198
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial:
uma análise do uso de condicionantes como
instrumento de influência
The partnership between Minas Gerais and the
World Bank: an analysis of the use of conditionality
as an influence tool
DOI: 10.21530/ci.v12n1.2017.507
Diogo de Paula Oliveira
1
Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
2
Resumo
Este trabalho se propõe a verificar a capacidade do Banco Mundial em influenciar a estratégia
de desenvolvimento do governo de Minas Gerais, entre 2006 e 2012, por meio da imposição
de condicionantes nos empréstimos realizados pelo primeiro ao segundo. Para cumprir tal
objetivo, é apresentada a trajetória histórica do banco, visando compreender suas estratégias
de atuação e seus instrumentos de influência. Posteriormente, foram abordados conceitos
centrais para a atuação do Banco Mundial, como as condicionantes, a ownership e a
seletividade. Por fim, realizou-se uma análise comparada dos documentos de empréstimos
e dos planos estratégicos do Estado. A conclusão da pesquisa aponta no sentido de o Banco
não exercer influência determinante na estratégia de desenvolvimento de Minas Gerais
mediante o uso de condicionantes. O resultado está em linha com a nova forma de atuação
declarada pelo BIRD, que mediante a verificação do nível de ownership como critério para
o recebimento de empréstimos, não mais utiliza as condicionantes como instrumento de
coerção. É plausível que o Banco Mundial exerça uma influência prévia na definição da
estratégia de desenvolvimento estadual, uma vez que o Estado pode definir uma estratégia
de desenvolvimento compatível à do BIRD para acessar suas linhas de financiamento.
Palavras-chave: Estratégia de Desenvolvimento; Cooperação Internacional para o Desen-
volvimento; Banco Mundial; Minas Gerais; Condicionantes.
1 Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pelo governo do estado de Minas Gerais E-mail:
diogoo_28@hotmail.com
2 Professor/pesquisador do departamento de Relações Internacionais da UFPB. E-mail:
pascoalgoncalves@outlook.com
Artigo submetido em 19/08/2016 e aprovado em 16/03/2017.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
199
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Abstract
This paper aims to examine the capacity of the World Bank to influence the development
strategies of the government of Minas Gerais between 2006 and 2012 through the imposition
of conditionality attached to its loans. To reach this objective, the trajectory of the bank is
presented to understand its operational strategies and influence instruments. Next, important
concepts such as conditionality, ownership and selectivity are analyzed. Last, a comparative
analysis of the documentation for the loans granted, and the States’ strategic plans is made.
The conclusion of this research shows that the World Bank does not seem to exert a strong
influence on Minas Gerais’ development strategy through the use of conditionality. This
result is in line with what the IBRD declares to be its new loan policy. By analyzing the
ownership level of a country as a criterion for receiving loans, the World Bank does not use
conditionality as a coercive instrument. It is plausible that the Bank does exert its influence
in a previous stage, when the government is deciding its development strategy, since it
might be an interesting option for governments to choose strategies compatible with those
defended by the Bank, as a way to access its funds.
Keywords: Development strategies; International Cooperation for Development; World Bank;
Minas Gerais; Conditionality.
Introdução
O Banco Mundial foi criado em 1944 como Banco Internacional de Reconstrução
e Desenvolvimento (BIRD), tendo em vista auxiliar na reconstrução da Europa
no Pós-Guerra. Somente a partir dos anos de 1960, todavia, o banco passa a
prestar auxílio para o desenvolvimento dos países do chamado Terceiro Mundo.
Em um primeiro momento, o auxílio era direcionado a projetos de infraestrutura,
mas, posteriormente, o combate à pobreza também passou a ser contemplado.
A partir da década de 1980, o BIRD constata que o apoio a projetos isolados não
seria suficiente para produzir desenvolvimento, caso a estrutura institucional do
país financiado não fosse adequada. Com isso, o banco introduz os empréstimos
de ajuste estrutural, voltados para o financiamento de políticas e não apenas de
projetos (SANTOS JUNIOR, 2010). É a partir daí que as condicionantes – condições
definidas em contrato que devem ser cumpridas para que o BIRD proceda à
liberação de recursos – passam a ser utilizadas mais extensivamente.
Todavia, a partir dos anos de 1990 e a utilização de condicionantes atreladas
ao Consenso de Washington, o Banco Mundial passa a adotar conceitos como
ownership e seletividade em seus programas de empréstimo e ajuda. Nesse sentido,
200
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
o interesse de um determinado país em perseguir certas reformas, independente
de incentivos externos, passa a ser visto como essencial: seria mais eficiente
emprestar apenas para tais países.
Tendo em vista esse contexto, temos que, desde sua fundação, o Banco Mundial
realizou 16 empréstimos ao estado de Minas Gerais, sendo cinco no período entre
2006 e 2012. Desses cinco, quatro foram empréstimos para o financiamento de
políticas públicas, chamados de Parcerias para o Desenvolvimento de Minas Gerais,
que financiaram parte da reforma de Estado conhecida como Choque de Gestão.
O presente artigo parte da hipótese de que o Banco Mundial, por meio
do atrelamento da liberação de recursos ao cumprimento de condicionantes
definidas em contrato, consegue influenciar a estratégia de desenvolvimento e,
por conseguinte, a elaboração e implementação de políticas públicas nos Estados
para os quais realiza empréstimos
3
. De forma mais específica, se buscará entender
em que medida as condicionantes impostas em três empréstimos realizados entre
2006 e 2012 influenciaram a política de desenvolvimento de Minas Gerais. Caso a
hipótese apresentada seja confirmada, se depreenderá que o BIRD consegue impor
condicionantes que são estabelecidas de forma externa aos governos democráticos
e, possivelmente, forçam a implementação de políticas que não respondem aos
anseios da população. Dessa forma, a parceria com o Banco Mundial poderia
ser considerada como um fator de interferência na soberania do estado e de
enfraquecimento do processo democrático.
Tendo em vista a corroboração ou refutação de nossa hipótese, nossos objetivos
específicos são: definir o modelo de desenvolvimento do Banco Mundial; entender
como o Banco Mundial define quais ações serão financiadas e quais condicionantes
serão aplicadas em um empréstimo; e verificar se há uma convergência entre os
objetivos governamentais e as ações e condicionantes dos empréstimos do banco.
Cabe ressaltar que não trataremos nesse trabalho da relação entre democracia,
desenvolvimento e a atuação do Banco Mundial, e, tampouco, entraremos em
detalhes quanto ao processo de formulação de políticas públicas. Nosso foco
está na verificação da capacidade de influência do BIRD sobre a estratégia de
desenvolvimento do Estado de Minas Gerais via condicionantes.
O artigo está estruturado da seguinte forma: na primeira seção, será apresentada
a evolução histórica do Banco Mundial, abordando as diferentes fases de atuação
3 No âmbito deste trabalho, entenderemos por formulação de políticas públicas o processo que traduz os propósitos
e plataformas eleitorais em programas e ações que produzem resultados ou mudanças no mundo real, conforme
Gatti (2011).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
201
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
do BIRD a partir da década de 1980. Com isso, busca-se compreender a evolução
do conceito de desenvolvimento defendido pelo banco, assim como as estratégias
empregadas para alcançá-lo. Na segunda seção, se abordará alguns conceitos
importantes que pautam a atuação do BIRD a partir de 2003. Na terceira seção, serão
apresentados os empréstimos realizados pelo Banco Mundial ao estado de Minas
Gerais a partir de 2006, abordando o contexto de assinatura do empréstimo, seus
objetivos e, principalmente, o nível de aderência entre os objetivos do empréstimo
e os objetivos previamente declarados pelo governo em seu plano estratégico de
longo prazo, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Valemo-nos
de revisão bibliográfica sobre o Banco Mundial e de análise documental, referente
a empréstimos firmados entre o banco e o Estado de Minas Gerais a partir de
2006, assim como os PMDIs publicados entre 2003 e 2012.
O Banco Mundial
O Banco Mundial é uma organização intergovernamental composta por
aproximadamente 190 Estados-membros e com atuação em mais de 100 países.
