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Mudança Institucional em Regimes de Direitos Humanos [...]
Mudança Institucional em Regimes de Direitos
Humanos: o Sistema Interamericano e os Estados
“em cima do muro”
1
Institutional change in Human Rights Regimes:
the Inter-American System And States ‘on the fence’
DOI: 10.21530/ci.v12n2.2017
Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini
2
Resumo
O objetivo do artigo consiste em analisar o desenvolvimento institucional do Sistema
Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) sob o prisma da relação entre a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e os Estados não jurisdicionados. A seleção
desse grupo de Estados – que se manteve “em cima do muro” ao longo do processo de
transformação do sistema regional em um sistema protetivo – representa um ponto de partida
pouco explorado. Como esses Estados encontram-se comprometidos em menor grau com
as obrigações regionais de direitos humanos, é comum receberem a pecha de obstáculos à
universalização do SIDH. As raras referências aos Estados não jurisdicionados nos estudos
sobre o SIDH se restringem a qualificá-los como impedimentos à expansão e ao adensamento
institucional do sistema regional. Os achados da pesquisa permitem rivalizar com essa
ideia, sugerindo que, embora comprometidos em menor grau, a presença e a participação
dos Estados não jurisdicionados no SIDH são parcelas explicativas não apenas do design
institucional e funcionamento peculiar do SIDH, mas também da própria continuidade
do sistema regional de direitos humanos, por representarem a construção de um fator de
estabilidade institucional dentro de um panorama persistente de questionamentos da própria
ideia de proteção interamericana dos direitos humanos na região.
Palavras-chave: instituições internacionais; regimes internacionais; direitos humanos;
sistema interamericano de direitos humanos
1 Esse artigo resulta de projeto de pesquisa financiado pelo CNPq
2 Fellow no Carr Center for Human Rights Policy, Harvard Kennedy School. E-mail: isabela_garbin@hks.harvard.edu
Artigo submetido em 06/02/2017 e aprovado em 17/04/2017.
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Abstract
The aim of this article is to analyze the institutional development of the Inter-American
Human Rights System (IAHRS) under the prism of the relationship between the Inter-American
Commission on Human Rights (IACHR) and the non-jurisdictional states. The selection of
this group of states – which remained ‘on the fence’ throughout the process of transforming
the regional system into a protective system – represents a little explored starting point. As
these States are less committed to regional human rights, they are often referred as obstacles
to IAHRS’s universalization. The rare references to the non-jurisdictional states in the
IAHRS’s studies are restricted to qualifying them as impediments to the expansion and to the
institutional strengthening of the regional system. The findings of this research allow us to
rival this idea, suggesting that, although less committed, the presence and the participation of
the non-jurisdictional states in the IAHRS are explanatory parcels not only of the institutional
design and functioning of the IAHRS, but also of the continuity of the regional human rights
system because they represent the construction of a factor of institutional stability within
a persistent panorama of questions of the very idea of inter-american protection of human
rights in the region.
Keywords: International institutions; international regimes; human rights; inter-american
human rights system
Introdução
O Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) conta, atualmente, com
68 anos de existência normativa e 57 anos de funcionamento institucional. Não
obstante a duração relativamente extensa desse arranjo regional, o SIDH está longe
de se afirmar consensual; pelo contrário, seu histórico institucional vê-se marcado
por questionamentos, desde a origem e cada vez de forma mais estridente, por
parte dos governos e dos movimentos transnacionais. Num contexto prevalecente
de incertezas quanto à política regional no campo dos direitos humanos, uma das
indagações mais comuns, dado o binômio resistência (institucional)/hesitação
(estatal) no SIDH, refere-se às mudanças e continuidades ao longo de sua trajetória
institucional: em quais aspectos seria possível apontar mudanças e continuidades
no SIDH? As mudanças institucionais promovidas no SIDH foram substantivas ou
apenas graduais? Quais elementos tornaram possíveis mudanças e continuidades
institucionais no SIDH?
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Diversas perspectivas lidam com a análise do desenvolvimento institucional
do SIDH. Alguns estudos (ALVES, 1997; TRINDADE, 2002) dedicam-se ao
exame, geralmente legalista, da produção de normas no SIDH, notadamente,
dos tratados interamericanos de direitos humanos. Como resultado, traçam um
percurso de sucessões normativas ao longo da existência do sistema regional
3
.
Outros trabalhos voltam-se à evolução jurisprudencial (PASCUALUCCI, 2003;
PIOVESAN, 20011 RAMOS, 2001), destacando tanto o gradual incremento de
matérias substantivas (direitos civis e políticos, direitos econômicos e sociais,
proteção às minorias: mulheres, crianças, indígenas e LGBTI), como ganhos em
termos procedimentais (excepcionalidade ao esgotamento dos recursos domésticos,
controle de convencionalidade, por exemplo) nos órgãos interamericanos. Há
trabalhos que lidam com o progresso na participação de atores não estatais no
SIDH, avaliando tanto as estratégias desses atores (CAVALLARO; BREWER, 2008a,
2008b), quanto a receptividade do sistema às suas demandas por participação
(JIMÉNEZ et al., 2015), de modo que a evolução do SIDH se demonstra a partir
dos ganhos na transparência institucional e na participação dos atores não
estatais nos mais diversos procedimentos institucionais (opiniões consultivas,
processos de reformas institucionais, amicus curiae, entre outros). Alguns
trabalhos analisam o desenvolvimento do SIDH a partir do acúmulo de trabalho
nos órgãos interamericanos e da capacidade institucional em lidar com os casos
da região (BASCH et al., 2010). Também figuram narrativas de experiências
profissionais no SIDH (FARER, 1997; BUERGHENTHAL, 2005; MEDINA, 1990),
que mesclam percepções pessoais de ex-burocratas às análises sobre as instituições
interamericanas. Por fim, há pesquisas que se dedicam à evolução institucional
dos órgãos interamericanos, primando pela avaliação dos ganhos de autonomia
e competência dos órgãos interamericanos (THEDE; BRISSON, 2011; GOLDMAN,
2009), perspectiva na qual esse artigo se enquadra. Contudo, diferentemente
de outros trabalhos, não pretendemos oferecer uma análise estática, a partir da
qual se ateste, dentre um regulamento interamericano e outro, a mera adição de
competências institucionais, ou a simples descrição de incrementos orçamentários
e de infraestrutura institucional. Preocupa-nos, sobretudo, os elementos políticos
que orientam as mudanças e continuidades no SIDH.
3 Por exemplo: Carta da OEA e Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem (ambas de 1948), Convenção
Americana de Direitos Humanos (1969), Protocolo de San Salvador (1988), Convenções Interamericanas da
década de 1990, e assim por diante.
