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Eduardo M. Oliveira, Marcelo de A. Medeiros, Leonardo Gill C. Santos, Mariana C. Teixeira
A política migratória brasileira em
perspectiva comparada: uma análise a partir
e sobre o Índice de Concessão de Cidadania
The Brazilian Migration Policy in
Comparative Perspective: an analysis from
and about the Citizenship Index
DOI: 10.21530/ci.v11n2.2016.481
Eduardo Matos Oliveira
1
Marcelo de Almeida Medeiros
2
Leonardo Gill Correia Santos
3
Mariana Cockles Teixeira
4
Resumo
O objetivo deste trabalho é fazer uma extensão do estudo apresentado por J. Fitzgerald,
D. Leblang e J. Teets no artigo “Defying the Law of Gravity: The Political Economy of
International Migration” na revista World Politics em 2014. Os autores analisam a relação entre
o fluxo migratório internacional e as condições políticas internas nos países de destino. Para
isso, eles elaboraram um índice que avalia o rigor no procedimento de concessão de cidadania
em centros receptores e utilizaram essa medida como referência para a abertura política do
país em relação aos imigrantes. Entretanto, o Brasil não foi acrescentado na lista de países
que foram codificados no índice como ponto de destino. Iremos, portanto, suprir tal lacuna,
a fim de comparar a política brasileira de concessão de nacionalidade para estrangeiros com
outros países que também recebem um grande fluxo de pessoas. A partir dos resultados foi
possível questionar a validade da medida, visto que o Brasil apresenta um perfil de abertura
política de acordo com os critérios elencados pelo índice, apesar da legislação brasileira ter
um caráter autoritário e conter sérias restrições à liberdade dos imigrantes.
Palavras-Chave: política migratória; concessão de cidadania; nacionalidade; Índice de
Concessão de Cidadania.
1 Mestrando em Ciência Política na Universidade Federal de Pernambuco e Advogado.
2 Professor Associado de Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Pesquisador PQ – 1C
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
3 Mestrando em Ciência Política na Universidade Federal de Pernambuco.
4 Mestranda em Ciência Política na Universidade Federal de Pernambuco.
Artigo recebido em 20/05/2016 e aprovado em 19/08/2016.
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A política migratória brasileira em perspectiva comparada [...]
Abstract
The main purpose of this article is to extend the research developed by J. Fitzgerald,
D. Leblang e J. Teets published on the 66
th
volume of “World Politics” in 2014. The authors
analyzed the relation between international migration flow and political conditions in
receiving countries. In order to evaluate the migration policy, they developed an index
that measures citizenship granting procedures inside those countries, which they use as
reference for national political openness toward immigrants. As Brazil was not included
on the list of the countries defined as destination points, the paper aims to fill this gap,
by comparing Brazilian citizenship granting policy with other countries that also receive
large flows of immigrants. As a result of the study, it was possible to question the validity
of measures proposed by the index. According to them, Brazil would be characterized as a
highly accessible country, contrasting with a reality of authoritarian immigration laws that
include various restrictions to the liberty of immigrants.
Keywords: Migration policy; citizenship granting; nationality; citizenship index.
Introdução
O objetivo deste trabalho é fazer uma extensão do estudo apresentado por
J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets no artigo “Defying the Law of Gravity: The
Political Economy of International Migration” na revista World Politics, em 2014.
Os autores analisam a relação entre o fluxo migratório internacional e as condições
políticas internas nos países de destino. Para isso, eles elaboraram um índice
5
que
avalia o rigor no procedimento de concessão de cidadania em centros receptores e
utilizaram tal medida como referência para a abertura política do país em relação
aos imigrantes.
Entretanto, o Brasil não foi acrescentado na lista de países que foram
codificados no índice como ponto de destino. Iremos, portanto, suprir essa
lacuna, a fim de comparar a política brasileira de concessão de nacionalidade
para estrangeiros com outros países que também recebem um grande fluxo de
pessoas. Com esse objetivo, nós faremos a codificação do Brasil de acordo com
os critérios escolhidos pelos autores na composição do indicador.
5 Fizemos uma tradução livre do termo inglês “citizenship index”. Optamos por traduzir para “Índice de Concessão
de Cidadania” com o objetivo de tornar mais claro que se trata de questões relacionadas à nacionalidade.
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No primeiro tópico deste trabalho, iremos fazer uma revisão de bibliografia
sobre as teorias das migrações internacionais, a fim de posteriormente explicar a
importância da inserção da variável política feita por J. Fitzgerald, D. Leblang e
J. Teets (2014) para os debates nesse campo da política internacional.
Tradicionalmente, as abordagens que discutem as causas das migrações focam,
sobretudo, em fatores econômicos e também na rede de contatos do migrante no
local de destino. Entretanto, recentemente, as condições políticas internas no país
de destino têm se tornado uma variável chave para entender o fluxo internacional
de pessoas.
Em seguida, no segundo tópico, além de apresentar a contribuição feita
por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014), iremos detalhar a composição
do índice mencionado acima referente às políticas internas de concessão da
cidadania. No terceiro tópico, apresentaremos uma perspectiva histórica das
migrações internacionais no Brasil. Na quarta sessão, inserimos o caso brasileiro
na codificação do índice para, então, compará-lo a outros países receptores
de imigrantes.
Por fim, a partir dos resultados, foi possível questionar a validade da
medida criada por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014), visto que o Brasil
apresenta um perfil de abertura política de acordo com os critérios elencados pelo
índice, apesar de a legislação brasileira ter um caráter autoritário e conter sérias
restrições à liberdade dos imigrantes.
Teorias sobre as migrações internacionais
A preocupação central de todas as teorias que discutem as migrações
internacionais é tentar desvendar os motivos que levam os indivíduos a se
deslocarem do local onde cresceram para viver em outro lugar. Diferentes
abordagens foram desenvolvidas ao longo do tempo, algumas focam o aspecto
individual da escolha e outras tratam de uma abordagem estrutural de fatores
econômicos. É importante ressaltar que as correntes que iremos apresentar tratam
das migrações voluntárias entre Estados, não se incluem as migrações forçadas,
decorrentes de solicitação de refúgio, por exemplo.