Foi criado como Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)
para a Europa após a Segunda Guerra Mundial e passou a atuar no apoio ao
desenvolvimento dos países periféricos somente no fim dos anos de 1950, no
âmbito da Guerra Fria (WORLD BANK, 2014).
Atualmente, seu principal objetivo é reduzir a pobreza em países em
desenvolvimento e subdesenvolvidos a partir do fomento do crescimento sustentável
(WORLD BANK, 2014). Porém, durante sua história, tanto os objetivos como a
forma de atuar do banco sofreram grandes mudanças.
Em suas três primeiras décadas de existência, a atuação do BIRD se centrou,
de maneira geral, no financiamento de projetos de infraestrutura, desenvolvimento
agrícola e industrial, educação, planejamento familiar e combate direto à pobreza.
Em meados da década de 1970, porém, o quadro de estagflação nos países ricos
e as crises de endividamento nos países pobres, em grande parte, consequência
dos choques do petróleo, levou o banco a repensar sua estratégia de atuação
(BRESSER-PEREIRA, 1995).
Percebeu-se, naquele momento, que os empréstimos anteriores, voltados para
projetos de infraestrutura, pouco contribuíam para corrigir as distorções da estrutura
produtiva dos países financiados, e que o sucesso de um projeto não era suficiente
202
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
para gerar desenvolvimento se os obstáculos estruturais ao crescimento não fossem
corrigidos (STIGLITZ, 1999). Ou seja, em um país com condições estruturais ruins,
mesmo um projeto bem-sucedido poderia não gerar os impactos esperados. A partir
de tal constatação, é criado, ainda em 1979, o empréstimo de ajuste estrutural.
Esse instrumento se diferenciava dos empréstimos para investimentos pelo fato de
financiar políticas públicas e não projetos de investimento específicos.
Nesse período, o Banco Mundial passa a se valer cada vez mais das
condicionantes, instrumentos que vinculam o recebimento de recursos à realização
de certas ações consideradas essenciais pelo agente financiador. Segundo Bresser-
Pereira (1995), a crise da dívida gerou uma oportunidade para o banco impor
condicionantes aos países subdesenvolvidos e, assim, influenciar as políticas
econômicas locais, garantindo que diretrizes consideradas corretas pelos países
ricos fossem seguidas. Seguindo a tendência de aprofundamento, nas décadas
seguintes, as condicionantes passam a tratar de temas mais amplos, como a
governança, reformas judiciais e a corrupção. Segundo Dreher (2004), entre 1980
e 1982, os programas de ajuste do BIRD possuíam em média 34 condicionantes.
Já entre 1987 e 1990, a média passou a 56.
Ao identificar no Estado os fundamentos da crise, o BIRD passou a pressionar
os países menos desenvolvidos a adotarem diversas medidas, posteriormente
denominadas Consenso de Washington, centradas em: políticas comerciais e
de preço, com abertura dos mercados e da utilização de preços internacionais;
políticas de poupança e investimento, com a promoção da desregulação do setor
financeiro e do investimento privado; política orçamentária, que deveria trazer a
diminuição dos gastos públicos improdutivos e do gasto unitário dos programas
sociais; e reformas institucionais, por intermédio do aumento da eficiência ou
privatização das empresas públicas e pelo aumento da participação do setor
privado na produção dos bens públicos (LICHTENSZTEJN, 2010; RUGER, 2005).
John Williamson (2004) definiu o Consenso de Washington como uma
lista de dez reformas estruturais específicas que as instituições sediadas em
Washington (FMI, Banco Mundial etc.) consideravam como precondição para os
países ainda pobres, em particular da América Latina, retomarem o crescimento.
As dez áreas definidas pelo Consenso eram: disciplina fiscal; reorientação dos
gastos públicos; reforma tributária; privatização; desregulamentação; liberalização
comercial; liberalização financeira; investimento direto estrangeiro; regime cambial
competitivo; e propriedade intelectual. Destarte, as práticas já eram comuns nos
programas de reforma da década passada (CHIARI, 2000; BÉJAR, 2002).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
203
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Nesse período, surgem os programas de ajustes estruturais de segunda
geração, que agora, além das dez diretrizes originais, apresentavam maior foco
na melhoria das instituições, devido ao reconhecimento de sua influência nos
resultados das reformas de ajustes estruturais (RODRIK, 2006).
A segunda geração de ajustes também serviu ao propósito de reconciliar
Estado e mercado. O enfoque do BIRD vai do Estado mínimo, defendido nos anos
1980, para o Estado eficiente. Reconheceu-se naquele momento que o Estado
cumpria um importante papel na criação das condições econômicas, sociais e
institucionais essenciais para o florescimento do mercado. Assim, o banco passa
a defender a transição da administração pública do modelo burocrático para o
gerencial, tornando o Estado um provedor de bens públicos e um regulador do
desenvolvimento (SANTOS JUNIOR, 2010).
No início da década de 2000, principalmente a partir de 2003, era forte a
percepção que o Consenso de Washington havia falhado. Eram raros os casos
de sucesso resultantes da aplicação das medidas prescritas. Eventos como a
incapacidade de os países africanos realizarem o take-off, apesar das reformas
realizadas, e as sucessivas crises financeiras na América Latina, Leste Asiático,
Rússia e Turquia fortaleceram a percepção de fracasso do Consenso (CYPHER,
1998; RODRIK, 2006).
Ademais, conforme sustenta Ravallion (2016, p. 87), o Consenso de Washington
era considerado
previsível demais para ser crível como uma prescrição política. Ele listava um
conjunto único de políticas, mas os governos dos países em desenvolvimento
viam que havia múltiplos caminhos para o sucesso do desenvolvimento. Em
particular, a rota alternativa ao Consenso de Washington tomada pela China
desde os anos 1980 era um exemplo para todos verem
4
.
Apesar de a maioria dos países terem se comprometido com a implementação
dos ditames do Consenso, a América Latina alcançou um crescimento do PIB per
capita médio no período entre 1991 e 2000 de apenas 1,62% ao ano, nível superior
apenas ao da África Subsaariana, e muito abaixo dos 7,07% ao ano alcançados
no Leste Asiático. Além do desempenho do PIB, o fluxo de investimentos para a
região não se deu da forma prevista e o saldo na balança comercial apresentou
4 No original: “too formulaic to be credible as a policy prescription. It listed a single set of policies, but governments
of developing countries see for themselves that there were multiple paths to development success. In particular,
the non-Washington Consensus route taken by China since 1980 stood an example for all to see”.
204
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
sucessivos déficits, contribuindo para a deterioração da situação fiscal via balanço
de pagamentos (ANCOCHEA, 2009; BÉJAR, 2002; CYPHER, 1998)
5
.
É nesse contexto que o Banco Mundial lança, em 2005, um documento
denominado Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform
(WORLD BANK, 2005a). Nele, o banco se distancia definitivamente do Consenso
de Washington ao afirmar que não há fórmulas universais para o desenvolvimento.
Pelo contrário, o documento aponta para a humildade, a diversidade de reformas,
a seletividade e a experimentação. Ressaltou-se a importância de levar em conta
o contexto em que serão aplicadas as reformas, já que, em contextos diferentes,
problemas iguais podem ter soluções distintas. Posteriormente, Robert Zoellick,
presidente do banco entre 2007 e 2012, reforça essa posição ao defender que o
Banco Mundial deveria aceitar o pluralismo e as políticas de desenvolvimento
pautadas pela prática e não apenas pela visão da academia (ENNS, 2015; RODRIK,
2006; STIGLITZ, 2008).
No campo prático, a primeira metade dos anos 2000 também trouxe uma
importante mudança nos instrumentos de empréstimo do banco. Em 2004, o
Banco Mundial cria o Empréstimo para Política de Desenvolvimento (do inglês,
Development Policy Loan – DPL). Em um contraponto aos empréstimos de ajuste
estrutural, governados pelo Consenso de Washington, os DPLs não mais prescrevem
um conjunto único de reformas a ser seguido. Ao contrário, a partir da percepção
de que as reformas só teriam sucesso se o país financiado considerasse que sua
realização estava no seu melhor interesse, o banco passa a financiar os programas
de reforma criados e apoiados internamente. Isto se deve, em grande parte, a
estudos que demonstraram que a aplicação de condicionantes nos empréstimos
tinha baixa efetividade. Com isso, as condicionantes se tornam mais restritas,
abordando apenas os pontos considerados críticos para o sucesso do programa
(PALONI; ZANARDI, 2005)
6
.