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Há de se destacar, todavia, que os múltiplos processos de transformação
institucional no SIDH envolvem uma intensa variabilidade de contextos (local,
nacional, regional, global) e de interações estratégicas entre atores de natureza
diversa. Essa complexidade causal impõe desafios teóricos e empíricos às tentativas
de explorar o tema, frequentemente, também porque os processos de mudança,
não raro, são carregados de efeitos não intencionais, de múltiplas causas, de
diversos mecanismos causais, quase sempre produzidos por causação conjunta
(REZENDE, 2013). Este trabalho propõe enfrentar a questão da mudança e
continuidade institucional no SIDH por meio do estudo da relação entre a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e os Estados não jurisdicionados.
A seleção, em especial, desse grupo de Estados – que se manteve “em cima do
muro” ao longo do processo de transformação do sistema regional em um sistema
protetivo – representa um ponto de partida pouco explorado.
Como esses Estados encontram-se formalmente comprometidos em menor
grau com as obrigações regionais de direitos humanos, é comum receberem, por
parte da literatura e do ativismo transnacional, a pecha exclusiva de obstáculos
à universalização do SIDH. Portanto, as raras referências aos Estados não
jurisdicionados nos estudos sobre o SIDH se restringem a qualificá-los como
impedimentos à expansão e ao adensamento institucional do sistema regional.
Os achados desta pesquisa permitem rivalizar com essa ideia, sugerindo que,
embora “menos” comprometidos, a presença e a participação dos Estados não
jurisdicionados no SIDH são parcelas explicativas não apenas do design institucional
e funcionamento peculiar do SIDH, mas também da própria continuidade do
sistema regional de direitos humanos, ao representarem a construção de um
fator de estabilidade institucional dentro de um panorama regional persistente
de questionamentos da própria ideia de proteção interamericana dos direitos
humanos na região.
O artigo encontra-se estruturado da seguinte forma. Na primeira seção,
apresentamos uma leitura sobre o SIDH enquanto espaço de disputas políticas.
Esse ponto contribui para a reflexão sobre a influência dos elementos de poder
(não apenas estatal) na explicação das mudanças e continuidades no SIDH.
A seção seguinte identifica dois momentos críticos na trajetória institucional
da CIDH, como medida comparativa para analisar as trajetórias de mudança e
continuidade institucional no órgão interamericano. A última seção examina
a relação entre a CIDH e os Estados não jurisdicionados, de acordo com os
momentos críticos estabelecidos na seção anterior. Dados – admissibilidade,
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mérito, medidas cautelares, observações in loco, nacionalidade dos comissionados,
proporção regional entre comissionados e juízes, entre outros – permitem qualificar
a participação dos Estados não jurisdicionados no SIDH entre os períodos,
conformando, portanto, indicativos para avaliar quando e como a posição
política “em cima do muro” desse grupo de Estados contribui para as mudanças
e continuidades no SIDH.
SIDH: espaço de disputas políticas
Assim como outros sistemas internacionais de direitos humanos, o SIDH, por
lidar com questões de alta carga valorativa e com a busca pela responsabilização de
Estados por violação ao direito internacional, costuma ser associado, inicialmente,
à imagem de uma estrutura neutra, operada por um corpo burocrático, voltada
para a promoção de ideais universalmente aceitas. Nessa lógica, a instituição
internacional operaria, praticamente, de forma automática e quase que inercial.
Outra forma, menos asséptica, de enxergar o SIDH, e por consequência os próprios
direitos humanos, seria assumi-los como luta pela afirmação de determinados
valores e identidades e enquanto espaço-ação permeado e definido em razão dos
conflitos de poder entre atores de natureza diversa. O SIDH representaria, portanto,
o resultado dos compromissos políticos, suportados por coalizões de poder. A partir
desse raciocínio, as mudanças e continuidades – perspectivas fundamentalmente
conectadas – dependeriam de ações coletivas e/ou da coordenação entre os atores
para se concretizarem, uma vez que as reformas institucionais corresponderiam
a propostas de mudança na distribuição de poder entre agentes, algo geralmente
sensível (MAHONEY; THELEN, 2010).
Nessa lógica, a OEA e o SIDH situam-se como o compromisso resultante
das disputas político-ideológicas contrastantes a respeito dos moldes e limites
da cooperação regional, em particular, no campo dos direitos humanos.
O estabelecimento de relações pan-americanas (sob a liderança dos Estados
Unidos), ao final do século XIX, representou uma transição decisiva do conceito
de bolivarianismo (que favorecia arranjos em torno de uma comunidade política
latino-americana) para uma ideia de cooperação interamericana, isto é, do
Norte direcionada ao Sul (DYKMANN, 2004). O enquadramento das relações
interamericanas no formato de relações dos Estados Unidos para a América
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Latina produziu, ao menos, dois efeitos duradouros no SIDH: (i) uma profunda
desconfiança em relação às intenções dos Estados Unidos no arranjo institucional
(a qual, inúmeras vezes, ao longo da história do SIDH, é retomada como argumento
estratégico pelos governos acusados por violações de direitos humanos) e (ii) o
paradoxo da coexistência, normativa e prática, dos princípios da não intervenção
e da proteção aos direitos humanos (embate principiológico constantemente
desafiado pela CIDH e Corte IDH).
Há de se ter em mente, portanto, que a OEA e o SIDH, desde suas origens e
cada vez mais acentuadamente, representam espaços marcados por conflitos de
poder entre os diversos atores neles envolvidos, de modo que a configuração de
forças regionais, o comportamento estratégico de determinados Estados (mais
resistentes ou cooperativos) e dos próprios órgãos interamericanos (não apenas
tomados monoliticamente, mas também em razão das individualidades dos
comissionados, juízes e demais burocratas) são variáveis explicativas importantes
para entender as mudanças e continuidades no SIDH.
Enquanto espaço marcado pelo conflito de poder, as análises sobre a trajetória
institucional do SIDH geralmente privilegiaram a influência dos fatores estruturais
(choques externos advindos da Guerra Fria, crises econômicas e financeiras na
América Latina), das dinâmicas regionais (guerras civis, conflitos políticos, golpes
militares, novos movimentos de concertação regional) e os Estados relativamente
mais poderosos na região (notadamente os Estados Unidos, Canadá, Brasil, México,
Chile e Argentina) para explicar as mudanças e continuidades do SIDH. Por certo,
os estudos com foco na presença hegemônica dos Estados Unidos (DONNELLY,
1986, 2003; FORSYTHE, 1991; FARER, 1988; SHOULTZ, 1981), na ausência
significativa do Canadá (STEVENSON, 1994; FRANÇA, 2013), na importância
estratégica do envolvimento de potências menores como Brasil (AMORIM, 2009)
e na excepcionalidade dos desdobramentos de experiências políticas traumáticas,
como os regimes ditatoriais do Chile e Argentina (SIKKINK; WALLING, 2010; LUTZ;
SIKKINK, 2000; ENGSTROM, 2013), assumem relevância especial nesse tipo de
análise. O que pretendemos demonstrar, nesse artigo, é que o foco em Estados
menos poderosos (ainda que muitas vezes implicitamente alinhados aos interesses
de Estados mais poderosos) pode contribuir para um entendimento mais amplo
e matizado do SIDH. Não argumentamos que os Estados não jurisdicionados, no
caso desse artigo, tenham precedência explicativa sobre as demais variáveis, mas
também não desmerecemos por completo a seu envolvimento no SIDH, tampouco
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os resultados institucionais possibilitados pela sua presença e participação em
momentos críticos desse sistema regional
4
.
