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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
Instituições democráticas, crise econômica e
resultados políticos no Parlamento Europeu:
as Políticas Migratória e Ambiental (2009-2014)
Democratic institutions, economic crisis and
political outcomes within the European Parliament:
Migration and Environmental Policies (2009-2014)
DOI: 10.21530/ci.v11n2.2016.488
Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede
1
Fátima Anastasia
2
Resumo
Este artigo analisa, comparativamente, as votações nominais relacionadas às políticas
migratórias e do meio ambiente da União Europeia no período compreendido entre 2009
e 2014. Observaram-se resultados mais conservadores nas primeiras, considerando-se
a distribuição dos grupos políticos do Parlamento Europeu nos eixos direita-esquerda e
apoio/não apoio à integração europeia. Supõe-se que interesses relacionados aos temas
migratórios são mais suscetíveis a mudanças do que os temas ambientais, e espera-se observar
significativa variação do conservadorismo dos resultados a depender da área temática.
Palavras-chave: Parlamento Europeu; Déficit Democrático; Migração; Meio Ambiente.
Abstract
This article comparatively analyses roll-call votes related to European Union’s migration
and environmental policies, in the period between 2009 and 2014. The former showed
more conservative results than the later, considering the distribution of political groups of
the European Parliament in the left-right axis, and support/non support for the European
1 Mestre em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG). Área de
Concentração: Processos Decisórios em Política Externa e Internacional.
2 Professora do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais.
Artigo recebido em 10/06/2016 e aprovado em 15/11/2016.
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Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
Union´s integration process. It is assumed that interests related to migration issues are more
prone to changes than environmental ones, and it is expected a greater variation on the
conservatism of the results depending on the subject area.
Keywords: European Parliament; Democratic Deficit; Migration; Environment.
Introdução
Trabalho recente (MAMEDE, 2014) constatou que, não obstante os procedimentos
mais democráticos conferidos ao Parlamento Europeu (PE) pelo Tratado de Lisboa
(2009), a instituição produziu resultados mais conservadores relativamente à
política migratória da União Europeia (UE), em decorrência dos impactos da crise
econômica de 2008 sobre a composição do PE e sobre os resultados legislativos.
A comparação longitudinal foi a estratégia analítica escolhida, por meio do
contraste entre os projetos de política migratória aprovados em duas legislaturas
do PE: 2004-2009 e 2009-2014.
A partir dos rendimentos analíticos apresentados por Mamede (2014),
o presente artigo propõe-se a verificar se a natureza do issue afeta o tipo de
resultado produzido, no contexto decisório que combina regras mais democráticas
e crise econômica. Portanto, indaga-se: deve-se esperar a repetição de resultados
conservadores relativamente ao tema ambiental, tal como observado na agenda
migratória (MAMEDE, 2014), no contexto decisório do PE? Para tanto, será
examinada a produção legislativa nas áreas de migração e meio ambiente, na
legislatura 2009-2014
3
.
A hipótese que informa esta investigação é a de que, mantidas constantes as
demais condições, os resultados variam com a variação dos temas substantivos.
Se o tema é mais controverso, como o da migração, esperam-se resultados mais
conservadores do que aqueles produzidos relativamente ao tema ambiental,
potencialmente mais capaz de gerar consensos entre os grupos políticos. Em
síntese, busca-se analisar se a crise de 2008 e a composição mais conservadora
do PE (após as eleições de 2009) também impactaram a legislação ambiental da
UE, tal como ocorreu com a política migratória (MAMEDE, 2014). Analisar-se-á,
3 Vale sublinhar que o recorte temporal definido para este artigo corresponde ao 7º Termo, última legislatura
completa do PE. Por isso, novas políticas migratórias produzidas em 2015 e 2016 não serão objeto de análise
deste artigo.
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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
assim, a votação das duas agendas – meio ambiente (com foco na legislação relativa
às mudanças climáticas) e migração, em um contexto de crise econômica (após
2008), novas regras (sob o Tratado de Lisboa) e composição mais conservadora
(após as eleições europeias de 2009).
Desde 1979, o PE constitui a única instituição diretamente eleita da UE e,
juntamente com o Conselho de Ministros (também denominado Conselho da
União Europeia) – instituição de caráter intergovernamental –, atua como o Poder
Legislativo do bloco. O Tratado de Lisboa (2009) conferiu ao Parlamento Europeu
poder legislativo real em uma série de domínios políticos da UE, colocando-o,
assim, em pé de igualdade com o Conselho de Ministros.
Com efeito, ao longo do tempo, as reformas nas regras de funcionamento do
PE vieram a fortalecê-lo, diminuindo, assim, o chamado “déficit democrático”
(DAHL, 1991) das instituições europeias, já que se ampliava o poder de agenda
da instância decisória diretamente eleita. No entanto, se, por um lado, houve um
avanço, do ponto de vista das regras, propiciando maior participação política dos
cidadãos europeus nas políticas da União, por outro, o último pleito do PE, em
2014, registrou o maior número de deputados eleitos de direita e extrema-direita
de sua história, defensores de políticas sociais e econômicas de cunho conservador
e contrários ao aumento de poder da UE em novos domínios da política europeia.
Além disso, embora a crise financeira global tenha se iniciado em 2008, e se
alastrado para quase todos os países desenvolvidos e mercados emergentes em
2009, provocando a desaceleração da economia, aumento do desemprego e queda
na confiabilidade das instituições que compõem a União Europeia, ainda hoje seus
reflexos contribuem para um ceticismo dos cidadãos com relação aos potenciais
benefícios do bloco europeu e, no limite, da própria Zona do Euro. Nesse sentido,
parece razoável que as políticas adotadas pela União tenham, cada vez mais, um
viés conservador, sobretudo em temas controversos como a imigração.
O artigo está organizado da seguinte forma: a primeira seção apresenta o
modelo analítico que informa o desenvolvimento do argumento. Na segunda
seção é descrito o contexto institucional da União Europeia e, na terceira, o
contexto socioeconômico inaugurado com a crise de 2008. A quarta seção traz a
análise comparativa das políticas migratória e ambiental, aprovadas na legislatura
2009-2014 do Parlamento Europeu, bem como a análise dos votos nominais
dos eurodeputados, agregados por grupo político. As conclusões apresentam os
rendimentos analíticos do estudo.
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Instituições, Condições e Resultados Políticos
O objeto deste artigo remete à análise dos efeitos combinados de instituições e
condições sobre os resultados políticos. Especificamente, pretende-se verificar se, e
como, a natureza do issue afeta os resultados políticos em um contexto de adoção de
regras mais democráticas pelo Parlamento Europeu e de crise econômica mundial.
Em consonância com o novo institucionalismo da escolha racional, instituições
políticas são aqui definidas como as regras formais do jogo que determinam quais
atores são incluídos ou vetados, quais movimentos são permitidos ou proibidos,
quais sequências de movimentos são aceitas e qual é a informação disponível
(TSEBELIS, 1998).
