {COM(2008)674}. Brussels,
05.11.2008 SEC(2008) 2693 final. Disponível em: <http://europa.ba/wp-content/up
loads/2015/05/delegacijaEU_2011121405151330eng.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016.
COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. Council Joint Action 2003/681/CFSP on the
European Union Police Mission on the Former Yugoslav Republic of Macedonia
(EUPOL ‘Proxima’). Brussels, September 29, 2003. Disponível em: <https://www.
consilium. europa.eu/uedocs/cmsUpload/Council%20Joint%20Action%202003%20
681%20CFSP.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016.
COX, Marcus. State building and post-conflict reconstruction: lessons from Bosnia. Geneva:
Centre for Applied Studies in International Negotiations, 2001.
DOBBINS, James; et. al. Europe’s role in nation-building: from the Balkans to the Congo.
Santa Monica: RAND Corporation, 2008.
EEAS. European Union External Action website. 2016. Disponível em: <http://eeas.
europa.eu/csdp/index_en.htm>. Acesso em: 13 ago. 2016.
EUROPEAN COMMISSION. Bosnia and Herzegovina 2012 Progress Report. COMMISSION
STAFF WORKING DOCUMENT {COM(2012) 600 final}. Brussels, 10.10.2012 SWD(2012)
335 final. Disponível em: <https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/
near/files/pdf/key_documents/2012/package/ba_rapport_2012_en.pdf>. Acesso em:
13 ago. 2016.
26
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
A política externa da União Europeia e a construção de capacidades estatais securitárias
EUROPEAN COMMISSION. Bosnia and Herzegovina 2015 Report. COMMISSION STAFF
WORKING DOCUMENT. Brussels, 10.11.2015 SWD (2015) 214 final. Disponível em:
<https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_
documents/ 2015/20151110_report_bosnia_and_herzegovina.pdf>. Acesso em:
13 ago. 2016.
EUROPEAN COUNCIL. Report on the implementation of the European Security Strategy:
providing security in a changing world. Brussels, 11 December 2008. S407/08.
Disponível em: <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/
EN/reports/104630.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016.
EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE. Common Security And Defence Policy: European
Union Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM). Factsheet. Brussels,
June 2012. Disponível em: <https://eeas.europa.eu/archives/csdp/missions-and-
operations/eupm-bih/pdf/25062012_factsheet_eupm-bih_en.pdf>. Acesso em:
13 ago. 2016.
EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE. Shared Vision, Common Action: A Stronger
Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy.
June 2016. Disponível em: <http://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/
files/regions/files/eugs_ review_web.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016. (2016a).
EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE. EUPM/BiH Website. October 2016. Disponível
em: <http://eeas.europa.eu/archives/csdp/missions-and-operations/eupm-bih/
index_en.htm>. Acesso em: 18 out 2016. (2016b).
EUROPEAN UNION. A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy.
Brussels, 12 December 2003. Disponível em: <https://www.consilium.europa.eu
/uedocs/cmsUpload/78367.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016.
EUROPEAN UNION COUNCIL SECRETARIAT. EU Police Advisory Team (EUPAT) in
the Former Yugoslav Republic of Macedonia. Factsheet. Brussels, December, 2005.
Disponível em: <https://eeas.europa.eu/archives/csdp/missions-and-operations/
eupat/pdf/01122 005_factsheet_eupat_en.pdf>. Acesso em: 13 ago. 2016.
FERREIRA-PEREIRA, L. C. The Common Foreign and Security Policy of the European
Union: The Anatomy of a Novel Process. Cena Internacional, 10(2), 2008, p. 37-54.
FRONTINI, Andrea. The EU Global Strategy for Foreign and Security Policy: A Short Guide
for the Perplexed. ISPI – Istituto per gli studi di politica internazionale. 12 Luglio,
2016. Disponível em: <http://www.ispionline.it/it/pubblicazione/eu-global-strategy-
foreign-and-security-policy-short-guide-perplexed-15441?platform=hootsuite>.
Acesso em: 13 ago. 2016.
GENERAL SECRETARIAT OF THE COUNCIL. Foreign Policy: key terms in 24 languages.
Brussels: European Union, April 2014.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 5-27
27
Marília Bortoluzzi Severo; Ana Luiza Brandes Becher; Kim Barros Bacedo
HADZOVIC, Denis; KRZALIC, Armin; KOVACEVIC, Alma. Overview of Policing in Bosnia
and Herzegovina. Center for Security Studies: Sarajevo, 2013. Disponível em:
<http://css.ba/wp-content/uploads/2011/06/images_docs2_pregled%20stanja%20
policije%20u %20bih_english%20final.pdf>. Acesso em: 18 out. 2016.
HÄNGGI, Heiner. Conceptualizing Security Sector Reform and Reconstruction. In:
BRYDEN, Alan; HÄNGGI, Heiner (eds.). Reform and Reconstruction of the Security
Sector. Münster, Germany: LIT Verlag, 2004. Chapter 1, p. 03-18.
IOANNIDES, Isabelle. The EU Police Mission (EUPOL Proxima) and the European Union
Police Advisory Team (EUPAT) in the former Yugoslav Republic of Macedonia.
In: GREVI, Giovanni; HELLY, Damien; KEOHANE, Daniel. European Security and
Defense Policy: The First 10 Years (1999-2009). Paris: The European Union Institute
for Security Studies, 2009. Chapter 7, p. 187-199.
MERLINGEN, Michael. EUPM (Bosnia and Herzegovina). In: GREVI, Giovanni; HELLY,
Damien; KEOHANE, Daniel (eds.). European Security and Defence Policy: The First
10 Years (1999-2009). Paris: The European Union Institute for Security Studies, 2009.
Chapter 4, p. 161-172.
MONTANARO-JANKOVSKI. Security sector reform in the Balkans: a key to ending conflict.
European Policy Centre Policy Brief, June 2006.
PROENCA JUNIOR, Domício; DUARTE, Érico E. Projeção de poder e intervenção militar
pelos Estados Unidos da América. RBPI, Brasília, v. 46, n. 1, June 2003, p. 135-152.
ROBERTS, Adam. Humanitarian war: military intervention and human rights. International
Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 69, No. 3, (Jul., 1993),
pp. 429-449.
RYAN, Barry J. The EU’s Emergent Security-First Agenda: Securing Albania and
Montenegro. Security Dialogue, vol. 40, no. 3, June, 2009, p. 311-331.
TILLY, Charles. Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
WULF, Herbert. Security sector reform in developing and transitional countries. Berghof
Research Center for Constructive Conflict Management, 2004.