A abordagem mais influente para explicar os fluxos migratórios voluntários
tem sido a teoria neoclássica, que advoga a primazia da lógica econômica na
decisão de migrar. Para os autores que trabalham nessa perspectiva, o migrante
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faz um cálculo estratégico em relação às diferenças de renda entre o país de
origem e de destino. A questão salarial, portanto, seria o fator determinante para
que o migrante deixe o seu país de origem (MASSEY et al., 1993, p. 434). Uma
das principais referências para essa perspectiva foi o modelo estatístico criado
por Michael Todaro, que procurava prever o fluxo migratório de centros rurais
para urbanos por meio de duas variáveis explicativas: a diferença real de renda
entre o campo/cidade e a probabilidade de conseguir um emprego no centro
urbano (TODARO, 1969, p. 139). A utilização de métodos quantitativos nas
teorias migratórias ofereceu uma contribuição importante para a realização de
testes empíricos das hipóteses formuladas, porém não se pode esquecer que tais
análises não levam em consideração o aspecto histórico, o que representa uma
fragilidade no seu poder explicativo.
Apesar de o argumento econômico ser muito forte para justificar as decisões
individuais, a teoria neoclássica vive um relativo declive em seu poder explicativo,
visto que seus pressupostos se mostram inadequados às características dos
processos migratórios atuais. O principal problema dessa abordagem é a expectativa
de que houvesse um fluxo migratório consideravelmente alto de países do Sul
Global para o Norte, visto que as diferenças entre os salários são muito altas.
Porém, os números apontam em outra direção. Segundo o relatório das Nações
Unidas sobre as migrações internacionais, os países do Norte receberam 53 milhões
de imigrantes entre 1990 e 2013 (UNITED NATIONS, 2013, p. 1), o que representa
um número relativo muito baixo quando comparado com a população mundial.
Em um estudo empírico analisando as causas das migrações internacionais em
direção à União Europeia no período de 1980-2004, Hooghe et al. (2008) testaram
as hipóteses da teoria neoclássica e encontraram resultados surpreendentes. Os
dados mostraram que não houve significância estatística para o tamanho do Produto
Interno Bruto (PIB) ou seu crescimento, ou seja, essas variáveis econômicas
não explicam o fluxo migratório no modelo criado pelos autores. Porém, houve
significância para uma demanda crescente no mercado de trabalho no país de
destino (HOOGHE et al., 2008).
A segunda abordagem que iremos tratar é a teoria das redes, que atualmente
tem um papel central nas análises sobre migrações internacionais. As redes
migratórias podem ser definidas como o conjunto de relações interpessoais
que articula aqueles que planejam emigrar com os compatriotas, parentes ou
amigos já residentes no local de destino escolhido (ARANGO, 2003, p. 19).
As redes representam uma forma de capital social, que permitem aos imigrantes
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ter acesso a oportunidades econômicas que não teriam de outra maneira, tal como
o acesso ao mercado de trabalho. Portanto, as redes reduzem os riscos envolvidos
no processo migratório e são os fatores determinantes na escolha do indivíduo
partir de seu local de origem, conforme tal perspectiva de análise.
As pesquisas empíricas que incorporaram a existência das redes de parentes,
amigos e compatriotas no local de destino como variável independente mostram
uma forte influência desse fator na decisão dos indivíduos de emigrar. O trabalho
de P. Pedersen, M. Pytlikova e N. Smith (2008) sobre o fluxo migratório para 27
países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico),
no período de 1990 a 2000, traz fortes conclusões nesse sentido. As análises
econométricas que mediram os efeitos das redes através do número de imigrantes
da mesma nacionalidade que vivem no local de destino apresentaram um altíssimo
efeito positivo para o estímulo do fluxo migratório (PEDERSEN; PYTLIKOVA;
SMITH, 2008).
A terceira abordagem a ser tratada é a teoria do sistema mundo, que tem
origem nas contribuições de Immanuel Wallerstein. Nessa perspectiva, ao contrário
das anteriores, não se busca analisar a decisão racional dos indivíduos em torno
da migração, mas sim explicar os fatores econômicos e sociais da estrutura do
sistema que ocasionam os fluxos migratórios. Wallerstein (2006, p. 23) coloca que
o moderno sistema mundo tem início no século XVI na Europa e nas Américas e
depois se alastrou para o resto do globo. A teoria explica o fenômeno das migrações
através da expansão do modo de produção capitalista para os países periféricos
(WALLERSTEIN, 1996, p. 214). A desarticulação das formas tradicionais de vida
na periferia criou um conjunto de pessoas dispostas a emigrar.
A teoria do sistema mundo no campo das migrações não se limita apenas
ao pensamento de Wallerstein e recebeu diversas outras contribuições como a
de Saskia Sassen (2014), que coloca as migrações atuais como uma forma de
expulsão. Por exemplo, a autora destaca que terras tradicionalmente destinadas
ao plantio de gêneros alimentícios básicos para o mercado interno no Brasil estão
sendo substituídas por vastas plantações de soja, o que vem causando a expulsão
de milhões de pequenos agricultores de suas terras (SASSEN, 2014, p. 82).
A vantagem dessa abordagem é a amplitude das análises, visto que há a
tentativa de explicar todo o funcionamento do sistema econômico, político e
social. Todavia, a generalização pode recair em reducionismo, prejudicando
a capacidade analítica da teoria. De todo modo, as abordagens estruturais do
fenômeno migratório são importantes contribuições para a área. Além da teoria do
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sistema mundo, cabe citar a teoria dos mercados de trabalho duais de Michael Piore
(1979), que também explica as migrações internacionais através da macroestrutura,
porém, para ele, o fator determinante dos fluxos seria uma demanda estrutural
por mão de obra não qualificada nos países industrializados.
