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Ana Maura Tomesani
International Cooperation, Overseas Development,
Foreign Assistance: brief historical and
bibliographic review on Foreign Aid
Cooperação Internacional, Desenvolvimento
Ultramar, Assistência Estrangeira: breve revisão
histórica e bibliográfica sobre a ajuda externa oficial
1
DOI: 10.21530/ci.v12n1.2017.584
Ana Maura Tomesani
2
Resumo
Este artigo se presta a introduzir o leitor ao conceito, histórico, principais instituições e debates
contemporâneos sobre o fenômeno da ajuda externa oficial (foreign aid, em inglês) – que
alguns preferem tratar de cooperação internacional para o desenvolvimento, ainda que tais
termos não sejam exatamente sinônimos, como se verá. A literatura trabalhada sugere que o
debate contemporâneo em torno da ajuda externa oficial possa ser reduzido a duas frentes:
a frente dos que buscam as motivações para doar e a frente dos que medem o impacto das
doações. Chamamos a atenção, ao final deste trabalho, para o fato de que a maior parte da
literatura disponível foi escrita por pesquisadores de países que fazem parte da comunidade
de doadores, e é esta a literatura que embasa e orienta as ações das agências de cooperação.
Há pouco material que analise a ajuda externa sob a ótica dos países receptores e parte do
existente é bastante crítica a tal forma de ajuda. Sugere-se a necessidade de desenvolver
mais esses tipos de trabalho.
Palavras-chave: Ajuda externa, foreign aid, cooperação internacional para o desenvolvimento,
cooperação bilateral, organismos multilaterais.
Abstract
This article aims to introduce the reader to the concept, history, main institutions and
contemporary debates around the phenomenon of foreign aid – which some prefer to treat
as international cooperation for development, although, as we will see, these terms are not
1 O título deste artigo faz alusão a outros termos comumente utilizados para designar a ajuda externa oficial
2 Doutoranda em Relações Internacionais no IRI/USP. E-mail: anamaura@gmail.com ou anamaura@usp.br
Artigo submetido em 17/11/2016 e aprovado em 16/03/2017.
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exactly synonymous. The literature suggests that the contemporary debate about official
foreign aid can be reduced to two fronts: the front of those who seek the motivations for
donating and the front of those who measure the impact of donations. In this text, we also
draw attention to the fact that the majority of literature that is accessible is not only in
English, but has been written by researchers from countries belonging to the community
of donors. Furthermore, that it is this literature which underlies and guides the action of
cooperative agencies. There is little material that analyses external aid from the perspective
of the receiving countries, and the few existing works are generally very critical concerning
this type of aid. We suggest the need to develop such research.
Keywords: foreign aid, international cooperation for development, bilateral cooperation,
international assistance, multilateral organizations.
Introdução
A cooperação internacional para o desenvolvimento é tão difundida hoje
em dia que parece difícil imaginar que se trata de uma novidade de pouco
mais de 70 anos. E, ao longo desse tempo, tem estado no centro de debates as
seguintes questões: porquê, como e para quem doar. O próprio termo “cooperação
internacional para o desenvolvimento” não é exatamente um consenso
3
. Vários
autores que trabalham o tema – lembrando que boa parte da literatura está em
língua inglesa – preferem o termo foreign aid, ou “ajuda externa”, em português.
Uma razão para isso seria o fato de que, quando as agências oficiais de
cooperação internacional para o desenvolvimento começaram a surgir nos países
do hemisfério norte, nas décadas de 1950 e 1960, apenas o que estava no âmbito
dessas agências era chamado de cooperação internacional para o desenvolvimento
(doravante, CID) e avaliado enquanto tal. Mas o montante de recursos que um
país doa a outro pode não passar por essas agências. Ainda assim, é ajuda externa,
mesmo não sendo avaliado pelos órgãos competentes enquanto CID. Em outras
palavras, todo o CID é ajuda externa, mas nem toda ajuda externa é “carimbada”
como CID pelos países doadores. Um exemplo é o gasto para fins militares, que não
está enquadrado na definição de Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD
4
).
3 Vale esclarecer que o temo “cooperação internacional” é bem mais amplo do que a “cooperação internacional
para o desenvolvimento” e pode ser utilizado para designar variados acordos assinados entre países específicos
ou no âmbito de organizações multilaterais.
4 Em inglês, ODA – Official Development Assistance. O termo foi criado pela OCDE (Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico) para designar os fluxos de recursos transferidos dos países desenvolvidos para
os em desenvolvimento.
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Apenas para ilustrar, Bayley (2006), ao tratar do financiamento norte-americano
de programas relacionados à segurança pública no exterior, explica que
programas de policiamento deixaram de ser financiados pela USAID na década
de 1970 porque foram caracterizados como programas relacionados à defesa e
segurança, mas seguiram sendo financiados pelos EUA através de outras agências
governamentais.
Outra razão que faz com que alguns autores prefiram o termo “ajuda externa”
é o fato de que o termo “cooperação internacional para o desenvolvimento”,
como trabalhado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE, implica necessariamente os fluxos de recursos transferidos
dos países desenvolvidos para aqueles em desenvolvimento, o que caracterizaria
a cooperação Norte-Sul apenas, e desconsideraria a cooperação Sul-Sul ou
mesmo a transferência de recursos entre países do Norte – Lancaster (2008,
pag. 9-10) explica que a definição de AOD exclui transferências de fundos públicos
que ocorrem entre países como Rússia, Ucrânia, Israel e Coreia. Além isso, ela
explica que a finalidade da ajuda externa, em sua visão, é a melhoria da condição
humana (human betterment) e não o desenvolvimento, por entender que o termo
“desenvolvimento” é muito amplo e genérico. Há ainda quem entenda que o termo
“cooperação” implica benefícios mútuos e intercâmbio horizontal (seja de bens,
recursos ou conhecimento), o que significa dizer que o termo só se aplicaria bem
à cooperação Sul-Sul, sendo que à tradicional cooperação Norte-Sul o termo ideal
seria “assistência” (SOUZA, 2014).
Por conta dessa imprecisão conceitual, é importante esclarecer que estamos
tratando aqui da transferência de fundos públicos de um país para outro (dentro
de um acordo bilateral)
5
ou para uma organização internacional (num acordo de
um país para com uma organização intermediária de assistência multilateral)
6
com o objetivo de melhorar a condição social e econômica de um outro país
ou grupo de países. Essa é uma definição abrangente de ajuda externa oficial,
adaptada de Lancaster (2008) e Riddell (1987), dois grandes estudiosos do tema,
que balizou nossa revisão bibliográfica. Ela contempla os programas de CID e
5 Como, por exemplo, o financiamento japonês, via JICA (Japan International Cooperation Agency), de programas
de polícia comunitária em São Paulo entre as décadas de 1990 e 2000 (LOCHE, 2010).
6 Como, por exemplo, a contribuição financeira a um escritório ligado à Organização das Nações Unidas – ONU
(como UNESCO, UNICEF e PNUD) para financiamento de programas em diversos países. A OCDE considera
também como “cooperação internacional para o desenvolvimento” empréstimos realizados por bancos de
desenvolvimento (como Banco Mundial e BID), nos quais ao menos 25% do valor total transferido é considerado
crédito não reembolsável ou grant (doação).