Outra mudança relevante que teve início nesse período e ganhou força no banco
desde então, foi a renovação do foco no combate à pobreza. O atual presidente
(2012 – presente) do Banco Mundial, Jim Yong Kim, apresenta a erradicação da
pobreza até 2030 e o aumento da prosperidade entre os 40% mais pobres nos
países em desenvolvimento e subdesenvolvidos como a dupla missão da instituição.
5 O período pós-Consenso na América Latina também é conhecido como “pós-liberal” ou “contencioso de
Washington”. Para maior profundidade nesse assunto, ver Marangos (2008), Montiel (2007), Fine, Lapavitsas
e Pincus (2001) e Katz (2015).
6 Segundo Ravallion (2016), atualmente cerca de um quarto dos empréstimos do BIRD envolvem os DPLs.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
205
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Tal foco justifica em grande parte a continuidade dos empréstimos para países em
um estágio de desenvolvimento um pouco mais avançado, como Brasil e México,
por exemplo. Segundo Ravallion, nos últimos 15 anos, o aumento do gasto com
proteção social nos países em desenvolvimento teve amplo apoio financeiro do
Banco Mundial (CLEMENS e KREMER, 2016; RAVALLION, 2016).
Condicionantes, Ownership e Seletividade
A partir do reconhecimento da limitada eficiência da aplicação de condicionantes,
o Banco Mundial passa a adotar conceitos como ownership e seletividade como
partes centrais de seus programas de empréstimo e ajuda. Abordaremos tais
conceitos e discutiremos como essas novas ideias influenciaram a atuação do
Banco Mundial.
O termo condicionante diz respeito ao processo através do qual as instituições
financeiras internacionais fazem empréstimos com base no compromisso do
mutuário de promover certo conjunto de políticas públicas (SACHS, 1989).
É dizer, uma condicionante vincula o recebimento de certos benefícios à realização
de um conjunto de ações, sejam elas reformas institucionais ou a implementação
de políticas públicas, de forma prévia ou posterior ao empréstimo.
Desde que começaram a ser utilizadas com maior frequência na década
de 1980, as condicionantes se tornaram um tema polêmico, sendo analisadas
e criticadas por serem intrusivas, corrosivas e ineficientes (KOEBERLE, 2003).
Segundo Drazen (2006), o debate sobre condicionantes gerou questões tanto de
cunho pragmático quanto conceitual. No campo pragmático, as principais questões
apresentadas foram: “Quão efetivas são as condicionantes em ajudar os programas
de assistência do FMI ou do Banco Mundial em alcançar seus objetivos? E como
elas podem ser mais efetivas?
7
” (DRAZEN, 2006, p. 5). Por outro lado, no campo
conceitual, o questionamento diz respeito a como deve ser a relação entre os
organismos internacionais de financiamento e os países soberanos que recorrem
aos empréstimos, sendo esta relação definida pela forma como as condicionantes
são aplicadas.
As críticas quanto à efetividade das condicionantes, mais abundantes e
complexas, tratam da capacidade (ou incapacidade) das instituições financeiras
7 No original: “How effective has conditionality been in helping IMF or World Bank assistance programs achieve
their aims?, and How can it be made more effective?”
206
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
internacionais de forçarem a realização de reformas que não ocorreriam em sua
ausência. Segundo Santiso (2001), o fracasso das condicionantes em gerar reformas
sustentáveis é de amplo conhecimento.
A principal fonte da ineficiência das condicionantes são os incentivos que
o Banco Mundial tem para emprestar seus recursos. Segundo Dreher (2004),
como o BIRD financia seus empréstimos com dinheiro proveniente do mercado
de capitais, ele sofre uma forte pressão para emprestar os recursos que possui.
Com isto, a liberação de recursos continua a tomar precedência sobre uma
preocupação com o aumento da qualidade dos instrumentos de empréstimo e
doações, das condicionantes que o acompanham e do impacto geral do programa
na performance do mutuário (RANIS, 2006). Portanto, é fácil afirmar que não
é interessante para o BIRD determinar critérios claros que poderiam resultar no
cancelamento automático de um empréstimo. Dessa necessidade de emprestar
seus recursos resulta, portanto, que o banco mundial quase nunca cancela o
repasse de recursos, mesmo que as condições acordadas não sejam cumpridas
(DREHER, 2004).
Devido à falta de vontade do banco de forçar o cumprimento das condicionantes
de forma mais rígida, o próprio BIRD reconheceu que, quando não há o interesse
do governo recipiente em realizar as medidas acordadas, as condicionantes
costumam falhar (WORLD BANK, 2005b; KOEBERLE, 2003; RANIS, 2006). Esse
interesse em realizar certo conjunto de reformas é denominado ownership. Segundo
Koeberle (2003), quando falta ownership, as condicionantes são incapazes de levar
à adoção de melhores políticas públicas. Diversos estudos empíricos demonstram
que mudanças nas políticas públicas, em geral, são fruto da economia política do
país e não de influências externas. Porém, se há compromisso e capacidade para
realizar as reformas, os empréstimos condicionados podem “acelerar, ampliar e
alargar as reformas, aumentando seu impacto e, possivelmente, contribuindo para
o crescimento e desenvolvimento
8
” (KOEBERLE, 2003. p. 258). Clemens e Kremer
(2016) apontam o Bolsa Família e o Progresa, programas de transferência monetária
condicionada do Brasil e do México, respectivamente, como exemplos desse
efeito. Segundo o autor, apesar de se tratarem de inovações internas, a avaliação
e a promoção desse tipo de política pelo Banco Mundial gerou legitimidade e
credibilidade para os programas.
8 No original: “accelerate, broaden, and deepen it, enhancing its impact and hopefully contributing to growth
and development”.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
207
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Segundo o Banco Mundial, ownership pode ser definida como algo que “inclui
forças políticas, econômicas e sociais, formais e informais, que determinam a
prioridade que o governo, a sociedade civil e o setor privado dão a um objetivo
de desenvolvimento
9
” (WORLD BANK, 2011, p. 7). Já Drazen (2006), em uma
conceituação mais ampla, aponta que ownership pode “a grosso modo, ser definida
como a medida em que um país está interessado em perseguir certas reformas
independentemente de qualquer incentivo provido por credores multilaterais
10
”
(DRAZEN, 2006, p. 51).
Tal concepção gera algumas dúvidas quanto à compatibilidade da ownership
com a utilização das condicionantes. É dizer, se um país está realmente
interessado em promover certa política pública, por que haveria a necessidade
de definir condicionantes para tal? Drazen (2006) acredita que a resposta está
na heterogeneidade de interesses dentro do país que recebe o empréstimo. Ele
defende que, muitas vezes, o governo interessado em promover certa reforma ou
política pública pode sofrer oposições internas e, nesses casos, as condicionantes
podem cumprir o papel de reforçar a posição do governo. Para ele, quando a
ownership sobre as reformas é total, o uso de condicionantes é redundante e
desnecessário. Quando ela é nula, as condicionantes não são capazes de influenciar
a implementação das políticas ou reformas.
Com o reconhecimento que as condicionantes são efetivas apenas nos casos
onde há alguma ownership sobre as medidas acordadas, mesmo que ela não seja
unânime, passou-se a advogar por um aumento da seletividade na alocação dos
empréstimos do Banco Mundial (KOEBERLE, 2003). Se a ownership sobre as
políticas condicionadas é necessária para a efetividade de um programa, então o
BIRD deveria emprestar somente para os países que demonstram genuíno interesse
em implementá-las.
