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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
Estados frágeis e proliferação nuclear:
uma agenda de segurança pós-guerra fria
Fragile states and nuclear proliferation:
a security agenda in the post-cold war world
DOI: 10.21530/ci.v11n2.2016.479
Raquel Gontijo
1
Resumo
Após o fim da Guerra Fria, a questão da proliferação nuclear ascendeu na agenda de
segurança internacional. Central para esse debate é a possibilidade de emergirem Estados
nucleares frágeis, cuja potencial instabilidade política doméstica poderia colocar em risco
o controle estatal sobre o arsenal nuclear e sobre materiais e tecnologias sensíveis. Dessa
forma, é possível que Estados frágeis, ao adquirirem armamentos nucleares, representem
uma ameaça mais séria à segurança internacional do que Estados mais estáveis. Este artigo
discute, então, a emergência dos Estados proliferadores frágeis como um tema fundamental
da agenda nuclear. A primeira seção traz uma contextualização desse tema no contexto
internacional pós-Guerra Fria. Em seguida, discutimos o significado de Estados frágeis e de
suas políticas proliferadoras. Posteriormente, discutimos as consequências da proliferação
nuclear, debate que não se restringe ao problema dos Estados frágeis. Após essas discussões
teóricas, nos voltamos para a discussão de um exemplo de Estado proliferador fraco, com
uma apreciação do programa nuclear do Paquistão, que pode ser considerado, entre os
atuais Estados com capacidade nuclear, o caso emblemático de um Estado frágil. Finalmente,
concluímos com uma reflexão sobre a importância das políticas internacionais de não
proliferação e de desarmamento.
Palavras-chave: Proliferação nuclear; Estados frágeis; Não proliferação; Consequências da
proliferação; Segunda era nuclear.
Abstract
After the end of the Cold War, nuclear proliferation concerns rose in the international
security agenda. Central in this debate is the emergence of fragile states with nuclear
1 Doutoranda em Relações Internacionais no Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP,
PUC-SP).
Artigo recebido em 17/05/2016 e aprovado em 08/09/2016.
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capability, whose potential political instability might put in check the governmental control
over the nuclear arsenal, as well as over sensitive materials and technologies. Because of
this, fragile states with nuclear capability may represent a greater threat to international
security than more stable states. In this article, we discuss the importance of nuclear fragile
states for nuclear policies. In the first section, we contextualize this theme in the post-Cold
War security environment. Afterwards, we discuss the meaning of fragile states and their
efforts to become nuclear powers. In the following section, we present the debate on the
consequences of nuclear proliferation, which goes beyond the issue of fragile states. We
then turn to a discussion of a nuclear capable fragile state, with an analysis of Pakistan’s
nuclear program. Finally, we conclude with a reflection on the importance of international
non-proliferation and disarmament efforts.
Keywords: Nuclear proliferation; Fragile states; Non-proliferation; Consequences of
proliferation; Second nuclear age.
Introdução
A década de 1990 trouxe um novo contexto internacional, com a alteração
das relações entre as grandes potências do sistema, o que repercutiu sobre a
política nuclear mundial. Durante os anos da bipolaridade, a questão nuclear
esteve centrada, ainda que não restrita, às interações entre as duas superpotências,
Estados Unidos e União Soviética. A partir dos anos 1990, no entanto, novos atores
passaram a figurar no centro dos cálculos estratégicos das potências, e a proliferação
nuclear, que já dispunha de local de destaque na agenda de segurança, passou a
ser reconhecida como um dos principais obstáculos à estabilidade internacional
2
.
Devido a essa mudança qualitativa nas relações de poder, alguns analistas
passaram a classificar o período posterior ao fim da Guerra Fria como uma
segunda era nuclear (FREEDMAN, 2003; KOBLENTZ, 2014). Essa segunda era
seria caracterizada pela complexificação das relações entre as potências nucleares:
Conquanto os Estados Unidos e a União Soviética, e, posteriormente, a Rússia,
tenham eventualmente desenvolvido mecanismos robustos para a manutenção da
estabilidade estratégica, não existe um sistema semelhante que inclua os outros
Estados nuclearmente armados.
3
(KOBLENTZ, 2014, p. 3, tradução nossa).
2 Logo no começo da década de 1990, o programa nuclear iraquiano veio à tona, trazendo renovada atenção para
o problema da proliferação. Esse momento teve tal relevância, que levou a um enrijecimento do regime de não
proliferação nuclear, com a imposição mais eficiente das salvaguardas e uma revisão das práticas adotadas pelo
cartel de fornecedores nucleares, o Nulear Suppliers Group.
3 No original: “Although the United States and Soviet Union, and then Russia, eventually developed robust
mechanisms for maintaining strategic stability, no such system exists to include the other nuclear-armed states”.
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
Assim, as relações entre as novas potências nucleares podem trazer uma
elevação do risco de uma escalada nuclear em caso de conflitos, uma vez que
esses Estados (ainda) não desenvolveram mecanismos adequados de diálogo e
de construção da confiança, que sejam capazes de coibir ações precipitadas.
Além disso, os novos Estados com capacidade nuclear não necessariamente
serão Estados politicamente estáveis, como demonstrado pelo exemplo do
Paquistão
4
e pelo de Estados proliferadores como a Coreia do Norte e o Irã
5
.
Tais Estados podem apresentar níveis relativamente elevados de instabilidade
interna, em termos políticos e sociais, o que poderia resultar, mais facilmente,
em um colapso das estruturas de comando e controle e, no limite, levar à tomada
dos arsenais nucleares por grupos não estatais, inclusive grupos que empregam
táticas terroristas. Por conseguinte, nesse contexto de pluralização do campo,
é importante reconhecermos a importância de que se incorpore um novo campo
de pesquisa aos assuntos nucleares: “[…] a governança interna de Estados que
possuem, ou estão a caminho de possuir, armamentos nucleares […]”
6
(WALKER;
WHEELER, 2013, p. 427, tradução nossa).
