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Mariana Baccarini
A evolução dos métodos de trabalho e a emergência
do consenso no Conselho de Segurança da ONU:
a tomada de decisão por comitês
The evolution of work methods and the
emergency of consensus in the un security council:
decision-making by committees
DOI: 10.21530/ci.v12n2.2017.628
Mariana Baccarini
1
Resumo
A dificuldade de se reformar formalmente o Conselho de Segurança das Nações Unidas não
impediu que ocorresse no órgão uma reforma informal de seu processo decisório, envolvendo
seus métodos de trabalho. A busca por maior participação, accountability e transparência
nos trabalhos da principal organização internacional, responsável pela paz e segurança
internacionais, é objetivo não somente de Estados não membros do órgão como também
de seus membros não permanentes, que questionam incessantemente a dominância dos
membros permanentes no processo de tomada de decisão. O objetivo deste artigo é discutir
como, com o fim da Guerra Fria, o padrão de votação do Conselho de Segurança sofreu
alterações substantivas, de um processo conflituoso para um outro, em alguma medida,
cooperativo, resultante da evolução dos métodos de trabalho e, em especial, da proliferação
dos comitês de decisão. Com isso, vemos emergir um padrão consensual de decisão em
que, na grande maioria das votações, os quinze membros votam afirmativamente para a
aprovação das resoluções.
Palavras-chave: Conselho de Segurança das Nações Unidas; consenso decisório; comitês
de decisão
Abstract
The difficulty of formally reform the United Nations Security Council did not prevent an
informal reform of its decision-making process, involving its working methods. The pursuit of
greater participation, accountability and transparency in the work of the main international
1 Departamento de Relações Internacionais do Centro de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Federal da
Paraíba, em João Pessoa/PB, Brasil. E-mail: marianabaccarini@gmail.com
Artigo submetido em 09/02/2017 e aprovado em 25/08/2017.
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A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
institution responsible for international peace and security is the goal of not only the non-
member states of the body but also its non-permanent members, who incessantly question
the dominance of the permanent members in the decision-making process. The objective
of this article is to demonstrate how, with the end of the Cold War, the voting pattern of
the Security Council has undergone substantive changes, from a conflictive process to a
cooperative one, as a result of the evolution of working methods and, particularly, the
proliferation of decision-making committees. Thereby, we see a consensual pattern of decision
emerge, in which, in the great majority of votes, the fifteen members vote affirmatively for
the approval of resolutions.
Keywords: United Nations Security Council; Decision-making consensus; decision-making
committees
Introdução
Durante quase setenta anos de existência da Organização das Nações Unidas
(ONU), somente uma reforma foi feita, referente ao número de assentos do
Conselho de Segurança (CSNU), aumentando os membros não permanentes do
órgão de 6 para 10, mudança formalizada em 1965. As críticas de que a atual
composição do CSNU já “não reflete as realidades geopolíticas, econômicas e
demográficas do sistema internacional presente” (HOSLI et al., 2011. p. 5, tradução
livre) se encontram amplamente difundidas. No entanto, apesar das vantagens em
se tornar um membro não permanente do CSNU, como prestígio, oportunidade de
voz, visibilidade, obtenção de projetos do Banco Mundial e FMI etc. (DREHER;
STURM; VREELAND, 2009a; DREHER; STURM; VREELAND, 2009b), sua influência
na tomada de decisão é muito menor do que a dos membros permanentes, ou
mesmo ínfima, como aponta O’Neill (1996).
Apesar da reforma estar na pauta da ONU há anos, sendo frequentemente
lembrada por Estados interessados, as negociações na organização se encontram
travadas, em especial no Open-ended Working Group on the Question of Equitable
Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other
Matters Related to the Security Council, criado pela Assembleia Geral da ONU (AGNU)
em 1993. O grupo, conhecido como never-ending working group (LUCK, 2006),
não consegue chegar a um rascunho de proposta a ser votado na AGNU, mesmo
com os esforços de seus presidentes, o que não permite aos membros permanentes
(P5) sequer se posicionarem quanto à possibilidade de um veto formal.
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Se reformas na Carta são difíceis de serem conseguidas, várias modificações
dos métodos de trabalho do CSNU ocorreram, aumentando a abertura e a
accountability do órgão, assim como possibilitando diferentes inputs na tomada
de decisão (WEISS, 2003).
O aumento da quantidade de encontros informais no CSNU no pós-Guerra
Fria aponta, inicialmente, para maior importância dos membros não permanentes
(também conhecidos como E10, por serem dez membros eleitos) e mesmo de
outros Estados não pertencentes ao Conselho. Observou-se uma proliferação dos
grupos e das negociações informais de Estados, o que possibilitou uma saída dos
constrangimentos institucionais e estruturais do CSNU, garantindo voz a outros
Estados, apoiadores das missões de paz e stakeholders de conflitos (PRANTL,
2006). Dessa forma, consultas entre membros do CSNU e não membros podem ser
consideradas um desenvolvimento na estrutura informal (HURD, 1997). A evolução
de práticas informais prolongaria a estabilidade da estrutura organizacional e do
órgão na ocorrência de novas circunstâncias externas. Além disso, tais inclusões
informais de Estados e grupos nas deliberações do CSNU ajudaram o órgão a
manter sua legitimidade, apesar das enormes mudanças no ambiente político e
da dificuldade na realização de mudanças formais.
O objetivo deste artigo é analisar o desenvolvimento dos métodos de trabalho
do CSNU. Nossa hipótese é que, em momento imediatamente posterior ao fim
da Guerra Fria, o Conselho de Segurança deixou de se orientar pelas regras
formais (maioria qualificada e poder de veto) para um funcionamento por comitê,
sustentado pela alteração dos métodos de trabalho do órgão, tendo por resultado
a emergência de um padrão consensual de tomada de decisão formal. Entretanto,
o surgimento desse sistema de comitês não teria alterado substancialmente os
inputs da tomada de decisão, que segue dominada pelos membros permanentes.
Para tanto, o artigo é estruturalmente constituído por essa introdução, seguida
da segunda sessão, em que se expõe o referencial teórico que embasará a análise,
em especial o conceito de “comitê” elaborado por Sartori (1994). Posteriormente,
na terceira sessão, apresenta-se a evolução dos métodos de trabalho do órgão e
a emergência do consenso decisório e dos comitês de decisão no CSNU no pós-
Guerra Fria. As conclusões são apresentadas ao final.