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outros programas de transferência de fundos públicos para países estrangeiros
que não estejam oficialmente caracterizados enquanto CID. É com tal definição
que trabalhamos ao longo do texto.
Vale destacar que há autores que categorizam recursos provenientes de
fundações privadas como cooperação internacional. Reconhece-se a importância
dessas instituições na formação de comunidades científicas em diversos países
em desenvolvimento. Contudo, tais doações são provenientes de fundos privados
e não precisam, portanto, estar subordinadas às diretrizes de política externa
dos seus países de origem. Mais adequada parece ser a categorização desse
financiamento como “filantropia científica”, como propõe Marinho (2001),
do que cooperação científica internacional, termo utilizado por Faria e Costa
(2006) ao tratarem das diferenças de atuação das Fundações Rockefeller e
Ford no fomento às comunidades científicas de países em desenvolvimento.
Assim, os tópicos que se seguem acerca do tema não contemplam as fundações
privadas multinacionais, mas apenas a ajuda externa oficial, aquela em que os
doadores constituem nações, com ou sem a intermediação de uma organização
internacional.
A seção seguinte apresenta um histórico da ajuda externa oficial, passando
rapidamente pelas experiências anteriores à Segunda Guerra, pelas instituições
de Bretton Woods, pelo Plano Marshall, pela OCDE e pela criação das agências
de cooperação para o desenvolvimento. Esse histórico está baseado na literatura
sobre o tema e nos documentos oficiais das instituições envolvidas. A terceira
seção trata da ajuda externa oficial no contexto pós-Guerra Fria e dos debates
que surgiram nesse período – que, no entender dessa autora, parecem ter se
desdobrado em duas frentes: a frente dos que buscam as motivações para doar
e a frente dos que medem o impacto das doações. Indico ainda que esse é um
campo em que não convém buscar conclusões generalizantes, dada a enorme
diversidade dos países doadores e receptores, tanto em termos geográficos
como sociais, econômicos e culturais. A seguir, as duas frentes são trabalhadas
em subseções, expondo alguns trabalhos que podem ser classificados em cada
uma delas.
Nas considerações finais, reforço o interesse deste trabalho, que se presta
a introduzir leitores ao tema, lembrando que se trata de uma revisão que
procura trabalhar o histórico e os debates atuais sobre ajuda externa oficial sem
nenhuma pretensão de esgotá-los. Ressalto que boa parte da literatura sobre o
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tema é produzida por países que fazem parte da comunidade de doadores e que
tal literatura embasa e orienta as ações das agências de cooperação. Há pouco
material que analise a ajuda externa sob a ótica dos países receptores e sugere-se
a necessidade de desenvolver tais trabalhos
7
.
Histórico
Os primórdios daquilo que se pode chamar de ajuda externa oficial datam
do fim da Segunda Guerra Mundial. Antes disso, há registros de transferência de
recursos para a ajuda humanitária (principalmente no período após a Primeira
Guerra Mundial) e assistência prestada por potências europeias para suas colônias.
No entanto, essa transferência de recursos não era institucionalizada e muito
menos permanente, já que a “caridade” não era entendida como uma utilização
adequada dos fundos públicos, e menos ainda quando os recursos eram dirigidos
a pessoas que estavam para além das próprias fronteiras. Era sempre considerada
como temporária e tinha por objetivo a recuperação da condição anterior da
população beneficiada, ou seja, o restabelecimento da ordem original, ainda que
tal ordem fosse também precária (LANCASTER, 2008).
O cenário pós-Primeira Guerra e a ausência de acordos comuns de cooperação
financeira no período entreguerras deixou vários Estados em uma situação de
penúria que levou muito tempo para ser revertida e afetou mesmo as economias dos
países menos devastados com a guerra. Por conta disso, durante e após a Segunda
Guerra, foram selados alguns acordos entre os países aliados visando ao alívio
emergencial e, posteriormente, à reconstrução dos mais afetados (LANCASTER,
2008; MOYO, 2009). Boa parte dos atuais organismos internacionais de cooperação
financeira foram criados nesse ambiente. O BIRD (Banco Internacional para a
Reconstrução e Desenvolvimento) – hoje Banco Mundial – e o Fundo Monetário
Internacional foram criados em 1944, durante reunião em Bretton Woods, New
Hampshire, tendo como objetivo a reconstrução dos países devastados pela
Segunda Guerra (BANCO MUNDIAL, 2016) e a recuperação de suas economias.
Em 1947, é criada a Organização para a Cooperação Econômica Europeia (OEEC,
em inglês) que deveria administrar e distribuir os fundos do Plano Marshall, que
7 Ayllón (2006) explica que a CID constitui um campo consolidado de estudos nos EUA e Europa e que surpreende
o fato do tema despertar pouco interesse na comunidade brasileira de internacionalistas.
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consistia numa injeção de capital americano nos países cuja economia havia
sido devastada pela guerra. O sucesso da OEEC na administração dos recursos
do Plano Marshall acabou atraindo os EUA e o Canadá para a organização que,
então com 14 membros, tornou-se a OCDE (Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico)
8
em 1960.
O caráter da ajuda externa mudou significativamente ao longo desse
período, quer em termos de quantidade como em termos da natureza da doação.
O Plano Marshall, inicialmente criado como um plano para a recuperação e
restabelecimento de países devastados após a Segunda Guerra, pode ser entendido,
também, como um plano anticomunismo, já que a injeção de recursos evitava
a absorção desses países pelo bloco soviético, uma vez que a União Soviética
também estava promovendo programas de ajuda externa aos países em recuperação
na Europa Oriental.
Assim que razoavelmente recuperados, entre final dos anos de 1950 e início
dos de 1960, os países ocidentais financiados pelo Plano Marshall começaram a ser
pressionados pelos Estados Unidos para desenvolverem seus próprios programas
de ajuda externa, visando à contenção do avanço comunista nos países pobres
e/ou pouco industrializados (LANCASTER, 2008). É nesse contexto que se cria
também, em 1959, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), durante
reunião da Organização de Estados Americanos (OEA). Com um propósito um
pouco diferente daquele do Banco Mundial – marcado fortemente pela ideia
de reconstrução e de ajuda emergencial –, o BID surge como uma plataforma de
ajuda mútua entre os países americanos visando o desenvolvimento em vários
setores (BID, 2016). Outros bancos regionais de desenvolvimento surgiram nos
anos subsequentes, como o Banco Africano de Desenvolvimento (1964) e o Banco
Asiático de Desenvolvimento (1966)
(GPEARI, 2016).
Até o início dos anos de 1960, a maioria dos países da Europa Ocidental,
mais o Japão, tinham todos criado programas de ajuda externa – e alguns deles
estabeleceram agências permanentes de ajuda externa em alguns casos – para
prestar assistência a países estrangeiros. Países que possuíam colônias no Sul
(como Reino Unido e França) já contavam com órgãos estatais para envio de
recursos ao exterior e apenas ampliaram suas estruturas para contemplar essa
8 A instituição conta hoje com 35 membros. O Brasil é considerado “parceiro estratégico”, bem como a Índia, a
China, a África do Sul e a Indonésia. Fonte: arquivos virtuais da OCDE. Disponível em: <http://www.oecd.
org/about/membersandpartners/>. Acesso em: mar. 2017.