Nesse novo campo de pesquisa, insere-se a discussão sobre os riscos de aquisição
de armamentos nucleares (ou armamentos de destruição em massa [ADMs], de
forma mais ampla) por Estados com instituições políticas domésticas frágeis, cuja
instabilidade interna pode pôr em risco o controle sobre tais armamentos. Ademais,
devido a suas configurações internas, é possível que esses Estados frágeis possuam
governos e lideranças mais imprudentes e, por conseguinte, aumentem os riscos
de que conflitos locais resultem em uma escalada nuclear.
Este tema, apesar de não ser novo, tem merecido atenção renovada na agenda
internacional, principalmente frente à continuidade das investidas da Coreia
do Norte no campo nuclear e do clima de relativo otimismo que se seguiu às
negociações, concluídas em 2015, do acordo que impôs restrições significativas
ao programa nuclear iraniano. As notícias em torno desses dois países atestam,
constantemente, que o problema da proliferação nuclear não foi superado, e ainda
deve ser cuidadosamente contemplado, debatido e examinado.
4 O Paquistão, principal exemplo de um Estado nuclear frágil, será discutido mais detidamente adiante.
5 No relatório do Fragile States Index de 2016, a Coreia do Norte foi classificada como um Estado em situação de
alerta, e o Irã como em situação de atenção elevada (MESSNER, 2016). É interessante notar que condições de
fragilidade não são exclusivas dos novos Estados nucleares, já que também a Rússia é um país em situação de
alerta elevado.
6 No original: “[…] the internal governance of nuclear-armed and –arming states […]”.
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Este artigo aborda o problema de Estados proliferadores fracos, buscando
elucidar os riscos a eles associados. Na próxima seção, apresentamos uma breve
discussão sobre o significado de Estados fracos e de suas políticas proliferadoras.
Em seguida, discutimos as consequências da proliferação nuclear, um debate que
não se restringe ao problema dos Estados frágeis, e que deu origem a um diálogo
intenso entre otimistas e pessimistas nucleares. Após essas discussões teóricas,
nos voltamos para a discussão de um exemplo de Estado proliferador fraco.
Assim, a quarta seção traz uma apreciação do programa nuclear do Paquistão,
que pode ser considerado, entre os atuais Estados com capacidade nuclear, o caso
emblemático de um Estado frágil. Finalmente, apresentamos algumas conclusões
com base nas discussões apresentadas.
Estados proliferadores fracos: uma nova agenda de segurança
Há uma multiplicidade de termos utilizados para designar aqueles Estados
que possuem instituições políticas domésticas frágeis, com diferentes níveis de
instabilidade e diferentes posicionamentos frente ao sistema internacional, mas
há também uma escassez de definições consensuais referentes a tais termos:
Estados fracos, Estados falidos ou áreas não governadas, termos que traduzem
uma fragilidade das instituições do Estado em seu território, ou ainda Estados
pária e Estados irresponsáveis (rogue states), que denotam comportamentos de
risco para a ordem internacional.
Já na década de 1970, multiplicaram-se as referências a Estados proliferadores
ilegais (outlaws), isolados (outcast) ou párias (BETTS, 1977). Robert E. Harkavy
define Estados pária como
[…] uma pequena potência com controle apenas marginal e tênue sobre
seu próprio destino, cujo dilema de segurança não pode ser facilmente
solucionado através de neutralidade, não alinhamento, ou apaziguamento,
e carecendo de apoio confiável de uma grande potência.
7
(HARKAVY, 1981,
p. 136, tradução livre).
7 No original: “[…] the pariah state is a small power with only marginal and tenuous control over its own fate,
whose security dilemma cannot easily be solved by neutrality, nonalignment, or appeasement, and lacking
dependable big-power support”.
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
Essa definição, formulada ainda durante a Guerra Fria, reflete o contexto
da bipolaridade, em que a relação com as grandes potências – e o apoio de uma
das grandes potências – poderia ser fundamental para garantir a segurança dos
Estados menores. Nesse contexto, Estados que fossem incapazes de assegurar
sua própria sobrevivência, e que não contassem com as garantias de uma aliança
vantajosa, poderiam ser entendidos como párias do sistema. Para tais Estados,
a aquisição de armamentos de destruição em massa (não apenas nucleares, mas
também químicos ou biológicos) poderia ser percebida como uma solução para
sua posição de insegurança.
Posteriormente, principalmente após a Guerra Fria, a difusão do conceito de
rogue states refletiu um novo contexto de segurança internacional e uma nova
agenda de segurança. Nesse contexto, os Estados Unidos formularam a chamada
Rogue Doctrine, que envolveu a caracterização de Estados do Terceiro Mundo, com
amplas forças militares e programas de desenvolvimento de ADMs, percebidos
como hostis pelos Estados Unidos, como “foras da lei nucleares” e ameaças à
ordem mundial vigente (KLARE, 2011; O’REILLY, 2013). Assim, com o fim da Guerra
Fria, a identificação dos rogue states como a nova principal ameaça à segurança
internacional teria oferecido às dilatadas instituições militares estadunidenses uma
razão para manterem suas capacidades e seus recursos, justificando os elevados
gastos frente ao Congresso e à população (KLARE, 2011).
O problema dos Estados proliferadores ganhou visibilidade, então, a partir
do final da década de 1980 e, principalmente, começo da década de 1990. Nesse
contexto, os interesses políticos por trás dessa nova agenda de segurança teriam
moldado as relações dos Estados Unidos com os diferentes Estados proliferadores.