Przeworski (1991) afirma que a democracia é a expressão, ou a resultante, do
jogo combinado de instituições e recursos, deixando claro que a adesão ao conceito
procedimental de democracia (DAHL, 1956) não autoriza o analista a desconsiderar
as condições do contexto sob as quais as instituições operam. Na mesma direção,
Dahl (1991) retoma o tema da tensão entre instituições democráticas e sociedades
de grandes números e múltiplas clivagens e indaga: quais são as instituições
políticas necessárias para a democracia em grande escala?
Referindo-se à construção da União Europeia, Dahl (1991) remete aos desafios
da terceira transformação
4
, do Estado-nação para o Federalismo Transnacional
(p. 323), especialmente no que tange à poliarquização das instituições supranacionais,
que operam sob condições de grande complexidade e diversidade, ademais do
significativo aumento da escala, potencializando as chances de produção de
déficits democráticos (DAHL, 1991).
Essa é a moldura analítica do problema sob exame.
No caso do meio ambiente, dado o volume de atos legislativos da União
Europeia relacionados à matéria, recortou-se o campo de alterações climáticas e
ambiente, relativo à contenção dos efeitos adversos do crescimento econômico
para o meio ambiente. (PARLAMENTO EUROPEU, 2015).
Mamede (2014) examinou os impactos de duas variáveis independentes
sobre os resultados políticos: os procedimentos mais democráticos introduzidos
pelo Tratado de Lisboa e a crise econômica internacional de 2008. Demonstrou-se
que os efeitos combinados de instituições e condições produziram resultados
4 Segundo DAHL (1991), a primeira transformação se refere àquela da polis grega para a cidade-Estado, e a
segunda, da cidade-Estado para o Estado-nação.
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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
conservadores relativamente à política migratória. A Figura 1, abaixo, apresenta
o modelo analítico construído pelo autor:
Figura 1: Modelo Analítico
Variáveis Independentes
Novas regras do Tratado de
Lisboa
Crise de 2008
Variável Interveniente
Composição Parlamentar
Variável Dependente
Política Migratória Europeia
Fonte: Mamede, 2014.
Neste artigo, instituições e condições são mantidas constantes, e introduz-se
a variável independente natureza do issue, com vistas a testar seus efeitos sobre
os resultados políticos. Espera-se que, sob as mesmas instituições e sob as mesmas
condições, observe-se a produção de resultados mais conservadores relativamente à
política migratória do que à política ambiental. Para tanto, serão testados os resultados
produzidos em ambas as áreas, por meio de análise comparativa transversal,
considerando-se a produção das políticas migratória e ambiental na legislatura
2009-2014, eleita após a deflagração da crise econômica mundial (2008) e após a
entrada em vigor do Tratado de Lisboa (2009). Postula-se que a natureza do issue afeta
a distribuição de preferências entre os legisladores. O exame das votações nominais,
relativas aos dois temas, constituirá o teste empírico da hipótese apresentada.
Contexto Institucional
5
Deve-se esperar, relativamente ao tema ambiental, a repetição de resultados
conservadores, observados na política migratória, no contexto decisório do Parlamento
Europeu, após o Tratado de Lisboa? Para examinar se a natureza do issue afeta o
tipo de resultado produzido, convém apresentar as novas regras desse Tratado e sua
tradução em procedimentos mais democráticos para a tomada de decisão no bloco.
5 O argumento desenvolvido nesta seção constitui uma versão revisada de parte do trabalho de Mamede (2014),
que apresenta, ademais, a descrição detalhada das instituições que compõem a União Europeia.
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Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
Criada a partir da unificação dos mercados de carvão e de aço da “Europa
dos 6” (Alemanha, França, Itália, Bélgica, Luxemburgo e Países Baixos), a União
Europeia conta hoje com 28 membros
6
. De modo a adequar o funcionamento de
suas instituições a novas realidades políticas e econômicas, o bloco europeu passou
por uma série de reformas que visavam, no limite, responder às preferências de seus
cidadãos e reforçar a sua legitimidade. Diferentemente da Constituição Europeia
(rejeitada por referendos na França e nos Países Baixos, em 2005), que objetivava
substituir todos os tratados anteriores do bloco por um único documento, o Tratado
de Lisboa não os exclui, mas os altera segundo as novas regras
7
. Na prática,
a maioria das disposições do novo tratado – que entrou em vigor em dezembro de
2009 – é fruto da Constituição Europeia, porém apresentadas de forma diferente
(MATHIJSEN, 2010).
Fundamentalmente, a reforma busca ampliar o viés democrático do bloco,
pautada por três princípios: “igualdade democrática, democracia representativa e
democracia participativa” (UNIÃO EUROPEIA, 2013). Para esse fim, foi reforçado
o procedimento de codecisão – renomeado “processo legislativo ordinário” sob
o novo Tratado –, equilibrando os poderes do PE e do Conselho de Ministros e
abarcando quase 95% da legislação do bloco, abrangendo domínios tais como: livre
circulação dos trabalhadores; transportes; aproximação das legislações nacionais;
política monetária; energia; imigração; asilo (AGUIAR NETO, 2012).
Com efeito, ao longo do tempo, o Parlamento Europeu foi a instituição da União
Europeia cujas regras decisórias foram mais modificadas. À época do Tratado de
Roma (1957), o PE constituía instância meramente consultiva. Com a instituição
do sufrágio universal e direto, em 1979, inicia-se o processo de seu fortalecimento,
que culmina com a adoção do procedimento de codecisão II, pelo Tratado de
Amsterdam (1997), ampliado pelo Tratado de Lisboa. Desde então, o Parlamento
pode vetar incondicionalmente qualquer decisão tomada pelo Conselho (TSEBELIS;
GARRET, 2008).
O Tratado de Lisboa amplia e reforça o papel do PE como colegislador,
partilhando com o Conselho da União Europeia o poder de deliberar e decidir
acerca de uma ampla gama de matérias. Além da eleição do presidente da Comissão
Europeia, cabe ao PE aprovar o orçamento da União Europeia. O procedimento
6 Note-se que, após o plebiscito do Reino Unido, que optou por sua saída do bloco, em junho de 2016, a UE
poderá passar a ter 27 membros, e não 28, como verificado no período sob análise.
7 Com a mudança, os tratados que passaram a informar as regras da União são o Tratado de Maastricht – ou Tratado
da União Europeia (alterado conforme as novas regras), e o Tratado de Lisboa – ou Tratado de Funcionamento
sobre a União Europeia.
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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
de consulta permanece, renomeado “processo legislativo especial” e limitado a
domínios como isenções no âmbito do mercado interno e direito de concorrência
8
(PARLAMENTO EUROPEU, 2015a). A Comissão Europeia mantém a prerrogativa
de iniciar nova legislação e enviá-la ao Conselho de Ministros e ao Parlamento
Europeu para deliberação e votação.
Atualmente, os legisladores do PE detêm mandato de cinco anos, renoveis.