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nova demanda. A Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD) existia desde 1941
como “um vasto dispositivo de cooperação entre a metrópole e seus territórios
ultramarinos” (AFD, 2016). O Departamento para o Desenvolvimento Internacional
do Reino Unido (DIFD, em inglês), apesar de oficialmente criado em 1964, foi
desenvolvido dentro da estrutura do então Ministério de Desenvolvimento Ultramar,
que substituiu o antigo Colonial Development Advisory Committee, em atividade
desde 1929 (BARDER, 2005).
De toda forma, a maior parte das agências nacionais para ajuda externa oficial,
que nesse período passaram a adotar termos como “cooperação internacional”,
“desenvolvimento internacional” ou “assistência internacional” em suas siglas,
surgiu na década de 1960 – a exemplo da USAID, United States Agency for
International Development (1961), do DED, German Development Service (1963) e
da CIDA, Canadian International Development Agency (1968). Vale esclarecer que
alguns países, apesar de já terem programas bem consolidados de ajuda externa
oficial nesse período, demoraram um pouco mais para constituir suas próprias
agências. O Japão, por exemplo, já possuía programas de cooperação técnica
ultramarina desde 1954, mas a JICA, Japan International Cooperation Agency, só
foi estabelecida em 1974 (JICA, 2016).
Todas essas agências passaram a se reunir regularmente no Development
Assistance Committee (DAC), um comitê de aid donors (doadores) criado dentro
da estrutura da OCDE em 1960. Funcionava inicialmente como um fórum de
consulta entre os países doadores e sua institucionalização, em 1961, tinha como
objetivo a criação de um espaço para o monitoramento dos fluxos de recursos
provenientes da ajuda externa oficial dos países membros. O argumento do
grupo formado inicialmente era de que, para que a ajuda externa aos países em
desenvolvimento se tornasse permanente e efetiva, ela precisava ser coordenada
entre doadores para não haver sobreposição de recursos ou falta deles em setores
estratégicos ou países específicos. Era necessária a produção de dados consistentes
sobre recursos transferidos, setores, países receptores e parcerias envolvidas.
Já em 1962, o DAC lançava as primeiras publicações compilando dados relativos
à AOD e tem início a produção sistemática de estatísticas sobre a cooperação para
o desenvolvimento
(OCDE, 2016). Desde então, as decisões tomadas no âmbito do
DAC passaram a ser orientadas pelos dados gerados pelo setor de estatísticas do
comitê. As resoluções do DAC determinam o direcionamento e volume dos recursos
alocados para a “cooperação para o desenvolvimento” no mundo, apontando
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tendências setoriais e regionais importantes de serem observadas por estudiosos
do assunto
9
.
O PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) também
surgiu nesse período (1965), a partir de uma fusão do Expanded Programme of
Technical Assistance ou EPTA (criado em 1949 e formado por 6 agências das
Nações Unidas) e do United Nations Special Fund (1958). O PNUD gerencia
recursos provenientes de contribuições voluntárias de signatários das Nações
Unidas para executar programas em países em desenvolvimento. É possível que
o papel dos Estados Unidos como maior país doador da Organização das Nações
Unidas possa ter influenciado os programas do PNUD no sentido de configurá-los
como escudos anticomunistas nos países capitalistas periféricos, muito embora
a União Soviética também fosse signatária da ONU. A corrida armamentista que
caracterizou tal período se refletiu numa corrida para a prestação de assistência
financeira, opondo países ocidentais e orientais, e é difícil que o PNUD tenha
se mantido neutro nessa disputa. Em todo caso, trata-se de uma hipótese a ser
testada, que carece de investigações científicas para tanto.
As décadas de 1960 e 1970 são fortemente marcadas também pelo surgimento
de diversas ONGs de caráter humanitário que engrossaram o corpo de igrejas
e organizações de caridade envolvidas na redução de sofrimento humano e
promoção do alívio em países devastados por catástrofes naturais, fome ou
guerras civis. Essas organizações começaram a defender o aumento da ajuda
dos países desenvolvidos para os países pobres (VALENTIN, 2005; LANCASTER,
2008). No final da década de 1950, o Conselho Mundial de Igrejas recomendou
que os governos desenvolvidos devessem dedicar pelo menos 1% do seu PIB
para ajudar os países pobres (LANCASTER, 2008). Durante os anos de 1960,
os membros do DAC aceitaram esses termos, mas os recuaram alguns anos
depois com a justificativa de que eles não podiam controlar os fluxos privados.
Assim, eles fixaram uma meta menos otimista para o envio de fluxos oficiais:
0,7% do PIB de cada país-membro deveria ser dedicado à assistência externa
(OCDE, 2017).
9 É preciso esclarecer que o Creditor Reporting System (CRS), a central de dados sobre ajuda externa compilados
pelo DAC e que constitui a fonte oficial de estatística sobre assistência para o desenvolvimento para todos os
países que fazem parte do DAC, trabalha apenas com os países-membros da OCDE e do DAC. Essa central não
abrange o volume doado, por exemplo, por países do Sul Global, países do Oriente Médio/Ásia (com exceção do
Japão e da Coreia, que fazem parte da OCDE) ou de alguns países da Europa do Leste. Isso significa não apenas
que temos um apagão estatístico com relação aos dados de doações feitas pelo Bloco Soviético durante toda a
Guerra Fria, como ainda que os dados compilados pela OCDE não dão conta do recente fenômeno do aumento
de doações provenientes de países autoritários não ocidentais, como China e Irã (WRIGHT; WINTERS, 2010).
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Nesse período, começa a ganhar força também o Non-Aligned Movement
(NAM), ou o Movimento dos Não-Alinhados. Tratava-se de um grupo de países,
boa parte dos quais formados por ex-colônias, definidos como “do Sul” – em
contraposição aos países desenvolvidos do Norte – que passaram a formar blocos
para discutir seus destinos políticos e econômicos autonomamente, bem como para
estabelecer acordos de cooperação técnica, sem a interferência de suas antigas
metrópoles, a exemplo da Organização da Unidade Africana e do G-77 (MODI,
2011). O ativismo do NAM foi grande na década de 1970 e culminou com o Plano
de Ação para a Cooperação Sul-Sul da Conferência das Nações Unidas para o
Comércio e o Desenvolvimento – UNCTAD, em inglês – elaborado em Buenos
Aires, no ano de 1978 (MODI, 2011; BURGES, 2012).
O desenvolvimento a longo prazo foi incluído na agenda das agências de
ajuda internacional na década de 1970 e não foi por acaso. Naquele momento,
a maioria dos países do mundo já era doadora ou beneficiária de ajuda externa,
que tinha então se tornado um elemento comum e quase “naturalizado” nas
relações internacionais, principalmente entre países ricos e pobres. Além disso,
a profissionalização das agências de assistência internacional estava em curso e o
planejamento estratégico como ferramenta de intervenção da ajuda foi introduzido
e difundido entre eles (LANCASTER, 2008). O contexto contribuiu grandemente
para esse fenômeno – além da crise econômica nos países subdesenvolvidos que
agravou a pobreza e a desigualdade em meados dos anos de 1970 (e da fome
na África e na Ásia do Sul), todas essas agências governamentais e multilaterais
foram fortemente influenciadas pelas conferências internacionais que tiveram
lugar durante a segunda metade do século XX e pelo aumento do número de ONGs
proeminentes e influentes, que preconizam a cooperação para o desenvolvimento
(VALENTIN, 2005).