Os aqui denominados Estados “em cima do muro” se diferenciam dos demais
Estados engajados no SIDH em razão de sua objeção circunstancial
5
à jurisdição da
Corte IDH. Compõem esse grupo
6
: Antígua e Barbuda, Bahamas, Belize, Canadá,
Cuba, Dominica, Estados Unidos, Guiana, Granada, Jamaica, São Cristóvão e Nevis,
Santa Lucia e São Vicente e Granadinas. Há de se reconhecer que esse universo
congrega Estados com mais disparidades do que semelhanças, diferenciando-se
substantivamente em relação ao poderio econômico, nível de desenvolvimento,
tamanho da população e território, tradições históricas, trajetórias políticas, posição
geográfica (insular ou continental), entre outras medidas de comparação. Todavia,
a combinação dos princípios da soberania e da igualdade formal dos Estados no
plano internacional permite delimitar tal grupo em função das suas preferências
normativas dentro do SIDH, ainda que haja variações substantivas no padrão de
atuação particular de cada Estado nesse sistema regional.
Conformando pouco mais do que um terço (37%) dos Estados membros do
SIDH, os Estados não jurisdicionados não costumam ser considerados significativos
para o entendimento do desenvolvimento institucional no SIDH, com exceção,
obviamente, dos EUA
7
. Como se encontram comprometidos em menor grau
com os acordos regionais de direitos humanos, a presença e participação desse
grupo são, geralmente, compreendidas nos termos do impasse que representam
para transformação do SIDH em um sistema de alcance universal
8
. De forma
contraintuitiva, argumenta-se que os Estados não jurisdicionados podem ser
4 Conforme resposta proferida a comentário recebido por Comissionado da Comissão Interamericana de Direitos
Humanos, em versão anterior do artigo.
5 Esse elemento indica que tais Estados podem mudar, a qualquer momento, sua preferência no SIDH, bastando,
para isso, a aceitação integral da CADH.
6 Uma ressalva se faz necessária nesse ponto. A menção ao termo “grupo” não faz referência a uma atuação
necessariamente coletiva desses Estados no SIDH, mesmo porque não há indícios formais de que esses Estados
ajam coletivamente por meio dos instrumentos/mecanismos interamericanos. Portanto, o uso da expressão
“grupo”, neste trabalho, refere-se exclusivamente ao agrupamento de Estados em função de preferências iguais
quanto à participação formal no SIDH.
7 Os Estados Unidos assumem papel central no SIDH, mesmo formalmente comprometido em menor grau. Alguns
elementos fáticos sustentam essa afirmação: sede da OEA e da CIDH em Washington, D.C., financiamento de
2/3 das atividades do sistema regional, presença ininterrupta de um comissionado indicado pelos EUA na CIDH
e a participação de juízes norte-americanos na Corte IDH (tribunal ao qual não se submete).
8 A questão da universalidade do SIDH diz respeito à aplicação de um único sistema de regras (padrão de
funcionamento) para todos os Estados membros da OEA. Fundamenta-se, mas não se confunde, com a
universalidade dos direitos humanos, característica particular das normas de direitos humanos que se refere à
aplicação a todos os seres humanos, em qualquer época e em todas as culturas das normas de direitos humanos.
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elementos chave para a compreensão das mudanças e continuidades institucionais
do SIDH, principalmente no que se refere à trajetória excepcional de permanência
institucional da CIDH em um ambiente politicamente hostil. A análise da presença
e participação dos Estados não jurisdicionados em cada um dos momentos críticos
do SIDH, descritos nas seções seguintes, fornece subsídios para pensar quando e
como esses Estados influenciaram mudanças e continuidades na CIDH, trazendo
elementos à uma reflexão mais ampla e matizada sobre o desenvolvimento
institucional do SIDH.
Comissão Interamericana de Direitos Humanos: momentos críticos
A CIDH foi o primeiro órgão a ser criado no âmbito do SIDH, em 1959,
e, desde então, tem se mostrado resistente aos mais diversos desafios de
continuidade institucional: é questionada por manter o SIDH atado a um design
institucional supostamente ultrapassado e ineficiente (se comparado a outros
sistemas regionais, como o Sistema Europeu de Direitos Humanos, por exemplo);
é contestada pelo viés político impresso em suas ações; e é restringida em suas
atuações pelas frequentes restrições orçamentárias impostas pelos governos e
pela própria OEA. Mesmo diante de conjunturas, na prática, permanentemente
desfavoráveis à sua continuidade institucional, é interessante notar que a CIDH
não só se manteve como órgão interamericano, como ampliou consideravelmente
seu status institucional na OEA e seus poderes ao longo do tempo. Ou seja, é
preciso reconhecer que a CIDH continuou existindo no SIDH e, ao mesmo tempo,
enfrentou mudanças graduais que a fortaleceram enquanto instituição, ainda que,
em muitos momentos, o cenário esperado fosse o oposto. Nesta seção, pretendemos
entender os elementos objetivos de mudança e continuidade na CIDH por meio
da comparação analítica entre dois momentos críticos da história institucional
do órgão. Definimos como momentos críticos da trajetória institucional da CIDH
aqueles processos de mudança que envolveram diretamente a possibilidade de
extinção do órgão interamericano por vias formais, isto é, por meio de alterações
das normas constitutivas dos órgãos interamericanos
9
.
9 Por certo, é possível sinalizar outros momentos críticos da trajetória institucional do SIDH como, por exemplo,
a repercussão da crise financeira da OEA e da crise da dívida na América Latina durante a década de 1980,
que quase levaram a organização internacional ao colapso financeiro; a atual proclamada “crise financeira sem
precedentes” do SIDH (2016), com demissões em massa dos funcionários do sistema regional e cancelamento
de sessões e observações in loco. Todavia, essas crises se diferenciam dos momentos críticos indicados neste
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Considera-se que o primeiro momento crítico a colocar desafios à continuidade
institucional da CIDH remete à transição do SIDH para um sistema protetivo,
processo que se deu entre os anos de 1969 a 1979, com a adoção da Convenção
Americana de Direitos Humanos (CADH) e a efetiva implementação da Corte IDH.
Apesar de o SIDH ter sido fundado em bases normativas amplas que permitiram,
tempos depois, o surgimento de um tribunal regional, no início do funcionamento
do SIDH, eram baixas as expectativas institucionais e os interesses estatais em torno
da existência de uma Corte de direitos humanos na região, fato que se depreende
ante o decurso temporal entre a previsão legal (CADH, 1969) e a efetiva criação da
Corte IDH (1979). A entrada em vigor da CADH marcou a transição para o design
final do SIDH, momento em que seria vital para a continuidade do órgão precedente
(CIDH) que as prerrogativas dos órgãos interamericanos (adiante CIDH e Corte IDH),
na qualidade de características identitárias, estivessem minimamente definidas.