A organização interna da Casa baseia-se em uma dupla estrutura: os grupos políticos
e as comissões parlamentares. Seus assentos são distribuídos proporcionalmente
às populações dos países membros, respeitados os limites de, no mínimo, 6 e, no
máximo, 96 deputados por país membro. Os grupos políticos são compostos por
deputados de diferentes países, já que, uma vez eleitos, eles se assentam segundo
sua filiação política, e não nacionalidade. De acordo com os dados do último
pleito, realizado no ano de 2014, existem hoje 8 grupos políticos no Parlamento,
compostos por mais de 150 partidos políticos nacionais. Os deputados que não
se afiliam a nenhum dos grupos políticos existentes formam o grupo dos não
inscritos (PARLAMENTO EUROPEU, 2015b).
As limitações da atuação do Parlamento Europeu no processo legislativo
ensejaram discussões acerca do “déficit democrático” da União Europeia
(BOGDANOR, 1989; DAHL, 1991; BOWLER; FARREL, 1995), decorrente do fato
de os Estados membros, por meio dos tratados ou decisões legais baseadas nos
tratados da União, cederem funções executivas e legislativas a corpos não eletivos
da União – tais como a Comissão e o Conselho de Ministros.
Assim, assumindo-se que a legitimidade democrática de um sistema
representativo deve ser concebida da mesma maneira nos níveis nacional e
supranacional, o método de constituição por sufrágio universal e direto para um
mandato de cinco anos (temporário) torna o Parlamento uma instituição mais
democrática e representativa do que o Conselho de Ministros, o que justifica o
aumento de seus poderes institucionais ao longo do tempo.
Contexto Socioeconômico e Político
As novas regras do Tratado de Lisboa imprimiram características mais
democráticas à União Europeia e poderes equivalentes ao Conselho da União
Europeia e ao Parlamento Europeu, para deliberar sobre a maioria das arenas
políticas comunitárias, inclusive em temas controversos como a imigração.
8 O procedimento de consulta informa, também, a participação do Parlamento Europeu em acordos internacionais
no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PARLAMENTO EUROPEU, 2015a).
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Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
Ao mesmo tempo, a crise financeira global, cujos efeitos são sentidos ainda
hoje na União Europeia, pode ser compreendida como uma “conjuntura crítica”,
definida por Acemoglu e Robinson (2012) como um momento em que a confluência
de diversos fatores acaba por perturbar o equilíbrio entre a política e a economia
de determinada sociedade. Iniciada nos Estados Unidos com a especulação dos
mercados imobiliários, em setembro de 2008, a crise provocou perdas bilionárias
em bolsas de valores por todo o mundo (CLAESSENS et al., 2010).
Em virtude da União Econômica e Monetária, instituída no bloco pelo Tratado
de Maastricht, em 1992, e consolidada com a introdução do Euro, em 2002, os
efeitos da crise foram rapidamente propagados dentre os membros da União, dado
que o controle da política econômica do bloco pelo Banco Central Europeu (BCE)
priva os Estados de importantes mecanismos monetários, como o poder de emitir
papel-moeda e de estabelecer a taxa de juros. Ademais, o BCE tomou fortes medidas
de austeridade, como o corte de salários e dos gastos públicos, combinadas ao
aumento dos impostos. Se, até o ano de 2008, a união monetária havia proporcionado
um crescimento econômico considerável e aumento do emprego em diversos setores
– dada a livre circulação de bens, pessoas, serviços e capital –, a partir de então
as tentativas do BCE de manter a liquidez dos bancos foram insuficientes diante
da crise de liquidez internacional, e as disparidades entre os membros da Zona do
Euro foram evidenciadas (MARELLI; PATUELLI e SIGNORELLI, 2012).
Diante do quadro econômico adverso, a confiança dos europeus nas instituições
da UE foi abalada
9
. Sob tais condições, o Tratado de Lisboa entra em vigor, em 2009,
ano de realização de eleições para o Parlamento Europeu, conferindo-lhe regras
mais democráticas de atuação. Nesse contexto, o que se pode afirmar acerca da
mudança das preferências dos cidadãos, nos períodos que antecedem e sucedem a
adoção do Tratado de Lisboa e a irrupção da crise econômica na União Europeia?
Nas eleições de 2004, os grupos de direita constituíam um conjunto relativamente
isolado no Parlamento Europeu. Representados pela União para a Europa das Nações
(UEN) e pela Europa das Democracias e Diversidades (EDD), eles obtiveram apenas
6% do total de assentos, enquanto grupos mais à esquerda do espectro político,
como o Partido dos Socialistas e Democratas (S&D) e a Esquerda Nórdica Europeia
(GUE-NGL), conquistaram 36,5% do total
10
.
9 Ver, a respeito, Eurobarômetro, 2009 e 2009a.
10 Entre 2004 e 2009, ocorreram dois fenômenos interessantes: a dissolução da UEN, existente desde 1994, e a
criação do grupo da Europa da Liberdade e da Democracia (EFD), bem como a substituição da EDD pelo grupo
dos Conservadores e Reformistas Europeus (CRE), liderado pelo Partido Conservador Britânico – de cunho
altamente conservador e contrário à ideia de uma Europa federal. Tais grupos constituem novas configurações
da direita política europeia, mais eurocética do que seus antecessores (McELROY; BENOIT, 2011).
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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
Comparativamente ao pleito de 2004, houve, em 2009, aumento significativo
do número de políticos eurocéticos. Partidos ultranacionalistas obtiveram vitórias
notáveis em países como Áustria, República Tcheca, Hungria, Holanda, Alemanha,
França e Reino Unido, que registraram aumento do número de cadeiras destinadas
a partidos de direita e/ou extrema-direita. Ademais, 45% de todos os partidos
nacionais representados no PE em 2004 não elegeram representantes em 2009,
enquanto 70 novos partidos ganharam representação (McELROY; BENOIT, 2011).
O Quadro 1 apresenta os grupos políticos do PE e sua posição no espectro ideo-
lógico esquerda/direita, respectivamente ao fim dos pleitos de 2004, 2009 e 2014
11
.
Quadro 1: A disposição dos grupos políticos no PE em 2004, 2009 e 2014
Grupo Político Sigla Espectro
Assentos
2004 2009 2014
Partido Popular Europeu (Democratas – Cristãos) PPE Centro-Direita 294 274 221
Partidos dos Socialistas Europeus/Socialistas e Democratas S&D
Esquerda
232 196
191
Aliança dos Democratas e Liberais pela Europa ALDE Centro 66 83 67
Esquerda Unitária Europeia/Esquerda Nórdica Verde GUE-NGL Esquerda 55 35 52
Verdes/Aliança Livre Europeia
Verdes Esquerda
47
57 50
União para a Europa das Nações UEN Direita 30 -- --
Europa das Democracias e das Diversidades EDD Direita 17 -- --
Europa da Liberdade e da Democracia EFD Direita -- 31 48
Conservadores e Reformistas Europeus
CRE Direita -- 57 70
Não Inscritos NI -- 44 33 52
Total 732 766 751
Fonte: Adaptado de McElroy; Benoit, 2011.