8
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O processo de tomada de decisões em organizações internacionais:
os Comitês
Em 1957, David Easton já afirmava que um sistema político está sujeito a
diferentes demandas e inputs, convertidos em outputs pelos processos desse
sistema. Tais outputs representam as decisões autoritativas resultantes do processo
decisório e implicam consequências aos mesmos processos e ao ambiente em
que tais decisões estejam inseridas. O funcionamento desse sistema, entretanto,
depende da manutenção dos inputs, sendo necessário:
Identificar os inputs e as forças que os alteram e mudam, traçar os processos através
dos quais são transformados em outputs, descrever as condições gerais em que estes
processos podem ser mantidos, e estabelecer a relação entre outputs e inputs seguintes
do sistema. (EASTON, 1957, p. 386, tradução livre)
2
Existiriam dois tipos de inputs: as demandas e o apoio. Os sistemas políticos
são resultados da demanda latente de grupos e pessoas que não conseguem se
satisfazer totalmente nesse ambiente culturalmente delimitado (demanda externa).
Por sua vez, os próprios sistemas políticos ocasionam uma demanda interna,
decorrente de alterações nas relações políticas entre os membros, podendo,
inclusive, estar ligadas à representação no sistema. Entretanto, nem toda demanda
é transformada em questão a ser tratada, pois depende da estrutura de poder de
tal sociedade, habilidade do apoiador, canal de comunicação etc. (EASTON, 1957).
Já o apoio se refere às ações e orientações que promovem e oferecem
resistência a um sistema político e às demandas que chegam. O apoio é o conjunto
de atitudes/predisposições de agir ou de efetivas ações por parte de um ator que
promovam os interesses, objetivos e ações dos outros atores. Uma das principais
formas de garantir o fluxo de apoio é o provimento de outputs (decisão política ou
a própria política – policy). Tais decisões têm por objetivo satisfazer as demandas
dos membros. Entretanto, nem todas as demandas podem ser atendidas ao mesmo
tempo, sendo esperado que ao menos as principais demandas dos membros mais
influentes o sejam. Por sua vez, a falta de equilíbrio entre quais demandas serão
atendidas e quais não serão pode gerar pressões por mudanças no sistema, apesar
2 “Identify the inputs and the forces that change and shape them, to trace the processes through which they are
transformed into outputs, to describe the general conditions under which such processes can be maintained,
and to stablish the relationship between outputs and succeeding inputs of the system” (EASTON, 1957, p. 386).
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dos processos de socialização, politização e aprendizado tenderem a aliviar tais
pressões (EASTON, 1957).
Para Rittberger, Zangl e Staisch (2006), entendendo-se organizações
internacionais (OIs) enquanto sistemas políticos, os responsáveis pelos inputs
(demanda e apoio) teriam influência variada em transformar sua demanda em
outputs. A influência dos governos dos Estados membros depende da contribuição
financeira destes à organização; do fornecimento de informação; do controle
de recursos específicos de uma determinada área temática (issue-area power)
em relação ao controle de recursos que transcendem questões (overall power);
e do impacto da OI em reduzir diferenças de influência entre esses Estados
3
(RITTBERGER; ZANGL; STAISCH, 2006).
Por sua vez, o processo de conversão, ou processo decisório, pode ter
diferentes características, dependendo da organização e do tema a ser tratado,
podendo predominar as negociações intergovernamentais, o voto por maioria, a
escolha racional, os procedimentos operacionais padrão ou a política burocrática
4
(RITTBERGER; ZANGL; STAISCH, 2006).
Por fim, os outputs poderiam ser caracterizados como programas políticos,
atividades operacionais ou atividades de informação. Os programas políticos
constituem um conjunto de normas e regras para direcionar o comportamento dos
atores, que podem ter efeitos regulatórios, distributivos ou redistributivos e com
caráter vinculativo (binding nature). As atividades operacionais se caracterizam
pela especificação e concretização das normas e regras dos programas políticos,
implementação, monitoramento, adjudicação e imposição de sanções em casos
de não aquiescência. Por fim, as atividades de informação impactam diretamente
os outros outputs, pois resultam em coleta, publicação, geração de informação
3 Outros tipos de responsáveis por inputs e suas possíveis influências: a) administração da própria organização:
a influência se refere à vantagem de informação privilegiada e da sua capacidade de definição da agenda; b)
assembleias parlamentares: influência depende da sua legitimidade e da redução do déficit democrático; c)
grupos de interesse, em especial das ONGs: influência depende da sua capacidade de prover informação e
especialidade; d) comunidade de especialistas: influência depende da existência de um consenso ao conselho
a ser dado para a tomada de decisão na organização, ou seja, se formam uma comunidade epistêmica.
4 Modelos de Tomada de Decisão: a) negociações intergovernamentais: entre atores mais poderosos representando
interesses divergentes. A decisão requer compromisso e o acordo se dá sobre o mínimo denominador comum.
A equipe administrativa se apresenta como mediadores ou brokers; b) voto por maioria: formação de maioria
por coalizão. A decisão tende a ser influenciada por grupos de interesses mais poderosos, mas pode ser moldada
pela equipe administrativa (draft decisions); c) escolha racional: cálculo de custo/benefício e escolha pela
opção que melhor serve aos interesses da organização; d) procedimentos operacionais padrão: decisões como
produto de procedimentos de rotina. Legitimação ex-post; e) política burocrática: diferentes ramos dentro da
administração podem favores diferentes decisões (RITTBERGER; ZANGL; STAISCH, 2006).
10
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independente (comunidades epistêmicas) e fórum para troca de informação
(RITTBERGER; ZANGL; STAISCH, 2006).
De acordo com Sartori (1994), as decisões coletivizadas (ou de caráter
vinculativo) se aplicam não somente àqueles que tomam as decisões, mas a
toda coletividade. São soberanas, inescapáveis e sancionáveis e resultam em:
custos internos e procedimentais para quem toma as decisões; riscos externos,
de opressão e/ou incompetência, relacionados ao prejuízo de quem as recebe,
por não participarem da decisão (SARTORI, 1994).
