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Rumo à cooperação e ao desenvolvimento: as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
Rumo à cooperação e ao desenvolvimento:
as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
Towards cooperation and development:
Brazilian public policies for the border area
DOI: 10.21530/ci.v11n3.2016.493
Marcio Augusto Scherma
1
Resumo
O artigo analisa as políticas federais para a “faixa de fronteira” brasileira, indicando
continuidades e mudanças. Utilizou-se a revisão bibliográfica e a análise documental para
testar a hipótese de que, a partir da redemocratização, há uma ruptura com o padrão anterior
de atuação nas fronteiras. Tanto na doutrina como na ação, predominava a segurança como
o foco nacional para a região. Já a partir dos anos 1980, o foco de atuação seria alterado e
passaria a estar no potencial de integração das fronteiras e no fomento ao seu desenvolvimento
socioeconômico. Detectou-se uma transição entre tais visões que, porém, não coincide
cronologicamente com a redemocratização, embora ganhe intensidade a partir dela. Atualmente
ambas visões coexistem e disputam espaços institucionais, políticas e recursos.
Palavras-chave: fronteiras; integração regional; política externa brasileira; políticas públicas;
política regional.
Abstract
This paper aims to analyze Brazilian federal policies for the border area, indicating continuities
and changes overtime. It was used literature review and document analysis to test the
hypothesis that from Brazilian redemocratization occurs a break with the previous pattern
of activity at the borders. Both in doctrine and action, security prevailed as the national
focus for the region. Starting in the mid-1980s, the main focus goes changing and became
the potential for integration of borders and the promotion of socio-economic development
of these areas. The study detected a transition from these views that does not coincide
chronologically with redemocratization, although it increases from there. Nowadays, the
two views coexist and compete for institutional spaces, policies and resources.
Keywords: borders; regional integration; Brazilian foreign policy; public policies; regional policy.
1 Doutor em Relações Internacionais (UNICAMP). Professor adjunto do curso de Relações Internacionais da
Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD).
Artigo submetido em 08/07/2016 e aprovado em 05/12/2016.
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A formação das fronteiras brasileiras e o início do século XX
O território que futuramente seria o Brasil teve fronteiras
2
antes de ser
“descoberto”, como demonstram a bula Inter Caetera (1493) e o Tratado de
Tordesilhas (1494). Os portugueses, contudo, não se limitaram ao estabelecido por
esse último tratado. O expansionismo foi motivado pelo desejo de enriquecimento
rápido, sendo consolidado com o Tratado de Madrid (1750). Começou aí a política
luso-brasileira para as fronteiras
3
. Inicialmente, o método utilizado para vigiar
e buscar preservar pontos chave de invasões externas foi a construção de fortes
(TEIXEIRA SOARES, 1973).
Cessada a expansão do território, tornou-se imperativo delimitar e demarcar
essas fronteiras. Não havia política clara para isso, a princípio. Somente a partir
da ocorrência de atritos que as questões de limites foram sendo resolvidas. Foi
durante a gestão de Rio Branco que a resolução dos problemas lindeiros restantes
foi prioridade. Completados os tratados de limites, o Brasil passou para a fase de
demarcação da fronteira (TEIXEIRA SOARES, 1973).
No período que se estende de 1912 a 1930, tendo o país solucionado as
principais questões relativas ao seu território, alcançou maior estabilidade. A política
externa à época focou em dois pontos, conforme Cervo e Bueno (2002): a ampliação
do mercado externo e a busca por maior prestígio no sistema internacional.
Além desses objetivos, após a assinatura dos tratados de limites, o Estado
brasileiro teve como preocupações de primeira ordem a segurança e a defesa de
seu território, e a busca pelos meios para tal. Quanto às estratégias para o alcance
dos objetivos, a política externa brasileira investiu na parceria com os Estados
Unidos da América (EUA).
Um dos acontecimentos mais relevantes do período foi a I Guerra Mundial
(1914-1918). A participação brasileira na guerra despertou nas autoridades a
sensação de que o país não tinha meios suficientes para se proteger em caso de novo
conflito. Seria preciso, portanto, garantir esses meios. O Brasil, então, consegue
apoio externo, com a missão militar francesa e a missão naval estadunidense.
2 O sueco Kjéllen (apud BACKHEUSER, 1942) compara analogamente as fronteiras do Estado à epiderme de um
corpo vivo – é ela que recebe e transmite em primeira mão, assim, todas as manifestações de poder emitidas
ou dirigidas ao "cérebro" estatal – destinadas ou vindas do exterior. As fronteiras, desse modo, podem ser
constantemente modificadas durante a história.
3 Aqui, e em todo o texto, nos referimos às fronteiras terrestres. Não se desconhece a existência das fronteiras
marítimas nem sua relevância; todavia, optou-se por esse enfoque dado que as políticas para tais fronteiras
também foram pensadas e propostas separadamente.
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Os países da América do Sul mostraram-se apreensivos com essas missões e
com os discursos que rejeitavam propostas de desarmamento. Acusações de que
se estaria articulando um imperialismo brasileiro não foram raras na imprensa
platina (GARCIA, 2006).
Foi nesse cenário que se estabeleceu uma política de “expectativa e discrição”,
que visava primeiramente evitar litígios na região. Propunha-se um plano de ação
que incluía “resolver definitivamente as questões de fronteira ainda pendentes, por
falta de acordo ou de ratificação dos atos já concluídos” (GARCIA, 2006, p. 432)
4
.
Nesse contexto, na gestão de Washington Luís nasceu o órgão que concentraria
o pensamento e a atuação brasileira na região de fronteira: o Conselho de Defesa
Nacional (CDN). Como apontado por Furtado (2013), o CDN tinha função
consultiva, e a responsabilidade pelo estudo e coordenação de informações
relativas à defesa da pátria. Embora essencialmente composto por militares, era
aberto a convites da presidência (ou seja, havia civis); contudo, a responsabilidade
burocrática pelas comunicações, papéis e arquivo era do Estado-Maior do Exército.
Assim, é possível notar que a tendência de políticas para as fronteiras foi a de
assegurar o território, a partir de garantias militares.
A chamada “Revolução de 1930” levou ao poder Getúlio Vargas. Para
centralizar o poder, promulgou nova Constituição em 1934, que tem importância
especial para as fronteiras. Nela, o CDN é substituído pelo Conselho Superior de
Segurança Nacional (CSSN), com competência para estudar e coordenar todas as
questões relativas à segurança nacional. O Estado-Maior do Exército continuaria
chefiando as rotinas burocráticas, e o CSSN era essencialmente composto por
militares, não tendo alterado significativamente a estrutura do CDN. É também
na Constituição de 1934 que se define uma faixa de cem quilômetros ao longo das
fronteiras, na qual certas atividades deveriam se submeter ao crivo do CSSN
5
, já
que a região era vital para a segurança nacional (FURTADO, 2013).