Com efeito, a aquisição de ADMs por alguns Estados, como Iraque e Coreia do Norte,
foi percebida como uma ameaça relevante, enquanto os armamentos nucleares de
outros Estados, como Paquistão e, principalmente, Israel, foram recebidos com
mais conivência. O critério para definição de quais Estados sofreriam sanções em
decorrência de atitudes proliferadoras não estava diretamente vinculado ao nível
de desenvolvimento dos ADMs ou das evidências concretas sobre a posse de tais
armamentos. As sanções decorreram, antes, de uma percepção de ameaça, associada
às características da relação do Estado proliferador com os Estados Unidos:
Se [os Estados Unidos] tivessem começado a aplicar sanções contra os
Estados com capacidades de ADMs mais desenvolvidas, eles seriam forçados
a punir alguns de seus principais aliados no Terceiro Mundo. Washington
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escolheu seguir uma política mais seletiva, reservando suas ações mais fortes
para Estados como o Irã, a Líbia e a Coreia do Norte, cujos esforços para
desenvolvimento de ADMs eram, em geral, menos avançados.
8
(KLARE,
2011, p. 174, tradução nossa).
Não obstante essa política seletiva para coibir a difusão dos ADMs, os riscos
associados aos Estados proliferadores não se referem apenas àqueles países
considerados como párias pelos Estados Unidos, mas, potencialmente, a todos
os Estados proliferadores. Tais riscos podem ser exacerbados por condições
domésticas instáveis, como é o caso dos Estados frágeis, muitas vezes associados
ao problema das áreas não governadas. Com efeito, o reconhecimento, a partir
da década de 1990, de que os Estados frágeis passaram a figurar no topo dos
problemas da agenda internacional de segurança é revelado tanto por discursos
políticos quanto por análises acadêmicas (NEWMAN, 2007).
Estados frágeis são comumente entendidos como aqueles Estados que se
tornam incapazes de fornecer bens públicos à sua população e, por consequência,
perdem legitimidade frente aos seus cidadãos (LAMBACH; DEBIEL, 2010; ROTBERG,
2002). Essa definição não é consensual, mas resume de forma apropriada a principal
característica de um Estado frágil: sua dificuldade em exercer as funções que lhe
são atribuídas pelo povo. Observe-se que não há uma dicotomia entre Estados
frágeis ou colapsados, de um lado, e Estados fortes, de outro. Antes, trata-se de
uma gradação em que os Estados podem apresentar maior ou menor grau de
fragilidade, e modificar suas condições ao longo do tempo.
Diante dessa nova ênfase na capacidade dos Estados de exercerem autoridade
sobre seu território e garantirem um sistema estável, bem como nas consequências
da fragilidade interna dos Estados para a segurança internacional, foi lançado,
em 2005, o Índice de Estados Falidos (Failed States Index), desenvolvido pela
organização Fund for Peace. Esse índex foi posteriormente renomeado, chamando-se
hoje Índice de Estados Frágeis (Fragile States Index), devido à percepção de que
a terminologia “Estados falidos” implicava um julgamento muito negativo, que
desviava o foco dos problemas reais para uma polêmica semântica. O índex avalia
a solidez e a estabilidade das instituições estatais com base em doze indicadores,
que buscam contemplar fatores sociais, econômicos e políticos, resultando em um
8 No original: “If they had begun to apply sanctions against the states with the most developed WMD capabilities,
they would have been forced to punish some of America’s closest friends in the Third World. Washington chose
to pursue a more selective policy, reserving its strongest actions for states such as Iran, Libya, and North Korea,
whose WMD endeavors were generally less advanced”.
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
ranking anual da potencial instabilidade dos países. O propósito dessa iniciativa é
disponibilizar um recurso que permita a identificação de áreas frágeis, suscetíveis
a processos de desestruturação e escalada de violência, de forma a mobilizar
melhores políticas para essas regiões
9
.
Muitas vezes, contudo, classificar um Estado como frágil não permite
apreender a complexidade de seus problemas internos (LAMBACH; DEBIEL,
2010). Com efeito, é possível que, dentro de um Estado considerado frágil, haja
regiões sujeitas a um sólido controle estatal. Assim, as áreas não governadas estão
relacionadas com uma série de desafios para a segurança internacional. Essas
áreas representam parcelas de territórios que fugiram ao controle da autoridade
estatal, tornando-se zonas propícias ao surgimento de problemas que afetam
não apenas a estabilidade interna do país, como também a segurança regional
de forma mais ampla, podendo-se destacar a emergência de grupos terroristas,
que utilizam esses territórios para recrutar e treinar novos integrantes (MATEO;
SANTOS, 2012; AYERBE, 2012). Para Luis Fernando Ayerbe (2012, p. 17), a região
de fronteira entre o Paquistão e o Afeganistão, por exemplo, se configura como um
ambiente de governança incompleta, em que a presença do Estado não ocorre de
forma eficaz, e a autoridade estatal é contestada por centros de poder alternativos.
Essa perda de controle sobre a periferia pode ser interpretada como um
primeiro sinal, ou um primeiro passo em direção à falência do Estado (WALKER;
WHEELER, 2013). Tal falência culminaria na perda de controle sobre suas próprias
agências, por parte do poder central. Quando associada à proliferação nuclear, a
temática das áreas não governadas em particular, e dos Estados frágeis em geral,
ganha singular relevância, sugerindo um processo de erosão das capacidades
estatais, que pode culminar em perda do controle governamental sobre os arsenais
existentes em um determinado território.
O problema das áreas não governadas e dos Estados frágeis traz ainda, em
longos horizontes temporais, perspectivas muito pessimistas para a questão
nuclear. Afinal, “no longo prazo, todos os Estados nuclearmente armados são
potencialmente espaços contestados, uma vez que todas as unidades políticas
estão sujeitas a decadência e substituição”
10
(WALKER; WHEELER, 2013, p. 411,
9 Note-se que nem todos os Estados frágeis devem ser identificados como rogue states e, de fato, este termo tem
uma conotação política claramente associada à agenda de segurança estadunidense. Antes, devemos compreender
os problemas que efetivamente podem decorrer da fraqueza das instituições políticas de um Estado, e suas
implicações para a compreensão das consequências da proliferação nuclear.