Koeberle (2003) defende que a seletividade apenas mudaria o foco da tensão
entre os países e o BIRD, do momento da negociação das condicionantes para o
momento da avaliação anterior ao início da negociação de um empréstimo. Posição
parcialmente apoiada por Morrow (2005), que acredita que países sem acesso
a outras fontes de financiamento, e com alta necessidade de captar recursos,
sofreriam uma forte pressão para aceitar ou fingir aceitar as reformas propostas pelo
9 No original: “Stakeholder ownership comprises formal and informal political, economic and social forces that
determine the priority that government, civil society and the private sector give to a development goal.”
10 No original: “may be roughly defined as the extent to which a country is interested in pursuing reforms
independently of any incentives provided by multilateral lenders”.
208
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
Banco Mundial, sob pena de não terem acesso a qualquer fonte de financiamento.
Portanto, a seletividade criaria incentivos para que possíveis mutuários adotassem
(ou fingissem adotar) um conjunto de estratégias e reformas condizentes com a
cartilha do BIRD, visando ter acesso a suas linhas de financiamento.
Na próxima seção, passaremos, então, a analisar o relacionamento entre o
Estado de Minas Gerais e o Banco Mundial à luz desses conceitos.
O Banco Mundial e o Estado De Minas Gerais
Nesta seção abordaremos os quatro empréstimos relacionados às Parcerias
para o Desenvolvimento de Minas Gerais, firmadas a partir de 2006. Visto
que apresentamos a hipótese que o banco exerce sua influência por meio das
condicionantes, não seria relevante analisar os demais empréstimos contratados
por Minas Gerais, já que eles financiaram projetos de investimentos específicos e,
por isso, possuíam baixa capacidade de influenciar a estratégia de desenvolvimento
governamental.
Em nossa análise, verificaremos a aderência dos objetivos de cada empréstimo
e de suas respectivas condicionantes com os objetivos estratégicos do Estado de
Minas Gerais. Para tanto, contrastaremos o Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado – PMDI
11
, com os documentos dos empréstimos, publicados pelo Banco
Mundial. A escolha do PMDI se deu não só por ser o documento que apresenta a
visão estratégica de longo prazo do governo, e que serve de base para a elaboração
dos demais planos governamentais, mas também por apresentar um conteúdo
profundo e abrangente.
A Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais
Em abril de 2006, o governo de Minas Gerais e o Banco Mundial assinam
o contrato de empréstimo intitulado Parceria para o Desenvolvimento de Minas
Gerais. Mediante essa operação, o BIRD emprestou US$ 170 milhões ao estado,
com o objetivo de dar suporte e aprofundar as reformas iniciadas com o Choque
de Gestão, buscando melhorar o balanço fiscal, a efetividade do setor público e
o desenvolvimento do setor privado (WORLD BANK, 2006).
11 O PMDI apresenta a visão de longo prazo do governo, assim como os objetivos prioritários para que se alcance
o futuro desejado. Dentro de cada objetivo estratégico, são apresentadas diversas metas que permitiriam a
realização do objetivo (MINAS GERAIS, 2003).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
209
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Para essa operação, o instrumento utilizado foi o recém-criado DPL. Em
geral, esse instrumento é utilizado para dar suporte a um programa de reformas
institucionais ou ao desenvolvimento de políticas econômicas e setoriais consideradas
satisfatórias pelo Banco Mundial. A utilização do DPL para o financiamento da
Parceria representou um marco na atuação do BIRD no Brasil – esse foi o primeiro
Empréstimo para Política de Desenvolvimento feito para um ente subnacional no
país (WORLD BANK, 2006).
Com relação à estrutura do empréstimo, a Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais possuía dois desembolsos, cada qual com suas condicionantes
específicas. Uma das mudanças instituídas pelo DPL foi substituir as condicionantes
ex post em favor de condicionantes prévias à realização do empréstimo. O primeiro
desembolso tinha um valor de US$ 100 milhões e deveria ser pago assim que o
empréstimo entrasse em efeito. A liberação destes recursos estava condicionada
ao cumprimento dos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal e do acordo de
refinanciamento da dívida pública celebrado com a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN). Pode-se dizer, entretanto, que tal condicionante tinha caráter meramente
formal, já que elas haviam sido cumpridas anteriormente à sua estipulação. Já a
segunda liberação somava US$ 70 milhões e estava condicionada ao alcance de
todos os indicadores apresentados no Quadro 1 (WORLD BANK, 2006).
O alinhamento entre as ações apoiadas pela Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais, as condicionantes definidas em contrato e os objetivos estra-
tégicos do governo estadual constantes no PMDI 2003-2020 estão sintetizados
abaixo. O Quadro 1 apresenta as áreas apoiadas pelo empréstimo seguidas pelos
indicadores que condicionaram a liberação dos recursos, assim como as estratégias
correspondentes definidas pelo governo no PMDI.
210
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
Quadro 1. Comparativo entre a Parceria para o Desenvolvimento de Minas
Gerais (2006) e o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – 2003-2020
Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais
Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado (2003-2020)
Áreas apoiadas pelo
empréstimo
Indicadores
(Condicionantes)
Área de
Resultado
Estratégia
1. Cumprimento do
acordo estabeleci-
do com o Governo
Federal através do
Programa de Ajuste
Fiscal – PAF – e da
Lei de Responsabili-
dade Fiscal
Atingir um superávit primá-
rio de R$1,596 milhões em
2005 e reduzir o gasto com
pessoal para 60% ou menos
Choque de Gestão Implementar estratégias e
tecnologias de gerencia-
mento das receitas e das
despesas, objetivando o
equilíbrio fiscal
2. Redução do Custo da
dívida pública
Pré-pagamento de pelo me-
nos R$100 milhões de reais
de débitos flutuantes ou
consolidados não cober-
tos pelo acordo de refinan-
ciamento da dívida com
o Tesouro Nacional e não
devidos ao BIRD
3. Modernização da
Subsecretaria da Re-
ceita
Instalar pelo menos sete
novos módulos de informa-
ções computadorizadas de
gestão de tributos (SIARE)
Choque de Gestão Modernizar e reestruturar
a Receita Estadual, para
o incremento da receita
fiscal do Estado
4. Otimização da gestão
de recursos humanos
Instalar o novo sistema in-
tegrado de pagamento de
pessoal (SISAP)
Choque de Gestão Revisar o modelo de ges-
tão de pessoas, mediante
a adoção de política de
carreiras, desenvolvimen-
to e de remuneração dos
servidores, vinculadas a
resultados – qualidade e
produtividade
5. Implementação do
Estado para Resulta-
dos (Administração
por resultados)
Assinar pelo menos um
acordo de resultados adi-
cional e revisar pelo menos
cinco acordos de resultados
com agências estatais
Disseminação da prática
de implementação e ge-
renciamento de projetos e
de programas focados em
resultados
(continua...)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
211
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais
Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado (2003-2020)
Áreas apoiadas pelo
empréstimo
Indicadores
(Condicionantes)
Área de
Resultado
Estratégia
6. Eficiência e econo-
mia na gestão logís-
tica e de suprimentos
Instalação do módulo SIAD
para método de preço de
compras públicas (pregão
eletrônico)
Choque de Gestão Implementar programas
de melhoria contínua de
processos, para introduzir
o conceito de qualidade
na administração pública,
com ênfase nos sistemas
informatizados corpora-
tivos
7. Transparência e aces-
so a informações go-
vernamentais
Lançamento do website de
planejamento e gestão com
um módulo para monito-
ramento da execução dos
programas estruturais
Choque de Gestão Implementar política de
tecnologia da informação
e de governo eletrônico,
com uso intensivo da in-
ternet para prestar ser-
viços e divulgar metas e
resultados.
8. Melhoria do ambien-
te de investimentos
Integrar a cobrança do
ICMS ao sistema SIARE
junto ao registro do Siste-
ma Integrado de Adminis-
tração de Materiais e Servi-
ços (SIAD)
Choque de Gestão Descomplicar Minas Ge-
rais, facilitando a vida do
empreendedor.