A CIDH foi concebida, originariamente, como órgão autônomo à OEA.
Constituía um grupo de estudos voltado a duas atividades principais: (i) documentar
violações de direitos humanos e indicar formas de melhorar as condições de
direitos humanos nos Estados (âmbito quasi-judicial) e (ii) servir de instância
consultiva da OEA em temas de direitos humanos (âmbito promocional). Um dos
capítulos mais interessantes da história institucional do SIDH – e sobre o qual
pouco se discorreu – foi justamente a elevação da CIDH a órgão principal da OEA,
em 1967, a partir do Protocolo de Buenos Aires. As narrativas a respeito dessa
transformação institucional geralmente atribuem tal ascensão ao reconhecimento da
OEA em relação aos trabalhos realizados pela CIDH. Isso não deixa de ser verdade:
à época, a CIDH já contava com boa reputação e com um importante trabalho
junto à questão da crise política na República Dominicana, tendo sido, inclusive,
indicada ao Nobel da Paz em 1967 (DYKMANN, 2004). Todavia, pouco se debateu
a respeito das implicações políticas e institucionais relativa à ascensão da CIDH.
Enquanto a CIDH mantinha o status de entidade autônoma
10
, suas ações
estavam atreladas ao Conselho Permanente da OEA, fórum de menor calibre da
organização. Ademais, nessa condição subalterna, qualquer resolução passada
perante o conselho seria suficiente para extinguir a CIDH. Nota-se, portanto, uma
intenção dupla no movimento de alçar a CIDH a um novo status: ampliar e elevar
artigo por caracterizarem formas indiretas – mas não apolíticas – de extinguir ou deixar sem efeito os órgãos
interamericanos. Agradeço a Oscar Parra, pela reflexão sobre esse ponto.
10 A concepção da CIDH como entidade autônoma serviria aos propósitos de manter a neutralidade política e
autonomia geral dos trabalhos desempenhados pela instituição.
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o fórum decisivo sobre a CIDH e restringir a possibilidade de transformações
substantivas no órgão, ambas no intuito de conferir maior solidez institucional à
continuidade da CIDH. A principal razão apontada para essa reforma estrutural
estaria na insatisfação, notadamente norte-americana, com a ineficiência da
OEA em lidar com os problemas econômicos e sociais do hemisfério. Os Estados
Unidos enxergavam a OEA como uma conexão onerosa, pouco efetiva, mas
necessária com a América Latina; enquanto que a CIDH, a seus olhos, parecia-lhe
um instrumento muito mais útil e efetivo (DYKMANN, 2004). Para a CIDH, a
proposta também se mostrava altamente interessante, de modo que o status
de órgão principal teria o potencial de conferir-lhe, ainda que limitadamente à
época, maior autonomia e poder institucional. Quando a CIDH é elevada a órgão
principal, passa a submeter-se à Assembleia Geral da OEA, fórum superior e mais
“democrático”, onde os Estados Unidos teriam supostamente mais influência
11
.
Nessa nova circunstância, qualquer proposta de modificação (ou extinção) da
CIDH prescindiria de emenda à Carta da OEA, um processo, portanto, muito mais
dificultoso. Essa jogada combinada de interesses norte-americanos e da própria
CIDH pavimentou o caminho para assegurar a continuidade institucional da CIDH
em um terreno normativo e institucional mais firme.
Ainda que com maior solidez normativo-institucional, a previsão de uma
corte regional configura o primeiro momento crítico do SIDH, principalmente por
colocar em xeque a exclusividade da CIDH em assuntos de direitos humanos na
região. Ademais, por estar inicialmente prevista como pacto facultativo, pairava
no ar um importante dilema de interpretação das regras do SIDH: para alguns,
a CADH, ao entrar em vigor, condicionaria as atividades de ambos os órgãos
(CIDH e Corte IDH) à ratificação desse novo documento. Isto é, para que a CIDH
continuasse existindo, haveria a necessidade de novo chancelamento estatal de
seu mandato (FARER, 1997). Essa nova rodada de aceitação da CIDH poderia
se mostrar bastante perigosa para a continuidade do órgão interamericano,
principalmente porque, à época, a CIDH já havia começado a dar sinais de sua
potencialidade em “incomodar” alguns governos da região.
Em resposta, a CIDH começou a delinear novas versões de seus estatuto
e regulamento, condizentes com uma interpretação própria e autointeressada
dos dispositivos da CADH, segundo a qual entendeu que a única modificação
11 De acordo com Álvaro Tirado Mejía, ministro das Relações Exteriores da Colômbia: “A reforma do Protocolo
de Buenos Aires foi o produto do desejo da América Latina de obter assistência econômica e cooperação dos
Estados Unidos” (apud DYKMANN, 2004, p. 63).
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promovida pela entrada em vigor da Convenção Americana foi a adição de uma
nova competência à CIDH, específica para dos Estados dela ratificadores (FARER,
1997). Na visão da CIDH, a CADH investiu-lhe um papel duplo: reteve seu status
de órgão da OEA, com poderes de promover e proteger os direitos humanos nos
Estados partes da CADH e, em adição, tornou-se órgão membro da CADH, com
poderes sobre os Estados partes da CADH. Nessa competência adicional, a CIDH
passou a atuar em conjunto com a Corte IDH no sistema interamericano de petições.
A manutenção das competências anteriores à CADH não só foi um trunfo para
garantir exercício sobre todos os Estados membros da OEA, como também para reter
certas capacidades conferidas pelo mandato original, como a discricionariedade
em iniciar relatórios gerais e conduzir observações in loco sem a permissão dos
governos investigados. Como resultado desse processo, observa-se uma renovação
formal das funções da CIDH, em que seus poderes também foram ampliados. Ao
fim desse primeiro momento crítico, a CIDH passou a cumular outras atividades
relevantes, como redigir relatórios anuais e estabelecer um incipiente sistema de
recebimento de petições individuais.