Recorde-se que, uma vez eleitos, os deputados do PE se filiam a grupos
políticos segundo sua orientação ideológica e não nacionalidade. No que se refere ao
posicionamento ideológico desses grupos, McElroy e Benoit (2007; 2011) desenvolveram
um estudo – a partir de pesquisa com especialistas
12
– que os localiza em diferentes
dimensões políticas, previamente definidas, em dois eixos analíticos: um relativo
ao espectro ideológico esquerda/direita para questões sociais e econômicas, e outro
relativo ao processo de integração da União Europeia (eurocêntricos x eurocéticos).
11 As diferenças nos números totais de assentos, ao final dos pleitos, decorrem das modificações nas regras de
funcionamento do Parlamento Europeu (PARLAMENTO EUROPEU, 2016). Em função dessas alterações, o Quadro
1 expressa o número total de deputados do primeiro dia da sessão legislativa de cada ano correspondente, ou
seja, 1º de julho de 2004, 2009 e 2014, respectivamente.
12 Ver McElroy e Benoit (2007; 2011) para compreender a metodologia utilizada no estudo dos autores, que irá
pautar este artigo.
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Gráfico 1: Dispersão dos grupos políticos no Parlamento Europeu
(Eleições de 2009)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
02468 10 12 14 16 18 20
Verdes
PPE
CRF
ALD
S&D
GUE-NGL
EFD
ESQUERDA
DIREITA
EUROCÊNTRICO
EUROCÉTICO
Fonte: Adaptado de McElroy; Benoit, 2011.
O exame da distribuição dos grupos políticos nos dois eixos analíticos permite
constatar que PPE, ALDE e S&D podem ser classificados como eurocêntricos e
posicionam-se mais ao centro do espectro ideológico, sendo que PPE e ALDE
localizam-se na centro-direita e o S&D na centro-esquerda. A proximidade entre esses
três grupos permite esperar comportamentos convergentes nas votações nominais.
Somados, esses três grupos políticos abrigam, para o período ora analisado (2009-
2014), 553 eurodeputados, o que corresponde a 72% do total de cadeiras (766) do PE.
Portanto, pode-se considerá-los como atores pivotais do processo decisório em tela.
Vale assinalar que, em 2004, esses três grupos, localizados ao centro do
espectro político, ocupavam 593 assentos, correspondentes a 81% do total das
732 cadeiras em disputa à época. Percebe-se, portanto, uma dinâmica centrífuga
em marcha, que se acentuará na eleição de 2014.
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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
Com efeito, a composição resultante do pleito de 2009 conferiu 11,4% dos
assentos à “nova” direita do Parlamento, enquanto os grupos mais à esquerda
(GUE-NGL e S&D) caíram de 36,5% para 29,7% do total. O pleito de 2014
confirma o crescimento da direita: os Conservadores e Reformistas Europeus (CRE)
tornam-se o terceiro maior grupo político do PE e, juntamente à Europa da Liberdade
e da Democracia (EFD), eles passam a representar 15,71% do total de assentos
(PARLAMENTO EUROPEU, 2015c). Neste artigo, partir-se-á da metodologia de
McElroy e Benoit (2011) para classificar os grupos políticos com relação à variação
de preferências (a favor ou contra) nos dois temas aqui abordados – meio ambiente
e imigração – e submeter-se-á a seguinte hipótese a teste empírico: espera-se
encontrar resultados mais conservadores nas políticas migratórias do que nas
políticas de meio ambiente. A seção seguinte analisará as políticas adotadas nas
duas áreas-issue aqui abordadas – imigração e meio ambiente –, considerando-se
a legislatura 2009-2014 do Parlamento Europeu, de forma a identificar o maior ou
menor grau de progressismo e convergência em cada uma delas.
As Políticas Ambiental e Migratória
A Política Ambiental compõe um dos domínios mais avançados e com um
amplo número de legislações aprovadas na União Europeia. Com efeito, a primeira
diretiva, de 1967, promoveu a harmonização de classificação e rotulagem de
substâncias químicas perigosas. No entanto, foi somente em 1973 – à margem
da Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento e Meio
Ambiente Humano, em Estocolmo (1972)
13
– que o primeiro Programa Plurianual
em Ambiente (PPA) foi adotado pela Comissão Europeia. Em 1987, com a entrada
em vigor do Ato Único Europeu, foi introduzido o tema “Ambiente” – a primeira
base jurídica da União, que explicitava a importância de se preservar o meio
ambiente e a saúde humana. Com as reformas subsequentes, o compromisso com
a questão ambiental foi reforçado.
O Tratado de Maastricht (1993) tornou o meio ambiente um domínio de ação
oficial da UE, introduziu o procedimento de codecisão e instituiu como regra geral a
votação por maioria qualificada no Conselho de Ministros. O Tratado de Amsterdam
(1999) instituiu o dever de integrar a proteção do ambiente em todas as políticas
13 A Conferência de Estocolmo marcou, pela primeira vez, um esforço internacional de conscientização para a
preservação do meio ambiente, evidenciando a limitação dos recursos naturais para uso humano.
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Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
setoriais da UE, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável. Com
o Tratado de Lisboa (2009), a “luta contra as alterações climáticas” tornou-se um
objetivo específico, bem como o desenvolvimento sustentável nas relações com
países terceiros (PARLAMENTO EUROPEU, 2015).
Os Planos Plurianuais em Ambiente (PPA), adotados pela Comissão Europeia
desde 1973, apresentam as principais propostas legislativas e futuros objetivos
da política ambiental. Atualmente, existem mais de 300 atos legislativos da
União Europeia relativos ao meio ambiente – de caráter vinculante a todos os
membros – divididos nas seguintes categorias: alterações climáticas e ambiente;
biodiversidade, natureza e solos; proteção e gestão das águas; poluição atmosférica
e poluição sonora; eficiência em termos de recursos e resíduos; consumo e
produção sustentáveis; e produtos químicos. Assim, dada a especificidade
de temas abordados, optou-se, neste artigo, por focar no campo mais amplo de
alterações climáticas e ambiente, que engloba os principais comprometimentos
da União com a contenção dos efeitos adversos do crescimento econômico para
o meio ambiente. (PARLAMENTO EUROPEU, 2015)
Nesse subconjunto da política ambiental aqui analisado, o PE aprovou
legislações ambientais avançadas, como a Diretiva 2009/29/EC, que estabelece
um Regime de Comércio de Licenças de Emissão, aperfeiçoa o regime comunitário
de comércio de licenças de emissão de gases de efeito estufa e é, atualmente,
o maior mercado internacional de carbono. Essa Diretiva promoveu uma revisão
de legislação já abordada na União (EUR-Lex, Diretiva 2003/87/EC), estabeleceu
critérios para o ajustamento da quantidade de licenças de emissão no nível
comunitário e para o leilão de licenças de emissão, e instituiu regras comunitárias
relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito
14
(EUR-Lex, Diretiva 2009/29/EC).