Por fim, a Constituição de 1934 manteve “uma Seção de Segurança Nacional
em cada um dos ministérios instituídos no governo de 1934” (FURTADO, 2013,
p. 55). Assim, Furtado (2013, p. 56) observou que, embora tenha durado apenas
até 1937, a Constituição de 34 foi um marco para o tratamento das fronteiras já que
4 Foram celebrados acordos fronteiriços com Paraguai, Bolívia, Colômbia, Peru, Uruguai e Venezuela.
5 A anuência do CSSN seria necessária para a concessão de terras ou de vias de comunicação (sempre com capitais
majoritariamente nacionais) e o estabelecimento de indústrias. Ainda cabia à União a regulamentação do uso
das terras públicas na região.
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As práticas organizacionais em relação à faixa de fronteira (...) começaram
a ficar fortalecidas: i) pela distribuição de poder do CSSN na estrutura
organizacional do Executivo Federal; e ii) pelo acúmulo de experiência
histórica do CSSN no tratamento de questões à segurança nacional, tema
onde a faixa de fronteira era incluída pelo governo
Em 1937, Vargas inaugura o período conhecido como Estado Novo. Nessa fase
autoritária, é outorgada nova Constituição, que também impactou as fronteiras.
Primeiro, por alargar a parcela de território definida como faixa de fronteira de cem
para cento e cinquenta quilômetros. Em segundo lugar, o CSSN foi substituído pelo
Conselho de Segurança Nacional (CSN), presidido pelo presidente da República e
constituído pelos ministros de Estado, além dos chefes de Estado-Maior do Exército
e da Marinha, mantendo a configuração e atribuições do CSSN. Também manteve
o tratamento diferenciado da faixa de fronteira, para concessão de terras ou vias
de comunicação, além da exigência da predominância de capitais e trabalhadores
brasileiros (FURTADO, 2013).
A fronteira era cada vez mais reconhecida como área de segurança nacional
sujeita ao controle do Estado. Além disso, nota-se que as dificuldades adicionais,
criadas pelas normas já citadas, ao estabelecimento de empreendimentos
rurais e urbanos contribuíam para que tanto a densidade populacional quanto
o desenvolvimento de tal região fossem relativamente menores.
O final da década de 1930 é marcado pelo início da II Guerra Mundial.
O Brasil une-se ao esforço de guerra aliado, e sai vencedor, tendo se aproximado
significativamente dos EUA, sobretudo militarmente. Nesse período, os Estados
Unidos articularam acordos militares bilaterais com os países da América Latina.
Gerson Moura (1996, p. 165) caracterizou esses acordos:
Do ponto de vista norte-americano, esses acordos bilaterais eram da maior
importância porque permitiriam: 1) a doutrinação das forças armadas
latino-americanas nas táticas e técnicas militares dos EUA; 2) a padronização
do equipamento (...); 3) o fato de que as missões militares criariam boa
vontade entre seus colegas (latino-americanos) e facilitariam a entrada
de forças americanas no país em tempo de guerra; 4) a oportunidade de
‘canalizar as ambições militares dos vizinhos latino-americanos em linhas
de interesse mútuo’
O primeiro ponto listado por Moura (1996) é essencial para compreendermos
como a visão estadunidense sobre segurança e contenção do comunismo será
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absorvida pelas Forças Armadas brasileiras e influenciará no tratamento dado às
fronteiras nas décadas seguintes.
Ainda sobre militares e fronteiras, vale salientar que, na Constituição de 1946,
o CSN foi mantido praticamente nos mesmos moldes daqueles do Estado Novo,
mantendo inalterada a visão das fronteiras como área de segurança nacional.
A busca pela industrialização é a tônica do período que se estende do retorno
de Vargas ao fim do mandato de Kubitschek. Com renúncia de Jânio Quadros em
1961, e a ascensão de João Goulart, o país viu uma polarização entre tendências
de esquerda e direita. Também Washington demonstrava apreensão com a América
Latina, sobretudo após a Revolução Cubana – o Brasil seria o novo elo frágil do
continente, pois consideravam Goulart um esquerdista. O acirramento culminou
no golpe de 31 de março de 1964, que levou os militares ao poder, apoiados pelos
Estados Unidos.
O Período Militar
A construção das ideias por trás dos grupos que ascenderam ao poder em 1964
remonta aos EUA dos anos 1950, com a disseminação da Doutrina de Segurança
Nacional (DSN), elaborada pelo Conselho de Segurança Nacional daquele país,
e que depois viria a influenciar os militares latino-americanos que, por meio de
convênios de cooperação, lá estudariam ou seriam treinados de acordo com tal
doutrina.
A DSN buscava a defesa do modelo democrático-cristão que caracterizaria
o “Ocidente”, tendo assim a característica de ser fortemente anticomunista.
Também é preciso salientar o que se entendia por comunismo, e por quais meios
esse poderia chegar ao poder:
A flexibilização do conceito de comunismo, ou seja, a sua amplitude,
é a base ideológica para fundamentar um dos conceitos-chave da DSN:
o do ‘inimigo interno’. Partindo da premissa de que o comunismo não
seria estimulado via uma agressão externa, mas, sim, insuflado dentro das
fronteiras nacionais de cada país, esse conceito é fundamental para explicar
e legitimar as medidas tomadas pelos governos ditatoriais (...) O inimigo
passa a ser visto como sinônimo desde grupos armados de esquerda, partidos
democrático-burgueses de oposição, trabalhadores e estudantes, setores
progressistas da Igreja, militantes de Direitos Humanos até qualquer cidadão
que simplesmente se opusesse ao regime. (FERNANDES, 2009, p. 838)
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Uma vez que o inimigo poderia vir de qualquer parte, desenvolveu-se também
a ideia de “fronteiras ideológicas”. Tal conceito refere-se ao fato de que a distinção
entre aliado/adversário não obedeceria mais a critérios geográfico-territoriais, mas
seria marcada pelas diferenças ideológicas.
O Brasil criou uma instituição congênere ao National War College americano
no final da década de 1940 – a Escola Superior de Guerra (ESG), com a finalidade
de “desenvolver e consolidar os conhecimentos necessários para o exercício das
funções de direção e para planejamento da Segurança Nacional” (BRASIL, 1949).