A inserção da variável política no debate e o índice para medir
as políticas de concessão de cidadania aos imigrantes
O artigo produzido por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets “Defying the Law
of Gravity – The Political Economy of International Migration”, publicado em
2014, representa a inserção da variável política nos debates a respeito das causas
das migrações internacionais, uma vez que verifica se o ambiente político no
país de destino, em especial as políticas de concessão de cidadania, influencia a
decisão do migrante. Também foi levado em consideração o nível de intolerância
e hostilidade na sociedade contra grupos minoritários, medido através do apoio
popular a partidos políticos de extrema direita.
Nessa perspectiva, o foco é na escolha individual de emigrar, assim como na
teoria neoclássica e das redes, e não em fatores econômicos ou sociais da estrutura
do sistema, que é o objeto da teoria do sistema mundo. Os autores realizaram um
modelo estatístico de regressão linear com 50.928 observações de 18 países de
destino e 170 países de origem durante o período de 1980-2006 (FITZGERALD;
LEBLANG; TEETS, 2014, p. 415). Os dados foram obtidos através das agências
nacionais de estatística, portanto se trata apenas das migrações legais.
A variável dependente é o fluxo migratório, por conseguinte o modelo testa
quais variáveis explicativas influem para aumentar ou diminuir o número de
imigrantes. Como variáveis de controle foram incluídas a diferença de renda entre
os países de origem e destino, a distância, existência de redes, entre outras. A
hipótese de trabalho é de que, mantendo as outras variáveis estáveis, as condições
políticas no local de destino influenciam a decisão de emigrar. Para mensurar o
ambiente político para os imigrantes em determinado país, os autores criaram um
índice que mede a regulação das políticas de concessão de cidadania nos locais
de destino.
Os resultados dos testes mostraram que o impacto das políticas de concessão
de cidadania mais favoráveis é largamente positivo na decisão do migrante ao
escolher um destino específico (FITZGERALD; LEBLANG; TEETS, 2014, p. 421).
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O poder explicativo da variável política se mostrou ainda maior do que se poderia
inicialmente prever. Quando foram feitos testes para interagir o conjunto de direitos
políticos dos imigrantes com a taxa de desemprego no país de destino se percebeu
que, no momento em que os direitos políticos são limitados, o desemprego no local
de destino tem um impacto negativo no fluxo migratório, ou seja, desestimula o
fluxo. Porém, à medida que há o aumento nas garantias políticas em relação à
cidadania dos imigrantes, o efeito negativo do desemprego sobre o fluxo migratório
cai drasticamente (FITZGERALD; LEBLANG; TEETS, 2014, p. 421).
A vantagem da aplicação dos modelos estatísticos nas teorias das migrações
é a possibilidade de fazer análises empíricas e teste de hipóteses, porém não se
pode esquecer que todo modelo é uma simplificação da realidade e apresenta
graus de incerteza nas suas previsões. Nosso trabalho não fará uma replicação
dos resultados da regressão linear, mas sim a utilização do Índice de Concessão de
Cidadania (ICC) para comparar a política migratória brasileira com outros países
receptores de imigrantes.
O índice foi codificado a partir de quatro variáveis relacionadas à cidadania dos
imigrantes: (i) o tempo necessário para que o imigrante possa solicitar residência
permanente ou a naturalização, (ii) a possibilidade de ter uma dupla cidadania,
(iii) a concessão de cidadania em função de nascimento no país (jus soli) e (iv)
a necessidade de prestar um exame de idioma antes da concessão da cidadania
no país escolhido (FITZGERALD; LEBLANG; TEETS, 2014, p. 411).
Dessa forma, o ICC foi elaborado pelos autores de maneira que o maior
resultado possível de um país é oito, que significa uma política muito aberta,
e o menor é zero, que seria uma política muito restritiva. A codificação é feita
como se descreve a seguir: havendo possibilidade de acumular duas cidadanias,
será atribuído 2 pontos ao país; em caso contrário, zero. Se houver previsão de
concessão de cidadania pelo jus soli, serão somados mais 2 pontos à contagem;
em caso contrário, zero. Se o país não fizer a exigência de prova de idioma
para conceder a cidadania, serão somados mais 2; em caso contrário, zero. Em
relação à quantidade de anos necessária para solicitar a residência permanente
ou naturalização, adotou-se a seguinte forma: 0 a 5 anos, será atribuído 2; de 6
a 9 anos, será dado 1; e de 10 a 15 anos, será atribuído zero.
Dentro da categoria referente ao tempo necessário para a concessão da
cidadania, mede-se também o tempo que o imigrante é obrigado a esperar para
que tenha acesso pleno aos direitos políticos. Considerando que, em alguns países,
o imigrante residente não pode votar, a única forma de ter acesso à participação
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eleitoral é através da naturalização, o que se torna de fundamental importância,
visto que frequentemente imigrantes precisam se articular politicamente para
tratar de questões sensíveis àquela comunidade e que, sem o direito ao voto, é
mais difícil conseguir apoio institucional.
Além do tempo de residência, alguns países solicitam um exame de idioma,
a fim de verificar se o imigrante tem o domínio da língua falada naquele país.
Em alguns casos, a prova pode ser um obstáculo para o imigrante conseguir a
cidadania e, consequentemente, os direitos políticos de forma plena. (FITZGERALD;
LEBLANG; TEETS, 2014, p. 412).
Em alguns lugares, a possibilidade de cumular duas cidadanias distintas é
proibida, de forma que, para adquirir a nacionalidade no local onde o imigrante
reside, ele precisa abdicar da nacionalidade do seu país de origem. Para muitos
indivíduos, isso pode ser um problema, já que significa abdicar também de
vantagens econômicas, tais como questões de herança, possibilidade de adquirir
propriedade ou investimentos ou mesmo o acesso ao mercado de trabalho, em
caso de retorno ao país de origem.