Duas grandes visões sobre a ajuda externa para o desenvolvimento estavam
em voga: a que defendia a redução das necessidades básicas (a pobreza, a fome,
habitação) e aquela que via como inescapáveis os ajustes estruturais na economia
(a reforma econômica, a liberalização comercial, a desvalorização da moeda etc.)
a fim de promover o crescimento econômico (VALENTIN, 2005; LANCASTER,
2008). A primeira estava alinhada com as ONGs que proliferaram no período e
a segunda foi associada com a abordagem dos burocratas do Banco Mundial.
Independentemente das visões adotadas pelos doadores, o fato é que, em vinte
anos, a ajuda aumentou dez vezes: de US$ 8 bilhões em 1970 para quase US$ 80
bilhões em 1990 (LANCASTER, 2008).
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Debates Contemporâneos
O fim da Guerra Fria representou grandes mudanças na ajuda externa e no
conceito de desenvolvimento que deve guiar os fluxos de ajuda oficial. Temas
como democratização, apoiando antigos países socialistas, problemas globais (os
relacionados com os bens públicos globais) e a construção da paz em territórios
pós-conflito são algumas das questões que ganharam terreno. A década de 1990
foi marcada por várias cúpulas das Nações Unidas com foco em problemas como
meio ambiente, população, gênero, alimentação, mudanças climáticas globais,
racismo (VALENTIN, 2005; LANCASTER, 2008).
A década de 1990 também marcou o início de uma revisão ampla e profunda
do modelo contemporâneo de ajuda externa (revisão que se encontra ainda em
curso), seja por estudiosos ou por burocratas das agências governamentais e
multilaterais de ajuda (EASTERLY, 2008; LANCASTER, 2008; MOYO, 2009). Nas
agências, surgem dúvidas sobre a eficácia da ajuda, a volatilidade dos fundos,
críticas sobre auxílio financeiro a países geridos por regimes corruptos e violentos,
falta de seletividade, má interpretação sobre os resultados esperados do auxílio
financeiro prestado, gerando mal-estar entre doadores e destinatários – tais são
algumas das questões levantadas nesse período. Além disso, a queda do Muro de
Berlim potencializa os termos de condicionalidade nas doações internacionais.
Não que as transferências feitas no período da Guerra Fria fossem totalmente
incondicionais – sobretudo no caso da ajuda multilateral, a condicionalidade
(aquele receituário fornecido pelo doador/credor para ser seguido à risca pelo
país destinatário) sempre existiu. Mas, no período da Guerra Fria, a ajuda externa
tinha propósitos geopolíticos de buscar assegurar zonas de influência, então
não havia muitos termos de condicionalidade nas doações, já que os doadores
entendiam que elas precisavam acontecer de toda forma. Já nos anos de 1980 e
1990, a concorrência entre países destinatários aumenta e a condicionalidade surge
como uma marca forte da ajuda externa, seja bilateral ou multilateral (WRIGHT;
WINTERS, 2010).
Os Objetivos de Desenvolvimento das Nações Unidas, estabelecidos em 2000,
ou Objetivos do Milênio (Millenium Goals), também influenciaram os programas
de ajuda dos países desenvolvidos em todo o mundo e o DAC até criou indicadores
especiais para medir a eficácia da ajuda em relação aos ODM. Três conferências
das Nações Unidas sobre Ajuda Externa para o Desenvolvimento ocorreram nos
últimos 15 anos (Monterrey, no México, em 2002; Doha, no Qatar, 2008; e Adis
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Abeba, Etiópia, 2015). As três ocorreram com o apoio do Banco Mundial, do Fundo
Monetário Internacional e da Organização Mundial do Comércio.
O Movimento dos Não-Alinhados passou por um período crítico nos anos
de 1980, por conta da crise que se abateu sobretudo sobre os países da África
e América Latina, que acumularam dívidas e, em alguns casos, chegaram a ter
crescimento negativo, o que dificultou a colaboração entre eles. Sem alternativas,
esses países tiveram que se render aos programas top-down de ajustes estruturais
do Banco Mundial e do FMI, cujo receituário rígido lhes relegava pouca autonomia
político-administrativa e econômica (MODI, 2009). Mas a cooperação entre
países em desenvolvimento (cooperação Sul-Sul) ressurge nas décadas de 1990
e anos 2000, quando países considerados de renda média, como Brasil, Índia,
México e África do Sul, passaram a intercambiar know-how de programas sociais
bem-sucedidos nos seus respectivos territórios (SÁ e SILVA, 2009; BURGES, 2012).
Paralelamente, a China vem colaborando financeiramente para com os países
da África Subsaariana desde o início do milênio (MOYO, 2009). Os recursos
administrados aparecem sob a forma de “assistência/ajuda” (GUÉRIN, 2008;
BRÄUTIGAM, 2011), “investimento” (MOYO, 2009) ou ainda “assistência econômica”
(LUM, 2009). De fato, como explica Burger (2012), o caso chinês está entre aqueles
em que é difícil estabelecer o limite entre ajuda externa e investimento, já que
o programa da China na África é complexo e envolve não apenas a instalação
de indústrias (sobretudo de mineração) e infraestrutura de escoamento de bens,
mas também pequenas doações para gastos sociais e empréstimos com taxas
de juros favoráveis (GUÉRIN, 2008). Embora seja visto por Moyo (2009) como
um programa promissor em termos de forjar crescimento econômico nos países
africanos e pelo caráter não paternalista de ajuda externa, parece haver um
consenso entre autores no sentido de que tais recursos não cabem na definição
de AOD da OCDE, ainda que possam de alguma forma ser considerados como
voltados para o desenvolvimento, sendo uma das razões o fato de que o programa
não é transparente (GUÉRIN, 2008; LUM, 2009; BRÄUTIGAM, 2011).
Na comunidade científica, o debate sobre ajuda externa vem se desdobrando
em duas frentes: a frente dos que buscam as motivações para doar e a frente dos
que medem o impacto das doações. No primeiro caso, autores dos mais diversos
matizes teóricos procuram entender as razões que levam um país a doar recursos
públicos para outro país. Ainda dentro desse enfoque, há uma discussão importante
sobre a questão da seletividade, que trabalha no sentido de verificar os fatores
que atraem e/ou afugentam doadores em países ou setores específicos. O objeto,
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nesse caso, é o doador. No segundo caso, os trabalhos medem o impacto da ajuda
externa nos países destinatários, em uma variedade de assuntos, tais como em
combate à corrupção, democratização, redução da pobreza, crescimento econômico,
reformas institucionais e outros. O objeto, aqui, são os países destinatários. Em
ambos os casos, os trabalhos transitam entre os campos da ciência política, relações
internacionais e economia e há desde estudos quantitativos, com grande número
de casos, a estudos de caso descritivos e bastante específicos
10
.