A ESG adaptou a DSN estadunidense ao contexto brasileiro, formulando
versão própria. Os conceitos de inimigo interno e fronteiras ideológicas, somados às
ideias expansionistas de autores geopolíticos, serviram como base para a chamada
“Teoria do Cerco”, segundo a qual se buscava a neutralização dos vizinhos, tendo
em vista a possibilidade de que regimes contrários à ideologia nacional pudessem
colocar em risco a segurança nacional. Nesse caso, o “inimigo” subversivo estaria
nas fronteiras brasileiras, e poderia levar o país à situação de defensor e guardião
dos valores ocidentais na América Latina (MIYAMOTO, 1981).
As ideias elaboradas no meio militar moldaram identidades também na
sociedade civil. Essa visão de mundo e de projeto de país ganharam adeptos e
espaço na política nacional, culminando com o golpe de Estado em 1964. A partir
de então, os militares puderam colocar em prática as ideias desenvolvidas durante
mais de uma década.
O regime militar no Brasil levou à presidência o marechal Castelo Branco,
que participou da FEB e estudou na Fort Leavenworth War School. Como linha
mestra de sua política externa, têm prioridade as relações hemisféricas – com
papel preponderante para as relações com os Estados Unidos.
A estratégia de alinhamento aos EUA é vista por Cervo e Bueno (2002) como
equívoco para a época, já que, após a crise dos mísseis, as tensões da Guerra Fria
vão sendo paulatinamente amenizadas. Portanto, uma nova correção de rumos
tornou-se necessária, e ela veio a partir de 1967, já em novo governo militar
6
.
A nova Constituição (1967) manteve, em linhas gerais, a regulamentação
para a faixa de fronteira – os 150 quilômetros a oeste da linha divisória eram
considerados agora como parte das “áreas indispensáveis à segurança nacional”;
e não mais das “zonas indispensáveis à defesa nacional”. Manteve também a
6 Apesar da promessa constante no Ato Institucional nº1 de que os militares deixariam o poder em 1966,
a chamada "linha dura" militar pressionou Castelo Branco, que aprovou os Atos Institucionais 2, 3 e 4 e estendeu
seu mandato até 1967.
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exigência de assentimento prévio do CSN para algumas atividades, conforme
destacado anteriormente.
A principal novidade ficou por conta da importância do CSN. Foi a partir
de 1967 que o órgão ganhou mais membros e poder, o que “fez com que esse
colegiado alcançasse o mais alto nível de assessoramento direto ao presidente
da República para formulação e execução da política de segurança nacional”
(FURTADO, 2013, p. 64). A influência militar nas políticas para a faixa de fronteira
tornou-se mais forte.
Sob o governo de Costa e Silva, a cooperação, como auxiliadora para o
desenvolvimento econômico, ganhou força nas políticas para as fronteiras.
Exemplo dessa mudança foi o Tratado da Bacia do Prata, de 1969. O tratado tinha
por finalidade “promover o desenvolvimento harmônico e a integração física da
Bacia do Prata e de suas áreas de influência direta e ponderável” (BRASIL, 1970).
Internamente, as relações entre o governo militar e a sociedade foram se
deteriorando. Mesmo no Congresso havia sinais claros de descontentamento com
o novo regime. O governo militar reagiu com o Ato Institucional nº 5, de 13 de
dezembro de 1968, que deu ao regime poderes absolutos, especialmente após o
fechamento do Congresso.
O mandato de Costa e Silva terminou de forma abrupta com seu falecimento
em 1969. As negociações conduziram ao poder o general Emílio Médici. Seu governo
foi marcado pela forte repressão aos movimentos dissonantes que ganharam
espaço nos anos anteriores. Respaldado pelo AI-5, a política concentrou-se nas
mãos do presidente e de poucos ministros.
O fato influenciou também na gestão das questões relativas à fronteira, que
continua sendo exclusividade militar, de modo cada vez mais concentrado. O CSN
ganhava mais força, tendo atingido o ápice no governo Médici, quando, em 1974,
o chefe do Gabinete Militar assumiu a condição de ministro de Estado. Como o
cargo de secretário-geral do CSN era privativo militar, essa alteração de status
além de fortalecer possível aplicação de diretrizes militares às atividades na
faixa de fronteira, dotou a SG/CSN das prerrogativas de ministério, empode-
rando essa organização no âmbito do governo. (FURTADO, 2013, p. 65)
De todos os acordos envolvendo as regiões de fronteira firmados no período,
o que mais chamou atenção, pela grandiosidade e pela questão estratégica, foi o
da construção da usina de Itaipu.
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Para o período seguinte, foi conduzido ao poder Ernesto Geisel. Seu governo
procurou dar início a uma transição para a reabertura política de modo controlado.
O período foi marcado por mudanças profundas no sistema internacional. O fim
do sistema de Bretton Woods e o primeiro “choque do petróleo” afetaram todas
as economias.
A política externa de Geisel foi um marco na história diplomática brasileira,
e representou uma tentativa de sustentar, internacionalmente, os interesses da
nação de acordo com preceitos de autonomia, não discriminação e não alinhamento.
O país buscou maior aproximação com parceiros não tradicionais, e ampliou as
relações com os países da América Latina; entretanto, os resultados não foram
imediatos. Para Gonçalves e Miyamoto (1993, p. 235-236):
A principal dificuldade com que a diplomacia brasileira se defrontava
era a referente à carga histórica que pesava sobre essas relações (...)
A despeito da secundarização das instâncias militares brasileiras no
processo decisório da política externa, fruto da obsolescência da tese
das fronteiras ideológicas, o fato é que no tocante à América Latina suas
posições ainda eram consideradas válidas (...) a preocupação com a
segurança das fronteiras e com o equilíbrio político-militar no continente
constitui a própria razão de ser da instituição militar. Tratava-se, acima
de tudo, de conciliar a defesa da soberania nacional com a vontade de
cooperação e entendimento com os vizinhos continentais.
Assim, as tentativas brasileiras de cooperação com os países da região
pautaram-se pelo afastamento do discurso de grande potência e pela busca
de solucionar questões pendentes. A mais notável envolvia diretamente a
Argentina: era a conciliação das usinas de Itaipu (Brasil-Paraguai) e Corpus
(Argentina-Paraguai). Os entendimentos avançaram, e um acordo multilateral foi
assinado em 1979, na gestão seguinte (ESPÓSITO NETO, 2012).
Outra questão que chamou atenção diz respeito às fronteiras da região Norte,
até então relegadas em detrimento das platinas. Criou-se o Tratado de Cooperação
Amazônica (TCA), envolvendo Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Peru,
Suriname e Venezuela. O TCA visava aproximar o Brasil aos países da região
através da integração física e cooperação técnica.