10 No original: “In the long run, all nuclear-armed states are potentially contested spaces, as all political units are
prone to decay and replacement”.
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tradução nossa). Por conseguinte, no futuro, mesmo os arsenais aparentemente
resguardados dos Estados Unidos podem se dispersar. Vale lembrar que, com a
dissolução da União Soviética, parte do arsenal nuclear soviético teve que ser
transferido para território russo, quando as novas repúblicas do Leste Europeu
assumiram, voluntariamente, a condição de Estados não nucleares. Esse período
de transição envolveu sérios riscos referentes à garantia de controle sobre os
arsenais, e a resolução pacífica e bem-sucedida das transferências dos armamentos
se deveu a fatores conjunturais que podem não se repetir em futuras fragmentações
de potências nucleares (ALLISON, 2012; COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS,
2006). Além disso, mesmo Estados que não têm arsenais nucleares, mas que
detêm material físsil merecem atenção, uma vez que a segurança desse material
deve ser garantida, o que nem sempre é feito de forma satisfatória
11
.
Assim, o processo de falência dos Estados nucleares, conquanto seja mais
premente no caso de Estados já fragilizados, merece atenção mais ampla para o
planejamento de futuras políticas nucleares. A próxima seção apresenta o debate
teórico sobre os riscos inerentes à proliferação, apresentando as perspectivas
otimistas e pessimistas quanto ao futuro nuclear.
Proliferação nuclear: problema ou solução?
O aumento da atenção internacional com relação à proliferação nuclear,
principalmente entre Estados com menor grau de desenvolvimento, após o fim
da Guerra Fria, deu origem a um debate sobre as potenciais consequências dessa
proliferação (FEAVER, 1997; KARL, 1996/97; KNOPF, 2002; SAGAN, 1994, 2003a,
2003b; SENG, 1997a, 1997b; WALTZ, 1990, 2003a, 2003b)
12
. Esse debate, que
contrapõe o que se convencionou chamar de otimistas e pessimistas, explora os
impactos que a difusão dos armamentos nucleares pode ter sobre a estabilidade
internacional. De um lado, estão os adeptos da teoria racional de dissuasão, para
quem uma gradativa difusão dos armamentos nucleares pode contribuir para a
estabilidade internacional e para a redução da ocorrência de guerras. De outro
11 Sobre os riscos associados à segurança de material físsil, conferir o relatório produzido pela Nuclear Threat
Initiative (NUCLEAR THREAT INITIATIVETI, 2016).
12 Talvez a obra mais completa sobre esse debate seja o livro publicado em conjunto por Scott D. Sagan e
Kenneth N. Waltz, The spread of nuclear weapons (2003), publicado originalmente em 1995, em que ambos os
pesquisadores sistematizam suas posições conflitantes, em uma demonstração admirável de diálogo respeitoso
e fértil no mundo acadêmico.
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
lado, estão os críticos da visão tradicional, que identificam uma série de desafios
à estabilidade pela dissuasão e para quem, por conseguinte, a proliferação nuclear
representa um aumento dos riscos da escalada militar e de uma eventual guerra
nuclear.
A perspectiva otimista, decorrente da teoria racional de dissuasão, que tem
Kenneth Waltz (1990, 1995, 2003a, 2003b) como um de seus maiores expoentes,
destaca o efeito intenso da dissuasão nuclear sobre a disposição dos Estados
de assumirem riscos através de ações militares. Diante da possibilidade de uma
escalada nuclear, os riscos envolvidos em uma guerra ultrapassariam os ganhos
esperados, e isso levaria os Estados a buscarem formas alternativas de resolução
das tensões internacionais. O pressuposto central dessa abordagem, em sua versão
mais tradicional, é a racionalidade dos atores estatais, ou seja, os governantes
ou líderes de um Estado agirão de forma racional e serão capazes de manter sob
controle o aparato estatal e o arsenal a ele subordinado
13
.
De forma muito simples, essa vertente otimista afirma a existência, em um
mundo de potências nucleares, de um cálculo racional de possíveis custos frente
a possíveis ganhos, e o reconhecimento de que os custos de um engajamento
nuclear podem chegar a níveis absolutamente inaceitáveis. Assim, os Estados que
se virem frente a oponentes com capacidade nuclear tenderão a ser mais cautelosos
em suas ações. Além disso, a posse de armamentos nucleares é percebida como
uma garantia de segurança mais eficaz do que a aquisição de territórios, de modo
que Estados não revisionistas, ou seja, Estados que apenas buscam garantir sua
sobrevivência, uma vez em posse de armamentos nucleares, não terão motivos
para iniciar ações ofensivas contra seus vizinhos (BUENO DE MESQUITA; RIKER,
1982; WALTZ, 1990, 2003a).
A teoria racional de dissuasão, em sua forma mais consolidada, foi pautada
pela experiência da Guerra Fria, e se sustenta em cálculos desenvolvidos ao longo
de meio século acerca das capacidades de retaliação em caso de confrontação
entre os Estados Unidos e a União Soviética. Com efeito, para que a dissuasão seja
eficaz, é necessário que os Estados com capacidade nuclear tenham condições
13 É interessante notar que, em sua obra fundadora do Realismo Estrutural, Waltz (1979) não toma a racionalidade
dos Estados como um pressuposto: “Notice that the theory requires no assumptions of rationality or of constancy
of will on the part of all the actors. The theory says simply that if some do relatively well, others will emulate
them or fall by the wayside” (WALTZ, 1979, p. 118). Com a eliminação do pressuposto de racionalidade, nos
parece que o argumento de Waltz sobre as consequências da proliferação se enfraquece, já que os Estados
podem agir de forma irracional e serem punidos pela lógica do sistema. Em caso de uma guerra nuclear, a
punição pelo comportamento irracional teria proporções particularmente devastadoras.