O(A) leitor(a) poderá se perguntar, ao longo da leitura das próximas seções,
por que trabalhos sobre cooperação Sul-Sul (CSS) não foram incluídos. É impor-
tante esclarecer aqui que a revisão da literatura foi baseada em uma série de
palavras-chave que permitiram também a listagem de trabalhos sobre a cooperação
Sul-Sul. Contudo, tais trabalhos caracterizam a CSS como essencialmente técnica
(BURGES, 2012; LANDAU, 2008) e frequentemente fruto de triangulação – quando
um país desenvolvido financia o intercâmbio e/ou transferência de conhecimento/
tecnologia entre dois ou mais países em desenvolvimento (SÁ e SILVA, 2009;
MUGGAH; CARVALHO, 2011). Não envolvem a transferência sistemática de fundos
públicos entre países do Sul – o que também torna tal forma de cooperação mais
difícil de ser quantificada (BURGES, 2012; SOUZA, 2014), já que muitas situações
podem se enquadrar como CSS
11
. A definição com a qual trabalhei não comporta
esse formato de cooperação e por isso não incluí os artigos que encontrei na
classificação que segue
12
.
A leitura desses trabalhos pode render a impressão de que muitas das
constatações dos pesquisadores são paradoxais e contraditórias. Mas é preciso atentar
para o fato dos diferentes desenhos de pesquisa utilizados – amostras, enfoques
temporais e espaciais, indicadores e metodologias. Conclusões generalizantes sobre
ajuda externa empobrecem o debate sobre o assunto, pois estamos tratando de um
universo de casos que tem, literalmente, o tamanho do mundo. Por essa razão,
recortes muito bem definidos são necessários. Passaremos por esses debates nos
dois subitens seguintes.
10 A revisão bibliográfica que redundou na redação dessa seção do artigo está baseada nas seguintes ferramentas
de busca bibliográfica: Google Scholar, Jstor e Academia.edu. Foram ainda incorporados alguns trabalhos
sugeridos pela(o)s pareceristas que julguei adequados à abordagem desenvolvida aqui.
11 Landau (2008) chega a incluir inclusive o perdão da dívida de países africanos e latino-americanos com o Brasil
como forma de cooperação para o desenvolvimento.
12 Embora não se enquadre na definição com a qual estamos trabalhando aqui, não deixa de ser interessante
explorar os múltiplos e criativos formatos de cooperação Sul-Sul.
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Ana Maura Tomesani
Debate motivacional sobre ajuda externa
As razões que explicam a ajuda externa foram tratadas principalmente nos
anos de 1960 e 1970, no auge da Guerra Fria. Realistas entendem a ajuda externa
como um instrumento para aumentar a segurança da nação doadora – e esse
era o objetivo principal dos primeiros programas de ajuda ocidentais: reduzir as
tentações do comunismo. Morgenthau (1962), em um artigo clássico sobre a ajuda
externa, explica que a ela é um instrumento de poder político e deve ser utilizado
para assegurar zonas de influência – no entanto, ele tem uma visão crítica sobre
os resultados que tal ajuda pode desencadear. O autor entende a ajuda externa
como “poder de compra”, como recursos para comprar aliados e concessões – e
ele também inclui subornos a título de ajuda. Morgenthau afirma que a ajuda
nem sempre é eficaz (eficácia entendida como “pagar e obter o produto”) e
deve ser muito bem calculada. De fato, até meados dos anos de 1970, não havia
outro debate possível sobre as motivações da ajuda externa oficial que não fosse
aquele dominado pelo realismo. Como afirma Lancaster (2008), a ajuda externa
nasce como instrumento estratégico da Guerra Fria e do realismo diplomático.
Embora não mais dominem os trabalhos sobre ajuda externa, os realistas exercem
ainda considerável importância nesse campo de estudos, como veremos na seção
a seguir.
Já estudiosos da Cepal elaboraram, entre os anos de 1950 e 1960, o que veio a
ser conhecida como a “teoria da dependência”, que entendia o investimento externo
como inibidor do desenvolvimento local e reprodutor do subdesenvolvimento na
periferia capitalista. O livro Dependência e Desenvolvimento na América Latina
(CARDOSO; FALETTO, 1970), embora não seja o único trabalho que desenvolve as
ideias centrais da teoria, tiveram enorme influência nos países latino-americanos
e em outros países do Sul, tendo sido traduzido para várias línguas. Esses estudos
influenciaram e influenciam ainda trabalhos que interpretam a ajuda externa
como um instrumento de intervenção e dominação para fins de exploração de
países pobres. Relaciona-se a ajuda externa a uma forma de neocolonialismo/
recolonialismo (GHOSH, 1985; MURRAY, 2004; TANDON, 2008), um mecanismo
que tende a criar (ou recriar) vínculos de dependência entre países doadores e
países receptores da ajuda (aid dependency). Para Tandon (2008), a ajuda externa
é uma forma de controle sobre as nações pobres que gera estigma e subserviência,
além de desencorajar a busca pelo desenvolvimento. Sogge (2015) vai ainda mais
adiante ao mostrar que os recursos transferidos aos países receptores retornam
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 73-100
International Cooperation, Overseas Development, Foreign Assistance [...]
aos países doadores na forma de fluxo de capitais, mostrando que a ajuda externa
se revela, na verdade, uma autoajuda.
Riddell (1987) defende que a localização do governo no espectro esquerda-direita
influencia a quantidade e a natureza da ajuda. Ele afirma que, na Grã-Bretanha,
tanto trabalhistas como conservadores têm uma visão pró-desenvolvimentista
da ajuda externa, mas os primeiros são defensores da ajuda para as pessoas
mais pobres nos países menos desenvolvidos; a segunda compreende a ajuda ao
desenvolvimento como uma espécie de assistência com objetivo de criar ambiente
para mercados abertos. Riddell explica que as mesmas considerações sobre a
ajuda ao desenvolvimento se aplicam aos Estados Unidos no caso de democratas
e republicanos. Na mesma linha de considerar as instituições e os valores
domésticos como determinantes para a ajuda externa, Lumsdaine (1993) explica
que os propósitos que orientam um determinado país doador seriam reflexo das
normas e dos valores em curso de tal país. Sua análise faz sentido sobretudo se
olharmos para a literatura que trabalha com a ajuda externa prestada por países
com sistema de welfare state bastante desenvolvido. Noel e Thérien (1995), por
exemplo, procuram demonstrar como a visão de justiça vigente no plano interno
de países doadores, materializada em suas instituições domésticas, influencia no
potencial doador desses países.
A partir dos anos de 1990, internacionalistas liberais começaram a escrever
sobre a ajuda externa como resultado da interdependência contemporânea e uma
ferramenta necessária para resolver os problemas relacionados aos “bens públicos”
ou “bens globais”, aqueles para os quais todos teriam direito, como segurança,
meio ambiente, conhecimento, trabalho digno etc. (MILANI, 2014) e cuja má
gestão pode levar a resultados catastróficos que atravessam fronteiras políticas e
cruzam oceanos (como epidemias ou desastres gerados pelo aquecimento global).