Por fim, há a questão da possibilidade de receber cidadania em razão do
nascimento no país (jus soli), que é importante, sobretudo, para os filhos daqueles
que migraram. Para garantir uma integração maior da comunidade de imigrantes
com o país de acolhimento, é preciso que seja facilitado o processo de concessão
de direitos políticos, especialmente em relação àqueles indivíduos que nascem
no país.
Perspectiva histórica das migrações internacionais no Brasil
Em termos gerais, a complexidade do processo de concessão de cidadania
tende a depender não só de fatores socioculturais, mas, talvez principalmente, da
conjuntura macroestrutural do país receptor (BRITO, 2000). Pode-se afirmar que,
no Brasil, a variação dos fluxos migratórios, em grande parte, operou de acordo
com o grau de concentração das bases produtivas da economia nacional.
Os períodos de maior receptividade aos imigrantes coincidiram com as décadas
de concentração da mão de obra no setor primário, responsável por carregar o
projeto desenvolvimentista do século XIX. De acordo com tal tendência, a entrada
massiva de trabalhadores europeus compôs um “estoque de imigrantes” que
representava cerca de 6,16% da população nacional até o início do século XX,
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período que marcou o declínio progressivo da entrada de estrangeiros no país
(PATARRA, 2005, p. 28).
A expansão das fronteiras agrícolas e o rápido processo de urbanização
alteraram não só a dinâmica demográfica das migrações internas, mas a disposição
do país para manter o padrão anterior de acolhimento aos estrangeiros (BRITO,
2000, p. 10). A partir da década de 1940, o conjunto de imigrantes do Brasil
passa a decrescer em números absolutos, atingindo, nos anos 1980, a proporção
de apenas 0,77% do contingente populacional do país – que, por sua vez, havia
dobrado em relação aos anos 1940.
O período, ao mesmo tempo em que sinalizou o início das transformações
econômicas, políticas, sociais e demográficas que definiram as características do
processo mais recente de globalização, também foi marcado pelo agravamento
da situação econômica brasileira, com o ápice do crescimento de sua dívida
externa, e pela compressão dos índices de emprego. Um dos maiores marcos
do endurecimento da política brasileira de recepção aos imigrantes surge com a
instituição dos critérios restritivos de concessão de cidadania incorporados pelo
Estatuto do Estrangeiro, sancionado no início da década de 1980.
Apesar de agilizar a normatização sobre a integração dos imigrantes, a
rigidez das regras adotadas pelo documento refletiu a preocupação do Estado
em proteger a mão de obra doméstica brasileira e desonerar os gastos públicos
com contingentes estrangeiros (PATARRA, 2008, p. 30). Segundo Neide Patarra,
a institucionalização desse conjunto de regras caracteriza o Brasil “como um dos
países mais restritivos quanto à imigração” (2005, p. 31). Para a autora, tão grave
quanto a complexidade burocrática da concessão de cidadania, a integração dos
imigrantes não documentados denota como essa rigidez manifesta-se na realidade
social do estrato de estrangeiros: sem o cumprimento dos vários quesitos para
legalidade, os estrangeiros são privados do acesso a serviços públicos básicos,
como educação e saúde (PATARRA, 2005).
Portanto, compreender a dimensão política atual do processo de concessão da
cidadania no Brasil depende em grande parte da reflexão sobre as transformações
que o processo mundial de reestruturação produtiva imputou sobre as novas
dinâmicas de mobilidade de capital e populacional no mundo (BAENINGER, 2012,
p. 9). Apesar de as estratégias políticas e econômicas de inserção internacional
do Brasil no contexto globalizado não destoarem do restante da América Latina,
o regionalismo e o incentivo aos investimentos transnacionais não modificaram
a rigidez de sua política de acolhimento aos estrangeiros (PATARRA, 2008).
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Essas mudanças, em geral, destacaram a importância da institucionalização das
políticas nacionais de concessão de cidadania nas agendas públicas, especialmente
a partir dos anos 1980. Em termos procedimentais, o grau de abertura política
do Brasil nem sempre destoa da maioria dos países receptores de imigrantes no
mundo. Nesse sentido, as próximas seções discutem em que medida a perspectiva
institucionalista do índice de J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014) capta a
realidade do processo de integração dos imigrantes e qual é o posicionamento
o Brasil, em comparação a outros países receptores.
O Brasil em perspectiva comparada
Apresentaremos agora a tabela e o gráfico comparativo com os resultados do
índice que avalia as condições internas referentes às políticas de concessão de
nacionalidade em 23 países, incluindo o Brasil. Os dados utilizados são provenientes
do trabalho feito por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014), exceto o Brasil,
cuja codificação foi elaborada por nós.
No banco de dados dos autores, a composição do índice é feita ao longo
do tempo, de modo que um mesmo país é codificado desde cerca de 1970 até
2005, de acordo com a disponibilidade de dados. Na nossa análise, utilizamos a
codificação dos países no ano de 2005 (mais recente) e inserimos o Brasil, a fim
de comparar como a política brasileira de concessão de cidadania se comporta
quando comparada a outros locais de destino. Outro objetivo do nosso trabalho
foi, também, discutir a validade do índice, ou seja, se ele de fato mede o que se
propõe a representar.
A composição do índice foi feita conforme detalhamos no segundo tópico.
A maior pontuação possível é 8, que significa o maior grau de abertura, e o menor
resultado possível é zero, que significa o maior grau de restrição. De acordo com
as classificações do índice, o Brasil pode ser considerado um dos países mais
abertos à integração dos imigrantes. Analisando um a um os componentes do
ICC, observamos que as instituições brasileiras, (i) apesar de exigirem a prova de
idioma – 0 pontos, (ii) permitem, facilmente, o acúmulo de mais de uma cidadania
– 2 pontos; (iii) garantem o direito de jus soli – 2 pontos; (iv) e estabelecem
como apenas 4 anos o tempo mínimo para solicitação de residência fixa ou de
naturalização – 2 pontos. Portanto, a legislação do país é suficiente para que o
índice atribua o valor 6 ao caso brasileiro.