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(ou aparentem ter condições) de sobreviver a um primeiro ataque e lançar a
retaliação, ou seja, que esses Estados tenham a “capacidade de segundo ataque”
(second strike capability). Caso contrário, diante da iminência de um conflito,
um dos Estados beligerantes poderia lançar um ataque preventivo e eliminar a
ameaça do oponente por completo. Devido a esse requisito da capacidade crível
de retaliação, arsenais muito vulneráveis não serão eficazes para estabelecer a
dissuasão. Diante disso, Waltz (2003a) afirma que a proteção de arsenais nucleares,
inclusive de arsenais pequenos, não é algo difícil de ser obtido, seja através de
instalações fortificadas, seja através da elevada mobilidade dos armamentos.
Assim, mesmo Estados com pequenos arsenais teriam força nuclear suficiente
para sobreviver a um primeiro ataque e, mesmo com poucos armamentos, impor
danos inaceitáveis ao oponente.
Em uma vertente posterior do otimismo nuclear, alguns analistas entendem
que os novos Estados proliferadores (que tendem a ser Estados menores do que
as primeiras potências nucleares) possuem vantagens específicas em termos do
impacto de sua capacidade nuclear sobre a estabilidade internacional (KARL,
1996/97; SENG, 1997a, 1997b). Esses novos proliferadores tenderão a ter arsenais
pequenos e de baixa complexidade, o que permitiria o estabelecimento de estruturas
de comando e controle mais simples e confiáveis. Além disso, esses Estados
desenvolveriam seus arsenais para lidar com inimigos regionais, cuja capacidade
militar será, provavelmente, igualmente limitada, e não com as grandes potências,
de modo que assegurar a sobrevivência dos arsenais para garantir a capacidade de
um ataque retaliatório seria mais fácil. Finalmente, esses Estados proliferadores
teriam a vantagem de contar com uma “dissuasão opaca”, decorrente da baixa
transparência associada a regimes muitas vezes pouco democráticos. Assim, o maior
grau de incerteza associado às reais capacidades dos novos Estados proliferadores
poderia aumentar sua eficiência dissuasória.
Por outro lado, adeptos da perspectiva pessimista sobre as consequências da
proliferação questionam a capacidade dos arsenais nucleares de terem um efeito
estabilizador através da dissuasão. A dificuldade de se assegurar a capacidade de
segundo ataque, o risco de deflagrações acidentais, os problemas nas estruturas
de comando e controle, e a racionalidade complexa e falível dos Estados – todos
esses elementos lançam dúvidas sobre a interpretação otimista a respeito da
proliferação.
De fato, o controle dos arsenais nucleares está sujeito a dinâmicas políticas
internas ao Estado, definidas pelas interações entre as diversas organizações
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
com capacidade de influência sobre a política nuclear. Em Estados frágeis, essa
dinâmica interna pode ser particularmente instável (SAGAN, 1994, 2003a, 2003b).
Os programas nucleares envolvem diversas organizações com interesses próprios,
incluindo as instituições políticas de governo (que pode ou não ser democrático),
as instituições militares, e as organizações científicas e industriais, responsáveis
pela produção e manutenção dos armamentos. Cada um desses círculos tem
uma racionalidade própria, associada a suas tradições e seus constrangimentos
burocráticos, e alterações em suas formas internas de funcionamento podem ser
custosas e demoradas (ALLISON, 1969; ALLISON; ZELIKOW, 1999). Além disso,
essas organizações podem ter interesses conflitantes, em termos de autoridade,
acesso a recursos ou responsabilidade em relação a eventuais falhas. Essa interação
entre organismos que ocorre no âmbito político doméstico tem impacto sobre a
racionalidade do Estado como um todo, que pode não ser tão linear como querem
os otimistas. Assim, o cálculo da dissuasão pode ser fundamentalmente afetado
pelos múltiplos interesses que dialogam e se confrontam domesticamente, podendo
resultar na incapacidade de um Estado de apreciar adequadamente os reais custos
de um conflito nuclear.
Ademais, a estrutura política doméstica não é uniforme entre todos os Estados.
Sagan (2003a) argumenta que, em Estados sob forte influência de organizações
militares, o comportamento cauteloso previsto pelos otimistas tende a ser menos
confiável. Isso porque atores militares são mais favoráveis a guerras preventivas
do que líderes civis, o que afeta diretamente o risco de que um ataque preventivo
(nuclear) seja lançado com o objetivo de evitar que um país inimigo alcance a
capacidade nuclear, uma vez que tenha iniciado (ou seja suspeito de ter iniciado)
um programa nuclear. Para os novos Estados proliferadores, que tendem a ter
instituições políticas mais frágeis, isso é particularmente preocupante, uma vez
que as Forças Armadas podem assumir uma maior capacidade de influência sobre
a postura nuclear do país.
As dificuldades que emergem da complexidade política doméstica também
tornam mais difícil a consolidação de medidas de redução da vulnerabilidade dos
arsenais nucleares, bem como a garantia de segurança da estrutura de comando
e controle. Isso debilita um dos principais sustentáculos da teoria racional de
dissuasão, a capacidade de sobrevivência e de retaliação após um ataque inicial
que atinja ou o próprio arsenal, ou a estrutura de comando (causando uma
decapitação política). Essa vulnerabilidade aumenta, ainda, a possibilidade de que
grupos não estatais tenham acesso aos armamentos de forma ilícita, adquirindo
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uma capacidade nuclear, ainda que rudimentar, que pode ser empregada, por
exemplo, em atos terroristas.