Tal conceito remonta à década de 1950 e foi sendo retrabalhado teoricamente
durante toda a segunda metade do século XX e começou a ser incorporado em
diversos documentos da ONU a partir dos anos de 1980 (SHUTTE, 2015). São vários
os trabalhos que entendem que o maior desafio da ajuda externa atualmente é
enfrentar os problemas transnacionais (KANBUR; SANDLER; MORRISON, 1999;
JAYARAMAN; KANBUR, 1999).
Vale ressaltar que tais abordagens não são necessariamente excludentes.
Propósitos neocolonialistas podem se coadunar perfeitamente com propósitos
realistas. Assim como a abordagem segundo a qual os partidos e outras instituições
domésticas desempenham papel importante na definição das doações pode ser bem
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Ana Maura Tomesani
trabalhada dentro de uma perspectiva de proteção dos bens públicos globais. E,
para além da discussão sobre o que levaria países a doar, ou quais fatores pesam
mais nessa decisão, há ainda o debate sobre o que faz com que doem para certos
países em detrimento de outros, ou para alguns setores do desenvolvimento em
detrimento de outros, ou para comunidades e ONGs em detrimento de governos.
Essa questão ensejou uma literatura que compara tipos de doadores e cruza essa
informação com características dos países destinatários – como grau de corrupção,
qualidade das instituições, governança, tipo de regime político, respeito a direitos
humanos etc.
Com efeito, alguns artigos interessantes apontam diferenças no desenvolvimento
de atividades de agências bilaterais e multilaterais de ajuda. Maizels e Nissanke
(1984) investigaram se as doações são guiadas por interesses do doador ou
necessidades do destinatário. Eles encontram evidências de que a ajuda bilateral é
mais guiada pelos interesses dos doadores e que a ajuda multilateral é mais guiada
pelas necessidades do destinatário. Dollar e Levin (2006) examinam se a ajuda
externa, bilateral e multilateral, é “seletiva” em termos de democracia e estado de
direito – ou seja, em que medida o respeito a tais valores é levado em consideração
por parte das agências doadoras. Eles concluem que a assistência multilateral
é mais seletiva do que a ajuda bilateral – ou seja, o respeito à democracia e ao
estado de direito por parte de países destinatários pesa mais nas decisões das
agências multilaterais do que das agências bilaterais. Neumayer (2003a, 2003b,
2003c) endossa tal conclusão. Ele afirma que o histórico de um país em matéria
de direitos humanos é muitas vezes estatisticamente insignificante como um
determinante da concessão da ajuda, mas existem diferenças entre as alocações
de ajuda de agências bilaterais e multilaterais. Apenas para as últimas o respeito
aos direitos humanos é relevante.
Há ainda uma discussão sobre as agências fornecedoras de “créditos
reembolsáveis” e “créditos não reembolsáveis” (HAMMERGREN, 2003). Os
créditos reembolsáveis seriam os empréstimos e os não reembolsáveis, as doações.
Segundo Hammergren (2003), há uma diferença na maneira de agir desses dois
tipos de agências. Aquelas que fornecem créditos reembolsáveis – como o Banco
Mundial e outros bancos de desenvolvimento regional – seriam mais sensíveis a
demandas locais do que as agências fornecedoras de créditos não reembolsáveis
– como as agências bilaterais de CID –, que tenderiam a condicionar a doação a
um receituário genérico e engessado, pouco aberto ao diálogo com os governos ou
organizações dos países destinatários. O texto de Hammergren corrobora as ideias
88
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International Cooperation, Overseas Development, Foreign Assistance [...]
dos autores trabalhados acima, já que a classificação que faz entre agências que
fornecem créditos reembolsáveis e não reembolsáveis pode ser convertida, sem
prejuízos, em uma classificação entre, respectivamente, agências multilaterais e
bilaterais.
Easterly (2002), um estudioso que também é um ex-executivo do Banco
Mundial, afirma que as agências de ajuda externa exigem demasiadamente dos
países receptores, desconsiderando que muitos desses países, sobretudo os mais
pobres, possuem instituições fracas e pouco consolidadas, além de não contar com
recursos humanos adequados. Segundo o autor, essa fórmula leva ao fracasso certo.
Easterly (2002) entende que é importante ouvir atores nos países beneficiários,
a fim de evitar decepções. Tal opinião é partilhada com Berg (2000), para quem
o fracasso na reforma das instituições políticas nos países receptores pode ser
considerado uma deficiência dos doadores em adaptar programas e práticas para
as circunstâncias dos países de baixa renda com instituições administrativas
fracas. Nessa mesma linha, a crítica segundo a qual a comunidade de doadores
cria fórmulas demasiadamente generalizantes para localidades muito distintas,
do ponto de vista institucional, é partilhada por alguns autores que trabalham
com programas de reforma do setor de segurança na América Latina (TUCHIN;
GOLDING, 2003; ZIEGLER; NIELD, 2002).
Ainda no rol dos debates motivacionais sobre ajuda externa, trabalhos apontando
motivações pouco elogiosas e mesmo perversas de algumas agências, bilaterais
e multilaterais, são frequentes na literatura. Numa abordagem mais marxista,
Petras (1997) explica que as ONGs e muitas das organizações internacionais
atuantes na América Latina desde os anos de 1980 sobrevivem de recursos
doados por agências norte-americanas e europeias que estiveram e estão a
serviço do imperialismo ocidental, tendo introduzido um discurso antiestatista
na América Latina transvestido de defesa da sociedade civil. Segundo o autor,
muitas dessas ONGs internacionais constituem, na verdade, a “face comunitária”
do neoliberalismo.
Há ainda uma quantidade respeitosa de trabalhos que denunciam projetos
de alfabetização do Banco Mundial e da UNESCO voltados à África e ao Pacífico
Sul como uma tentativa de dominação cultural e simbólica para facilitar a
dominação econômica desses povos (WICKENS; SANDLIN, 2007; BIRAIMAH,
2005). A mesma crítica pode ser estendida ao projeto do Banco Mundial de
financiamento de universidades africanas nos anos de 1970 e 1980, que resultaram
no desmantelamento do ensino superior público nos países receptores dos fundos e o
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Ana Maura Tomesani
consequente barateamento da mão de obra (COLLINS; RHOADS, 2010; CAFFENTZIS,
2000). Podemos citar ainda o investimento da USAID no treinamento das polícias
latino-americanas durante os anos de 1960 e 1970, período marcado por vários
governos ditatoriais e violentos no continente (MOTTA, 2010). Ainda sobre a USAID,
os acordos MEC-USAID – série de doze acordos assinados entre o ministério da
Educação brasileiro e a agência de cooperação norte-americana entre as décadas de
1960 e 1970 – visavam à adequação do ensino público brasileiro à formação de mão
de obra para escorar o desenvolvimento econômico e foram intensamente criticados
pelo movimento estudantil e intelectuais do período (CUNHA; GÓES, 1986; PINA,
2011). Vale lembrar que tais acordos foram assinados no período da Guerra Fria,
quando a USAID trabalhou intensamente para conter o avanço comunista no globo,
o que significa que uma educação mais técnica, profissionalizante e alinhada às
demandas do mercado constituía um bom argumento para a redução da carga
horária de disciplinas de cunho humanista, mais críticas e reflexivas. De fato, os
acordos MEC-USAID orientaram as reformas do ensino ocorridas nos primeiros
anos da ditadura militar no Brasil, que redundaram na eliminação de um ano de
estudos da grade escolar de então (de doze para onze anos), na redução da carga
horária de disciplinas como História e Geografia, além da retirada de Filosofia da
grade, entre outras coisas (FONSECA, 2003; ARANHA, 1994).