Similarmente, foram adotadas: a “Decisão Partilhada de Esforços” (EUR-Lex,
Decisão 406/2009), que trata dos esforços necessários, por parte dos Estados
membros, para reduzir a emissão de gases de efeito estufa em pelo menos 30% até
2020, e em 60% a 80%, até 2050; a Diretiva 2009/31/EC, acerca do armazenamento
geológico e captura de dióxido de carbono no território dos Estados membros, em
14 O Regime de Comércio de Licenças de Emissão baseia-se no princípio da“limitação e transação”, segundo o qual é
estabelecido um limite máximo para o valor total de gases de efeito estufa que podem ser emitidos por mais de 11.000
instalações (fábricas, centrais nucleares etc.) abrangidas pelo regime. Cada instalação adquire ou recebe“licenças
de emissão”, que podem servendidas em leilão pelos Estados membros. Esses créditos — que correspondem a
uma tonelada de CO
2
cada — podem ser comercializados com outras instalações se não tiverem sido utilizados.
Ao longo do tempo, o montante global de licenças é gradualmente reduzido (EUR-Lex, Diretiva 2009/29/EC).
138
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
suas zonas econômicas exclusivas e nas plataformas continentais (EUR-Lex, Diretiva
2009/31/EC); e a Diretiva 2009/30/EC, de “Qualidade de Combustíveis”, que
estabelece um padrão europeu de baixo carbono em combustíveis como petróleo,
diesel e gás (EUR-Lex, Diretiva 2009/30/EC).
Por si, a legislação ambiental supracitada constitui a mais ambiciosa agenda
existente, no mundo, sobre a matéria. Os compromissos acordados envolvem,
entre outros, a eventual entrada do setor de transporte marítimo no compromisso
de redução de emissão de gases de efeito estufa e princípios mais rigorosos para a
utilização de créditos de carbono, que impedem a compensação indiscriminada de
emissões nacionais (COMMITTEE ON THE ENVIRONMENT, PUBLIC HEALTH AND
FOOD SAFETY, 2009). Anteriormente à legislatura em tela, já em 2008, foi adotada
a Diretiva 2008/99/EC, relativa à proteção do ambiente por meio do direito penal.
O texto exige dos Estados membros sanções penais efetivas para infrações ambientais
graves, tais como a emissão de substâncias ilegais na atmosfera, na água e nos
solos; o comércio ilegal de espécies selvagens; o comércio ilegal de substâncias que
afetem a camada de Ozônio; entre outras (EUR-Lex, Diretiva 2008/99/CE).
Ademais, de forma a garantir que, até 2020, as energias renoveis (como energia
eólica, biomassa, hídrica e solar) correspondam a pelo menos 20% do consumo
total da UE em termos de produção de eletricidade, transporte, aquecimento e
arrefecimento, foi adotada a Diretiva 2009/28/CE, atestando o esforço do PE em
assegurar critérios claros de produção sustentável de biocombustíveis que não
resultassem em aumento do desmatamento ou do preço dos alimentos (EUR-Lex,
Diretiva 2009/28/CE).
O 7º termo do Parlamento Europeu (2009-2014) foi, como já apontado, marcado
por um período de incerteza, adversidade econômica e falta de confiança dos
cidadãos nas instituições do bloco. Entretanto, diferentemente do observado por
Mamede (2014), relativamente à política migratória, tal contexto não imprimiu à
legislação ambiental um perfil mais conservador. No ano de 2010, foi lançada a
Estratégia Europa 2020, com a definição de cinco objetivos principais: emprego;
investigação e desenvolvimento; clima/energia; educação; inclusão social e redução
da pobreza. No que se refere ao objetivo de luta contra as alterações climáticas
e sustentabilidade energética, a Estratégia reafirma os compromissos de reduzir
as emissões de gases de efeito estufa em 20% (ou em30%, se forem reunidas as
condições necessárias)relativamente aos níveis registrados em 1990; obter 20%
da energia a partir de fontes renováveis e aumentar em 20% a eficiência energética
(COMISSÃO EUROPEIA, 2015).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
139
Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
Para tais finalidades, importantes leis ambientais foram aprovadas, segundo
o procedimento de codecisão. Em 2011, foi adotado o Regulamento 510/2011, que
define normas de desempenho em matéria de emissões dos veículos comerciais,
de forma a reduzir as emissões de CO
2
. O regulamento estabelece o cálculo
específico das emissões permitidas e a cobrança de multas dos fabricantes, no
caso de descumprimento (EUR-Lex, Regulamento 510/2011). No ano de 2014, o
regulamento 510/2011 foi emendado pelo Regulamento 253/2014, a fim de definir
as formas de consecução do objetivo de 2020 em matéria de redução das emissões
de CO
2
de veículos leves e estabelecer regras mais claras para sua consecução
(EUR-Lex, Regulamento 253/2014).
No ano de 2013, a partir das novas regras do Tratado de Lisboa, o 7º PPA foi
aprovado em codecisão pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho de Ministros
(EUR-Lex, Decisão 1386/2013). Com base em várias iniciativas estratégicas recentes
(roteiro para uma utilização eficiente dos recursos, estratégia de biodiversidade
para 2020 e roteiro para a transição para uma economia hipocarbônica em 2050),
o 7.
o
PAA define nove objetivos prioritários, com destaque para a proteção
da natureza, uma maior resiliência ecológica e um crescimento sustentável,
eficiente em termos de recursos e hipocarbônico, além da luta contra as ameaças
ambientais à saúde (PARLAMENTO EUROPEU, 2015). No mesmo ano, foi adotado
o Regulamento 1293/2013, que estabelece um Programa para o Ambiente e a
Ação Climática (LIFE) para o período de 2014-2020, destinado ao financiamento
de projetos de proteção ao meio ambiente e combate às alterações climáticas
(EUR-Lex, Regulamento 1293/2013).
Em 2013, foi adotada a Decisão 377/2013, que derrogou temporariamente a
Diretiva 2003/87/CE, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de
emissão de gases de efeito estufa na Comunidade. A nova regra estabelece que
os Estados membros não devem tomar nenhuma medida contra operadores de
aeronaves, no que concerne à comunicação de informações sobre as emissões de
CO
2
verificadas para os anos civis 2010, 2011 e 2012, e a correspondente devolução
de licenças de emissão para 2012, provenientes de voos com destino e a partir de
Estados não membros da União Europeia (EUR-Lex, Decisão 377/2013). A Diretiva
2003/87/CE dispõe que as receitas geradas pelos leilões das quotas de emissões
da aviação devem ser utilizadas para combater as alterações climáticas na UE e
nos países terceiros, nomeadamente para reduzir as emissões de gases de efeito
estufa. A derrogação temporária dessa medida exime os operadores de voos nos
anos supracitados de medidas retaliativas por parte dos Estados membros.