9. Parcerias público-
-privadas (PPP)
Desenhar um mecanismo
de garantias estatais para
as PPPs
Viabilização de
novas formas de
financiamento dos
empreendimentos
públicos
Estabelecer marco legal
estadual que possibilite
a contratação de servi-
ços públicos no conceito
PPP – Parceria Público-
-Privada.
Fonte: Minas Gerais, 2003; World Bank, 2006 – elaboração própria.
A análise do quadro demonstra que as condicionantes do empréstimo
mantiveram uma alta aderência ao PMDI, o que sugere que elas não serviram ao
propósito de forçar o Estado a realizar reformas que não possuíam ownership,
já que as medidas condicionadas faziam parte do plano estratégico previamente
apresentado pelo governo de Minas Gerais.
A Segunda Parceira para o Desenvolvimento de Minas Gerais
A Segunda Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais representou
um aprofundamento na relação entre o Estado e o Banco Mundial, tanto em
(continuação)
212
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
termos financeiros como em apoio técnico e troca de conhecimentos. O primeiro
empréstimo dessa parceria, assinado em agosto de 2008, tinha o valor de US$ 976
milhões. Segundo o Project Appraisal Document – relatório no qual o BIRD descreve
o contexto, os objetivos, as ações e tudo aquilo considerado relevante ao empréstimo
–, o governo de Minas Gerais solicitou a ajuda do Banco na implementação e
aprofundamento da Gestão por Resultados nas principais secretarias setoriais.
Para tanto, o BIRD daria apoio a três objetivos amplos do governo: melhorar
a qualidade fiscal; desenvolver a qualidade e a inovação no setor público; e
aperfeiçoar o controle e o monitoramento de resultados (WORLD BANK, 2008b).
Os três objetivos mencionados acima seriam aplicados em seis áreas de
resultados definidas no Estado para Resultados, nome dado à segunda fase
das reformas de Minas Gerais, com foco na melhoria dos serviços públicos e
no crescimento econômico. Para cada área, governo e banco acordaram alguns
indicadores que condicionariam o reembolso das despesas elegíveis. No total,
foram escolhidos 24 indicadores que já constavam no Acordo de Resultados
governamental, o que garantiu seu alinhamento com a estratégia do Estado e a
capacidade desse de monitorá-los (WORLD BANK, 2008b).
No ano de 2010, oito novos indicadores nas áreas de qualidade ambiental
e social, e alívio da pobreza foram incluídos na parceria e algumas das metas
iniciais atualizadas. Essa alteração se dá devido à contratação de um financiamento
adicional à Segunda Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais.
O novo empréstimo, realizado devido à perda de arrecadação resultante da crise
mundial de 2008, teve um valor total de US$ 461 milhões. Vale ressaltar que o
novo empréstimo visou somente garantir que as reformas que estavam sendo
empreendidas não fossem prejudicadas pela diminuição dos recursos disponíveis
(WORLD BANK, 2010).
Assim como no caso da primeira Parceria para o Desenvolvimento de
Minas Gerais, uma análise do PMDI 2007-2023 deixa claro que os projetos
estratégicos financiados e as condicionantes mantiveram um alinhamento com
os objetivos prioritários de longo prazo do governo. O Quadro 2, que contém os
32 indicadores como definidos no financiamento adicional à Segunda Parceria,
demonstra tal situação.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
213
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Quadro 2. Comparativo entre a Segunda Parceria para o Desenvolvimento de
Minas Gerais (2008) e o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – 2007-2023
Segunda Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais (2008)
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2007–2023)
Áreas apoiadas
pelo empréstimo
Projetos
estratégicos
Indicadores ligados
aos desembolsos
(Condicionantes)
Área de
Resultado
Estratégia
SETOR PÚBLICO
Choque de Gestão
Setorial
Implementação dos
Acordos de Resultados
de 1ª etapa
Qualidade e Ino-
vação em Gestão
Pública
Consolidar o Choque de Gestão
em todos os setores do Governo
Estadual e adensar seus benefícios
em transformações efetivas para a
sociedade mineira, com ênfase na
geração de resultados mensuráveis
nas Áreas de Resultados definidas
Choque de Gestão
Setorial
Implementação dos
Acordos de Resultados
de 2ª Etapa
Consolidar o Choque de Gestão
em todos os setores do Governo
Estadual e adensar seus benefícios
em transformações efetivas para a
sociedade mineira, com ênfase na
geração de resultados mensuráveis
nas Áreas de Resultados definidas
Profissionalização
dos Gestores Pú-
blicos
Certificação de funções
no Setor Público
Melhorar a qualidade dos serviços
prestados pelas instituições públi-
cas mineiras, por meio da
seleção, formação e desenvolvi-
mento de gestores públicos pro-
fissionais
Modernização da
Gestão Fiscal
Indicadores do Progra-
ma de Ajuste Fiscal do
Estado de Minas Gerais
(PAF) firmado com a
STN (Superávit primá-
rio e razão entre des-
pesa de pessoal e RCL)
Qualidade Fiscal
Manter o compromisso com o
equilíbrio fiscal, aprimorando a
prevenção e a mitigação de riscos
de gestão
–
Balanço Operacional
bruto
Estabilizar e iniciar a redução da
despesa orçamentária como pro-
porção do PIB estadual, passo que
antecede uma política sustentável
de redução da carga tributária
–
Participação dos Proje-
tos Estruturadores na
despesa orçamentária
Aumentar a aderência do orçamen-
to à estratégia de médio prazo, am-
pliando a participação dos Projetos
Estruturadores na despesa total
Qualidade e pro-
dutividade do gas-
to setorial
Gestão do sistema de
compras
Ampliar a qualidade e a produtivi-
dade dos gastos setoriais
–
Aprimoramento da ges-
tão por resultados
– –
–
Fortalecimento da for-
mulação de políticas
públicas
– –
(continua...)
214
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
Segunda Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais (2008)
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2007–2023)
Áreas apoiadas
pelo empréstimo
Projetos
estratégicos
Indicadores ligados
aos desembolsos
(Condicionantes)
Área de
Resultado
Estratégia
SETORPRIVADO
Simplificação dos
negócios
Tempo para Abertura
de uma Empresa atra-
vés do Minas Fácil
Investimento e
Valor Agregado
da Produção
Simplificar a relação do setor pú-
blico com o setor privado
Simplificação dos
negócios
Implementação do Mi-
nas Fácil em todo o
estado
Parcerias público–
privadas (PPPs)
Número de projetos de
PPPs contratados
– –
Rede de inovação
e tecnologia
Núcleos de Inovação
Tecnológica
Inovação, Tecno-
logia e Qualidade
Fortalecer a rede de inovação
tecnológica em todo o território
mineiro
SAÚDE
Regionalização
dos serviços de
saúde
Percentual de hospitais
do programa PROHOSP
formalmente avaliados
para acreditação pela
ONA
Vida Saudável
Intensificar o processo de regio-
nalização da Atenção à Saúde,
para, progressivamente, adequar
a oferta e a qualidade da atenção
de média e alta complexidade às
necessidades da população
–
Implementação de um
sistema padronizado
de custos em hospitais
da FHEMIG
Aumentar a eficiência alocativa e a
otimização do sistema de atenção
à saúde.