Os pessimistas nucleares, amparados por análises do histórico nuclear da
Guerra Fria, têm ainda preocupações mais abrangentes: mesmo que os novos
Estados proliferadores consigam assegurar a sobrevivência de seus arsenais e
estabelecer uma estrutura de comando e controle sólida, comparável às estruturas
construídas pelas grandes potências com base em mais de meio século de
experiência, o próprio histórico dessas grandes potências é muito ruim. Portanto,
quanto mais Estados tiverem arsenais nucleares, maiores as chances de acidentes
nucleares ou guerras nucleares iniciadas por falhas técnicas, cálculos incorretos
ou informações inadequadas (FEAVER, 1997; PHILIPS, 2016; SCHLOSSER, 2013;
UNION OF CONCERNED SCIENTISTS, 2015)
14
.
Todas essas fragilidades, apesar de poderem ser observadas também nas
grandes potências nucleares, são intensificadas em Estados fracos, com baixo nível
de democratização, ou com organizações militares fortemente ativas no cenário
político. Assim, Sagan (2003a, p. 87) afirma, argutamente, que, se a ausência de
uma guerra nuclear durante a Guerra Fria é motivo para admiração e celebração,
o futuro é muito mais incerto, principalmente quando os Estados proliferadores
são justamente os menos capazes de garantir o controle e o emprego racional de
armamentos de destruição em massa.
Este debate, em si muito rico e fértil, apresenta um problema
15
: trata-se de um
debate teórico, baseado, frequentemente, em proposições contrafactuais. Se, por
um lado, os otimistas afirmam que “uma guerra nuclear nunca ocorreu”, por outro
lado, os pessimistas afirmam: “mas poderia ter ocorrido em algumas circunstâncias
do passado e pode vir a ocorrer no futuro”. É um exercício de especulação, que
explora o alcance de teorias diferentes. Partindo de pressupostos e de níveis de
análise distintos, as teorias inevitavelmente chegam a conclusões distintas.
Alguns autores buscam minimizar esse problema da carência de informações,
analisando como a posse de um arsenal nuclear influencia o comportamento
dos Estados, alterando a probabilidade de que eles adquiram maior poder de
barganha na política internacional, iniciem conflitos, ou levem esses conflitos
14 Para um histórico resumido dos momentos em que estivemos próximos de uma deflagração nuclear acidental,
consultar Future of Life Institute (2016).
15 Evidentemente, não estamos afirmando que a ausência de uma guerra nuclear é um problema para o mundo;
antes, é um motivo de regozijo. Mas a ausência de guerras nucleares torna o trabalho do analista mais difícil, uma
vez que os debates sobre as consequências da proliferação passam a envolver um elevado grau de especulação
hipotética.
40
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
a níveis mais altos de escalada. Contudo, essas análises, em geral baseadas em
estudos quantitativos sobre o comportamento dos Estados, não parecem chegar a
consensos claros. Erik Gartzke e Dong-Joon Jo (2009), por exemplo, afirmam que,
enquanto a capacidade nuclear aumenta o poder de influência internacional dos
Estados, essa capacidade não afeta a probabilidade de que os Estados se engajem
em conflitos. Alternativamente, Robert Rachhaus (2009) afirma que potências
nucleares são menos propensas a se enfrentarem em conflito armado, mas,
Em baixos níveis de escalada, a simetria nuclear não parece ter efeito
pacificador. Ainda pior, a assimetria nuclear é geralmente associada a maior
chance de crises, uso de força, fatalidades e guerra.
16
(RACHHAUS, 2009,
p. 271, tradução nossa).
Esses resultados inconstantes concedem apoio ao paradoxo da estabilidade-
instabilidade, que sugere um aumento da probabilidade de conflitos com baixo nível
de escalada
17
. Arsenais nucleares podem, ainda, ter efeitos inconstantes conforme
variações em algumas características dos Estados, como sua capacidade de projeção
de poder (KROENIG, 2009) ou seu tempo de experiência e de aprendizado em
posse de armamentos nucleares (HOROWITZ, 2009).
Não há, portanto, uma conclusão consensual acerca das consequências da
proliferação nuclear, apenas indícios teóricos e históricos de tendências que talvez
sejam observadas no futuro. Diante das discussões apresentadas até aqui, a próxima
seção traz uma análise sobre o caso específico do Paquistão, de forma a elucidar
alguns dos temas apresentados acerca do problema dos Estados proliferadores
fracos e das consequências da proliferação.
O programa nuclear paquistanês
Dentre os Estados com capacidade nuclear, o Paquistão é o que apresenta
maior fragilidade de suas instituições estatais, segundo o Índice de Estados Frágeis
de 2015
18
, sendo, portanto, o melhor exemplo de um Estado proliferador fraco.
16 No original: “At lower levels of escalation, nuclear symmetry does not appear to have a pacifying effect. Worse
yet, nuclear asymmetry is generally associated with a higher chance of crises, uses of force, fatalities, and war”.
17 Para uma análise baseada no paradoxo da estabilidade-instabilidade aplicada especificamente ao contexto sul-
asiático, conferir Cohen (2013).
18 No índice de 2015, o Paquistão ficou em 13º lugar. Os demais países com capacidade nuclear tiveram as
seguintes posições no índice: Coreia do Norte em 29º, Rússia em 65º, Índia e Israel em 68º, China em 83º,
Estados Unidos em 158º, França em 160º, Reino Unido em 161º.
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41
Raquel Gontijo
De fato, desde 2006 (ou seja, com exceção do primeiro ano de produção do Índice),
o Paquistão figurou todos os anos entre os 15 países com pior desempenho. O país
enfrenta uma situação de conflitos tanto externos, incluindo uma tensão histórica
com a Índia, quanto internos, com a presença de grupos militantes e terroristas
e áreas sob governança incompleta (AYERBE, 2012; WALKER; WHEELER, 2013).