O tratado foi um dos maiores expoentes da política brasileira para sua
região fronteiriça à época. O casamento entre a busca pela segurança regional e a
reafirmação da soberania na região, através do desenvolvimento e da cooperação
regional, em um tratado com essas proporções indica, de maneira mais forte, que
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uma tendência vinha ganhando corpo: a da superação do viés exclusivamente
militar/defensivo para a região de fronteiras. Dentro dessa perspectiva, no
âmbito do TCA, foram gerados posteriormente alguns projetos de cooperação
transfronteiriços
7
.
A política de abertura iniciada com Geisel será aprofundada no governo
seguinte, de Figueiredo, que assumira com o objetivo principal de concluir o
processo de redemocratização.
O novo presidente teve de realizar a empreitada em circunstâncias cada
vez mais adversas, interna e externamente. O retorno dos republicanos nos EUA
com Reagan (1981-1989), somado às crises econômicas iniciadas nos anos 1970,
criou imensas dificuldades para as experiências desenvolvimentistas. Os países
latino-americanos também sentiram reflexos no âmbito político – a Guerra das
Malvinas é o maior exemplo.
Se, por um lado, esse cenário trouxe dificuldades aos projetos de desenvol-
vimento dos países latino-americanos, por outro lado, acabou por aproximá-los
em tentativas de cooperação e integração, já que a potência hegemônica não
demonstrava boa vontade.
Internamente, a abertura política prosseguia, embora não sem contradições
e retrocessos. Outro marco foi a ascensão do ativismo sindical, em especial dos
metalúrgicos da Grande São Paulo. O sindicalismo paulista e outros movimentos
sociais deram origem ao Partido dos Trabalhadores (PT), com proposta ampla
de esquerda. O governo teve ainda de lidar com o movimento “Diretas Já”, que
pedia eleições diretas para presidente em 1984.
Nesse contexto desfavorável, a política externa de Figueiredo buscou manter
a autonomia do Brasil, utilizando-se de uma aproximação cada vez maior com
a América Latina. Assim, o país participou da refundação da Alalc como Aladi
(Associação Latino-Americana de Integração); apoiou a Argentina na Guerra
das Malvinas; assinou a criação do TCA e deu continuidade aos entendimentos
na região Norte; reconheceu o governo do Suriname; e, principalmente,
intensificou as relações com a Argentina, através de uma série de visitas oficiais
(VISENTINI, 2004).
Quanto às fronteiras, destaca-se que, em 1983, foi editada uma nova
Lei de Segurança Nacional, dessa vez sem os conceitos da ESG – indicando
7 Exemplos: Programa de Desenvolvimento Integrado para as Comunidades Fronteiriças Peruano-Brasileiras, de
1988; e o Plano Modelo Colombiano-Brasileiro para o Desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas
do Eixo Tabatinga-Apaporis, de 1987
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enfraquecimento das posições militares adotadas pelo CSN. Todavia, a competência
sobre a faixa de fronteira continuou com esse órgão.
Ao cenário de crise econômica, somou-se a insatisfação popular com a falta
de liberdades políticas e repressão. O regime militar terminou, mas liderou o
processo de transição mesmo frente a grandes movimentos, como o “Diretas Já”.
Da redemocratização aos anos 2000
A abertura do regime militar terminou na eleição indireta de Tancredo
Neves, que não assumiu. Coube a seu vice, José Sarney, liderar o primeiro
governo não militar em duas décadas. Em seu governo, as questões econômicas
eram imperativas. Além disso, o país tinha também graves problemas políticos e
sociais. Além das pressões políticas que a crise econômica gerava, “continuava
funcionando um aparato jurídico-institucional construído durante os vinte anos
de administração de governos militares” (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011, p. 42).
O governo Sarney focaria, então, em duas grandes linhas de atuação: a
construção de uma nova ordem política, jurídica e institucional; e a busca pela
estabilização econômica. À conjuntura interna, somaram-se os acontecimentos no
cenário internacional, em geral desfavoráveis aos latino-americanos, já afetados
pela crise da dívida (CORREA, 1996).
A relação com os EUA foi conflitiva no campo econômico. A difícil negociação
envolvendo a dívida externa também contribuiu para aumentar os desentendimentos.
Para contrabalançar esse relacionamento difícil, o Brasil buscou intensificar outras
parcerias: notadamente, com a Argentina.
A aproximação Brasil-Argentina tornou-se mais forte a partir da redemocratização
de ambos, e também pelas condições econômicas problemáticas. Assim, em 1985
foi assinada a Declaração de Iguaçu, na qual os presidentes afirmaram a vontade
de acelerar o processo de integração, especialmente comercial, produtiva e na
defesa do pluralismo democrático. Os entendimentos seguiram e, em 1986, foi
estabelecido o Programa de Integração e Cooperação Econômica (Pice).
A mudança de regime trouxe ao governo Sarney a necessidade de criar novas
bases jurídicas. Assim, organizou-se uma Assembleia Nacional Constituinte (ANC)
que iniciou os trabalhos para uma nova Constituição em 1987.
Furtado (2013) analisou como a ANC influenciou os assuntos relativos à
fronteira. Aponta a autora que as competências em relação à atuação nas fronteiras
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foram debatidas durante a ANC, que mobilizou inúmeros setores, instituições
sociais e atores para as suas vinte e quatro subcomissões. O tema “defesa e
segurança do Estado e da sociedade” foi tratado na Subcomissão de Defesa do
Estado, da Sociedade e da sua Segurança.
Nessa subcomissão ocorreram intensos debates acerca dos conceitos de
segurança (interna e externa) e da natureza e papel do Estado, contando com
representantes da ESG, do Estado-Maior das FA e da OAB. A disputa se dava
pela eliminação do CSN (uma vez que a Doutrina de Segurança Nacional havia
sido extinta) e criação de um novo CDN (esse sem qualquer menção que fizesse
referência à prática organizacional anterior). Havia, então, um embate entre a
“ideologia de segurança nacional” e o novo pensamento sobre “defesa do Estado
e da sociedade”. Exatamente por isso, os debates na ANC sobre o tema foram
bastante duros.
O que se materializou na Constituição de 1988 foi a criação do Conselho
de Defesa Nacional (CDN). Embora com resistências, o entendimento foi que o
conceito de segurança nacional anterior já não existia na nova carta. O relator
ressaltou ainda que o novo CDN seria somente um órgão de assessoria do presidente
da República em assuntos relativos à soberania nacional e à defesa do Estado
democrático, em contraponto ao antigo CSN – o mais alto órgão de assessoria
do presidente.
Ainda nos anos 1980, o país formulou e iniciou a implementação de um
grande projeto para as fronteiras, o Projeto Calha Norte (PCN). Na década de 1970,
o Brasil voltara suas atenções à região amazônica, tendo sido firmado o TCA,
que seria a “vertente político-diplomática” da atuação brasileira na Amazônia.