Enquanto os custos aumentam com a ampliação do número dos tomadores
de decisão, os riscos diminuem, e vice-versa. Dessa forma, custos e riscos são
inversamente relacionados. Assim, a regra da unanimidade implica em custos altos,
enquanto a regra da maioria, seja ela qualificada, simples ou relativa, reduz os
custos decisórios. A escolha da regra é função da busca por “um equilíbrio entre
a conveniência (redução dos custos decisórios) e a segurança (redução dos riscos
externos); e esse equilíbrio é alcançado em definições majoritárias diferentes em
função da importância maior ou menor das coisas a serem decididas” (SARTORI,
1994, p. 296).
O contexto decisório pode ser descontínuo, em que as questões são distintas,
separadas, ou contínuo, em que os grupos são encarregados de um fluxo de
decisões tratadas de maneira interligada, constantemente envolvidas em trocas
recíprocas. Tais grupos são identificados como comitês. Os atores apresentam
“intensidade desigual de preferências individuais” e as regras da maioria “tornam
iguais intensidades diferentes”, ocasionando, na maioria das vezes, em jogos de
soma zero
5
(SARTORI, 1994).
Nas relações internacionais, um dos primeiros esforços em analisar o impacto
no processo de tomada de decisão por consenso se dá em 1981, quando Buzan
(1981) escreve sobre a tomada de decisão da Conferência das Nações Unidas
sobre Direito do Mar. Para o autor, a tendência era de emergência de um novo
padrão decisório, com regras formalizando a tomada de decisão por consenso,
o que se opunha aos mecanismos informais e que vinham se desenvolvendo em
organizações e órgãos internacionais.
Idealmente, apesar das negociações preverem a possibilidade de votação,
a expectativa era de que essas não fossem utilizadas, o que reduziria o peso na
5 Em casos de fluxo contínuo de decisões e maiorias concretas cíclicas, ou coalizões instáveis, apesar do resultado
da decisão também ser de soma zero, o processo pode gerar compensações de soma positiva entre essas maiorias
cambiantes e de pouca coesão (SARTORI, 1994).
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tomada de decisão de uma maioria sem correspondente poder internacional,
resultante da expansão dos membros das organizações internacionais. Para tanto,
mecanismos procedimentais reordenariam o processo decisório, reconectando
poder, em seu sentido estrito, material, e poder decisório (BUZAN, 1981).
A “intensidade desigual de preferências individuais” pode ser considerada uma
vantagem, tendo em vista que o acordo em um grupo ocorre justamente pois os
não intensos cedem aos intensos (SARTORI, 1994). A disputa entre uma minoria
forte e interessada e uma maioria fraca e motivada por questões mais locais e
sem poder marítimo, proporcionando um balanceamento político, favoreceu a
alteração decisória na Conferência das Nações Unidas sobre Direito do Mar. O
direito coletivo e a responsabilidade de elaborar o rascunho foram delegados aos
presidentes dos três principais comitês. As negociações e seus avanços resultaram
em reformulações desse rascunho, sempre tratado como informal e sem implicar
compromissos obrigatórios (BUZAN, 1981).
Segundo Buzan (1981), tal concentração nas mãos dos presidentes 1) possibilitou
a existência de um “resultado nos vários estágios da negociação”, reduzindo a
incerteza; 2) proveu incentivos para os delegados iniciarem compromissos; 3)
serviu como prospecto de progresso em direção a um acordo; 4) e como mecanismo
para que grupos privados trabalhassem com status de grupo de trabalho. Uma
segunda evolução dos procedimentos foi a criação dos grupos de negociação para
lidar com questões e problemas centrais e específicos, o que acabou reduzindo o
poder dos presidentes dos comitês (BUZAN, 1981).
Para Sartori (1994), um comitê é composto por grupo pequeno, de interação
face a face, durável e institucionalizado (independente da renovação, em que
membros agem como se fossem permanentes, contra a expectativa), em um
contexto decisório contínuo, com fluxo de decisões (SARTORI, 1994).
Os comitês atuam em condições de pouca visibilidade, propondo, examinando
e discutindo questões políticas. Seu funcionamento não se baseia na regra da
maioria, e as decisões não são postas em votação. O voto se torna pro forma e as
decisões são unânimes, não porque funcionam pela unanimidade (em que todos
detêm o poder de veto), mas porque cada componente do grupo espera que aquilo
que for concedido no presente lhe será devolvido ou retribuído em negociações
futuras. Tal código operacional funciona a partir da lógica conciliatória do “dou
para receber de volta”, da ajuda mútua, negociação e solução de contemporização,
uma “compensação recíproca retardada”. Em casos extremos de conflito, tais
comitês podem decidir pelo princípio da maioria, mas quando essa se torna a
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A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
regra, implementando o jogo de soma zero, sem possibilidade de ordenamento
de preferências, tem-se delineada a linha divisória entre um comitê e um não
comitê (SARTORI, 1994).
Tais comitês se embrenham em um “subsistema de comitês” que possibilita,
para além dos pagamentos internos, os pagamentos laterais, externos, por
via de outros comitês, em um mecanismo de coordenação. Esses pagamentos
laterais não necessariamente são negociados de forma explícita, podendo
ocorrer por meio de negociações de votos e por reações antecipadas a possíveis
decisões de um determinado comitê, favorecendo o ajustamento e a coordenação
(SARTORI, 1994).
Sartori (1994) resume seu argumento, afirmando que
Os comitês evitam a regra da maioria, procuram acordos unânimes por
meio de pagamentos retardados internos e se ajustam ao mundo exterior ou
incorporam suas demandas através de pagamentos laterais. As assembleias
institucionalizadas funcionam, ao invés, de acordo com a regra da maioria,
mas podem ou não apresentar, com o passar do tempo, um resultado de soma
zero, dependendo da fixidez de suas maiorias. As coletividades votantes e
dispersas são caracterizadas – independente de seu tamanho – pelo fato de
um universo disperso ser incapaz de interagir ou de admitir trocas de votos
(...) não podem negociar, nem fazer acordos. (SARTORI, 1994, p. 316)
Aparentemente, segue-se que as decisões por comitê seriam preferíveis.
Entretanto, como o próprio autor salienta, os resultados de jogos de soma positiva
levam a mudanças incrementais, enquanto as mudanças decisivas se dariam com
decisões de soma zero (SARTORI, 1994).