Tratando ainda de motivações perversas e às vezes corruptivas, o jornalista
Peter Gill (2016) chama a atenção em livro publicado recentemente para a
captura política de ONGs internacionais e órgãos das Nações Unidas – como
UNICEF e UNHCR – pelo Conselho de Segurança da ONU nas localidades em que
ocorre a chamada guerra ao terror. O autor explica que organizações respeitadas
historicamente por seu trabalho humanitário vêm sofrendo pressão das agências
financiadoras – agências oficiais dos mesmos países que financiam a guerra
ao terror – para seguirem uma agenda de trabalho que não condiz com aquela
apregoada por essas organizações e nem com os princípios do trabalho humanitário.
A discussão sobre o impacto da ajuda externa nos países destinatários
Os trabalhos sobre o impacto da ajuda externa são bem mais abundantes
do que aqueles que exploram as motivações para que ela ocorra. Alguns autores
analisam o impacto da ajuda externa sob a ótica realista da “capacidade de compra”
dos países doadores para com países beneficiários em votações da ONU, associando
países beneficiários a concessões específicas (WANG, 1999; KEGLEY; HOOK, 1991;
90
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International Cooperation, Overseas Development, Foreign Assistance [...]
KUZIEMKO; WERKER, 2006; DREHER; NUNNENKAMP; THIELE, 2008). A maioria
desses estudos analisa a capacidade dos investimentos norte-americanos para
controlar os votos dos países beneficiários nas conferências, Assembleia Geral e
conselhos das Nações Unidas. E a maioria deles aponta para a correlação positiva
entre a ajuda e alinhamento do voto com os EUA, o que demonstra a eficácia da
ajuda externa na “compra” dos votos dos países em desenvolvimento.
A relação entre ajuda externa e corrupção é trabalhada por Tavares (2003).
O autor calcula a distância geográfica e cultural entre países doadores e receptores
e conclui que a ajuda externa reduz a corrupção nos países receptores, mas que
esse efeito é maior quando os países estão mais próximos geograficamente e
culturalmente. Um estudo quantitativo com vários países doadores e receptores
também foi feito por Okada e Samreth (2012) e concluiu que a ajuda externa
geralmente reduz a corrupção, mas tal efeito de redução é maior em países que já
são menos corruptos e pode variar de acordo com os países doadores. Essa visão
otimista não é compartilhada por Alesina e Weder (1999), que documentam que,
de acordo com alguns indicadores de corrupção, governos corruptos recebem
mais ajuda que os não corruptos e não há evidência de que o aumento da ajuda
externa reduz a corrupção.
No campo da relação entre ajuda externa e democracia, Kosack (2003) pesquisa
o efeito da ajuda externa na qualidade de vida de habitantes em democracias e
autocracias e conclui que a ajuda é mais eficaz quando aplicada em democracias,
sugerindo que a ajuda externa devesse centrar fogo na democratização de países
não democráticos. Knack (2004), porém, produz análise multivariada do impacto
da ajuda sobre a democratização em uma grande amostra de países beneficiários,
durante o período 1975-2000, e não encontra evidências de que a ajuda externa
seja capaz de promover democracia. Finkel, Pérez-Liñán e Seligson (2007) estudaram
programas de ajuda externa destinados a aumentar a democracia, tendo os EUA
como doador em 165 países beneficiários entre 1990-2003. Os autores concluem que
a assistência à democracia tem um impacto positivo significativo na democratização
dos países receptores.
Vale ressaltar o papel da condicionalidade das doações no impacto dessa
ajuda nos países receptores. Alguns críticos entendem que a condicionalidade é
simplesmente ineficiente para induzir crescimento econômico (EASTERLY, 2005).
Há outros que veem no receituário proposto pelas agências de financiamento um
atentado à soberania dos países destinatários e uma forma de neocolonialismo
paternalista (MURRAY, 2004), mas há trabalhos que evidenciam a efetividade
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Ana Maura Tomesani
da condicionalidade. Dunning (2004) constata que o pequeno efeito positivo da
ajuda externa ocidental na democratização de países africanos subsaarianos está
limitado ao pós-Guerra Fria, sendo esse um indicador de que o efeito da ajuda
externa está condicionado pelo contexto geopolítico – com a ausência do bloco
soviético na disputa por zonas de influência, a ameaça de interromper os fluxos
assistenciais por parte de doadores ocidentais leva países destinatários a seguir o
receituário imposto pela agência doadora. Bearce e Tirone (2010) chegam a uma
conclusão parecida no que tange ao crescimento econômico. Eles demonstram
que a ajuda fornecida por países ocidentais só promoveu crescimento econômico
depois dos anos de 1990, uma vez que o fim da Guerra Fria possibilitou aos países
doadores condicionar as doações às reformas que entendiam como necessárias
nos países destinatários.
De todos os impactos supostamente causados pela ajuda externa, os mais
trabalhados pela literatura são, de longe, aqueles relacionados ao crescimento
econômico e à redução da pobreza. Com relação ao crescimento econômico,
alguns trabalhos são bem pessimistas no sentido de demonstrarem que a soma
dos volumes destinados aos países em desenvolvimento ao longo dos últimos 60
anos é gigantesca e que o crescimento econômico gerado é incremental (WRIGHT
e WINTERS, 2010). Por outro lado, desagregar os dados por tipo de ajuda, tipo de
doador, setor e país de destino pode ajudar a obter dados mais apurados. Burnside
e Dollar (1997) alegam que a ajuda externa oficial só tem efeito quando o país
destinatário apresenta algumas pré-condições, como boas políticas monetárias e
fiscais. Alguns pesquisadores notam que o efeito sobre o crescimento econômico
pode estar relacionado ao tipo e ao período da ajuda – se de curto ou longo prazo
(CLEMENS; RADELET; BHAVNANI 2004; RAJAN; SUBRAMANIAN’S, 2008). Knack
(1999) nota ainda que o volume da ajuda tem efeito sobre o crescimento econômico,
tendo constatado que quanto maior o montante da ajuda, menor o impacto sobre
o crescimento econômico – segundo o autor, altas somas injetadas em um mesmo
país tem efeito deletério sobre a governança, reduzindo a transparência das ações
governamentais e gerando focos de corrupção e dependência de ajuda externa.
Ainda sobre crescimento econômico, Easterly (2003) aponta que a ajuda não é
capaz de promover o crescimento em grande escala e as agências devem estabelecer
metas mais modestas, ao invés de buscarem ser catalisadoras da transformação
de toda a sociedade.