Em que pesem os saldos positivos para a CIDH, uma das principais decorrências
desse primeiro momento crítico consiste na estruturação do SIDH em função de
um duplo padrão de funcionamento
12
. Nele se agregam elementos de hard e soft
law
13
para tornar possível a participação de Estados comprometidos em maior e
em menor grau com o sistema regional de direitos humanos. Portanto, o design
final do SIDH simboliza, nesse momento, o consenso político possível para a
continuidade do sistema regional, de modo que a universalidade – ou o padrão
único e, no caso, mais rígido – é rebaixado de pré-requisito para participação no
SIDH a mero objetivo institucional, prioritariamente a cargo da CIDH. A busca,
ainda que incipiente, pela realização desse objetivo da universalização do SIDH é
deflagrada pela CIDH apenas quando as relações entre os órgãos interamericanos
12 O SIDH conta com três níveis de aceitação estatal: (i) anuência apenas aos instrumentos normativos elementares do
regime (Carta da OEA e Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem); (ii) anuência aos instrumentos
normativos elementares em conjunto com a CADH, sem aceitação da jurisdição da Corte IDH; e (iii) anuência aos
instrumentos normativos elementares em conjunto com a CADH, com aceitação da jurisdição da Corte IDH. Na
prática institucional, esses três níveis de aceitação podem ser traduzidos no duplo padrão de atuação do SIDH:
um, em que apenas a CIDH é órgão reconhecido pelos Estados; e outro em que ambos órgãos interamericanos
têm reconhecimento estatal.
13 De acordo com Goldstein (2000), ao traçar um acordo internacional, os governos não enfrentam uma escolha
binária entre normas rígidas e brandas. A legalização é um processo marcado por nuances, de modo que os
Estados moldam os elementos normativos (obrigação, precisão e delegação) de acordo com suas preferências.
Logo, o design do regime internacional tem importância para que os consensos sejam ajustáveis e não rompam
a essência do acordo ao longo do tempo (HELFER, 2002).
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se tornam mais amistosas, o que ocorre a partir de 1981, quando a CIDH envia –
acidentalmente – o primeiro caso ao tribunal regional. Após uma série de reuniões
conjuntas para a coordenação dos trabalhos no sistema interamericano de petições
individuais, na segunda metade dos anos de 1990, a CIDH passa a incluir – de
forma não sistemática e quase ocasional – em seus Relatórios Anuais uma lista
de Estados pendentes quanto à adesão à CADH. A ausência de registros, nesses
documentos, sobre as atividades relativas à universalização do SIDH, aliás, reforça
a ideia de que tal objetivo não mereceu atenção devida da CIDH, pelo menos até
o segundo momento crítico.
O segundo momento crítico a colocar desafios à continuidade institucional da
CIDH se refere ao processo de reforma do SIDH, tendente a revisar o funcionamento
desse órgão interamericano. Tal processo foi iniciado em junho de 2011, durante
a XLI Assembleia Geral da OEA e formalmente finalizado em 2013
14
, com a
conclusão das recomendações definidas pelo Grupo de Trabalho Especial de
Reflexão sobre o Funcionamento da CIDH para o Fortalecimento do SIDH. Esse
momento configura-se crítico
15
dada a centralidade que o embate entre os Estados
jurisdicionados e não jurisdicionados ganha no processo de reforma institucional,
ensejando questionamentos sobre o duplo padrão do SIDH, além de propostas
radicais, como: mudança de sede física, cerceamento de poderes e, no limite, a
dissolução formal da CIDH. A agenda de reformas
16
caracterizou-se pela assimetria,
estando mais focada em abordar as preocupações e interesses de alguns Estados do
que de outros atores participantes do sistema (MUÑOZ; ZICCARDI, 2013). Como
resultado, as mudanças implementadas por meio desse processo se restringiram
ao âmbito do funcionamento do SIDH, tergiversando quanto às outras medidas
importantes pendentes de revisão, como, por exemplo, o fomento ao cumprimento
estatal e às contribuições financeiras ao regime regional.
14 O desfecho desse processo, apesar de formalmente conclusivo, não colocou fim ao debate sobre as reformas
no SIDH. Pelo contrário, por voto dos 35 Estados membros da OEA, deixou-se em aberto a possibilidade da
continuidade dos diálogos para reforma.
15 A própria CIDH reconhece a criticalidade do momento ao lançar o seguinte comunicado de imprensa: “CIDH adverte
que se atravessa um momento crucial para o Sistema Interamericano de Direitos Humanos”, em que o Presidente
da CIDH afirma: “O que está em jogo, que ninguém tenha dúvida, é o patrimônio que os Estados, a sociedade civil
e os próprios órgãos interamericanos temos construído para que as atuais e futuras gerações de todo o hemisfério
possam todo gozar de seus direitos humanos” [tradução nossa]. Comunicado de Imprensa n. 58/12, 06. Jun. 2012.
Disponível em: <http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2012/058.asp>. Acesso em: 16 set. 2015.
16 Durante o processo, foram abordados oito temas: nomeação do Secretário Executivo da CIDH; desafios de médio e
longo prazo da CIDH; medidas cautelares; assuntos de procedimento na tramitação de casos e petições individuais;
soluções amistosas; critérios para construção do capítulo 4 do Relatório Anual da CIDH; promoção dos direitos
humanos; e fortalecimento financeiro do SIDH.
162
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
Mudança Institucional em Regimes de Direitos Humanos [...]
Apesar dos resultados pouco favorecedores ao efetivo fortalecimento
institucional do SIDH, esse segundo momento crítico reforça a ideia do sistema
regional enquanto campo de disputas políticas. Frente aos desafios de continuidade
institucional, a CIDH agiu com protagonismo, nesse caso, participando de todas
as reuniões do Grupo de Trabalho e registrando seu posicionamento em relação
a cada uma das recomendações adotadas pelo Conselho Permanente da OEA.
Paralelamente aos encontros dessa ocasião em especial, a CIDH levou a cabo uma
série de audiências e fóruns de debate público em diversos Estados membros
para envolver interessados e usuários do SIDH no debate sobre a relevância da
atuação do órgão interamericano. Um dos movimentos importantes da CIDH,
nesse segundo momento crítico, foi o lançamento do Plano Estratégico: 2011-2015,
documento que sinaliza uma busca pelo aperfeiçoamento do seu modus operandi,
no intuito de: reforçar a importância da atuação histórica da CIDH (inclusive
com apelos à reprodução de cartas e depoimentos pessoais de vítimas e seus
familiares); mostrar capacidade e, sobretudo, imparcialidade de ação do órgão;
e justificar os resultados de suas atividades aos financiadores das atividades.
O Plano Estratégico exprime uma versão “executiva” da CIDH, traçando planos,
programas de ação e estratégias milimetricamente delineadas dentro de calendários
programáticos, fluxos de ação e da metodologia de Administração Baseada em
Resultados. Diferentemente da abordagem dos Relatórios Anuais da CIDH, o
registro confere evidência ao obstáculo da aceitação universal do SIDH, traçando
estratégias para superá-lo
17
. Todavia, quando tomado em conjunto com os demais
objetivos, se verifica que a questão da universalização do SIDH encontra-se
diluída nas outras atividades do órgão, que não constituem os pilares
18
de atuação
da CIDH. Assim, apesar da CIDH dar visibilidade à questão durante o segundo
17 “No período de 2011 a 2015, a Comissão vai aproveitar todos os seus mecanismos para trabalhar pela aceitação
universal dos instrumentos interamericanos de direitos humanos. Durante suas visitas in loco, por exemplo, irá
desenvolver e buscar uma agenda de diálogo político com os seguimentos executivo e legislativo dos governos
que, por uma questão de rotina, incluem uma revisão do status de ratificação dos instrumentos regionais e
convidá-los à ratificação quando a adesão for ausente. Nas suas recomendações, e quando for apropriado, a
Comissão irá sublinhar a necessidade de respeitar o quadro interamericano de regras, especialmente quando um
vácuo de normas domésticas contribui para as violações de direitos humanos. A Comissão também irá realizar
reuniões técnicas e seminários para os representantes dos Estados membros, organizações da sociedade civil e
outros grupos de interesse nos países que ainda não ratificaram os instrumentos interamericanos. Essas reuniões
e seminários irão fornecer caminhos para o diálogo e uma troca de visões para identificar quais obstáculos
persistem de forma a completar a ratificação. O plano da Comissão é conduzir pelo menos uma atividade deste
tipo por ano” (CIDH, 2011, tradução nossa).