Em modelos de teoria dos jogos não cooperativos, em que os atores são
autointeressados em situações nas quais precisam cooperar para alcançar benefícios
mútuos, a cooperação depende de instituições em nível doméstico como comitês
ou partidos. Nas relações internacionais, “Estados e outras entidades desenham
formas institucionais (organizações, procedimentos, arranjos cooperativos
informais, tratados) que os auxiliam na realização de seus objetivos” (MARTIN;
SIMMONS, 1998, p. 740).
Nos modelos informacionais, os comitês legislativos provêm informação
sobre as políticas propostas, evitando resultados ineficientes, e essa preocupação
com a informação explicaria tanto o padrão de seleção de legisladores ao comitê
quanto as próprias regras de tomada de decisão. Já nos modelos distributivos,
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o foco seria na heterogeneidade das preferências, em que comitês favoreceriam
o equacionamento das diferentes intensidades. A expectativa é que os membros
de um determinado comitê seriam aqueles com maior intensidade de preferência
sobre a questão tratada, tendo esse comitê o poder de determinação da agenda
temática e auxílio na realização de issue linkages (MARTIN; SIMMONS, 1998).
A emergência do Consenso Decisório e dos Comitês de Decisão
no Conselho de Segurança das Nações Unidas
O Consenso Decisório no CSNU no pós-Guerra Fria
O CSNU é o principal órgão responsável pela tomada de decisão acerca de
questões referentes à paz e segurança internacionais. De caráter vinculatório, as
decisões tomadas pelo órgão devem ser implementadas e apoiadas por todos os
membros da organização, independente de posterior aprovação. Dessa forma, a
participação em seu processo decisório é tema sensível e constantemente debatido,
tendo em vista os interesses dos Estados em garantir que seus inputs, em especial
suas demandas, sejam ouvidos e levados em consideração pelo sistema político.
Nos dizeres de Sartori (1994), entendendo o CSNU enquanto uma arena de
decisões coletivizadas que se estendem a todos os Estados por lidar com questões
de paz e segurança internacionais em contexto contínuo de tomada de decisões
obrigatórias, pode-se, a priori, considerá-lo um comitê, em um jogo de soma
positiva pelo seu próprio propósito.
Entretanto, a própria regra de tomada de decisão do CSNU implica conjunção
de funcionamento por assembleia institucionalizada, com tomada de decisão
por maioria qualificada (9 dos 15 votos), e de funcionamento por comitê, com
unanimidade (entre os membros permanentes, devido ao poder de veto). Ou seja,
uma mistura entre um jogo de soma zero (em relação à maioria), e um jogo de
soma positiva (em relação à unanimidade), nos dizeres de Sartori (1994).
Durante a Guerra Fria, pode-se observar o funcionamento da regra da maioria
qualificada, quebrada constantemente pelos vetos (Gráfico 1), em especial da
União Soviética e dos Estados Unidos. A ausência de negociação e coordenação
entre os membros permanentes impossibilitava o funcionamento do principal
comitê, que posteriormente seria reconhecido como P5.
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Gráfico 1: Quantidade de resoluções vetadas pelos membros permanentes do CSNU
de 1946-2013
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Quandade de resoluções vetadas por ano
1946
1951
1956
1961
1966
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2011
Fonte: elaboração própria, com base em ONU, 2013.
Entretanto, desde o fim da Guerra Fria, o CSNU vem se orientando por um
padrão de votação consensual. Como aponta o Gráfico 2, cerca de 90% das
decisões totais do órgão se dão com votos afirmativos dos 15 membros. Essa
porcentagem poderia aumentar consideravelmente se fossem incluídas as votações
com abstenções ou em que houve ausência de membros na votação.
Gráfico 2: Quantidade de votações totais e consensuais no Conselho de Segurança
de 1946-2013
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Quandade de votações totais
Quandade de consensos
1946
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
Fonte: elaboração própria, com base em ONU, 2013.
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Mariana Baccarini
O que poderia ter motivado a alteração no padrão de tomada de decisão do
CSNU
6
? Quais foram os mecanismos e procedimentos criados que, aparentemente,
favoreceram a alteração de uma decisão mais conflitiva para um processo
supostamente mais cooperativo, culminando com a votação consensual? Se o poder
da tomada de decisão se encontra predominantemente nas mãos do P5, como
aponta O´Neill (1996), por que os membros não permanentes também seguem o
mesmo padrão de votação?
A evolução dos métodos no CSNU
7
Em 1946, em decorrência do não acordo quanto à formalização dos métodos
de trabalho do CSNU, foram aprovadas as “Regras de Procedimento Provisórias”
do órgão, várias vezes revisadas, mas que continuam sendo consideradas
provisórias. Enquanto formalmente as regras de procedimento não são definidas,
os procedimentos e práticas informais definem a operação do órgão. Em caso de
dúvidas quanto a determinadas práticas, por exemplo, o embaixador mais antigo
do P5 provê uma interpretação considerada oficial.
Transparência, participação, accountability e eficiência continuam no centro
das discussões. A reforma dos métodos de trabalho do CSNU é considerada um
tema sensível e, em 1993, foi criado o Open-Ended Working Group on the Question
of Equitable Representation on and Increase in Membership of the Security Council
and Other Matters Related to the Security Council (AGNU, 2007). O objetivo,
explícito em seu próprio nome, era discutir duas questões: 1) a composição do
órgão e 2) os métodos de trabalho do processo de tomada de decisão.
6 Alguns autores apontam a possibilidade da existência de suborno no Conselho de Segurança o que, em parte,
poderia explicar a emergência do consenso decisório. Entretanto, diferentes metodologias, mesmo partindo-
se dos mesmos dados, apresentaram conclusões contraditórias quanto à questão. Para mais informações ver:
Kuziemko; Werker, 2006; Diniz; Baccarini, 2014.
7 Grande parte das informações dessa seção referentes aos métodos de trabalho do órgão foi baseada nos
relatórios sobre os métodos de trabalho do CSNU elaborados pelo Security Council Report, organização não
lucrativa, independente, financiada por diversos governos e fundações, e que provê informações e análise sobre
os trabalhos do CSNU. Os principais relatórios utilizados foram os Special Research Report referentes ao tema,
publicados em 2007, 2010 e 2014, e o Updater Report de 2008 (referência completa ao final do artigo). Para mais
informações, vide site <http://www.securitycouncilreport.org/index.php>. Além desses relatórios, uma série
de documentos da ONU foram analisados e citados ao longo da seção.