Entretanto, outras questões mereceram atenção, conforme apontou Miyamoto
(1989, p. 152-153)
Uma coisa é dirimir as desconfianças regionais, ao nível de diplomacia,
e outra, completamente distinta, é não ter que se preocupar com a defesa e
segurança das fronteiras (...) Portanto, a peculiaridade da região, pouco
habitada, desguarnecida militarmente e com extensa fronteira terrestre,
torna crucial, na visão geopolítica, a necessidade de se estar preparado para
eventuais divergências.
O PCN originou-se da Exposição de Motivos nº 18 de 19 de junho de 1985,
que relatava a situação da região ao norte das calhas dos rios Solimões e Amazonas
e indicava a constituição de um grupo de trabalho interministerial (GTI) que
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proporia medidas para o desenvolvimento da região. Em 1º de dezembro de 1985,
foi aprovada a EM 770, que criava o projeto “Desenvolvimento e Segurança na
Região ao Norte das Calhas dos Rios Solimões e Amazonas – Projeto Calha Norte”
(PINTO, 1997).
Havia, no PCN (ao menos de forma protocolar), preocupação também com
a integração com os vizinhos. Todavia, o grande viés do PCN era eminentemente
militar. Afinal, junto com os problemas de demarcações de terras indígenas, das
reservas minerais, da internacionalização da Amazônia e da atuação da Igreja e
de diversas seitas religiosas, havia ainda a situação política dos vizinhos. Assim,
o primeiro projeto para as fronteiras do novo governo civil é marcado ainda pelas
preocupações militares. Autores como Oliveira Filho (1991) salientam que foi
também uma tentativa de as antigas elites militares se manterem prestigiadas.
Seria preciso, então, mais que a mudança formal de regime para que esse cenário
fosse alterado.
As mudanças no sistema internacional continuam nos anos 1990, sobretudo
com o fim da Guerra Fria, que tornou os EUA a única superpotência. Na América
Latina, os regimes autoritários perdem fôlego e caem. Além disso, persistia a
crise da dívida.
O Brasil inicia os anos 1990 com uma economia fechada e em situação precária:
a inflação havia ultrapassado 80% ao mês, e o crescimento do PIB continuava
errático, alternando anos de decrescimento com anos de baixo crescimento, desde
1987 (GIAMBIAGI; VILELLA, 2005).
Nesse cenário, em 1989 é eleito pelo voto direto Fernando Collor de Mello,
candidato de plataforma liberal. A prioridade conferida pelo novo governo à
economia, somada às novas diretrizes do modelo econômico, provocaram efeitos
na política externa brasileira. Conforme Vigevani e Cepaluni (2011, p. 69):
Entre as modificações mais importantes, destacamos a maior abertura
ao comércio internacional e a defesa aberta do livre comércio no plano
internacional – algumas das características da autonomia pela participação.
Tratava-se, portanto, de adequar-se às novas ideias, através de um perfil
ativo que buscaria, pela participação nos fóruns internacionais, influenciar na
elaboração das regras de funcionamento do sistema internacional. Essa atitude
apareceu, por exemplo, na organização e condução da Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco-92).
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 3, 2016, p. 32-55
Rumo à cooperação e ao desenvolvimento: as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
Nesses anos, persistem as preocupações que levaram o governo a formular
o Projeto Calha Norte, tendo em vista a percepção de acentuação das ameaças à
soberania nacional naquela região. A identificação da necessidade de informações
sobre a região amazônica levou à concepção de dois sistemas: o Sistema de
Vigilância da Amazônia (Sivam) e o Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam).
O primeiro oferece a infraestrutura técnica e operacional para o segundo, que visa
a coordenação da atuação dos órgãos governamentais na região, promovendo o
desenvolvimento sustentável, proteção ambiental e repressão aos ilícitos.
As relações com os países vizinhos, no governo Collor, assumiram o tom da
cooperação, principalmente com os países do Cone Sul. A aproximação, iniciada no
governo anterior, culminou com a criação do Mercado Comum do Sul (Mercosul),
entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, em 1991.
As iniciativas para mudança do perfil internacional do Brasil encontraram
obstáculo no ambiente interno. O fracasso do Plano Collor na economia, em
1991, as acusações de corrupção às quais o governo fora submetido e a frágil
base parlamentar de sustentação fizeram declinar abruptamente a confiança
internacional no país.
As crises internas agravaram-se, e a elas somou-se movimento popular
que exigia o impeachment de Collor. O presidente renunciaria no final de 1992.
Assumiu o vice-presidente Itamar Franco, do PMDB. Itamar envolveu-se pouco
com a política externa de forma direta (BECARD, 2009; HIRST; PINHEIRO, 1995).
A postura adotada foi mais crítica e ativa, recriminando atitudes dos países ricos
e buscando se projetar de modo mais autônomo, sobretudo durante o período
Amorim no MRE
8
.
Constata-se que os temas relativos à fronteira tiveram papel marginal nesse
período, face às prioridades da época. Os anos 1990-1994 foram marcados no
campo político pela volta das eleições diretas e, no econômico, pela introdução
de reformas estruturais. Entretanto, essas não conseguiram avançar o suficiente
devido ao problema da inflação, que só foi controlada com o Plano Real, no
mandato de Fernando Henrique Cardoso.
Cardoso fora eleito com o intuito principal de combater a inflação, tendo tal
tema dominado seu primeiro mandato (1995-1998). A estratégia para o combate à
inflação passava também pela “modernização” da economia brasileira – entendida
como a ampliação da sua inserção internacional através de medidas de cunho liberal.
8 Inicialmente, o ministro das Relações Exteriores era Fernando Henrique Cardoso, em mandato de apenas 7
meses. Foi substituído pelo embaixador Celso Luiz Nunes Amorim.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 3, 2016, p. 32-55
45
Marcio Augusto Scherma
Vigevani e Cepaluni (2011) apontam que a gestão Cardoso buscou substituir
a lógica mais reativa típica da “autonomia pela distância” dos períodos anteriores
por uma mais proativa, calcada na ideia de “autonomia pela participação”. Segundo
os autores (2011, p. 94), os dirigentes entendiam que
No novo ambiente internacional, dominado por uma grande potência e no
qual o poder do Estado brasileiro debilitou-se em termos relativos, a pers-
pectiva institucionalista passou a ser vista como favorável aos interesses
brasileiros porque promovia o respeito às regras do jogo internacional, as
quais, uma vez estabelecidas, deveriam ser respeitadas por todos, inclusive
pelos países mais poderosos.