No caso do impacto da ajuda externa oficial na redução da pobreza, há
uma distinção entre autores que trabalham com uma definição econômica de
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pobreza (como renda per capita) e aqueles que trabalham com indicadores de
desenvolvimento humano, como mortalidade infantil e analfabetismo. No primeiro
caso, destacam-se os autores que criam modelos de efetividade da ajuda externa
na redução da pobreza, baseados no argumento de que o atual modelo de fluxo
de recursos destinados ao combate à pobreza é ineficiente, seja porque não
beneficia os mais pobres (COLLIER; DOLLAR, 2002), seja porque não recompensam
países que apresentam boas iniciativas (BURNSIDE; DOLLAR, 1998; COLLIER;
DOLLAR, 2001), seja porque não levam em consideração a questão da promoção
da igualdade de renda e de oportunidades na distribuição dos recursos (COGNEAU;
NAUDET, 2007).
No segundo caso, uma pesquisa interessante concluiu, na década de 1990,
que a ajuda externa não aumenta significativamente o crescimento econômico,
nem beneficia os pobres, mas aumenta o tamanho do governo – o que não pode
ser visto como um bom ou mau indicador em si (BOONE, 1996). Além disso,
o autor da pesquisa conclui que o fato do país ser democrático ou repressivo
não tem efeito significativo sobre o impacto da ajuda, mas governos liberais e
democracias que receberam auxílios reduziram suas taxas de mortalidade média
infantil 30% mais do que os regimes repressivos. Já Yontcheva e Masud (2005)
trabalham com o efeito da ajuda externa proveniente de doadores bilaterais e
ONGs internacionais sobre a mortalidade infantil e o analfabetismo. Constatam
que projetos financiados por ONGs internacionais têm impacto positivo maior
sobre a mortalidade infantil do que aquele verificado nos projetos financiados
por agências bilaterais, mas há pouca diferença com relação ao impacto sobre o
analfabetismo. Verificam ainda que a entrada de recursos provenientes da ajuda
bilateral pode levar países a substituir programas governamentais pelos projetos
que se desenvolvem no âmbito do acordo bilateral, substituição tal que não
ocorre no caso nos projetos financiados pelas ONGs internacionais. Já o trabalho
de McGilllivray e Noorbakhsh (2007) busca cruzar informações de ajuda externa
com IDH em países em conflito, a fim de verificar se os recursos recebidos são
capazes de minimizar o efeito dos conflitos sobre o bem-estar da população desses
países. Concluem que a ajuda está negativamente associada aos indicadores de
IDH, o que significa que ela não consegue reduzir ou neutralizar o impacto dos
conflitos sobre o bem-estar da população.
Além dessas macrodiscussões acima, que são geralmente baseadas em
estudos quantitativos com grandes amostras, numerosos estudos de caso também
surgiram nos últimos 25 anos. Há farta literatura tratando de países destinatários
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Ana Maura Tomesani
em conjunto ou receptores específicos, tendo programas ou agências em particular
como objeto de pesquisa. É possível encontrar trabalhos em diferentes idiomas,
pois os casos estudados são geralmente locais. É interessante conhecê-los porque
introduzem uma análise da ajuda externa sob a perspectiva dos receptores, algo
que não concorre com o mainsteam da produção acadêmica nesse campo.
Podemos citar o trabalho de Nipassa (2009), pesquisador moçambicano que
analisa os efeitos da ajuda externa sobre o país africano desde a independência
do mesmo em 1975. O autor discute os efeitos perversos da concessão de ajuda
externa a Moçambique no longo prazo, explicando que o volume de recursos vem
aumentando desde então e que esses montantes não foram capazes de reduzir
a pobreza ou aumentar os indicadores de desenvolvimento. Pelo contrário: o
resultado que vem sendo observado é um aumento da dependência econômica do
país em relação aos recursos externos, tornando o povo moçambicano subserviente
e desempoderado. Khan e Amhed (2007) avaliam que o impacto que a ajuda
externa teve no Paquistão desde sua independência, em 1947, foi insignificante
e concluem que não há relação entre a ajuda recebida e crescimento econômico
nesse país. Para eles, a melhoria das condições para o investimento doméstico
poderia atrair investimento externo direto e, então, gerar crescimento. A ideia de
que a ajuda externa gera dependência econômica e limita o progresso de países
receptores está presente em diversos trabalhos, boa parte dos quais produzidos
nos países receptores da ajuda, sobretudo no que tange aos países da África
(MOYO, 2009; LUMUMBA-KASONGO, 2011; TANDON, 1991), ilhas do Pacífico Sul
(CONNEL, 1991; CONNEL 2006; CAMPBELL, 1992).
Conclusões
Este artigo foi escrito com a intenção de introduzir o leitor à discussão sobre
ajuda externa. O objetivo era traçar um histórico contextualizado e situar o leitor
no âmbito dos principais debates acadêmicos relacionados ao tema. Segundo
Ayllón (2006), a literatura acadêmica sobre ajuda externa é hoje bastante extensa
internacionalmente e os debates fomentados refletem uma agenda de pesquisa
consolidada na América do Norte e Europa. O tema parece não despertar,
entretanto, o mesmo interesse no Brasil.
O que se nota a partir desse levantamento é que não há análises conclusivas
sobre as motivações e o impacto da ajuda externa. Um ponto interessante é que,
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num primeiro momento, as experiências analisadas parecem corroborar a tese
de Easterly (2003), segundo a qual a ajuda externa não foi capaz de desencadear
mudanças estruturais positivas e significativas nos países destinatários, no que
tange principalmente à redução da pobreza e ao crescimento econômico. O fato
é que o rol de programas financiados com ajuda externa, de países doadores e de
países receptores é enorme e é bem possível que haja muitas experiências ainda
subanalisadas. Se houvesse a possibilidade de ter todos os programas analisados,
talvez chegássemos à conclusão de que uma parte foi bem-sucedida e outra, não.
Um dado que chamou atenção é o fato de não terem aparecido muitos trabalhos
analisando o impacto da ajuda externa em questões ambientais. Estou certa de
que tais trabalhos existem. O fato é que minha revisão tomou por base os temas
mais frequentes no debate sobre ajuda externa, entendidos como aqueles que
aparecem mais assiduamente nas buscas bibliográficas. No levantamento que
empreendi, não privilegiei nenhum corte setorial e a maior parte dos trabalhos
que surgiram analisavam o impacto da ajuda externa oficial na redução da pobreza
ou no crescimento econômico, o que denota que tal discussão está dominada por
esses temas.
Outra questão que merece destaque é o fato de que a maior parte do que
é produzido no campo da ajuda externa foi escrito por acadêmicos que fazem
parte dos países que se encontram dentro da comunidade de doadores (os DAC
members). Não é fácil encontrar material produzido por pesquisadores dos países
destinatários – não sabemos se isso se deve ao fato de não serem acessíveis, de não
se encontrarem disponíveis em bases e/ou indexadores bibliográficos ou motores
de busca acadêmica comumente utilizados, ou se há realmente pouca produção
a respeito. Contudo, ainda que tal produção seja incipiente, entendemos que é
preciso buscá-la e mesmo estimulá-la, pois a perspectiva dos países destinatários
sobre a ajuda externa parece destoar bastante da literatura dominante sobre o
tema e oferecer uma abordagem mais crítica e reflexiva sobre o assunto.
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