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A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
Quadro 1: Os grupos de questões do Open-ended Working Group on the Question
of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security
Council and Other Matters Related to the Security Council
Grupo 1: Aumento da quantidade de membros
e questões relacionadas
Grupo 2: Métodos de trabalho
e transparência
Expansão do CSNU: determinação de quais categorias
serão expandidas (não permanentes, permanentes,
questão sobre prerrogativas e poderes, tamanho do
alargamento).
Melhoramento da transparência e métodos de
trabalho do CSNU.
Tomada de decisão do CSNU, inclusive manutenção,
limitação ou abolição do veto.
Participação de membros não permanentes
no trabalho do CSNU.
Revisão periódica do alargamento Relação entre CSNU e AGNU e outros órgãos.
Fonte: elaboração própria com base em AGNU, 2004
8
.
Como demonstra o Quadro 1, o primeiro grupo de questões envolve o tamanho
e a composição do CSNU, inclusive a respeito de membros permanentes, não
permanentes e uma possível criação de novas categorias intermediárias. O segundo
grupo de questões trata sobre métodos e procedimentos do órgão, sua eficiência
e eficácia, e sua relação com outros órgãos da ONU.
O primeiro conjunto de questões é considerado o mais problemático, com
questionamentos sobre a legitimidade do poder de veto, a possibilidade de exclusão
dos mesmos ou de criação de novos poderes de veto, o que afronta os atuais
membros permanentes. O grupo ficaria conhecido como never-ending Working
Group, devido à dificuldade em se chegar a um acordo (LUCK, 2006). De toda
maneira, temas relacionados à reforma do órgão foram tratados ao longo dos anos,
debatidos e negociados entre o grupo de trabalho, em uma tentativa de criar um
consenso, ou algo próximo, para elaboração de uma proposta que pudesse ser
posta em votação na AGNU, criando maior pressão no CSNU
9
.
Além desses temas relacionados à reforma formal do órgão, o grupo de
trabalho também sugeriria alterações de regras de procedimento e métodos de
trabalho, visando maior transparência, accountability e participação nos trabalhos
do CSNU, tanto de outros membros da organização, em especial contribuintes
das tropas das operações de paz, quanto da sociedade civil.
8 Para mais informações dos debates ao longo dos anos ver documentos AGNU, 2002; AGNU, 2004; AGNU, 2007;
AGNU, 2008; AGNU, 2009.
9 Para maiores informações sobre a busca pela reforma formal ver: Baccarini, 2014; Mendes, 2015.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
17
Mariana Baccarini
Diversas alterações nos métodos de trabalho do órgão foram realizadas a
partir de então. Uma das mais conhecidas é a Fórmula Arria, instituída com o
fim da Guerra Fria pelo Embaixador Diego Arria, representante da Venezuela e
presidente do Conselho em março de 1992. O primeiro desses encontros ocorreu
devido ao interesse de um padre croata em levar ao Conselho seu testemunho sobre
a violência que ocorria na Bósnia e Herzegovina. Pela ausência de um modelo
de encontro, Diego Arria convidou-o para falar com os membros do Conselho no
salão dos delegados do órgão, de maneira informal. Essa experiência exitosa deu
ao embaixador a ideia de institucionalizar esse formato de encontros informais,
que ficaria conhecido como “Fórmula Arria”.
Tais reuniões, alteradas para o salão de conferências, provê o Conselho de
informações de diferentes palcos dos conflitos por parte de atores que não órgãos
da ONU. A Fórmula Arria é descrita no Suplemento dos Repertórios das Práticas
do Conselho de Segurança de 1993-1995 como encontros não formais para ouvir
as impressões de atores individuais, organizações ou instituições sobre assuntos
que interessam ao CSNU. A forma seria de diálogo aberto com altos representantes
de governos (posteriormente alterados para “encontros formais fechados”) e
organizações internacionais, representantes de atores não estatais, detentores de
mandatos de monitoramento da Comissão de Direitos Humanos (atualmente do
Conselho de Direitos Humanos), altos oficiais da ONU, representantes de ONGs
e da sociedade civil. Tal método apresentou ascensão na década de 1990, com
ligeira queda a partir dos anos 2000.
Surgiu, também, em 2009, como resposta ao interesse da delegação da União
Africana e da Liga Árabe em discutir a condenação do presidente Omar-al-Bashir do
Sudão pela Corte Criminal Internacional, um novo formato de diálogo: o Informal
Interactive Dialogues. Esse formato difere de outros, em especial da Fórmula Arria,
pois os diálogos tratam de uma situação específica, os participantes são oficiais,
normalmente de alto nível, e o acesso é limitado aos membros do Conselho. Não
são feitas gravações e, apesar de não haver resultados finais formais, podem haver
pronunciamentos do Conselho.
Outra importante prática implementada foi a interação com contribuintes
das operações de paz e o CSNU. Desde 1993, encontros informais são realizados
e os contribuintes tentam influenciar a tomada de decisão, provendo informação
sobre as operações de paz, mas sem procedimentos articulados formalmente.
Reiteradas foram as tentativas do secretariado e de membros interessados em
aprofundar essas interações por meio de consultas e encontros informais antes
18
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
do órgão votar alguma resolução, seja para criação ou extensão das operações.
Entretanto, apesar das declarações do CSNU cumprimentando as medidas (CSNU,
1994a; CSNU, 1994b; CSNU, 1996; CSNU, 1998), sua implementação sempre sofreu
com impasses. Mesmo a criação, em decorrência da Cúpula Mundial de 2005, da
Comissão das Operações de Paz (Peacebuilding Comission – PBC), o CSNU reluta
em utilizá-lo como órgão consultivo
10
.
Já os wrap-up sessions correspondem à oportunidade de revisar o que foi feito
durante o mês de uma presidência específica, discutir e refletir o futuro (S/2000/670)
(CSNU, 2000). Inicialmente realizadas em encontros privados, foram alteradas para
encontros públicos em resposta aos pedidos por maior transparência, accountability
e disposição de informação. Normalmente realizadas por membros não permanentes,
as wrap-up sessions se reduziram drasticamente a partir de 2003. Em 2012, a nota
presidencial S/2012/922 (CSNU, 2012) sugeria sua retomada, o que ocorreu, sob
a denominação enquanto item na agenda Implementation of Note S/2010/507. Os
membros da ONU valorizam a oportunidade de ouvir em primeira mão os tópicos
discutidos no CSNU em consultas fechadas e órgãos subsidiários. Além disso, há
a expectativa de que essas sessões se tornem menos uma listagem dos pontos
discutidos e se transformem em autoexame e reflexão da performance do órgão.