Saúde em Casa
Estudo de impacto dos
Centros Viva Vida
Universalizar a oferta para a popu-
lação SUS dependente e ampliar a
qualidade dos serviços de atenção
primária à saúde, com ênfase em
ações de promoção, prevenção e
assistência à saúde da família
EDUCAÇÃO
Alfabetização no
Tempo Certo
Percentual de alunos
da rede estadual em
nível recomendável de
leitura no 3º ano do EF
Educação de Qua-
lidade
Reduzir a taxa de distorção idade/
série
Sistema de Avalia-
ção da Rede Pú-
blica de Educação
Básica – PROEB
Programa de Avaliação
da Aprendizagem Es-
colar
A construção de sistemas de ava-
liação, com o objetivo de verificar
periodicamente a qualidade do
ensino em todas as escolas de
Minas Gerais e subsidiar a gestão
escolar orientada para resultados*
–
Sistema de Informações
Custo–Aluno (SICA)
Promover um salto na escolari-
dade média da população, for-
mada em um sistema eficiente,
com altos níveis de equidade e
orientado por padrões internacio-
nais de custo e qualidade
Educação profis-
sionalizante
Estudantes matricula-
dos em cursos de en-
sino médio profissio-
nalizante
Protagonismo Ju-
venil
Ampliar a oferta e melhorar a
qualidade do Ensino Profissiona-
lizante*
(continuação)
(continua...)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
215
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Segunda Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais (2008)
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2007–2023)
Áreas apoiadas
pelo empréstimo
Projetos
estratégicos
Indicadores ligados
aos desembolsos
(Condicionantes)
Área de
Resultado
Estratégia
INFRAESTRUTURA
RODOVIÁRIA
ProMG Pleno –
Recuperação e
manutenção de
rodovias
Percentual da malha
rodoviária estadual pa-
vimentada com contra-
tos de manutenção e
reabilitação por resul-
tado no Pró–MG Pleno
Logística de Inte-
gração e Desen-
volvimento
Reduzir os custos de transportes
e ampliar o acesso a mercados da
produção mineira, através da ofer-
ta de uma malha viária suficiente,
adequada e segura
Pro–Acesso
Percentual médio de
atraso das obras de
pavimentação do Pró–
Acesso concluídas no
ano corrente
Superar gargalos e melhorar a qua-
lidade da infraestrutura de trans-
portes, para ampliar a inserção
competitiva da economia mineira
e o desenvolvimento das regiões
de baixo dinamismo
ProSeg
Número de equipa-
mentos eletrônicos de
controle de velocidade
Reduzir os custos de transportes
e ampliar o acesso a mercados da
produção mineira, através da ofer-
ta de uma malha viária suficiente,
adequada e segura
Pro–Acesso
Percentual de muni-
cípios no estado com
acesso pavimentado
Superar gargalos e melhorar a qua-
lidade da infraestrutura de trans-
portes, para ampliar a inserção
competitiva da economia mineira
e o desenvolvimento das regiões
de baixo dinamismo
QUALIDADE
AMBIENTAL
E SOCIAL
Implementação
do SISEMA Móvel
e qualificação de
pessoal
Tempo médio para a
concessão de licença
ambiental (LI e LO para
as classes 3 e 4) para
atividades com impac-
to ambiental no estado.
Qualidade Ambi-
ental
Adotar metas de sustentabilidade
e qualidade ambiental e consolidar
o sistema de monitoramento
Saúde Indígena
Número de equipes
interdisciplinares para
saúde indígena finan-
ciadas pela SES
– –
Educação Indíge-
na
Número de professores
certificados no Curso
de Magistério Indígena
– –
(continuação)
(continua...)
216
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
Segunda Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais (2008)
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2007–2023)
Áreas apoiadas
pelo empréstimo
Projetos
estratégicos
Indicadores ligados
aos desembolsos
(Condicionantes)
Área de
Resultado
Estratégia
ALIVIO DA POBRE-
ZA RURAL
Projeto de Comba-
te à Pobreza Rural
Número de famílias be-
neficiadas pelo PCPR
(iniciando em 2010)
Desenvolvimento
do Norte de Mi-
nas, Jequitinho-
nha, Mucuri e Rio
Doce
Desenvolver a produção local, com
ênfase na formação profissional,
na alfabetização, no empreende-
dorismo e no acesso a mercados
Projeto de Comba-
te à Pobreza Rural
Monitoramento inten-
sivo do PCPR
– –
–
Melhoria nos dados
de pobreza de Minas
Gerais
Qualidade e Ino-
vação em Gestão
Pública
Ampliar, agilizar e dinamizar o
sistema de estatísticas de MG, para
que se tenham informações tem-
pestivas e de qualidade, capazes
de fornecer subsídios para tomada
de decisão*
Educação profis-
sionalizante
Número de escolas do
Ensino Médio no Gran-
de Norte que oferecem
cursos de formação pro-
fissional de montagem e
manutenção de compu-
tadores
Protagonismo Ju-
venil
Ampliar a oferta e melhorar a
qualidade do Ensino Profissiona-
lizante*
–
Proporção de nascidos
vivos de mães com 7
ou mais consultas de
pré–natal no Grande
Norte
Vida Saudável
Reduzir a mortalidade materno–
infantil.
* Não é apresentado como um dos objetivos estratégicos, mas como um meio para atingi-los.
Fonte: Minas Gerais, 2007; World Bank, 2008b, elaboração própria.
Dentre todos os projetos estratégicos apoiados pela parceria, apenas três não
constavam de forma explicita no PMDI, as parcerias público-privadas e as ações
de saúde e educação indígena. Vale ressaltar, entretanto, que as PPPs constavam
no PMDI 2003-2020, mas foram retiradas na revisão do ano de 2007.
Dessa maneira, pode-se afirmar que a Segunda Parceria representou a
consolidação da relação entre os dois atores em termos econômicos e de cooperação
técnica. Fica evidente que o Banco Mundial e o governo do estado de Minas
Gerais possuíam objetivos e estratégias de desenvolvimento compatíveis. O que
nos remete à questão da seletividade, apresentada na seção anterior.
(continuação)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
217
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
A Terceira Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais
A Terceira Parceria para o Desenvolvimento de Minas Gerais é o último
empréstimo do período analisado. Firmada no final de 2012, teve como objetivo
“auxiliar o Governo de Minas Gerais a aprofundar o seu modelo de gestão inovador,
reforçar a sua gestão orçamentária e sua gestão de políticas setoriais nas áreas de
inclusão social, gestão ambiental e governança metropolitana” (WORLD BANK,
2012b, p. 34).
O empréstimo buscou apoiar quatro áreas de resultados, sendo elas: o forta-
lecimento da gestão pública e orçamentária; a promoção da inclusão social;
a melhoria da sustentabilidade ambiental; e o desenvolvimento de uma estrutura
de governança metropolitana. Dentro de cada área, foram definidos um ou mais
objetivos de desenvolvimento. E, assim como nos empréstimos anteriores, as áreas
apoiadas são compatíveis com os objetivos estratégicos traçados pelo governo.
Segundo o BIRD, “[a] operação baseia-se na estratégia e nas prioridades do
Governo, como refletido em seu plano multianual de desenvolvimento integrado
[sic] (PMDI), no seu plano plurianual (PPA) e em outros documentos de setores
específicos” (WORLD BANK, 2012b, p. 38).
Para financiar tais áreas, a operação disponibilizou para Minas Gerais
US$ 450 milhões por meio de um DPL. A nova parceria possuía um desembolso
único no valor total da operação, o que pode demonstrar uma maior confiança
do BIRD no estado. Isto porque, nesse tipo de empréstimo, o poder de coerção
do credor, caso o programa de reformas não seja devidamente implementado,
é menor, uma vez que todo o recurso já está em poder do mutuário.
A realização de um desembolso único não significou, porém, a inexistência
de condicionantes ao empréstimo. O banco e o Estado acordaram dez ações que
deveriam ser cumpridas pelo Estado previamente à efetivação do empréstimo,
que, no geral, eram constituídas pela criação de assessorias, comitês, decretos,
resoluções, entre outros, considerados vitais para o sucesso da parceria (WORLD
BANK, 2012b). O Quadro 3, apresentado abaixo, ilustra a aderência entre as
ações prévias (condicionantes ex ante) de cada área apoiada pelo empréstimo e
as estratégias delineadas no PMDI 2011-2030.
218
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
Quadro 3. Comparativo entre a Terceira Parceria para o Desenvolvimento de
Minas Gerais (2012) e o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2011-2030
Terceira Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais (2012)
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2011-2030)
Objetivos
Ações Prévias ao Desembolso do
Empréstimo (Condicionantes)
Área de Resultado Estratégias Prioritárias
Área 1. Fortalecimento do Setor Público e Gestão Orçamentária
1.1 Aumentar a ro-
bustez e susten-
tabilidade do
Modelo de Ges-
tão Baseada em
Resultados
1. O Mutuário: (i) estabeleceu 22 As-
sessorias de Gestão Estratégica e
Inovação com vistas a descentralizar
as funções de gestão baseada em
resultados do Mutuário [...]