18 De acordo com o Plano Estratégico, constituem os três pilares de atividade da CIDH: sistema de petição individual,
monitoramento da situação de direitos humanos nos países e áreas temáticas.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
163
Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini
momento crítico, o modo como o objetivo da universalização do SIDH pretende
ser institucionalmente trabalhado demonstra que esse obstáculo não consiste em
prioridade, pelo menos nesse momento. Ao final desse processo de reflexão, a
CIDH embarcou em um programa de reformas regulamentares e de mudança de
práticas para atender a maior parte das recomendações adotadas pelo Conselho
Permanente
19
, o que sinaliza a possibilidade de mudanças institucionais graduais
acontecerem, ao mesmo tempo em que a CIDH busca meios para garantir sua
continuidade institucional.
Assim, por mais que a CIDH tenha persistido enquanto órgão interamericano
e seus poderes tenham sido ampliados ao longo do tempo, é importante refletir
para além desses resultados. O foco nas interações entre a CIDH e os Estados
não jurisdicionados, durante esses momentos críticos, possibilita questionar o
problema da permanência da barreira histórica à universalidade do SIDH – e,
portanto, da transformação substantiva do SIDH.
A CIDH e os Estados “em cima do muro”
Delimitados os momentos críticos do SIDH, passamos à análise da relação
entre a CIDH e os Estados não jurisdicionados nesses períodos distintos. No
primeiro momento crítico (1969-79), a conjuntura regional parece mais favorável
ao desenvolvimento institucional do SIDH, nos moldes hemisféricos. A hegemonia
norte-americana se faz claramente presente na OEA e no SIDH
20
, havendo pouca
ou nenhuma oposição à sua política anticomunista
21
. Os países latino-americanos
encontram-se praticamente todos sob regimes ditatoriais fortemente alinhados
aos Estados Unidos. E, tanto o Canadá quanto os Estados caribenhos
22
, até
então, não demonstram interesse em compor a OEA, estando os últimos voltados
ao desenvolvimento de regimes regionalmente mais circunscritos. Uma vez
19 As alterações podem ser consultadas na Resolução 01/2013 da CIDH. (CIDH, 2013).
20 Nesse período, o financiamento da OEA dependia, em grande parte, dos EUA, que contribuíam com 2/3 do
orçamento da organização. Entretanto, enquanto orçamento e staff da CIDH continuavam a crescer, o orçamento
da OEA encontrava-se em tendência inversa. Tal paradoxo se explica em razão dos pesados investimentos dos
Estados Unidos no SIDH, que podem ser interpretados como uma vontade política de fortalecer a CIDH, em
particular, principalmente entre os anos de 1970-77, e mais acentuadamente no governo Carter (1977-81).
21 Vide o apoio massivo dos Estados à expulsão do governo cubano da OEA, em 1962.
22 O Caribe constitui uma região do continente americano formada por treze Estados soberanos e dezessete
territórios dependentes. Desses Estados soberanos, atualmente, apenas três se submetem à jurisdição da Corte
IDH: Barbados, República Dominicana e Haiti. Trinidad e Tobago denunciaram à CADH em 1998.
164
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
Mudança Institucional em Regimes de Direitos Humanos [...]
deflagrados, os processos caribenhos de independência, em geral, mantiveram
os novos Estados soberanos alinhados à Comunidade das Nações
23
, fato que, na
conjuntura de um mundo bipolar, contribuiu para que essas novas democracias
aderissem ao lado liberal, o que acabou simbolizado pela adesão desses Estados
à Carta da OEA e, portanto, ao SIDH. O gráfico abaixo ilustra essa situação em
que, à medida que os Estados caribenhos vão se tornando novas democracias,
passam a se comprometer, ao menos no plano normativo internacional, com o
regime regional de direitos humanos
24
. Para além dos efeitos substantivos da
adesão desses Estados no SIDH, o timing de adesão é particularmente relevante
para análise das mudanças e continuidades da CIDH durante esse momento crítico.
Gráfico 1. Independências e adesões dos Estados não jurisdicionados ao SIDH
1770
1790
1810
1830
1850
1870
1890
1910
1930
1950
1970
1990
Angua e
Barbuda
Bahamas
Belize
Dominica
Granada
Guiana
Jamaica
São
Vicente…
Santa
Lucia
São
Cristóvã…
Canadá
Cuba
Estados
Unidos
Independência
Carta OEA
Fonte: Elaboração própria, 2016, baseado em dados de 1770 a 1990.
23 A Comunidade das Nações, anteriormente conhecida como Comunidade Britânica das Nações, é uma organização
intergovernamental em que os Estados membros cooperam num quadro de valores e objetivos comuns, definidos
pela Declaração de Singapura, que incluem a promoção da democracia, dos direitos humanos, do estado de
direito e da paz mundial. A coincidência entre os valores e objetivos da Comunidade das Nações e da OEA
contribuiu para a adesão das novas democracias caribenhas ao SIDH. Além disso, o Reino Unido figura como
um aliado histórico dos EUA.
24 Nesse sentido, vale um paralelo com o trabalho de Moravcsik (2000), que relaciona o adensamento institucional
do Sistema Europeu de Direitos Humanos à democratização e à formação de novos Estados no Leste Europeu.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
165
Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini
A adesão dos Estados caribenhos ao SIDH, mais intensamente durante o
primeiro momento crítico, amplia significativamente o número de Estados que
passam a compor o regime regional, o que acaba por gerar um elemento de
dificuldade quanto à obtenção de consensos sobre normas de direitos humanos
mais rígidas e, portanto, de esforços voltados à universalização do SIDH em
torno de um padrão único e mais estrito. Assim, a preferência desses Estados
pela modalidade não jurisdicionada amplia o rol dos Estados participantes que
somente se submetem às normas mais brandas, sedimentando essa posição dentro
do SIDH. A conjunção desses dois fatores (ampliação do número de Estados no
SIDH e preferência pela posição não jurisdicionada) assume relevância para o
entendimento dos rumos do SIDH, porque permite explorar situações em que
mudanças institucionais graduais são adotadas como concessões políticas a fim de
evitar possíveis rupturas institucionais mais drásticas, como colapso institucional,
por exemplo (HELFER, 2002). Esses elementos demonstram que os Estados não
jurisdicionados, mesmo se mantendo “em cima do muro”, podem figurar um dos
elementos explicativos para a continuidade da CIDH durante o primeiro momento
crítico, independentemente de outros fatores endógenos geralmente considerados,
como, por exemplo, o mérito dos trabalhos e a legitimidade das ações do órgão
interamericano. É possível concluir, portanto, que, durante o primeiro momento
crítico, a adesão das novas democracias caribenhas à Carta da OEA representa uma
contribuição significativa à continuidade da CIDH, particularmente, no momento
em que havia perspectivas que tal órgão fosse suplantado pela instituição de um
novo órgão interamericano ou de um novo consenso político formalmente mais
rígido: a Corte IDH.