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Tabela 1 – Composição do Índice de Concessão de Cidadania
País
Critérios
Resultado
final
Jus soli
Residência
permanente (anos)
Dupla
cidadania
Exame de
idioma
Irlanda sim 5 sim não 8
Austrália sim 2 sim sim 6
Bélgica não 3 sim não 6
Brasil sim 4 sim sim 6
Canada sim 3 sim sim 6
Estados Unidos sim 5 sim sim 6
França sim 5 sim sim 6
Nova Zelândia sim 5 sim sim 6
Reino Unido sim 5 sim sim 6
Suécia não 5 sim não 6
Alemanha sim 8 sim sim 5
Grécia não 10 sim não 4
Holanda sim 5 não não 4
Itália não 10 sim não 4
Japão não 5 não não 4
Portugal sim 10 sim sim 4
Suíça não 12 sim não 4
Finlândia não 6 sim sim 3
Noruega não 7 não não 3
Luxemburgo não 5 não sim 2
Dinamarca não 9 não sim 1
Áustria não 10 não sim 0
Espanha não 10 não sim 0
Fonte: Fitzgerald; Leblang; Teets, 2014. Exceto Brasil – elaboração própria.
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Gráfico 1 – Índice de Concessão de Cidadania
Fonte: Fitzgerald; Leblang; Teets, 2014. Exceto Brasil – elaboração própria.
A partir da análise do gráfico e da tabela, percebe-se que a Irlanda é o país cuja
política de concessão de cidadania é mais favorável, enquanto que a Áustria e a
Espanha aparecem no fim da lista com as políticas mais restritivas. A linha horizontal
do gráfico representa a média, que foi de 4,35. É possível perceber visualmente que
a maior parte dos casos não se distancia da média de forma acentuada.
É preciso, porém, fazer uma ressalva em relação ao caso espanhol, que em
sua lei geral proíbe o gozo da dupla nacionalidade, todavia faz uma exceção aos
imigrantes provenientes das ex-colônias da América Latina, que podem manter
sua cidadania anterior (ALEINIKOFF; KLUSMEYER, 2011, p. 28).
Recentemente, a Espanha passou por um processo conturbado de reforma do
marco legal que disciplina a imigração no país. Até 1999, a legislação regulava
a imigração não comunitária como um fenômeno temporalmente delimitado de
caráter puramente laboral, o que dificultava o processo de nacionalização dos
estrangeiros e sua integração à comunidade. Em 2000, foi promulgada a “Lei sobre
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os Direitos e Liberdades dos Estrangeiros na Espanha e sua Integração Social”,
que ampliou sobremaneira o rol de garantias básicas gozados pelos imigrantes
residentes. Contudo, no mesmo ano, o Partido Popular (PP), que possui uma
plataforma de centro-direita, conseguiu a maioria absoluta dos assentos no
parlamento e fez uma reforma da legislação, tornando-a mais restritiva. O Tribunal
Supremo Espanhol declarou inconstitucional parte das alterações e uma nova
(e última) legislação foi editada em 2003, mantendo alguns dos avanços em relação
ao acesso à justiça e integração social dos imigrantes (MONTIJANO, 2008, p. 85).
Apesar das mudanças em prol de um regime menos restritivo, a Espanha ainda
continua categorizada com a pior classificação possível no índice de concessão de
cidadania no ano de 2005. O que pode demonstrar a incapacidade do indicador
de ser sensível a mudanças mais sutis no ambiente político encontrado por
estrangeiros no país de destino.
Em relação ao caso da França, as principais mudanças ocorrem a partir do
processo de descolonização, quando o país passa a receber grandes levas de
imigrantes de suas antigas colônias no Magrebe. Desde a década de 1980, o governo
francês promove endurecimentos nas leis de concessão de nacionalidade para
imigrantes. Um exemplo foi a suspensão, entre 1993 e 1998, do direito automático
de jus soli, e um jovem nascido na França de pais imigrantes deveria manifestar
sua vontade de se tornar francês.
Grande parte das leis está contida no Código Civil que, apesar de ter sido
promulgado em 1804, foi amplamente modificado ao longo dos anos
6
; boa parte
das leis sobre concessão vive em constante reformulação, principalmente a
regulamentação das normas. Vale destacar a recente criação de um novo tipo de
crime na França, que ficou conhecido por “delito de solidariedade”, que punia
com reclusão os cidadãos franceses que ajudassem migrantes sem documentos.
A prova de línguas demanda também um conhecimento de história, de cultura
e de civilização francesa, sendo vista como uma forma de “adesão aos valores
da República”, em uma prova realizada com uma entrevista – segundo o decreto
n° 2011-1265, de 11 de outubro de 2011 (FRANÇA, 2011). De fato, muitos países
da África e Ásia possuem o francês como língua oficial, herança do período
colonial, desse modo, a prova de línguas somente seria uma facilidade para
imigrantes dessas regiões. Há, portanto, um alto grau de subjetividade atrelada à
6 O Ministério do Interior Francês fornece uma lista com a série histórica das principais mudanças, que pode ser
consultada no seguinte endereço: <http://www.immigration.interieur.gouv.fr/Accueil-et-accompagnement/L-
acces-a-la-nationalite-francaise/Historique-du-droit-de-la-nationalite-francaise>. Acesso em 16 de março de 2016.
190
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 177-199
A política migratória brasileira em perspectiva comparada [...]
concessão de nacionalidade para imigrantes. Outro exemplo disso, e que também
pode afetar o índice, diz respeito à experiência profissional, que será avaliada
sob critérios não divulgados no momento da demanda da naturalização (Circular
nº NORINTK1207286C).
No Reino Unido, alguns pontos são parecidos com a França. O British
Nationality Act, de 1981, estabelece as condições de concessão de cidadania. Em
relação ao jus soli, a lei estabelece que somente será concedida a nacionalidade
ao filho se ao menos um dos pais for britânico. Outro ponto importante sobre a
lei do Reino Unido diz respeito à integração dos membros do Commonwealth:
o direito à residência só poderá ser concedido para uma pessoa nascida depois
de 1983 se ela possuir a cidadania britânica – seção 4C do British Nationality Act.