Dessa forma, seria preciso participar ativamente da construção das regras e
organização das relações internacionais para garantir regimes mais favoráveis ao
país. Decorre desse entendimento outra característica da diplomacia na maior parte
dos anos Cardoso: a opção preferencial pelas relações com os países do “centro”
econômico global. Como foco dinâmico da economia global, os EUA e a União
Europeia eram os principais mercados a serem alcançados pelo Brasil. Também
politicamente, era necessário ter boas relações com ambos, haja vista que esses
possuíam maior poder nas negociações dos regimes internacionais.
Essa preferência não diminuiu o papel do Mercosul para o Brasil. A aparente
contradição explica-se pela alteração no papel destinado às relações com o
bloco: agora, na lógica do chamado regionalismo aberto, o Mercosul seria uma
plataforma a partir da qual o Brasil inserir-se-ia de modo mais competitivo na
economia global. Assim, o grupo platino foi utilizado em negociações comerciais
com a União Europeia e também atuou conjuntamente nas negociações da Área
de Livre Comércio das Américas (Alca).
Essa lógica de atuação mostrou-se bastante útil, sobretudo no segundo governo
de Fernando Henrique Cardoso, entre 1999 e 2002. Nesse período, mudanças no
cenário internacional alteram a maneira de atuação externa do país.
Os anos 2000: a fronteira e a cooperação ganham espaço
Cardoso foi reeleito em 1998, e o início de seu segundo governo foi marcado
pelas crises financeiras, cujos impactos diminuíram a credibilidade externa do
país, afetando as tentativas de inserção enquanto potência média. Também afetou
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 3, 2016, p. 32-55
Rumo à cooperação e ao desenvolvimento: as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
o país o mandato de George W. Bush na presidência dos EUA, iniciado em 2001
– ano dos atentados ao World Trade Center. A atuação americana tornar-se-ia,
então, menos multilateral e mais incisiva nos temas econômicos. A estratégia
de “autonomia pela participação” perde força, e advêm alterações na atuação
brasileira. Celso Lafer comandaria o MRE, tendo sua gestão atenuado o conceito
de autonomia pela participação, buscando uma “diplomacia do concreto”.
A atuação externa estava alinhada com o PPA 2000-2003. Na análise desse
PPA, Lessa, Couto e Farias (2009) constataram a ênfase que a América do Sul e
o Mercosul receberiam. Nesse cenário, insere-se a Cúpula de Brasília, ocorrida
em 2000 com os doze presidentes sul-americanos. De iniciativa brasileira, a
reunião buscou aproximar os países do subcontinente em assuntos além do
econômico-comercial.
O destaque da Cúpula foi o lançamento da Iniciativa para a Integração
da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa), que visava inverter uma
tendência histórica, já que esses países tinham seu eixo econômico voltado para o
além-mar. Entretanto, naquele momento, a integração sul-americana ainda
é pensada na lógica do regionalismo aberto; ou seja, como forma de melhorar a
inserção da região no ambiente global.
Tal lógica de atuação encontrava apoio no PPA vigente, e também possuía
ações no plano interno. A modernização produtiva era uma preocupação que
vinha desde o governo anterior. Porém, a incorporação das regiões de fronteira
nessa estratégia apareceu apenas no segundo governo, a partir da proposta de
planejamento apresentada pelo Consórcio Brasiliana, em 1998 (CARVALHO, 2010).
O referido trabalho propôs a criação de Eixos Nacionais de Integração e
Desenvolvimento. Em relatórios intermediários, propôs-se a criação de doze eixos,
sendo um deles fronteiriço, denominado “Franja de Fronteira”, que compreendia
os estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul (CARVALHO, 2010). Essa é a
proposta apresentada no plano de governo do então candidato Cardoso (1998,
p. 38). Entretanto, na versão final do relatório, o eixo da fronteira fora excluído,
dada a baixa infraestrutura ali existente.
Dessa forma ligaram-se: a necessidade de ampliar a integração regional e a
precária infraestrutura da faixa de fronteira brasileira. Para otimizar o primeiro, era
preciso minimizar os impactos do segundo. E Cardoso agiu nessa direção: ainda
em seu segundo mandato, foi lançado o Programa de Desenvolvimento Social
da Faixa de Fronteira (PDSFF), em 1999. A execução ficou a cargo do Ministério
da Integração Nacional (MIN). O PDSFF foi, certamente, um marco nas políticas
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Marcio Augusto Scherma
brasileiras para a faixa de fronteira, já que foi o primeiro programa cuja principal
vertente não era militar e abrangeu toda a faixa de fronteira.
O PDSFF teve tais méritos; contudo, teve também percalços: além de não
diferenciar as sub-regiões que compõem a faixa de fronteira; funcionava “sob
demanda” de parlamentares (o que concentrou os projetos em alguns estados);
não previa participação formal da sociedade no programa; visava essencialmente
projetos de infraestrutura; encontrou dificuldades técnicas nos municípios executores
dos projetos aprovados; e sofreu com problemas de gestão por parte do governo
federal. Esses pontos serão levados em consideração pelo governo seguinte.
Embora no plano interno a gestão Lula tenha dado continuidade a alguns
aspectos do governo anterior – sobretudo no tocante à política econômica
(GIAMBIAGI; VILELLA, 2005) –, no plano externo a diferença foi significativa.
A política externa de Lula trouxe um modo distinto de buscar o desenvolvimento
nacional através das relações externas. Vigevani e Cepaluni nomearam esse modelo
como de “autonomia pela diversificação”, que, segundo os mesmos (2011, p. 136)
pode ser assim resumido:
adesão aos princípios e normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul,
incluindo alianças regionais, mediante acordos com parceiros comerciais não
tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Leste Europeu, Oriente Médio, etc.),
na tentativa de reduzir assimetrias nas relações exteriores com as potências e,
ao mesmo tempo, manter boas relações com os países em desenvolvimento,
cooperando em organizações internacionais e reduzindo, assim, o poder dos
países centrais.
Através dessa centralidade em relação aos países do Sul, mas sem deixar de
lado os países centrais do Norte, o Brasil buscou se projetar como potência no
sistema internacional. Como observou Hurrell (2009), a preponderância regional
deveria representar parte importante de qualquer reivindicação de status de
grande potência.
Por conseguinte, a atuação política e econômica junto aos vizinhos torna-se
prioridade. O novo contexto das relações no continente impacta as ações brasileiras
para a faixa de fronteira. O plano de governo do candidato Lula (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 2002), apresentou a criação de uma “Nova Política Nacional
de Desenvolvimento Regional”. Reconhecendo as desigualdades regionais, fruto de
histórica omissão, propôs políticas para amenizá-las. Apesar de deixar claro que
as áreas prioritárias seriam a Amazônia e o Nordeste, a faixa de fronteira é citada.