140
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
Nesse mesmo ano, foi aprovado o Regulamento 525/2013, relativo à criação
de mecanismo de monitoração e comunicação de informações sobre emissões de
gases de efeito estufa, bem como outras informações relevantes no que se refere às
alterações climáticas. A nova lei reforça a estrutura de monitoramento e notificação
dos Estados da UE, tanto em nível comunitário quanto internacional, de forma a
evitar as consequências das mudanças climáticas de maneira economicamente efi-
ciente (EUR-Lex, Regulamento 525/2013). Posteriormente, o Regulamento 525/2013
foi alterado para adequar as regras da União, segundo a Alteração de Doha
15
, com
regras que assegurem a implementação técnica do segundo período de compromisso
do Protocolo de Kyoto na União Europeia (EUR-Lex, Decisão 662/2014). Também
foi adotada a decisão 529/2013, relativa a regras contabilísticas aplicáveis às emis-
sões e remoções de gases de efeito estufa resultantes das atividades relacionadas
com o uso do solo, a alteração do uso do solo e das florestas e relativa à informa-
ção respeitante às ações relacionadas com tais atividades. O objetivo da medida
constituiu um primeiro passo para a inclusão dessas atividades no compromisso
da União de redução de emissões, obrigando os Estados membros a prestarem
informações acerca de seus esforços nesse sentido (EUR-Lex, Decisão 529/2013).
No ano de 2014, foi aprovado o Regulamento 421/2014, que alterou definitiva-
mente a Diretiva 2003/87/CE, relativa à criação de um regime de comércio
de licenças de emissão de gases de efeito estufa na Comunidade com vista à
execução, até 2020, de um acordo internacional que aplique às emissões da aviação
internacional uma única medida baseada no mercado global. Tal regulamento abre
exceções para os operadores de aeronaves no que se refere a todas as emissões que
tenham como origem ou destino aeródromos situados em países fora do Espaço
Econômico Europeu
16
(EEE), até que entre em vigor um acordo internacional que
aplique uma única medida baseada no mercado global, a qual permitiria uma
redução das emissões de gases de efeito estufa provenientes do setor da aviação,
de forma não discriminatória (EUR-Lex, Regulamento 421/2014).
Ainda em 2014, o Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros aprovaram
o Regulamento 517/2014, que visa proteger o ambiente mediante a redução das
emissões de gases fluorados de efeito estufa e estabelece limites quantitativos à
colocação de hidrofluocarbonetos no mercado (EUR-Lex, Regulamento 517/2014).
15 Em 8 de dezembro de 2012, na sua 8
a
sessão, a Conferência das Partes na Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Alterações Climáticas (CQNUAC), enquanto reunião das Partes no Protocolo de Kyoto, adotou a Alteração de
Doha, que estabelece um segundo período de compromisso do Protocolo de Kyoto, com início em 1 de janeiro de
2013 e término em 31 de dezembro de 2020.
16 O Espaço Econômico Europeu foi criado em 1994 para alargar as disposições do mercado interno da União Europeia
aos países da Zona Europeia de Comércio Livre. Abrange os 28 Estados membros do bloco mais a Noruega e a Islândia.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
141
Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
Nesse mesmo ano, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão a fixação de
três metas vinculativas, visando a consolidação de um quadro para as políticas
de clima e energia em 2030: uma redução em, pelo menos, 40% das emissões
domésticas de gases de efeito estufa em relação aos níveis de 1990, uma quota de
30% de fontes de energia renováveis no consumo final de energia, e um aumento
em 40% da eficiência energética.
Assim, o Parlamento Europeu fez avançar a legislação referente ao meio
ambiente, mesmo que em um contexto de crise econômica e composição mais
conservadora, o que pode ser observado tanto na ambição dos compromissos
acordados, quanto no elevado número de leis adotadas.
Por outro lado, diferentemente da temática ambiental, a União Europeia
ainda não possui uma política migratória propriamente dita, harmonizada e
eminentemente supranacional. Entretanto, várias normativas comunitárias
disciplinam alguns aspectos relacionados a essas questões, sobretudo em pedidos
de visto de curta duração e controle das fronteiras. Nesse âmbito, em 1985 foi
adotado o Acordo de Schengen, garantindo a livre circulação de pessoas e objetos
em uma área do território europeu e abolindo, assim, qualquer barreira interna
entre os cidadãos. Consequentemente, a abertura de um espaço europeu sem
fronteiras redundou na adoção, pelos Estados, de medidas conjuntas para reforçar
a segurança. No entanto, apesar do aumento da cooperação entre os Estados para
estabelecer a livre circulação de cidadãos europeus, menores esforços foram feitos
com relação a cidadãos não europeus (SCHAIN, 2008).
Embora o Acordo de Schengen
17
tenha constituído o principal avanço na
harmonização da política migratória, somente com a entrada em vigor do Tratado
de Lisboa, em 2009, estabeleceu-se o processo legislativo ordinário para o avanço
da legislação referida ao tema.
A legislatura 2004-2009, do Parlamento Europeu, transcorreu em um contexto
econômico comparativamente mais favorável do que a seguinte. No entanto, os
ataques terroristas, iniciados em 11 de setembro (Estados Unidos) – e os subsequentes
em Madri (2004), Londres (2005), Glasgow (2007) e, mais recentemente, o ataque
ao semanário satírico francês Charlie Hebdo, bem como os atentados de novembro
de 2015 em Paris e, em março de 2016, as explosões no aeroporto e no sistema de
metrô de Bruxelas – provocaram inflexões no tratamento da questão migratória
17 A denominada “Área Schengen” é composta, atualmente, por França, Países Baixos, Alemanha, Bélgica, Luxemburgo,
Itália, Espanha, Portugal, Grécia, Áustria, Dinamarca, Finlândia, Suécia, República Tcheca, Lituânia, Hungria,
Malta, Polônia, Eslovênia, Eslováquia, Estônia, Letônia, Suíça, Islândia, Noruega e Liechtenstein. Note-se que
Suíça, Islândia, Noruega e Liechtenstein, apesar de não membros da UE, o são da Área Schengen. Por outro lado,
Reino Unido, Irlanda, Bulgária, Romênia e Chipre são membros da UE, mas não da Área Schengen.
142
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
e contribuíram para que a imigração fosse, cada vez mais, considerada ameaça
à segurança nacional.
Anteriormente à legislatura sob análise (2009-2014), vale mencionar a Diretiva
do Retorno de Imigrantes Ilegais (EUR-lex, Diretiva 2008/115/CE), primeira lei
relativa ao controle de fronteiras, conhecida como “Diretiva da Vergonha”, por
instituir diversos pontos controversos que violam os direitos humanos no bloco,
tais como a detenção temporária, por até 18 meses, para fins de expulsão, do
migrante que apresentar risco de fuga ou dificultar sua repatriação
18
.