Há também uma prova para concessão de nacionalidade, além da prova de
língua inglesa, conhecida como “Teste para viver no Reino Unido” e é amplamente
criticada por seus aspectos subjetivos (BROOKS, 2013). Finalmente, o governo
britânico tem também promovido uma série de medidas de recrudescimento
das concessões que, como na França, não afetam o essencial da lei, mas criam
condições adversas aos estrangeiros que demandam a nacionalidade.
Apesar dos casos da França e Reino Unido, a análise de Marc Howard (2005)
a partir do índice mostra que a tendência geral dos países europeus se deu no
sentido de liberalização das políticas de concessão de nacionalidade. Nota-se
que a maior flexibilização foi referente à política de dupla nacionalidade; países
como a Suécia, a Finlândia e a Holanda passaram a ter uma maior abertura nesse
sentido. No caso holandês, apesar da lei geral ainda proibir a dupla cidadania,
houve o acréscimo recente de várias exceções à proibição que caracterizam uma
flexibilização. No entanto, o caso mais paradigmático é o da Alemanha, que, na sua
última reforma legal, passou a conceder a nacionalidade também por nascimento
no território alemão (jus soli), além de reduzir o tempo necessário para requerer
a residência permanente de 15 para 8 anos (HOWARD, 2005, p. 712).
O padrão que mais se repete na tabela é o de países que aceitam o jus soli, que
permitem a dupla cidadania e cujo tempo de residência necessário para requerer
a nacionalização é igual ou inferior a cinco anos; além da exigência de uma
prova de idioma durante tal processo. Do total de 23 países incluídos na análise,
sete se enquadram neste perfil: Austrália, Canada, Estados Unidos, França, Nova
Zelândia, Reino Unido e o Brasil.
Segundo J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014), existe uma forte correlação
estatística entre uma elevada pontuação no índice de concessão de cidadania e o
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Eduardo M. Oliveira, Marcelo de A. Medeiros, Leonardo Gill C. Santos, Mariana C. Teixeira
fluxo migratório. Os resultados do trabalho mostram que somente a permissão de
cumular duas nacionalidades aumenta o fluxo em 68%; os países que permitem o
jus soli têm um aumento de 32% no número de imigrantes; países sem exigência
de prova de idioma aumentam o fluxo em 43% e, à medida que se aumenta o
tempo necessário para requerer a residência permanente, há um decréscimo de
14% no fluxo migratório. Os resultados estatísticos para a medida do índice com
essas quatro variáveis juntas também foram significativos e representaram um
aumento na faixa dos 23% (FITZGERALD; LEBLANG; TEETS, 2014, p. 420).
A respeito do Brasil, percebe-se que o país está junto do grupo que possui
uma política mais aberta, conforme os critérios definidos pelo índice. No entanto,
existem questões mais sutis no tratamento aos imigrantes no Brasil que passam
despercebidas em uma análise mais superficial. Historicamente, a política
migratória brasileira, em sua origem, foi flexível, já que, especialmente durante
o Império, a vontade do Estado era atrair mão de obra assalariada proveniente
de países europeus. Segundo Guido Soares, “nos jovens Estados da América, em
particular no Brasil, a tradição sempre fora de considerar-se o estrangeiro em pé
de igualdade com os nacionais” (SOARES, 2004, p. 184).
Contudo, a lei em vigor que rege a política referente à concessão de
nacionalidade no Brasil, ainda corresponde ao Estatuto do Estrangeiro (Lei
6.815/1980), elaborado durante a ditatura militar e que adota, além da proteção
ao mercado de trabalho doméstico, uma perspectiva de prioridade à segurança
nacional (Art. 2º). Atualmente, a legislação dos países que recebem imigrantes
passa por uma tensão constante entre a proteção dos direitos humanos e questões
relacionadas à segurança nacional (PATARRA, 2011, p. 156). Entretanto, essa tensão
não é tão importante no Brasil, visto que predomina na legislação nacional o viés
da segurança nacional, considerando o contexto da ditadura civil-militar em que
a lei 6.815/1980 foi criada.
Quando se trata das condições políticas internas encontradas por imigrantes
no Brasil, uma análise apenas com as quatro variáveis elencadas no índice de
concessão de nacionalidade pode levar a um engano. O artigo 107 da lei 6.815/1980
proíbe expressamente que o estrangeiro se envolva em qualquer atividade de
natureza política no Brasil, inclusive a lei veda que o estrangeiro organize desfiles,
passeatas, comícios ou reuniões que envolvam qualquer natureza política.
Outros dispositivos do Estatuto do Estrangeiro também chamam atenção
por seu caráter autoritário, como, por exemplo, a vedação à participação dos
estrangeiros em sindicatos (artigo 106, VII). Além disso, as entidades ou associações
192
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A política migratória brasileira em perspectiva comparada [...]
de estrangeiros com fins culturais, religiosos ou beneficentes, caso tenham mais
da metade de seus membros com nacionalidade estrangeira, precisam pedir
autorização ao Ministério da Justiça para entrar em funcionamento (artigo 108,
parágrafo único).
Apesar do artigo cinco, caput da Constituição Federal, mencionar expressamente
os estrangeiros residentes no país ao garantir as liberdades e garantias fundamentais,
o Supremo Tribunal Federal ainda não se pronunciou sobre a constitucionalidade
(ou recepção/revogação) dos dispositivos da lei mencionada acima. Portanto, a
princípio, tais dispositivos continuam em vigor. A própria Constituição promulgada
em 1988 não apresentou grandes avanços em relação aos direitos políticos dos
imigrantes no país – o artigo 14, § 2º traz uma vedação expressa ao exercício do
direito ao voto por parte de estrangeiros residentes de forma permanente no país.