48
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Rumo à cooperação e ao desenvolvimento: as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
A partir dessa constatação, o MIN buscou informações qualificadas sobre
a faixa de fronteira para poder atuar. Isso foi feito através de uma parceria com a
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Fruto dessa parceria, em 2005 foi
publicado estudo (BRASIL, 2005) no qual se fala em “reestruturação” da atuação
na fronteira – tendo em vista o PDSFF, sobre o qual são feitas críticas, baseadas
nas dificuldades encontradas.
Em documento específico (BRASIL, 2009), o MIN apresenta de modo detalhado
os conceitos incorporados e que deram origem ao Programa de Desenvolvimento
da Faixa de Fronteira (PDFF), bem como suas principais diretrizes, prioridades,
linhas de ação e financiamento. Já na apresentação (BRASIL, 2009, p. 8),
o documento deixa claro os pressupostos a respeito da faixa de fronteira
É com uma nova visão voltada à integração e ao desenvolvimento sustentável
que o PDFF passou por uma profunda mudança de valores, de estratégias e de
formas de atuação. As referidas alterações ilustram iniciativa de dar primazia
tanto ao desenvolvimento regional quanto à integração com os países da
América do Sul (...) Utilizando-se dessas estratégias (...) e pelo fortalecimento
das relações internacionais, pretende-se resgatar parte da dívida social com a
população fronteiriça e fortalecer a formação de uma agenda positiva voltada
para o desenvolvimento em bases integradas e sustentáveis
A ideia base para a superação das desigualdades que marcam a fronteira é
o estímulo ao desenvolvimento endógeno a partir das potencialidades locais, em
parceria com os países vizinhos. Essa visão é inédita em nossa história.
O PDFF traz um conjunto de propostas bastante ambicioso, que busca alterar
um cenário que perdura há muito tempo na região de fronteira, com apoio federal,
mas protagonismo local. Ocorre que o local/regional, na fronteira, é também
internacional. Dessa forma, não é possível fomentar o desenvolvimento regional,
nem coordenar políticas, nem planejar sem incluir nessas ações os países vizinhos,
motivo pelo qual o PDFF apresenta uma “vertente internacional”.
A principal ação proposta nesse sentido é a criação e/ou fortalecimento dos
Comitês de Fronteira (CF) – fóruns de discussão locais, de modo a aumentar o
planejamento conjunto da atuação também conjunta, ganhando, assim, escala
e evitando competições predatórias entre os municípios/países. Os CF também
ajudam a identificar as demandas locais, promovem o debate público e conferem
ganhos de transparência.
Outro aspecto importante diz respeito ao financiamento do programa. Ao
contrário do que se imaginaria, um programa feito a partir de um estudo completo
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Marcio Augusto Scherma
e bem estruturado tem fontes de financiamento muito diversas e, na maior parte
dos casos, não específicas. O documento do PDFF, aliás, dedica muito pouco
espaço a esse item, e é bastante evasivo: apenas apresenta uma lista de possíveis
fontes de recursos.
Dessa forma, o PDFF se sobressai dentre todas as anteriores políticas públicas
para a faixa de fronteira. Elaborado a partir de um estudo acadêmico extenso,
o PDFF inclui aspectos pouco explorados em iniciativas anteriores. O programa é,
em geral, claro quanto aos seus objetivos e ações. Contudo, apresentou dois pontos
fracos: a definição dos resultados esperados (bastante genéricos) e as fontes de
financiamento.
Ao final do primeiro PPA do governo Lula, a execução do PDFF estava muito
prejudicada. Os problemas apresentados não foram solucionados, o que indica que
o PDFF não estava no topo das prioridades do governo – visão corroborada pela
distribuição errática de recursos, corte orçamentário no último ano do primeiro
PPA e número insuficiente de recursos humanos.
Às dificuldades de competência federal, somavam-se as de responsabilidade dos
estados e municípios, muitos dos quais sofriam com dificuldades como: escassez
de recursos humanos qualificados para a elaboração e gestão de projetos; baixo
número de instituições locais com possibilidades reais de serem parceiras; poucos
recursos locais para contrapartida e dificuldades com licenciamentos ambientais.
A reeleição de Lula em 2006 indicaria a continuidade do PDFF. O documento
que apresenta o PPA 2008-2011, inclusive, citou sua existência, em consonância
com as iniciativas para integração física da América do Sul (BRASIL, 2007,
p. 104). Nos relatórios anuais de avaliação do PPA, é possível observar que o PDFF
vai perdendo espaço (e recursos) ao longo do segundo mandato Lula. Em 2010,
não houve sequer previsão de recursos. Assim, após uma série de problemas de
gestão, e de falta de apoio político decisivo, o PDFF acaba.
Ainda no governo Lula, as fronteiras apareceram como áreas prioritárias para
a defesa nacional. A reformulação da Política de Defesa Nacional e a posterior
Estratégia Nacional de Defesa contemplaram as preocupações com a região. Todavia,
a abordagem passava também pela cooperação com os vizinhos, tendo alguns
documentos citado as iniciativas do PDFF. É interessante notar não apenas a inclusão
do desenvolvimento e da cooperação como auxiliadores para a defesa, e sim que,
a essa época, existiam de fato iniciativas com esse viés exclusivas para a faixa de
fronteira. Assim, pela primeira vez, a parceria entre defesa e desenvolvimento na
região de fronteira era de fato possível.
50
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Rumo à cooperação e ao desenvolvimento: as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
No final do governo Lula ocorre, quase concomitante ao fim do PDFF, outra
iniciativa importante para as fronteiras. Trata-se da criação da Comissão Permanente
para o Desenvolvimento e Integração da Faixa de Fronteira (CDIF). Seu surgimento
tem início em 2007 com a criação do Comitê de Articulação Federativa – CAF,
que, algum tempo depois, criou um Grupo de Trabalho Interfederativo (GTI) para
elaborar propostas que visem ao desenvolvimento e à articulação de ações
de integração fronteiriça com os países vizinhos, em particular no âmbito do
Mercosul, bem como à coordenação federativa dessas ações. (BRASIL, 2008)
Em julho de 2010, através de Exposição de Motivos Interministerial (MRE/MIN/
SRI), é proposta a criação da CDIF, tendo sido discutida previamente no âmbito
do GTI. Na análise ali desenvolvida (BRASIL, 2010, p. 105), constatou-se que
as ações empreendidas pelos agentes públicos federais, estaduais e municipais,
embora bem-intencionadas, não vêm apresentando a efetividade esperada,
traduzindo-se em resultados pontuais e políticas públicas fragmentadas.