Rede de Governo
Integrado, Eficiente
e Eficaz
Acentuar a orientação da estratégia
governamental para as entregas e
os resultados para a sociedade.
Cultivar um ambiente propício
e desenvolver instrumentos que
estimulem a geração, a adoção e
a disseminação de inovações na
gestão pública.
1.2 Aumentar a pre-
visibilidade e o
controle da exe-
cução orçamen-
tária
2. O Mutuário adotou o Módulo de
Programação Orçamentária do Sis-
tema Integrado de Administração
Financeira – SIAFI/MG [...]
Aumentar a qualidade e a produ-
tividade do gasto setorial, com
ênfase na melhoria da composição
estratégica do gasto e no aumento
da aderência do orçamento à es-
tratégia de desenvolvimento do
Estado
3. O Mutuário adotou medidas para
avaliar projetos de valor superior a
R$ 5 milhões e cofinanciados através
de Transferências Voluntárias pelo
Garantidor, efetuadas no território
do Mutuário antes de apresentar tais
projetos à Câmara de Coordenação
Geral, Planejamento, Gestão e Finan-
ças para aprovação [...]
1.3 Aumentar a par-
ticipação cidadã na
definição de priori-
dades regionais
4. O Mutuário: (i) criou dois comi-
tês regionais no seu território, um
para a região Norte de Minas e um
para a região do Rio Doce, para
implementar em caráter piloto um
processo participativo para aumentar
a participação da sociedade.
Rede de Governo
Integrado, Eficiente
e Eficaz
Ampliar os espaços públicos ins-
titucionalizados voltados para a
construção participativa de políti-
cas públicas estaduais
Área 2. Promoção da Inclusão Social
2.1 Reduzir a po-
breza nas áreas
mais desfavo-
recidas, a fim
de reduzir a
exclusão e as
desigualdades
regionais
5. O Mutuário, através da SEDESE:
(i) estabeleceu o Piso Mineiro [da
Assistência Social] [...]
Rede de Desenvol-
vimento Social e
Proteção
Universalizar o Piso Mineiro de
Assistência Social, por meio de
compartilhamento financeiro da
infraestrutura da rede de assistên-
cia social, em complementaridade
aos recursos federais e municipais
6. O Mutuário alterou a regulamentação
sobre o Programa Travessia de forma
a incluir, entre outras disposições,
uma que prevê a realização pelo
Mutuário de um diagnóstico sobre
educação, saúde e qualidade de vida
nos municípios selecionados [...]
Identificar a população em extre-
ma pobreza e direcionar ações de
desenvolvimento social para supe-
ração do estado de pobreza
(continua...)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
219
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Terceira Parceria para o Desenvolvimento
de Minas Gerais (2012)
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2011-2030)
Objetivos
Ações Prévias ao Desembolso do
Empréstimo (Condicionantes)
Área de Resultado Estratégias Prioritárias
Área 2. Promoção da Inclusão Social
2.2 Fortalecimento
da gestão da edu-
cação
7. O Mutuário adotou e está imple-
mentando um processo de seleção
baseado no mérito para superinten-
dentes escolares regionais e diretores
escolares do seu território [...]
Rede de Educação
e Desenvolvimento
Humano
Desenvolver a capacidade gerencial
dos diretores das escolas públicas
por meio da seleção baseada em
critérios de mérito e liderança, da
avaliação e premiação por resulta-
dos, da interligação dos profissio-
nais em rede e da certificação ocu-
pacional dos gestores educacionais
Área 3. Melhoria da Sustentabilidade Ambiental
3.1 Aumentar a ca-
pacidade do
Estado de fazer
frente aos desa-
fios ambientais
8. O Mutuário estabeleceu, dentro de
sua Secretaria de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável, uma
Subsecretaria de Gestão e Regula-
rização Ambiental e uma Subse-
cretaria de Controle e Fiscalização
Ambiental [...]
Rede de Desenvol-
vimento Econômico
Sustentável
Conferir maior agilidade e efetivi-
dade ao licenciamento ambiental*
9. O Mutuário adotou medidas para in-
centivar o plantio de florestas em seu
território com o objetivo de fornecer
matéria-prima para as indústrias nele
localizadas [...]
– –
Área 4. Desenvolvimento de uma estrutura de governança metropolitana
4.1 Fortalecer a Go-
vernança Me-
tropolitana para
permitir a coor-
denação de polí-
ticas públicas es-
taduais e muni-
cipais na Região
Metropolitana de
Belo Horizonte
(RMBH)
10. O Mutuário, através do Conse-
lho Deliberativo de Desenvolvi-
mento da Região Metropolitana de
Belo Horizonte, adotou um plano
diretor de desenvolvimento regional
integrado para a região metropolita-
na de Belo Horizonte [...].
Rede de Cidades
Induzir e apoiar a formulação
de planos regionais estratégicos
para as regiões do estado com a
participação da população local,
bem como estimular e assessorar
a formação de consórcios públicos
intermunicipais, nos casos per-
tinentes, e fortalecer os arranjos
metropolitanos
Fonte: MINAS GERAIS, 2011; WORLD BANK, 2012b, elaboração própria.
(continuação)
220
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
Conclusões
A hipótese que se buscou verificar no presente trabalho era a de que o Banco
Mundial, mediante o atrelamento da liberação de recursos ao cumprimento de
certas condicionantes definidas em contrato, conseguiria influenciar a definição
da estratégia de desenvolvimento do Estado e, consequentemente, o processo de
construção de políticas públicas.
Constatamos, entretanto, que houve um forte alinhamento entre as
condicionantes estipuladas e os objetivos e estratégias previamente definidos pelo
Estado. Isso foi verificado pelo fato de que grande parte das ações financiadas e
suas condicionantes, em geral, constavam no PMDI como uma estratégia ou um
objetivo estratégico de desenvolvimento.
O alto nível de alinhamento demonstrou que a hipótese inicial desse trabalho
não era válida, já que, se o banco buscasse influenciar significativamente a estratégia
de desenvolvimento do Estado, veríamos condicionantes que não convergiriam
com os objetivos e estratégias apresentados no PMDI. Diante disso, concluímos
que o Banco Mundial, devido à própria evolução de sua estratégia de atuação,
quando se afasta das políticas prescritivas do Consenso de Washington e se volta
para o apoio de programas elaborados internamente pelos países financiados,
levando em conta os critérios de seletividade e ownership, não se utiliza das
condicionantes para interferir na estratégia de desenvolvimento do estado de
Minas Gerais. O critério de seletividade é essencial para entender essa situação.
Como o banco passa a utilizá-lo para definir quais Estados apoiar, e decide por
firmar uma parceria com Minas Gerais, isto significa que ele considera a estratégia
de desenvolvimento do estado, traduzida em seu programa de reformas, sólida.
Isso não significa, porém, que o Banco Mundial não tenha influenciado a
estratégia de desenvolvimento de Minas Gerais, apenas que as condicionantes não
foram o mecanismo utilizado para fazê-lo. A aquiescência de diversos países às
orientações do Consenso, o Brasil incluso, possibilitou a incorporação (ao menos
em parte) das novas diretrizes para o desenvolvimento nos moldes propostos
pelas agências interestatais internacionais. É possível que a seletividade tenha
criado um incentivo para que o governo do estado de Minas Gerais criasse um
plano de desenvolvimento com estratégias compatíveis àquelas favorecidas pelo
Banco Mundial, visando ter acesso aos empréstimos junto ao banco. Autores como
Koeberle (2003) e Morrow (2005) apontam que a seletividade pode incentivar
potenciais mutuários a fingir ter ownership sobre um conjunto de políticas indicadas
pelo banco. Tal hipótese deve ser testada em um estudo futuro.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
221
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
Referências
ANCOCHEA, Diego Sánchez. El modelo económico en América Latina desde los años
noventa hasta la Gran Crisis: ¿Um modelo razonable o un fracaso liberal? Revista
CIDOB d’Afers Internacionals, n. 85/86, Los Retos de América Latina en un Mundo
en Cambio, maio 2009, p. 133-155. Disponível em: <http://www.jstor.org/
stable/40586390>. Acesso em: 07 de mar. 2017.