Para votar, é necessário que o imigrante se submeta ao processo de aquisição da
nacionalidade brasileira, com exceção do imigrante de nacionalidade portuguesa.
A questão do direito ao voto é especialmente sensível, visto que é a garantia
básica de inserção dos indivíduos dentro da dinâmica política interna de um país.
Sem o voto, as comunidades de imigrantes têm pouco apelo político frente aos
representantes e enfrentam barreiras desproporcionais ao tentar garantir seus
interesses. Outros países da América Latina, como Argentina, Colômbia e Peru
garantem aos imigrantes o direito ao voto, mesmo que apenas nas eleições locais.
O Brasil é um país que favorece a inserção de imigrantes de alta renda e
qualificados, conforme deixa expresso o artigo 112, V da lei 6.815/1980, que reduz
o tempo necessário para requerer a nacionalidade brasileira para empresários
dedicados à atividade industrial ou agrícola, proprietários de ações ou imóveis a
partir de um valor determinado. No entanto, os migrantes que chegam ao Brasil
para ocupar postos de trabalho de menor remuneração sofrem com preconceito
e discriminação, sobretudo racial, como o caso dos imigrantes haitianos que se
deslocaram para o Brasil na esteira dos eventos que ocorreram na última década.
No Paraná, o Ministério Público do Trabalho recebeu e encaminhou denúncias
de racismo e agressões contra imigrantes haitianos no próprio local de trabalho
(MPT, 2014).
Apesar de a legislação brasileira continuar com um viés autoritário, alguns
avanços foram efetuados na tentativa de trazer dignidade para os estrangeiros que
vivem no país. Por exemplo, em 2009, o Brasil assinou a Convenção Internacional
sobre os Direitos dos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famílias, que
garante uma série de direitos trabalhistas básicos para os imigrantes. A assinatura
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da convenção serviu de base para a retórica brasileira em fóruns internacionais,
que buscava uma defesa mais ampla dos direitos humanos (REIS, 2011, p. 63).
Em 2014, foi realizada a Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio
no Brasil, que, entre outros temas, discutiu as condições políticas internas para
imigrantes no país. O principal eixo de reinvindicação por parte dos migrantes
foi a necessidade de assegurar a igualdade jurídica, o pleno acesso à justiça,
a efetividade de liberdades e garantias fundamentais e o tratamento igualitário
entre brasileiros e estrangeiros.
Recentemente, outro importante esforço foi feito para a elaboração de um
Anteprojeto de Lei para reformar o Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/1980) e
tornar a legislação compatível com a Constituição Federal de 1988. Uma comissão
de especialistas foi designada para desenvolver o anteprojeto, que ficou pronto em
março de 2014. A principal inovação foi a mudança de paradigma da segurança
nacional para a proteção dos direitos humanos, adequando a legislação interna
brasileira com os tratados internacionais referentes ao tema assinados pelo Brasil.
Além da mudança no referencial jurídico no qual a legislação se apoia,
o anteprojeto também prevê uma grande transformação na burocracia nacional
mobilizada para atender os imigrantes. Por exemplo, atualmente, o principal órgão
competente para atender os migrantes é a Polícia Federal, inclusive em casos de
solicitação de refúgio quando o sujeito entra sem documentos no país, o que
gera desconforto por parte dos indivíduos que precisam regularizar sua situação.
Apesar de debates promissores com a sociedade civil, o novo Anteprojeto ainda
precisa ser capaz de construir uma ampla base de apoio entre os congressistas
a fim de ser aprovado no parlamento.
Questionamentos sobre a validade do índice
de concessão de cidadania
Diante da análise comparativa apresentada acima, percebe-se que o indicador
criado por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014) para avaliar as condições
políticas internas encontradas por imigrantes apresenta algumas fragilidades.
Primeiramente, considerando que o voto representa o direito político mais básico,
a ausência dessa variável causa uma distorção na medida.
Há o argumento de que os autores inseriram os direitos políticos, inclusive
o sufrágio, de forma implícita na variável que mede o tempo necessário para
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A política migratória brasileira em perspectiva comparada [...]
requerer a naturalização. Todavia, muitos imigrantes não querem adquirir a
nacionalidade do local onde vivem, muitas vezes em virtude da proibição de ter
a dupla cidadania, no país de origem ou de destino. Portanto, há uma quantidade
considerável de imigrantes com residência permanente que ficam em situação
vulnerável em relação à garantia de seus direitos políticos.
Com as variáveis atualmente incluídas no índice, é possível avaliar as condições
políticas internas para o imigrante qualificado ou de alta renda que pretende se
nacionalizar e entra regularizado no país de destino. Todavia, não é possível
afirmar que o índice analisa as condições políticas internas para os imigrantes
de forma geral, visto que a maior parte dos imigrantes é pobre, foge da fome e
de guerras e tenta entrar no país de destino sem documentos.
As prioridades políticas de um imigrante não regularizado em relação ao
país de destino talvez sejam muito diferentes das elencadas no indicador. Apesar
de, inegavelmente, a dupla cidadania e o jus soli serem importantes, o acesso a
serviços básicos de saúde é essencial. Existem países que permitem aos imigrantes
utilizarem serviços médicos públicos, outros não. Entretanto, tal diferença não foi
captada na medida criada por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014), o que
demonstra uma fraqueza do indicador.
Além do mais, em diversos casos, como no Brasil ou nos Estados Unidos,
o imigrante que entra ilegalmente no país não pode ser regularizado pela via
ordinária, ele só pode receber documentos oficiais se houver a promulgação de
uma lei específica que estabeleça a anistia. Portanto, o tempo necessário para
requerer a nacionalidade, a dupla cidadania e o exame de idioma se tornam
critérios irrelevantes para as pessoas que entraram cladestinamente nesses países,
visto que elas nunca terão acesso a tais dispositivos legais.