Uma participação mais considerável dos Estados não jurisdicionados no
SIDH se inicia em meados dos anos de 1990, momento em que a conjuntura
internacional e regional torna-se mais favorável, de modo geral, às normas de
direitos humanos. A adesão do Canadá ao SIDH em 1989, após longo processo de
observação e negociações na OEA, reforça a preferência e a posição política dos
não jurisdicionados no SIDH, dando novo fôlego às atividades da CIDH, agora
com atribuições compartilhadas com a Corte IDH em pleno funcionamento. Uma
das maneiras possíveis de avaliar a relação entre a CIDH e tal grupo de Estados se
refere às observações in loco, atividade bastante frequente nesse período. Cerca
de 14% dessa atividade da CIDH se destinou aos Estados não jurisdicionados, de
modo que as visitas ocorreram em: Estados Unidos (9 visitas), Bahamas (1 visita),
Canadá (1 visita) e Jamaica (2 visitas), embora a grande maioria tenha ocorrido
166
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
Mudança Institucional em Regimes de Direitos Humanos [...]
na década de 1990. Outro ponto de análise relevante refere-se à abertura política à
participação de comissionados de nacionalidades caribenhas na CIDH. De 1970 a
1980, os membros das CIDH advinham principalmente dos grandes países da OEA,
como Estados Unidos
25
, Brasil, México e Venezuela, nacionalidades quase sempre
representadas no órgão interamericano. Contudo, à medida que mais Estados
aderiam ao SIDH, principalmente, a partir dos anos de 1980, a CIDH passou a
contar com mais representantes de Estados “menores”, estabelecendo-se uma “cota
regional não oficial” para assegurar a participação de membros comissionados da
América Central e do Caribe (DYKMANN, 2004, p. 79). Considerando que o papel
dos indivíduos/comissionados assume um papel fundamental sobre os níveis
de compromisso, orientação e iniciativa da CIDH (INTER-AMERICAN HUMAN
RIGHTS NETWORK, 2015), o estabelecimento de regras implícitas, que asseguram
duas das sete vagas na CIDH para os Estados não jurisdicionados, pode trazer
implicações diretas para o manejo das mudanças e continuidades do SIDH.
No segundo momento crítico (2011-2014), a conjuntura hemisférica já se
mostra menos promissora ao desenvolvimento institucional do SIDH, conforme
exposto na seção anterior. A análise da participação dos Estados não jurisdicionados
no SIDH e de suas posições políticas durante o processo de reflexão e reforma
da CIDH são elucidativas. Nota-se, nesse segundo momento crítico, um maior
envolvimento dos Estados não jurisdicionados no sistema interamericano de petições.
Observa-se que, a partir dos anos 2000, esse sistema de petições passa a ser
ativado em função de casos individuais relativos aos Estados não jurisdicionados.
As decisões (admissibilidade, mérito e medidas cautelares) se avolumam nesse
período, observando-se uma maior diversidade de casos e de Estados não
jurisdicionados abrangidos. O gráfico abaixo compara a participação dos Estados
não jurisdicionados no sistema de petições entre as décadas de 1990, 2000 e
2010. Ainda que essa participação seja limitada, se considerarmos a totalidade
dos Estados membros do SIDH, a tendência que se delineia é de crescimento. As
projeções
26
para a década de 2010-2020 revelam que, cada vez mais, os Estados não
25 Os EUA sempre mantiveram comissionados em todas as composições da CIDH: Sandifer (1960-1972), Woodward
(1972-1976), Farer (1976-1983), MacColm (1984-1988), Stevenson (1988-1990), Reisman (1990-1995), Goldman
(1996-2003), Carozza (2006-2009), Shelton (2010-2013) e Cavallaro (2013-2015).
26 As projeções, nesse ponto, se baseiam meramente no fato de que há, ainda, metade de uma década a ser
computada, no período 2010-2019. Trata-se de uma suposição ideal. Projeções mais qualitativas (SALAZAR;
CERQUEIRA, 2015) indicam, ao contrário, a diminuição dos números no sistema individual de petições, em
especial das medidas cautelares, tendo em vista uma provável atuação de perfil mais baixo por parte da CIDH
nos próximos anos.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
167
Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini
jurisdicionados passam a ser abarcados pelo sistema interamericano de petições,
em especial, no que se refere às medidas cautelares.
Gráfico 2. Participação dos Estados não jurisdicionados
no sistema interamericano de petições
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
10
0
1990-992000-09 2010-14
Arquivo
Inadmissibilidade Mérito Admissibilidade Cautelares
Fonte: elaboração própria com base em dados disponíveis nos Relatórios Anuais da CIDH, 1990 a 2014.
A particularidade sobre as medidas cautelares mostra-se bastante estratégica,
pois, dentre as demais medidas adotadas pela CIDH, as cautelares constituem
providências mais “brandas”: ao mesmo tempo em que sinalizam uma tentativa
da CIDH constranger os Estados não jurisdicionados, essas medidas, por natureza
jurídica, não consistem em pré-julgamento sobre as violações de direitos humanos.