Durante a legislatura de 2009-2014 do Parlamento Europeu, sob regras mais
democráticas e composição mais conservadora, os resultados das políticas relativas
à imigração de cidadãos de países terceiros mantiveram-se conservadores. No ano
de 2009, a adoção do Programa de Estocolmo – em substituição ao Programa de
Haia (2004) – refletiu a cautela dos Estados membros, mais preocupados em tratar
da situação econômica no âmbito doméstico do que em avançar na integração
de áreas relativas à justiça, liberdade e segurança, nas quais se insere a temática
migratória (COLLET, 2013).
Ainda em 2009, foi adotada a Diretiva 2009/52/EC, proibindo a contratação de
imigrantes em situação irregular por empregadores nacionais e prevendo sanções
àqueles que descumprirem tais diretrizes. Passa a ser dever do empregador exigir
dos imigrantes, no ato da contratação, documento que comprove sua autorização
de residência e trabalho no país. Ademais, caso o empregador seja flagrado
utilizando mão de obra ilegal, passa a ser responsável por arcar com os custos
de regresso desse imigrante ilegal.
Em 2011, foi adotada a Single Permit Directiv, cujo objetivo inicial era o
estabelecimento de uma permissão unificada de residência e trabalho para certos
tipos de trabalhadores imigrantes. No entanto, sua adoção chamou atenção por
sua longa e controversa trajetória que, por fim, excluiu nada menos que doze
categorias de imigrantes, os quais não podem sequer entrar com a solicitação de
uma permissão única, tais como trabalhadores temporários e transferidos dentro
de uma empresa. Ademais, permite que haja discriminação de tratamento entre
trabalhadores europeus e não europeus – que exerçam a mesma função – no que
se refere a benefícios concedidos, tais como capacitação, treinamento, benefícios
fiscais e auxílio moradia (EUR-Lex, Diretiva 98/2011).
18 Um relatório apresentado ao Parlamento Europeu meses antes da aprovação da Diretiva do Retorno, ao final
de 2008, alertava para as condições degradantes dos centros de detenção de imigrantes, similares a sistemas
penitenciários. Apesar disso, nenhuma medida de proteção legal à situação desses centros foi adotada pela
nova legislação.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
143
Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
Também em 2011, um incidente diplomático envolvendo França e Itália
culminou na adoção do Regulamento 1051/2013, que estabelece regras comuns para
a reintrodução temporária de controle nas fronteiras internas em circunstâncias
excepcionais. Tal regulamento estabelece critérios claros para definição dos prazos
em que a reintrodução temporária pode ocorrer, mas não avança na inclusão ou
integração dos imigrantes que optam por residir no bloco, nem prevê qualquer
tipo de auxílio e proteção a esses imigrantes (EUR-Lex, Regulamento 1051/2013).
As informações aqui apresentadas sobre as leis relativas às área-issues de
migração e meio ambiente, adotadas no período 2009-2014, permitem constatar
um avanço mais significativo nos compromissos ambientais, apesar do contexto
econômico adverso, do que nas leis relacionadas à migração, que se revestiram de
caráter mais conservador. Interessa, agora, indagar sobre o comportamento de cada
grupo político na produção de tais resultados
19
. O exame do comportamento dos
eurodeputados deu-se por meio da agregação das votações nominais por grupos
políticos, com vistas a analisá-los comparativamente, tomando por parâmetros
sua distribuição nos eixos direita/esquerda e eurocético/eurocêntrico.
Vale sublinhar, em primeiro lugar, que os três grupos classificados como
eurocêntricos e localizados mais ao centro do espectro ideológico – a saber: PPE
(centro-direita), ALDE (centro-direita) e S&D (centro-esquerda) – congregavam, na
legislatura 2009-2014, 553 legisladores, o que corresponde a 72% do total (766) de
eurodeputados, constituindo, portanto, sempre que apresentarem comportamento
convergente, a coalizão majoritária do PE.
Relativamente aos temas aqui examinados, todas as políticas aprovadas –
progressistas relativamente ao meio ambiente e conservadoras relativamente
à migração – contaram com o voto favorável da maioria dos membros dessa
coalizão, com maiorias bem mais robustas para o caso da legislação sobre meio
ambiente do que daquela relativa à migração, o que seria de se esperar, dado o
posicionamento eurocêntrico dos três grupos e o caráter mais consensual do tema
ambiental relativamente à maior propensão à controvérsia suscitada pela questão
migratória (Quadros 2 e 3).
19 As regras decisórias do PE estão fixadas no art. 231 do Tratado de Lisboa: “Salvo disposição em contrário dos
Tratados, o Parlamento Europeu delibera por maioria dos votos expressos. O regimento fixará o quórum”. O
Regimento Interno do PE, por sua vez, estabelece que: 1. O Parlamento pode deliberar, fixar a ordem do dia e
aprovar a ata, qualquer que seja o número de deputados presentes; 2.Considera-se que existe quórum sempre
que se encontre reunido na sala das sessões um terço dos membros que compõem o Parlamento (TRATADO
SOBRE O FUNCIONAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA, 2011).
144
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
Quadro 2 – Votações Nominais em Imigração (2004-2009)
LEIS (Nº.)
Grupos Políticos
(IND-DEM -17) (UEN – 30)
20
T: 294 T: 66 T: 232 T: 47 T: 55 T: 44 Total
Diretiva 2009/52/EC A favor: 8 40 207 78 170 0 4 15 522
Contra: 9 0 2 0 19 40 30 5 105
Diretiva do Retorno
(2008/115/CE)
A favor: 6 40 217 57 34 0 0 15 369
Contra: 11 0 1 7 100 36 37 5 197
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Parlamento Europeu (2016). Não foram computadas abstenções e ausências.
Quadro 3 – Votações nominais em Meio Ambiente e Imigração (2009-2014)
Área-
Issue
LEIS (Nº.)
Divisão
Votos
Grupos Políticos
Total
EFD
(31)
ECR
(57)
PPE
(274)
ALDE
(83)
S&D
(196)
Verdes
(57)
GUE-NGL
(35)
N.I.