Metodologicamente, medir algo envolve comparar aspectos da realidade com
um standard, sejam capacidades, categorias ou quantidades (KING; EPSTEIN,
2002, p. 81). Para que uma medida seja uma representação adequada da realidade,
é necessário preencher dois requisitos. O primeiro é a confiança, que significa a
possibilidade de replicar a mensuração, reproduzindo o mesmo valor (independente
de ser correto ou não). Ou seja, é a necessidade de que, ao medir um fenômeno
várias vezes durante determinado tempo, da mesma forma e com o mesmo padrão
de medida, obtenha-se um resultado igual em todas as medições, independente de
quem as realize. Um indicador não confiável será um problema para a pesquisa,
visto que a amostra será enviesada. A princípio, observa-se que não há nenhum
problema de confiança na medida do índice de concessão de cidadania elaborado
por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014).
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195
Eduardo M. Oliveira, Marcelo de A. Medeiros, Leonardo Gill C. Santos, Mariana C. Teixeira
O segundo requisito metodológico para que uma medida seja adequada é
a validade, que consiste em medir aquilo que se acredita estar medindo (KING;
KEOHANE; VERBA, 1994, p. 25). A validade se refere à correspondência entre
o instrumento empírico de mensuração e o conceito teórico que deu origem à
pesquisa. Naturalmente, sempre haverá graus de incerteza durante o processo de
investigação, especialmente nas ciências humanas. Porém, existem medidas que
claramente não correspondem ao que se propõe a analisar e tal parece ser o caso
do índice de concessão de cidadania concebido por J. Fitzgerald, D. Leblang e
J. Teets (2014) visto que as condições políticas internas encontradas por imigrantes
são muito mais amplas que as variáveis inseridas no indicador.
A questão central, no entanto, pode ser a da especificação do conceito que está
sendo medido. Se utilizarmos o indicador para discutir apenas o fluxo migratório
de indivíduos qualificados profissionalmente ou de alta renda, a medida parece
ganhar poder explicativo. Por exemplo, conforme reportamos acima, a tendência
dos países europeus, de acordo com o índice, é de flexibilização na concessão de
nacionalidade, o que pode parecer contra intuitivo, se consideramos a política
migratória europeia de forma abrangente. Porém, essa disposição possivelmente
pode ser explicada através da tentativa de governos europeus de atrair mão de obra
qualificada. Portanto, há indicações de que essa poderia ser uma interpretação
possível para os resultados, mas apenas novos testes empíricos poderiam confirmar
tais conjecturas.
Conclusões
A análise comparada da política migratória brasileira com países que
são tradicionalmente destino de imigrantes ficou prejudicada em virtude das
deficiências apresentadas pelo indicador utilizado. Conforme demonstrado acima,
o Brasil aparece com uma classificação mais próxima da abertura política em
relação aos estrangeiros, todavia a legislação atual, o Estatuto do Estrangeiro
(Lei 6.815/1980), evidencia um caráter autoritário e restritivo em relação às
liberdades políticas mais essenciais da vida em sociedade.
Portanto, a medida criada por J. Fitzgerald, D. Leblang e J. Teets (2014) não
é capaz de ser um parâmetro adequado para medir as condições políticas internas
encontradas pelos migrantes de forma geral. Todavia, há indicativos de que o
índice pode servir para comparações em relação às políticas nacionais de atração
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A política migratória brasileira em perspectiva comparada [...]
de mão de obra qualificada, visto que as variáveis utilizadas são representativas
dos interesses desse grupo de imigrantes.
Em pesquisas futuras, caso haja o interesse em mensurar o ambiente político
no país de destino para os indivíduos em geral, nós trazemos algumas sugestões
para a criação de um novo indicador. Primeiramente, a possibilidade de participar
das eleições, ainda que restrito à esfera municipal, deveria ser acrescentada como
variável, já que não há direito político mais básico que o voto.
Em segundo lugar, pode-se contabilizar se a legislação específica que regula
o processo migratório garante as salvaguardas legais presentes na Constituição
(ou equivalente) para o estrangeiro. Ou seja, em caso de sofrer algum inquérito
policial ou processo judicial, se o imigrante tem a garantia do devido processo
legal, contraditório, ampla defesa e outros direitos processuais básicos.
A possibilidade de regularização do estrangeiro que entrou ilegalmente no
país também se mostra essencial para a composição de um novo indicador com
o objetivo de mensurar as condições políticas internas para os imigrantes de
forma mais precisa. Conforme dito anteriormente, essa informação é importante
para que o tempo necessário para requerer a nacionalização, a possibilidade de
requerer dupla cidadania e o exame de idioma se tornem variáveis relevantes
para todos os contextos.
Por fim, sugerimos que a permissão legal (ou ausência de proibição) para o
imigrante residente utilizar serviços básicos de saúde e educação, disponíveis para
os nacionais, também seja incluída como variável para medir o grau de abertura
ou restrição em termos migratórios. Se condições políticas internas no local de
destino influenciam a decisão de indivíduos escolherem um país em detrimento de
outro, certamente o acesso a serviços públicos essenciais é um fator determinante
nessa decisão.
É imprescindível que as novas pesquisas, visando oferecer uma contribuição
para o debate sobre as migrações internacionais, tentem incluir medidas que sejam
representativas da população de migrantes de forma geral. Para tanto, acreditamos
que nossas sugestões podem contribuir para a criação de um novo indicador,
relacionadas às condições políticas internas encontradas por imigrantes no país
de destino, mais adequado à realidade vivida por todos aqueles que se deslocam.
Sabemos da dificuldade em realizar estudos empíricos que contabilizem
todos os imigrantes, inclusive os sem documentos, visto que normalmente não há
dados oficiais confiáveis sobre todos os estrangeiros residentes. Porém, é possível
encontrar alternativas para fazer estimativas a fim de incluir todos os indivíduos.
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Eduardo M. Oliveira, Marcelo de A. Medeiros, Leonardo Gill C. Santos, Mariana C. Teixeira
Afinal, as teorias sobre as migrações internacionais buscam desvendar quais as
causas que são determinantes para o fluxo de pessoas em geral, e não de apenas
uma parcela dessa população.
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