Esse movimento é especialmente importante para legitimar, nesse segundo
momento crítico, a necessidade da continuidade do duplo padrão de funcionamento
do SIDH, como meio de ressaltar a importância e necessidade da manutenção da
ação da CIDH sobre os Estados não jurisdicionados. Tal prática mostra-se útil tanto
para a própria defesa institucional da CIDH no processo de reflexão e reforma
27
,
27 No comunicado de imprensa n. 58/21, o Presidente da CIDH afirma: “Uma parte significativa dos trabalhos
da Comissão se relacionou a países que não ratificaram a Convenção [...]: de todos os informes de mérito
publicados na última década, 44 casos são de países que ratificaram a Convenção, e 25 de países que ainda não
o fizeram. Em 2011, por exemplo, três dos cinco informes de mérito publicados são de países que não ratificaram
168
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
Mudança Institucional em Regimes de Direitos Humanos [...]
como para construção dos discursos de apoio dos Estados não jurisdicionados
à continuidade institucional da CIDH. As intervenções feitas pelas delegações
dos EUA e Canadá
28
nas Assembleias Gerais da OEA, no período de 2010 a 2012,
algo incomum nos anos anteriores, são expressões de apoio político e financeiro
à manutenção do status quo na CIDH. Representando os Estados caribenhos, as
intervenções de Jamaica e Dominica também apoiam a continuidade institucional
da CIDH e sinalizam a necessidade de maior inclusão dos Estados caribenhos nas
discussões
29
. No que diz respeito à participação de comissionados, nesse segundo
momento crítico, são nomeados seis comissionados advindos dos Estados não
jurisdicionados (1 de Antígua e Barbuda; 2 da Jamaica, 2 dos Estados Unidos,
1 de Santa Lucia). Outros dois acontecimentos inéditos no SIDH acontecem
durante e em sequência a esse período: a CIDH lança um Informe Anual sobre
a Jamaica (2012) e recebe doações extraordinárias de Antígua e Barbuda (2016)
para manter sua rotina de atividades.
É possível concluir, portanto, que a participação mais qualificada dos Estados
não jurisdicionados no segundo momento crítico legitima e fortalece a continuidade
institucional da CIDH, ao mesmo tempo que permite a ocorrência de mudanças
institucionais graduais
30
, sem que haja, necessariamente, um direcionamento
à superação do obstáculo para a universalidade do SIDH. Tanto a forma como
os Estados não jurisdicionados participam do SIDH, como o modo com que a
CIDH lida com esses Estados parecem demonstrar que os interesses de ambos
os atores convergem para que o foco do SIDH se volte mais a outros objetivos
(como, por exemplo, o adensamento institucional do SIDH no âmbito de sua
atuação sobre os Estados jurisdicionados) do que à universalização. As frequentes
menções da CIDH à importância do SIDH para os Estados não jurisdicionados e
a Convenção: um sobre o Canadá que se relaciona ao devido processo em matéria de imigração e dois sobre os
Estados Unidos, um relacionado ao devido processo e à pena de morte, e o outro aos deveres do Estado para
prevenir e responder à violência doméstica. Com relação às medidas cautelares [...] no ano de 2011 os dois países
com mais medidas cautelares outorgadas pela Comissão foram Honduras, com 12, e Estados Unidos, com 11
[...] a Comissão Interamericana foi a primeira organização intergovernamental que solicitou medidas especiais
de proteção a favor dos presos pelos Estados Unidos em Guantánamo, e a Comissão Interamericana solicitou
reiteradamente o fechamento imediato de tal centro de detenção” [tradução nossa]. Comunicado de Imprensa
n. 58/12, 06. jun. 2012. Disponível em:<http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2012/058.asp>.
Acesso em: 16 set. 2015.
28 OEA. Intervenções disponíveis em: <http://www.oas.org/es/cidh/informes/anuales.asp>. Acesso em: 16 set. 2015.
29 Idem.
30 Um exemplo de mudança institucional gradual foi o aperfeiçoamento dos pré-requisitos para lançamento das
medidas cautelares, ao fim do processo de reforma 2011-2013.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
169
Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini
o avanço participativo desses Estados no SIDH representam uma comunhão de
interesses entre atores de natureza diversa para manter o status quo do SIDH.
Nesse ponto, é importante destacar a reconfiguração dos papeis agente-estrutura
nos momentos críticos. Em ambos momentos, a CIDH age, por meio de seus
poderes (revisão de normas estruturais – estatuto e regulamento; emissão de notas
oficiais; participação nos processos de reforma etc.) para alcançar seus objetivos
(sobrevivência institucional, no limite). Esse alinhamento de interesses entre
CIDH e Estados não jurisdicionados quanto à continuidade institucional da CIDH
mostra-se importante para contrabalancear tanto as investidas críticas de alguns
Estados (Brasil, Bolívia, Venezuela, Equador) em promover mudanças institucionais
substantivas na CIDH, quanto, indiretamente, para mitigar a influência das novas
organizações multilaterais na região, tendentes a lidar com questões de direitos
humanos (IPPDH-Mercosul, Grupo de Alto Nível de Cooperação e Coordenação
em Direitos Humanos-UNASUL, Conferência de Estados partes da CADH).
Por fim, duas leituras mostram-se possíveis a respeito da participação dos
Estados não jurisdicionados ao longo da trajetória institucional do SIDH: de um
lado, representam, de fato, um impasse à universalização do sistema regional;
de outro, podem ser entendidos como um elemento de estabilidade dentro de
um sistema regional que funciona por meio de um padrão duplo, e que, por essa
razão, é alvo de constantes questionamentos. No caso desse último entendimento,
ao contribuírem para a continuidade da CIDH, os Estados não jurisdicionados
sustentam a manutenção do SIDH no âmbito hemisférico.
Conclusões
O enquadramento do SIDH enquanto um espaço de disputas políticas, assim
como a escolha dos Estados “em cima do muro” como foco desta pesquisa
possibilitam alguns ganhos analíticos relevantes ao exame da mudança e
continuidade institucional do regime regional de direitos humanos. O primeiro
deles refere-se à desmistificação da ideia de que os Estados “em cima do muro”
assumam posições politicamente indefinidas, papéis inerciais e presença obstrutiva
no SIDH, simplesmente. O segundo diz respeito à capacidade de explicação do SIDH
não somente a partir de um ponto de vista exógeno (choques estruturais, como
Guerra Fria, crises financeiras, movimentos de integração regional), tampouco
puramente endógeno (relevância do trabalho institucional, legitimidade da ação
170
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 2, 2017, p. 150-173
Mudança Institucional em Regimes de Direitos Humanos [...]
institucional). O reconhecimento da reconfiguração dos papéis agente-estrutura
e das coalizões políticas (mais ou menos explícitas) nos momentos críticos do
SIDH permitem visualizar como a mudança e a continuidade institucional são
resultados de processos de contestação e (re)interpretação das regras institucionais.
Destaca-se, nesse estudo, como as variáveis institucionais (financiamento do SIDH,
origem dos comissionados, representatividade regional no órgão) – ainda pouco
exploradas – assumem importância, quando associadas aos elementos de poder.
No que se refere às conclusões substantivas referentes ao exame da trajetória
institucional do SIDH, os resultados da pesquisa questionam a ideia de que esse
grupo representa apenas impasse à universalização – e, portanto, à transformação
– do SIDH. Ao contrário, as análises sugerem que, apesar de comprometidos em
menor grau, a presença e a participação dos Estados não jurisdicionados no SIDH
podem representar um elemento de estabilidade do sistema regional, que permitiu
não apenas forjar o design institucional e funcionamento peculiar do SIDH, mas
também a própria continuidade do sistema regional de direitos humanos, ao
representarem a construção de um fator de estabilidade institucional dentro de um
panorama regional persistente de questionamentos da própria ideia de proteção
interamericana dos direitos humanos na região.
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