Além disso, instabilidades sociais, incluindo tensões entre grupos internos;
problemas políticos, como as fortes denúncias de corrupção dirigidas ao governo
paquistanês; e problemas de segurança, como os recorrentes atentados terroristas
no país, contribuem para sua má avaliação sob os indicadores empregados pelo
Fund for Peace (MESSNER, 2014).
O Paquistão possui, também, um sistema político fortemente influenciado pelas
instituições militares, e essa influência foi central para o desenvolvimento do seu
programa nuclear. Como descreve Samina Ahmed (1999, p. 179, tradução nossa):
Comando autoritário direto ou indireto, governos representativos fracos
e lideranças políticas ineptas ou divididas se combinaram para perpetuar o
controle dos militares sobre a política de segurança, incluindo o programa
de armamentos nucleares, que os militares formulam em conformidade com
suas percepções e interesses institucionais.
19
Esse domínio militar sobre a política de segurança em geral, e sobre o programa
nuclear em particular, se o argumento de Sagan (2003a, p. 61-62) sobre o papel
das organizações domésticas estiver correto, pode contribuir para o aumento
dos riscos de um conflito nuclear no futuro, devido à tendência de organizações
militares de adotarem políticas menos cautelosas do que governos civis, em
função de sua descrença na diplomacia e seu entendimento de que a guerra é
provável, seja no curto ou no longo prazo. Isso pode favorecer a ocorrência de
guerras preventivas, com o objetivo de evitar que um inimigo obtenha vantagens
relativas no setor militar.
Esse risco de guerras preventivas é particularmente problemático devido
à relação historicamente conflituosa que o Paquistão mantém com a Índia
20
.
19 No original: “Direct or indirect authoritarian rule, weak representative governments, and an inept and divided
political leadership have combined to perpetuate the military’s control over security policy, including the nuclear
weapons program, which the military formulates in line with its perceptions and institutional interests”.
20 Apesar da continuidade da tensão histórica entre os dois países, um novo padrão de relação pode estar
despontando. Nos últimos anos, principalmente após a eleição de Narendra Modi para o cargo de primeiro-
ministro indiano, em 2014, a Índia e o Paquistão têm empreendido tentativas de redução da tensão histórica e
de estabelecimento de melhores relações bilaterais (NASIR, 2015; RACINE, 2016).
42
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
De fato, o programa nuclear paquistanês é, em geral, interpretado como uma
resposta direta ao programa nuclear indiano. Em 1998, ambos os países detonaram
testes de armamentos nucleares, dando fim ao período de ambiguidade nuclear
que se estendia desde a década de 1980
21
(AHMED, 1999; GANGULY, 2008).
Devido a esse contexto, a doutrina nuclear paquistanesa, apesar de não ter sido
declarada oficialmente, parece ser intensamente indocêntrica, ou seja, a principal
finalidade da força nuclear paquistanesa é constituir uma capacidade dissuasória
contra a Índia. Essa postura é complementada pelos princípios de retaliação massiva
e, de forma mais peculiar, de primeiro ataque. Assim, ao contrário da doutrina
indiana, que estabelece o compromisso de, na eventualidade de um conflito,
não ser o primeiro país a realizar um ataque nuclear, o governo paquistanês
afirma que tal compromisso seria inaceitável para os objetivos de defesa de seu
país, principalmente em vista da superioridade indiana em termos militares
convencionais (CHAKMA, 2006). Essa postura paquistanesa é potencialmente
desestabilizadora, uma vez que sua doutrina nuclear não explicita as “linhas
vermelhas” que seriam suficientes para precipitar um ataque nuclear, o que pode
propiciar a deflagração de guerras preventivas, ou a escalada descontrolada de
crises com a Índia.
Com efeito, tanto o Paquistão quanto a Índia têm realizado exercícios militares
para o cenário de uma guerra nuclear: enquanto o Paquistão se prepara para o uso
da bomba, a Índia implementa treinamentos para que suas forças sejam capazes
de continuar lutando após um ataque nuclear do inimigo (HOODBHOY; MIAN,
2016). Além disso, o governo paquistanês declarou ter desenvolvido e produzido
armamentos nucleares táticos, o que pode ofuscar a transição entre uma guerra
convencional e uma guerra nuclear e aumentar, assim, o risco da escalada do
conflito
22
(KIDWAI; LAVOY, 2015).
O Paquistão e a Índia têm, ademais, um histórico de conflitos que remonta
à década de 1940, de modo que parece incerta a eficácia da dissuasão nuclear
na prevenção de novos conflitos ou da escalada de crises. De fato, em 1999,
aproximadamente um ano após os testes nucleares dos dois países, ocorreu uma
confrontação militar na região de Kargil, na Caxemira, demonstrando que não há
nenhum obstáculo concreto à ocorrência de guerras entre Estados nucleares (SAGAN,
21 Apesar do clima de tensão no contexto regional, no entanto, nem a Índia nem o Paquistão mantêm, atualmente,
seus arsenais em estado de prontidão.
22 Sobre o impacto de armamentos nucleares táticos sobre o risco de escalada dos conflitos, conferir Schelling
(1980, p. 257-266).
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 2, 2016, p. 28-52
43
Raquel Gontijo
2003c, p. 95-101). Apesar de o conflito ter permanecido apenas como uma guerra
convencional, não está claro se a escalada foi evitada devido ao efeito da dissuasão
nuclear: é possível que o confronto tenha sido controlado por pressões externas,
sobretudo pela interferência diplomática dos Estados Unidos (MISTRY, 2009).