BÉJAR, Ramón Casilda. El ‘consenso de Washington’. Política Exterior, v. 16, n. 86,
mar.–abr. 2002, p. 109-117, 119-124, 127-128. Disponível em: <http://www.jstor.
org/stable/20645248>. Acesso em: 07 mar. 2017.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A teoria do desenvolvimento econômico e a crise de
identidade do Banco Mundial. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 15, n. 1,
jan.–mar. 1995. p. 5-40.
CHIARI, Mirna S. As atuais funções do Banco Mundial no contexto dos ajustes estruturais
no Brasil. Belo Horizonte. Dissertação (mestrado). Escola de Governo Professor Paulo
Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro. 2000.
CLEMENS, Michael A. e KREMER, Michael. The New Role for the World Bank. The
Journal of Economic Perspectives, v. 30, n. 1, inverno 2016, p. 53 – 76. Disponível
em: <http://www.jstor.org/stable/43710010>. Acesso em: 03 mar. 2017.
CYPHER, James M. The Slow Death of the Washington Consensus on Latin America.
Latin American Perspectives, Issue 103, vol. 25. Nº 6. Nov. 1998. p. 47-51.
DRAZEN, Allan. Conditionality and ownership in IMF lending: A political economy
approach. In: RANIS, Gustav (ed.); VREELAND, James R. (ed.); KOSACK, Stephen
(ed.). Globalization and the Nation State: The impact of the IMF and the World Bank.
Nova York: Routledge. 2006. Cap. 3, p. 51-81.
DREHER, Axel. A Public Choice Perspective of IMF and World Bank Lending and
Conditionality. Public Choice, Nova York, v. 119, n. 3/4, jun. 2004. p. 445-464.
ENNS, Charis. Knowledges in competition: Knowledge discourse at the World Bank during
the Knowledge for Development era. Global Social Policy, v. 15, n.º 1, 2015, p. 61-80.
FINE, Ben; LAPAVITSAS, Costas; PINCUS, Jonathan (Eds.). Development Policy in the
Twenty-fist Century – Beyond the post-Wahington Consensus. London, Routledge. 2001.
GATTI, Marcos. Sobre o Conceito de Políticas Públicas e suas Consequências para a
Orientação Profissional. São Paulo. Tese (doutorado). Instituto de Psicologia da
Universidade de São Paulo. 2011.
KATZ, Claudio. Dualities of Latin America. Latin American Perspectives, Issue 203,
vol. 42. Nº 4. Nov. 2015. p. 10-42.
KOEBERLE, Stefan G. Should Policy-Based Lending Still Involve Conditionality?
The World Bank Research Observer, Oxford, v. 18, n. 2, outono. 2003. p. 249-273.
222
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
A parceria entre Minas Gerais e o Banco Mundial [...]
LICHTENSZTEJN, Samuel. Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial: instrumentos
del poder financiero. Xalapa, México: Universidad Veracruzana. 2010.
MARANGOS, John. The Evolution of the Anti-Washington Consensus Debate: From
‘Post-Washington Consensus’ to ‘After the Washington Consensus’. Competition &
Change, vol. 12, Nº 3. Sep. 2008. p. 227-244.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2011-2030. Belo Horizonte, 2011. 151 p.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. Belo Horizonte, 2007. 49 p.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2003-2020. Belo Horizonte, 2003. 125 p.
MONTIEL, Héctor Cuadra. Incompleteness of Post-Washington Consensus: A Critique
of Macro-economic and Institutional Reforms. International Studies, Vol. 44, nº 2.
2007. p. 103-122.
MORROW, Daniel. Adjusting conditionality: prescriptions for policy-based lending. In:
KOEBERLE, Stefan (ed.); BEDOYA, Harold (ed.); SILARKY, Peter (ed.); VERHEYEN,
Gero (ed.), Conditionality revisited: concepts, experiences, and lessons, Washington:
World Bank, 2005. Cap. 21, p. 197-223.
PALONI, Alberto; ZANARDI, Maurizio. Development Policy Lending, conditionality and
ownership: a political economy model. CREDIT Research Paper, Nottingham, n. 10,
nov. 2005.
RANIS, Gustav. Ownership, Dutch Disease and the World Bank. In: RANIS, Gustav (ed.);
VREELAND, James Raymond (ed.); KOSACK, Stephen (ed.). Globalization and the
Nation State: The impact of the IMF and the World Bank. Nova York: Routledge.
2006. Cap. 16, p. 419-426.
RAVALLION, Martin. The World Bank: Why It Is Still Needed and Why It Still Disappoints.
The Journal of Economic Perspectives, v. 30, n. 1, inverno 2016. p. 77-94. Disponível
em: http://www.jstor.org/stable/43710011. Acesso em: 03 mar. 2017.
RODRIK, Dani. Goodbye Washington Consensus, hello Washington confusion? A review
of the World Bank’s Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of
Reform. Journal of Economic Literature, Pittsburgh, v. 44, n. 4, dez. 2006. p. 973-987.
RUGER, Jennifer Prah. The Changing Role of the WORLD BANK in Global Health. American
Journal of Public Health, Washington, v. 95, n. 1, jan. 2005. p. 60-70.
SACHS, Jeffrey D. Conditionality, Debt Relief, and the Developing Country Debt Crisis.
In: SACHS, Jeffrey D. (ed), Developing Country Debt and Economic Performance:
The International Financial System. Chicago: The University of Chicago Press. 1989.
Cap. 14, p. 275-284.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 12, n. 1, 2017, p. 198-223
223
Diogo de Paula Oliveira; Pascoal Teófilo Carvalho Gonçalves
SANTISO, Carlos. Good Governance and Aid Effectiveness: The World Bank and
Conditionality. The Georgetown Public Policy Review, Washington, v. 7, n. 1, outono,
2001. p. 1-22.
SANTOS JUNIOR, Raimundo B. dos. As políticas sociais do Banco Mundial para os países
em desenvolvimento. Campinas. Tese (doutorado). Instituto de Filosofia e Ciências
Humanas, Universidade Estadual de Campinas, Campinas. 2010.
STIGLITZ, Joseph. Is there a Post-Washington Consensus Consensus?. In: NARCÍS, Serra
(ed.); STIGLITZ, Joseph (ed.), The Washington Consensus Reconsidered. Oxford:
Oxford University Press. 2008. Cap. 4, p. 41-56.
STIGLITZ, Joseph. The World Bank at the Millennium. The Economic Journal, Oxford,
n. 109, nov. 1999. p. 577-597.
WILLIAMSON, John. The Washington Consensus as Policy Prescription for Development.
In: Practitioners of Development, 2004, Washington. Anais… Washington, 2004.
Disponível em <https://piie.com/publications/papers/williamson0204.pdf>. Acesso
em: 05 mar. 2017.
WORLD BANK. International Bank for Reconstruction and Development. World Bank. 2014.
Disponível em: <http://go.worldbank.org/65RBCJ2IW0>. Acesso em: 06 jun. 2014.
WORLD BANK. Brasil – Terceiro Programa de Parceria para o desenvolvimento do Estado
de Minas Gerais, Washington. 2012.
WORLD BANK. The importance of stakeholder ownership for capacity development results,
Washington, 2011.
WORLD BANK. Brazil – Additional Financing for the Second Minas Gerais Partnership
(SWAP) Project, Washington. 2010.
WORLD BANK. Brazil – Second Minas Gerais Partnership (SWAP) Project, Washington. 2008.
WORLD BANK. Brazil – Minas Gerais Partnership for Development Project, Washington. 2006.
WORLD BANK. Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform,
Washington, 2005a.
WORLD BANK. Review of World Bank conditionality: legal aspects of conditionality in
policy-based lending, Washington, 2005b.
WORLD BANK. World Bank history. World Bank. (s.d.). Disponível em: <http://go.world
bank.org/W3SF2UKO71>. Acesso em: 06 jun. 2014.