(33)
MEIO AMBIENTE
Reg. 517/2014
A favor: 15 45 234 78 172 55 28 17 644
Contra: 7 0 2 0 0 0 1 9 19
Reg. 510/2011
A favor: 4 47 240 73 163 1 3 3 534
Contra: 18 0 0 5 4 50 27 13 117
Decisão
1386/2013
A favor: 6 28 173 60 148 46 1 10 472
Contra: 16 9 30 0 0 0 11 15 81
Decisão
377/2013
A favor: 19 51 253 75 170 1 0 8 577
Contra: 11 0 2 1 0 55 31 14 114
Reg. 421/2014
A favor: 15 40 209 59 124 0 3 8 458
Contra: 7 1 2 1 20 53 22 14 120
Reg. 525/2013
A favor: 9 49 243 72 172 53 30 6 634
Contra: 24 1 1 0 0 0 0 16 42
Decisão
529/2013
A favor: 10 49 244 72 172 53 30 5 635
Contra: 24 1 0 0 0 0 0 17 42
Reg. 662/2014
A favor: 7 39 201 72 163 56 29 12 579
Contra: 14 4 1 0 0 0 2 14 35
Reg. 1293/2013
A favor: 13 36 223 69 161 45 10 11 568
Contra: 5 1 0 0 0 0 3 11 20
Reg. 253/ 2014
A favor: 11 46 238 71 178 0 0 8 552
Contra: 16 1 0 0 0 48 29 16 110
MIGRAÇÃO
Reg. 516/2014
A favor: 2 31 176 48 119 36 0 7 419
Contra: 8 0 0 0 0 0 22 14 44
Diretiva
2011/98/UE
A favor: 0 0 213 60 4 32 0 2 311
Contra: 19 0 10 7 145 0 32 10 223
Reg. 1051/2013
A favor: 6 15 246 71 157 2 1 8 506
Contra: 12 3 1 3 3 54 29 16 121
Reg. 1168/2011
A favor: 5 43 190 60 123 1 0 9 431
Contra: 16 0 0 0 1 1 22 9 49
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Parlamento Europeu (2016). Não foram computadas abstenções e ausências.
20 Há divergências entre o número total de candidatos eleitos e o número de votos, somados, a favor ou contra de
cada uma das leis adotadas, em função de divergências entre o número total de eurodeputados à época da eleição
e o interstício eleitoral, graças às modificações nas regras relativas ao número total de parlamentares. Além
disso, ao longo da legislatura, é possível migrar de um Grupo Político para outro, o que explica, por exemplo,
o número de votos a favor ser superior ao número total de candidatos do UEN à época do primeiro dia da sessão
legislativa, ou seja, 1º de julho de 2009, em comparação à data de votação da Diretiva do Retorno (2008).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 126-151
145
Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
No que se refere à legislação migratória, importa sublinhar a dissenção,
em duas votações, do S&D, membro mais à esquerda da coalizão, que votou
majoritariamente contra a aprovação das Diretivas 2011/98/EU e do Retorno
(2008). Por consequência, tais leis foram aprovadas com percentuais bem menos
expressivos do que as demais analisadas no mesmo tema.
No que se refere aos aspectos controversos da Diretiva do Retorno (2008),
destaca-se a ordem de regresso voluntária, de 7 a 30 dias, que o imigrante recebe
para deixar o país – e a União Europeia como um todo. Os Estados podem, segundo
suas legislações nacionais, optar (ou não) por estender esse prazo. A Diretiva
prevê ainda que, caso o pedido do imigrante para legalizar a sua situação seja
considerado infundado ou fraudulento, ou se o indivíduo for considerado um risco
para a ordem pública ou para a segurança nacional, os Estados membros podem
optar por não conceder um prazo para a partida voluntária, que pode vir a ser
inferior a sete dias (EUR-Lex, 2008/115/CE). Essa disposição afasta-se da proposta
original da Comissão, que previa a possibilidade de regresso voluntário a todos
os residentes de países terceiros, a não ser que houvesse razões para acreditar
que o imigrante pudesse fugir ou esconder-se (ACOSTA, 2009).
Além disso, existe a possibilidade de detenção temporária para fins de expulsão
do imigrante ilegal, quando houver risco de fuga ou resistência ao afastamento do
bloco. Os imigrantes que se encontrem em situação ilegal na UE podem ser detidos
por até 18 meses, até que todas as pendências legais – que muitas vezes fogem de
suas capacidades – sejam sanadas. O texto prevê inclusive a detenção de menores
desacompanhados e família com menores – ainda que isso só deva ser feito como
último recurso.
Outro ponto controverso do texto aprovado diz respeito à proibição, para os
imigrantes que efetivamente deixarem o território europeu em função de seu status
migratório, de regressar à União Europeia por um período de cinco anos, o qual
pode ser ampliado caso o indivíduo constitua uma ameaça à ordem pública, à
segurança pública ou à segurança nacional (EUR-LEX, 2008/115/CE). Novamente
a falta de critérios de definição do que seja uma ameaça à ordem e segurança
públicas concede grande latitude de ação aos Estados membros.
Já o processo legislativo que resultou na adoção da Diretiva 2011/98/UE
– a Single Permit Directiv – para o estabelecimento de uma autorização única
para residentes de países terceiros chamou atenção por sua longa e controversa
trajetória. O PE limitou o escopo da Diretiva, para que ela não fosse aplicável
a trabalhadores admitidos na União Europeia por períodos temporários. No
que se refere ao processo de requerimento da autorização única, o Parlamento
146
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Instituições democráticas, crise econômica e resultados políticos no Parlamento Europeu [...]
propôs que fosse responsabilidade dos Estados membros determinarem se isso
ocorreria por pedido do próprio imigrante, por seu futuro empregador ou ambos,
e se poderiam ser cobradas taxas adicionais para dar continuidade ao processo,
de acordo com leis nacionais. O período de validade da autorização concedida
também ficaria a cargo dos Estados membros. Por fim, as emendas previam
que os Estados poderiam restringir o tratamento igualitário entre os imigrantes
e os cidadãos nacionais ou europeus para o acesso a programas educacionais e
treinamento, para o acesso à educação superior e para a concessão de bolsas de
estudo (EUROPEAN PARLIAMENT LEGISLATIVE OBSERVER, 2013).
Por outro lado, a legislação ambiental sob exame revelou comportamento mais
uniforme dos membros da coalizão: em todas as votações estudadas observou-se
um comportamento fortemente convergente dos três grupos, com percentuais que
se aproximam, na maioria dos casos, de 90% de membros favoráveis à aprovação
das matérias em tela.
Conclusões
No presente artigo, argumentou-se que os resultados conservadores examinados
por Mamede (2014), relativamente à questão migratória, não necessariamente
seriam replicados em outras áreas de política. Buscou-se identificar se, diante de
diferentes regras – com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e o Parlamento
Europeu fortalecido –, sob um contexto de crise econômica e de composição mais
conservadora, observar-se-iam retrocessos também na política de meio ambiente.
A hipótese de que os resultados variam de acordo com os temas substantivos
pode ser corroborada: ao contrário da migração, a legislação ambiental, focada no
tema de mudanças climáticas, não evidenciou compromissos menos avançados,
nem retrocedeu em leis previamente acordadas.
Este artigo apresentou: 1) a análise comparada dos resultados das leis aprovadas,
na legislatura 2009-2014, nos dois temas; e 2) o exame do comportamento dos
eurodeputados nas votações nominais relativas a essas duas áreas-issue, agregados
por grupos políticos.
Assim, diferentemente do observado em relação à política migratória, que
apresentou viés mais conservador, se comparada com legislaturas anteriores
(MAMEDE, 2014), a política ambiental continuou apresentando números expressivos
de decisões legislativas e orientação progressista.
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Anna Paula Ribeiro Araujo Mamede, Fátima Anastasia
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