Ligado à diplomacia preventiva, os Horizon-Scanning Briefings, iniciados em
2010, correspondem a um esforço do secretário-geral em fornecer aos membros
do Conselho um briefing político e de segurança focando nos riscos e conflitos
potenciais. Um dos colaboradores principais seria o Departamento de Assuntos
Políticos. Sua prática se assemelha aos relatórios diários que o secretário-geral, na
década de 1990, distribuía aos membros do CSNU sobre questões que mereciam
atenção do órgão, estando ou não na agenda oficial e que haviam sido abandonados.
A ausência de um formato rotineiro para os briefings faz com que os mesmos,
quando não programados, ocorram caso a caso, se tornando presos a questões
procedimentais.
Em 2011, esses briefings passaram a ser realizados todos os meses, mas
seu formato enfrentou resistências. Além disso, sua interatividade também foi
gradativamente reduzida, assemelhando-se às consultas do órgão, em que os
membros leem suas declarações. Em 2013, tornaram-se esporádicos e o próprio
Departamento de Assuntos Políticos se desengajou, não mais buscando agendá-los.
No final de 2013, o secretário-geral iniciou uma tentativa de reestruturá-los, focados
10 Para maiores informações específicas sobre as diversas alterações nos métodos de trabalho, vide Special Research
Reports de 2007, 2010 e 2014, e o Updater Report de 2008, publicados pelo Security Council Report.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
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Mariana Baccarini
agora na ação preventiva de responder a violações dos direitos humanos e prevenir
atrocidades em massa.
A única forma reconhecida pelas regras de procedimentos provisórias do CSNU
para comunicar alguma decisão é via resolução, sendo a posição dos membros
observável pelos debates abertos e gravações de encontros. Entretanto, o órgão
desenvolveu as declarações presidenciais e de imprensa, que se tornaram frequentes
a partir da década de 1990.
As declarações presidenciais adquiriram status de decisão formal do CSNU.
Inicialmente emitidas como cartas do presidente do CSNU ao secretário-geral,
consolidaram-se sob o formato de nota presidencial, transmitindo uma declaração
em nome do órgão. Podem ser reconhecidas pelo prefixo S/PRST/ e são listadas
no relatório anual do CSNU à AGNU.
Em março de 2000, na ocasião do Dia Internacional da Mulher, os membros
do CSNU iniciaram negociações para emitir uma declaração presidencial, mas,
dada a oposição de alguns membros, a tática empregada foi de o presidente do
órgão ler uma declaração para a imprensa, durante o briefing. A partir de então, as
declarações de imprensa se tornaram mais constantes, podendo ser utilizadas para
várias situações, como: 1) puramente factual, com pequenas declarações sobre o
desenvolvimento de alguma atividade específica (que praticamente desapareceram
após os membros do CSNU iniciarem aparições de mídia, arquivadas no site da
ONU); 2) declarações sobre questões referentes às sanções (atualmente raras devido
aos comitês de sanções, que elaboram suas próprias declarações); 3) declarações
para eventos específicos, como atos terroristas, desastres naturais, morte de algum
chefe de governo ou violência contra funcionários da ONU; 4) declarações como
mensagens políticas, em momentos de eleições, de conferências internacionais etc.
É possível afirmar que o CSNU prefira uma declaração complexa à imprensa
do que resoluções formais quando há inabilidade de se chegar a um acordo que
possibilite o pronunciamento formal. Como as declarações de imprensa e presidenciais
são consensuais, e não votadas, parece haver um trade-off entre conteúdo e forma.
Em relação às declarações de imprensa, não existe diferenciação entre as mesmas e
comunicados de imprensa regulares, que seriam mais informativos que substantivos,
o que permite certo grau de flexibilidade e “ambiguidade construtiva”.
A nota presidencial S/2006/507 (CSNU, 2006) sobre métodos de trabalho,
eficiência e transparência do órgão, de 2006, buscou clarificar os formatos e tipos
de reuniões. Seriam eles
11
:
11 Para maiores informações ver: CSNU,1999; CSNU, 2000; CSNU, 2010; CSNU, 2012; CSNU, 2013a; CSNU, 2013b.
20
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
• Encontros públicos:
Funções: tomar decisões e/ou realizar briefings e debates.
Participação: qualquer membro da ONU pode estar presente, sendo que
qualquer um deles, membros do secretariado e outras pessoas podem ser
convidadas a participar das discussões.
Tipos: a) open debate (não membros do CSNU podem ser convidados
para participar da discussão); b) debates (não membros do CSNU diretamente
relacionados ao assunto podem ser convidados para participar da discussão se
solicitarem); c) briefing; d) adoption (não membros do CSNU também podem ou
não ser convidados para participar da discussão).
• Encontros privados:
Funções: conduzir discussões ou tomar decisões, sem participação do público
ou imprensa.
Participação: membros da ONU, do secretariado e outras pessoas podem ser
convidadas a presenciarem ou participarem das discussões.
Tipo: a) private debate (membros da ONU, do secretariado e outras pessoas
podem ser convidados a presenciar ou participar das discussões, a pedido do
CSNU); b) TCC meeting (encontros com contribuintes de tropas das operações de
paz, partes descritas na resolução RES/1353 de 2001 são convidadas para participar
da discussão).
Em relação às resoluções, declarações presidenciais e de mídia do Conselho,
os membros reafirmam na nota 507 que a todos deve ser permitido participar
completamente de sua preparação, assim como da elaboração dos rascunhos. Além
disso, reafirmam que continuarão com consultas informais com todos os membros
da ONU, Estados diretamente envolvidos/afetados, vizinhos, organizações regionais
e grupos de amigos para elaboração dos rascunhos, resoluções, declarações
presidenciais, de mídia, conforme for apropriado. E concordam em tornar disponível
esses rascunhos assim que sejam introduzidos nas consultas informais ou antes.