Percebeu-se que nenhum órgão ou instituição, individualmente, detém
a capacidade de enfrentar o complexo desafio do desenvolvimento e da
integração da Faixa de Fronteira, sem que conte com elevada articulação
entre os órgãos federais e também entre as unidades federadas envolvidas e
suas comunidades fronteiriças.
A CDIF nasce a partir dos entendimentos dos motivos que levaram ao fim
do PDFF, em uma tentativa de aprimorar a elaboração e execução de políticas
públicas para a fronteira. Assim, percebe-se que o fim do PDFF não significou
a retirada do tema “fronteiras” da agenda política nacional. Ele persiste; e, com a
CDIF, marca presença em vários ministérios e instituições. Em 8 de setembro de
2010, a CDIF é formalmente instituída através de decreto presidencial.
À CDIF caberá a definição dos critérios de atuação governamental na faixa de
fronteira, tendo início no governo seguinte. Entretanto, a experiência acumulada
desde o PDSFF constitui uma base a partir da qual pensar as políticas para a
região. Na constituição da CDIF foi prevista a criação (e posterior incorporação)
de Núcleos Regionais de fronteira. Com a atuação dos Núcleos Regionais, a CDIF
pretendia caminhar rumo à regionalização da política fronteiriça, buscando nas
fontes as principais demandas, dificuldades e oportunidades.
A criação da CDIF, em 2010, marca o final dos oito anos de governo Lula, bali-
zados pela reelaboração do PDSFF, transformado em PDFF; bem como sua execução
e encerramento. A temática da fronteira, contudo, não deixou de existir. A partir
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Marcio Augusto Scherma
da experiência adquirida, a forma de atuação foi sendo reelaborada. O governo
seguinte herdou, portanto, um histórico já relevante no tratamento das fronteiras;
ou seja, funcionários públicos e instituições engajados e com experiência no tema.
Além disso, a regionalização dos debates nos estados e municípios mobilizaram
esses atores, que agora tinham mais demandas e acesso ao governo federal.
Conclusões
Este artigo buscou, através de um resgate histórico, evidenciar o papel que as
fronteiras ocuparam e ocupam na política externa brasileira e em outras políticas
públicas.
As fronteiras são essenciais para qualquer Estado, posto que delimita o início
e o fim de sua soberania. Por isso, entende-se, sobretudo para aqueles Estados em
formação, que deveriam ser defendidas com todas as forças. Assim foi no Brasil
– o país tratou de assegurar seu território a partir da fixação militar em áreas
consideradas estratégicas.
Durante a Guerra Fria, o Brasil posicionou-se como parte do “mundo ocidental”.
Parte importante dos militares brasileiros acabou incorporando o ideal anticomunista
a partir de estudos e visitas às escolas dos EUA. Com o golpe de 1964, tal visão
passou a ocupar espaço privilegiado na formulação de políticas – o do Conselho de
Segurança Nacional (CSN), à época, órgão de assessoramento direto do presidente
e responsável pelas políticas para as fronteiras.
A ideia de que existiam “inimigos internos” e de que havia “fronteiras
ideológicas” levou, mais uma vez, a considerar a fronteira como estratégica para
a segurança: movimentos subversivos comunistas poderiam atuar ali e adentrar
o território nacional.
Essa visão vai se flexibilizando ainda durante o período militar. As mudanças
ocorridas após os anos 1970, que culminaram com o final da Guerra Fria, fizeram
com que o anticomunismo deixasse de fazer sentido, sendo substituído, cada vez
mais, por uma lógica de integração global. Em boa parte da América do Sul, os anos
1980 marcam o retorno da democracia e a aproximação para a integração regional.
No Brasil, o fim do regime autoritário não significou, todavia, uma mudança
imediata no tratamento dado às fronteiras. O período inicial da redemocratização
é marcado por conflitos entre a antiga visão (segurança, defesa e vigilância) e uma
nova, ainda incipiente (que inclui o desenvolvimento local e a cooperação regional).
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Rumo à cooperação e ao desenvolvimento: as políticas brasileiras para a faixa de fronteira
É no final dos anos 1990 que a situação vai se alterar significativamente.
A estabilidade político-econômica faz com que outros temas da agenda política
recebam maior atenção, possibilitando o desenvolvimento de políticas distintas
para as fronteiras. A primeira delas, o PDSFF, originou-se em estudos do governo
Cardoso. Constatou-se a defasagem da região e propôs-se seu desenvolvimento.
O programa enfrentou dificuldades, embora tenha o mérito de ter sido o primeiro
a olhar a faixa de fronteira como região de menor desenvolvimento e propor
amenizar essa situação.
No governo Lula, essa visão ganha força e dá um salto qualitativo. A inclusão
da faixa de fronteira na PNDR tornou necessário um estudo mais completo
sobre a situação, fornecendo a base técnico-científica para a formatação de novo
programa. Nesse, o desenvolvimento da fronteira teria de ser fomentado a partir
de suas potencialidades e da cooperação local/regional. Os vizinhos, em ações
de cooperação e integração, enfim faziam parte do plano.
O PDFF materializou esse pensamento em suas diretrizes, objetivos e ações.
Entretanto, dificuldades persistiram. Em alguns momentos, o PDFF sofreu com
a falta de recursos. Também ocorreram dificuldades no relacionamento com os
municípios. Dada a magnitude da região, a centralização da política no governo
federal trouxe dificuldades – muitos demandantes e demandas e pouco poder de
resposta.
Com o fim do PDFF, os atores engajados no tema optaram por constituir um
espaço permanente de diálogo – a CDIF. A atuação da CDIF se deu no sentido
de institucionalizar o tema tanto no governo federal quanto nos municipais e
estaduais. A criação de Núcleos Regionais de fronteira mantém vivo o debate,
ao menos nesses locais, sobre seus problemas e possíveis soluções, levando –
em alguns casos – as demandas ao governo federal, que agora atua a partir das
necessidades constatadas localmente.
Pode-se dizer, portanto, que há uma mudança no tratamento das fronteiras.
Entretanto, ela não ocorre imediatamente após a redemocratização; tampouco é
um movimento linear. Acreditamos que o acompanhamento dos desenvolvimentos
futuros é fundamental para a compreensão de como esse embate terminará (se
é que terminará; afinal, nada impede que as duas visões coexistam sempre).
Todavia, em nosso ponto de vista, o mais importante é que os analistas de relações
internacionais estejam atentos para o tema das fronteiras – bastante relevante,
mas, em geral, relegado a um segundo plano em uma área que, não obstante,
pode contribuir sobremaneira para seu estudo.
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Marcio Augusto Scherma
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