Apesar das intenções, a implementação da nota 507 foi desigual e dependente
do interesse e energia de delegações. Considerações sobre formato das reuniões
informais do CSNU e seus resultados foram levantadas no Grupo Informal de Trabalho,
assim como a busca por maior interatividade nas Consultas Informais. Enquanto
em 1994, no debate aberto, a preocupação em relação às Consultas Informais era
decorrente de sua novidade e diminuição da ocorrência das negociações formais,
em 2008, a preocupação se referia mais aos tipos de encontro, aos procedimentos
de notificação e às oportunidades de input nos resultados do órgão.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
21
Mariana Baccarini
A Implementação do sistema de comitês do CSNU
Segundo Sartori (1994), a participação é relacionada com a fração do poder
de tomada de decisão e sua frequência no processo, e os que não conseguem
participar têm pouca possibilidade de exercer alguma função de controle, tendo
em vista que, em pouquíssimos casos, os membros dos comitês são eleitos.
Assim, no processo de tomada de decisão do CSNU, desde sua criação,
o comitê dos membros permanentes, o P5, prevalece. Durante a Guerra Fria, esse
comitê não funcionou perfeitamente, tendo sido implementado um jogo de soma
zero em decorrência da rivalidade entre as superpotências. Entretanto, dado o
poder de veto, também não se estabelece a regra da maioria, e o CSNU trava.
Com o fim da Guerra Fria, o comitê entra em funcionamento, reduzem-se
os vetos, e os membros permanentes alteram seu comportamento, conforme
previsto pelos modelos informacionais e distributivos (MARTIN; SIMMONS,
1998). É implementado o jogo de soma positiva entre seus participantes, buscando
acordos unânimes (evitando o poder de veto) a partir de possíveis trocas futuras
e pagamentos laterais (SARTORI, 1994).
Compondo o sistema, outros comitês, como o Grupo de Amigos e os órgãos
subsidiários, também são formados, visando maior participação tanto dos membros
não permanentes quanto de outros membros da ONU ou mesmo de atores não
estatais. Enquanto o primeiro tem formulação ad hoc, dependente do secretário-
geral e do tema em questão, os órgãos subsidiários são compostos por todos os
membros do CSNU, sob a liderança de um membro não permanente (com exceção
do Military Staff Committee e Peace Building Comission), apesar do P5, em muitos
desses órgãos, serem os vice-presidentes (SECURITY COUNCIL REPORT, 2007;
SECURITY COUNCIL REPORT, 2008).
Com o aumento do número de questões tratadas pelo Conselho, os rascunhos,
antes elaborados por qualquer membro, sofreram uma divisão de trabalho, emergindo
um sistema de Grupos de Amigos. Membros com interesse, comprometidos ou
envolvidos em determinada questão elaboravam conjuntamente o rascunho das
resoluções, sendo liderados por um membro permanente ou não permanente,
podendo, inclusive, envolver não membros.
Idealmente, a formação desses comitês viria para contrabalancear o peso do P5
no processo decisório, visando aumentar o input dos membros não permanentes e
não membros do CSNU. Entretanto, apesar de aparentemente mais democráticos,
alguns membros permanentes acreditavam que aqueles grupos, cujo papel de líder
22
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
era realizado por um não P5, contribuíam para diminuir sua autoridade. Além
disso, alguns membros questionavam o envolvimento de não membros antes
mesmo da questão ser analisada pelos membros do Conselho (CSNU, 1999).
Entretanto, em 2010, um novo método emerge em que os membros permanentes
ocidentais (P3) dividem grande parte da agenda entre eles, assumindo o papel de
penholder. Dos 50 arranjos de penholder de 2014, correspondentes à seizure list
(lista de assuntos sobre os quais o Conselho não chegou a um acordo), 34 eram
lideradas pelo P3 (França com 8, Inglaterra com 11 e EUA com 15), Rússia liderava
mais 3 e os Grupos de Contato e Grupos de Amigos ficaram com os 11 restantes,
a maioria questões temáticas, lideradas por um membro não permanente.
De acordo com o Security Council Report (2016), possivelmente a demora em
se adotar uma resolução sobre a não proliferação nuclear em 2006 em relação à
Coreia do Norte e Irã fez surgir esse método de tomada de decisão. Inicialmente
adotado somente para questões de não proliferação, gradualmente o sistema
de penholder foi sendo estendido para outras questões da agenda, afetando,
inclusive, a participação de presidentes de comitês sanções (SECURITY COUNCIL
REPORT, 2016).
O sistema aprofundou a lacuna de negociação e consultas entre P5 e E10.
Desde então, inicialmente o P3 negocia entre si e, após um acordo, leva o rascunho
para aprovação de Rússia e China. Com um consenso entre o P5, a questão é
levada ao E10, perto da data da aprovação final. Membros não permanentes são
desencorajados a fazer emendas substantivas, dados os esforços despendidos
entre os membros com poder de veto de chegar a um acordo quanto à redação
(SECURITY COUNCIL REPORT, 2010; SECURITY COUNCIL REPORT, 2014). Por
sua vez, os membros não permanentes não coordenam suas ações, de forma
a aumentar sua importância decisória, nem vêm demonstrando real interesse
em liderar os debates sobre determinado rascunho, restringindo-se a aceitar a
presidência de órgãos subsidiários.
A falta de interatividade é a nova tendência. Enquanto várias atitudes foram
tomadas pelo CSNU e Secretariado para tornar as informações mais acessíveis
e inteligíveis, a acessibilidade do órgão reduziu nos últimos anos. Para além da
força inerente do comitê do P5, com poder de veto na tomada de decisão, um
subcomitê formado pelo P3 (EUA, Inglaterra e França) detém o controle da agenda,
evitando a necessidade de vetos (SECURITY COUNCIL REPORT, 2010; SECURITY
COUNCIL REPORT, 2014).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
23
Mariana Baccarini
Como os penholders tomam a liderança para a elaboração dos rascunhos,
normalmente passam por cima dos presidentes dos órgãos subsidiários, mesmo
que esses sejam escolhidos pelos membros permanentes após consultas informais
e bilaterais com o E10 (SECURITY COUNCIL REPORT, 2010; SECURITY COUNCIL
REPORT, 2014).
Tal sistema ocasiona paralisia do órgão e atraso na tomada de decisão em
casos emergenciais quando os penholders não se interessam ou não podem tomar
a iniciativa, influenciando na efetividade do Conselho. Reações por parte de
alguns Estados possibilitaram algum relaxamento do sistema a partir de 2013, com
Austrália e Luxemburgo tendo um papel mais atuante em relação aos aspectos
humanitários na Síria. Com as eleições posteriores, foram substituídos nessa
temática por Jordânia, Nova Zelândia e Espanha, e Egito em 2016
12
(SECURITY
COUNCIL REPORT, 2016). Reações por parte da presidência do órgão também
foram formalizadas, em especial por uma maior participação dos presidentes dos
órgãos subsidiários (CSNU, 2016).
Como exemplo da força do sistema de penholders, das atuais 39 situações/
áreas temáticas analisadas pelo Conselho de Segurança, 24 estão sob controle do
P3 por meio de seus penholders e mais duas têm envolvimento direto dos Estados
Unidos e outro(s) Estado(s). Assim, em dois terços das questões tratadas pelo
órgão, França, Reino Unido e Estados Unidos dominam a elaboração de rascunhos
das decisões. Outras duas situações/áreas temáticas estão sob o controle da
Rússia, totalizando 28 sob o jugo do P5 (ou 71,8%). Somente sete situações/
áreas temáticas têm como penholder um país que não seja membro permanente
(18%), e duas (Haiti e Síria) sob um controle conjunto de diversos Estados (5%)
(SECURITY COUNCIL REPORT, 2017). Por outro lado, todas as decisões tomadas
no órgão esse ano, 2017, foram consensuais (15-0-0), ocorrendo, em dois casos,
vetos de Rússia e China em draft resolutions sobre o Oriente Médio (CSNU, 2017).
Não há dúvidas de que o consenso que emerge no fim da Guerra Fria está em
direta relação com o surgimento e proliferação dos comitês. Entretanto, ao contrário
do que se esperava, a cooperação e o jogo de soma positiva parece se estabelecer
mais entre os membros permanentes do que entre todos os membros do órgão.
Assim, iniciativas visando maior participação e transparência no trabalho
do CSNU possibilitaram, em alguns momentos, maior influência no processo de
12 Em relação a outras decisões influenciadas por membros não permanentes, não participantes do sistema de penholder,
podemos citar: Venezuela na organização do debate sobre o uso de sanções; Egito, Japão, Nova Zelândia, Uruguai
e Venezuela na questão de cuidado com a saúde em conflitos armados; Nova Zelândia em relação à Síria etc.
24
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A evolução dos métodos de trabalho e a emergência do consenso no Conselho de Segurança da ONU [...]
tomada de decisão de outros grupos. Entretanto, essa influência parece estar mais
relacionada à disposição e interesse dos membros permanentes de cooperarem
entre si. O consenso decisório é, atualmente, resultante do equacionamento
dos interesses de diferentes intensidades entre o P5, tendendo a beneficiar
prioritariamente tais atores, como demonstra as sucessivas declarações do E10 que,
mesmo incluídos pela regra formal no processo de tomada de decisão, têm seu
papel substancialmente reduzido nas negociações, e buscam maior participação
na tomada de decisão, em especial na elaboração dos rascunhos.
Enquanto continuação desse artigo, faz-se necessária uma análise empírica
mais detalhada para estabelecer correlação e relação causal entre as diversas
variáveis apresentadas. Como o sistema de penholder é relativamente recente,
com pequena quantidade de dados disponíveis, dificulta-se a realização de uma
correlação estatística entre as variáveis “quantidade de decisões tomadas por
meio de sistema de penholder” e “consenso decisório”.
Além disso, como apontado ao longo do texto, várias foram as evoluções
nos métodos de trabalho do órgão (Fórmula Arria, Fórmula Somália, encontros
informais diversos etc.) e nos comitês desde o fim da Guerra Fria (P3, P5, Grupo
de Amigos, órgãos subsidiários etc.). Para uma análise profunda e detalhada, seria
necessário correlacionar a variável “consenso decisório” com todos os métodos
de trabalho e comitês que, em determinado momento, tiveram relativa influência,
analisando historicamente quando cada um deles perde força enquanto outro
apresenta maior poder explicativo.
Conclusões
A participação no processo de tomada de decisão do Conselho de Segurança
da ONU é tema sensível e sujeito a controvérsias, ocasionando debates, em
especial na Assembleia Geral, por uma reforma do órgão. Dadas as complexas e
infrutíferas negociações acerca da possibilidade de alteração das regras decisórias,
Estados não totalmente satisfeitos com sua participação vêm estrategicamente
buscando alterar os métodos de trabalho do órgão, de forma a garantir maior
oportunidade de inputs, em especial de encaminhamento de suas demandas, para
que os outputs, em alguma medida, reflitam seus interesses.
Desde o fim da Guerra Fria, essas alterações resultaram em uma mudança
no padrão de votação do CSNU, que deixa de se pautar pela regra da maioria,
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 5-29
25
Mariana Baccarini
em um jogo de soma zero entre as potências e seus aliados, e inicia um processo
decisório de votação consensual em que cerca de 90% das decisões são tomadas
por consenso. Aparentemente mais cooperativo, esse processo se caracteriza pela
formação de comitês de decisão, em que os dois principais são o P5, formado
pelos membros permanentes, e o P3, formado pelos membros permanentes
ocidentais, que controlam o poder de agenda. Nesse jogo de soma positiva, os atores
passam a cooperar uns com os outros tendo em vista suas diversas intensidades
de preferências.
No sistema de comitês do processo decisório do CSNU, outros comitês também
são constituídos, visando incluir novos atores, inclusive os próprios membros não
permanentes, mas mesmo os órgãos subsidiários parecem deter pouca influência
no processo, que segue dominado pelos membros permanentes.
Dessa forma, apesar do surgimento do sistema de comitês no processo
decisório do CSNU, que altera o padrão decisório – de relativamente conflitivo
para consensual, o que se pode observar é a prevalência do P3 e do P5, estando
os outros comitês dependentes da disposição e interesse dos penholders de
incluí-los nas decisões.
Entretanto, contraditoriamente ao esperado com o fortalecimento do sistema
de penholder, a partir de 2015 observa-se maior aceitação de votações não
consensuais, tendência ainda a ser analisada.
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Mariana Baccarini
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