Essas fontes de potencial instabilidade, no entanto, não decorrem especificamente
dos elementos que caracterizam o Paquistão como um Estado frágil, mas, antes,
de seu contexto geoestratégico e de sua política nuclear. Contudo, além dessa
interação problemática com a Índia, e em conformidade com as expectativas da
corrente pessimista sobre as consequências da proliferação para a estabilidade
internacional, o Paquistão realmente tem um histórico doméstico problemático em
relação ao seu programa nuclear. A debilidade do controle do governo paquistanês
sobre seu programa nuclear veio à tona em 2004, quando foram divulgadas
informações sobre a rede de fornecimento de tecnologia e materiais sensíveis
coordenada por A. Q. Khan. Khan, que na década de 1970, após trabalhar na
URENCO, havia retornado ao Paquistão com informações técnicas que foram
empregadas no desenvolvimento nuclear paquistanês, estabeleceu, ao fim da
década de 1980, contato com os governos de alguns países, oferecendo acesso a
recursos técnicos para o desenvolvimento de programas nucleares. A transação
mais notória foi realizada com a Líbia, que recebeu da organização de Khan
modelos de centrífugas e materiais sensíveis necessários para o empreendimento
de tal programa
23
(CORERA, 2006; HASTINGS, 2012).
Há, entre analistas, discussões quanto ao nível de conhecimento, e mesmo
de envolvimento do governo paquistanês na operação da rede de fornecimento
de Khan, com a possibilidade de que Khan estivesse agindo em nome do Estado
paquistanês (HASTINGS, 2012). Contudo, qualquer que seja a conclusão dos
analistas a respeito do envolvimento das autoridades centrais do Paquistão,
conclui-se que houve um grave problema de confiabilidade relativo às capacidades
nucleares paquistanesas: “Ou [as autoridades] não sabiam de nada e seu programa
de segurança nacional mais sensível estava essencialmente fora de seu controle,
ou elas sabiam das ações de Khan e não conseguiram impedi-las”
24
(CORERA,
2006, p. xv, tradução nossa). Ou seja, ou o governo paquistanês foi conivente, ou
mesmo cúmplice, de uma rede ilegal de transferências de tecnologia nuclear, ou
23 Em decorrência de problemas internos, o programa nuclear líbio nunca conseguiu avançar, não obstante as
transferências obtidas pela rede de Khan.
24 No original: “Either they knew nothing and their most sensitive national security programs were essentially
out of their control or they knew of Khan’s actions and failed to stop them”.
44
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
ele não foi capaz de manter um nível de controle satisfatório sobre seu próprio
programa nuclear.
Se é real essa dificuldade que o Paquistão apresenta para controlar o seu setor
nuclear, então seu contexto doméstico, em especial a efervescência de grupos
extremistas dentro de seu território, sugere o risco de que o país seja propício à
realização de atentados terroristas com armamentos nucleares, com dispositivos
de dispersão radiológica, ou através de sabotagem a instalações nucleares
(BRAUN, 2008; CLARKE, 2013; DONNELLY, 2008; MANNAN, 2008). Dentre essas
possibilidades, a mais preocupante é, sem dúvida, o uso de um armamento nuclear
adquirido por organizações terroristas, seja por roubo ou por infiltração na cadeia
de comando e controle do Paquistão (DONNELLY, 2008). No entanto, nas atuais
condições do país, um desvio desse porte parece improvável, de modo que as
ameaças mais imediatas estão ligadas à possibilidade de desvio de material físsil
para a produção de um dispositivo de dispersão radiológica ou de sabotagem às
instalações do programa nuclear paquistanês, sobretudo do setor civil, visando
também à dispersão de material radioativo (CLARKE, 2013). Essa possibilidade
está vinculada à perspectiva de que indivíduos no interior do programa nuclear
paquistanês vendam informações sensíveis ou mesmo colaborem com organizações
terroristas, risco que deve se intensificar com os planos de ampliação do programa
nuclear paquistanês (BRAUN, 2008). O Paquistão é, portanto, um dos dois países
com maior risco de roubo de material nuclear
25
, segundo relatório do Nuclear
Threat Initiative (BUNN, 2010, p. 27):
O estoque nuclear modesto do Paquistão desperta preocupação global porque
o Paquistão é também a sede da al Qaeda; seu estoque enfrenta uma ameaça
de extremistas islâmicos buscando armamentos nucleares maior do que a de
qualquer outro estoque nuclear no planeta. A despeito de medidas de segurança
extensas, há uma possibilidade muito real de que um simpatizante no interior
do programa nuclear possa realizar, ou auxiliar na realização, de um roubo
nuclear, ou que um ataque externo sofisticado (possivelmente com auxílio
interno) possa superar as defesas.
26
(BUNN, 2010, p. 27, tradução nossa).
25 O segundo país é a Rússia.
26 No original: “Pakistan’s modest nuclear stockpile arouses global concern because Pakistan is also the world
headquarters of al Qaeda; its stockpile faces a greater threat from Islamic extremists seeking nuclear weapons
than any other nuclear stockpile on earth. Despite extensive security measures, there is a very real possibility
that sympathetic insiders might carry out or assist in a nuclear theft, or that a sophisticated outsider attack
(possibly with insider help) could overwhelm the defenses”.
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45
Raquel Gontijo
Apesar desse histórico lamentável, entretanto, o Paquistão sofre menos
sanções internacionais do que seria esperado diante de uma demonstração tão
evidente de falta de confiabilidade de seu programa nuclear. Segundo Michael
Krepon (2011), o Paquistão soube aproveitar-se de sua posição estratégica para a
campanha dos Estados Unidos no Afeganistão, reconhecendo que seu auxílio para
lidar com a crescente tensão no país vizinho, e contribuir para a manutenção de
certa estabilidade na região, eram elementos mais valiosos para os Estados Unidos
do que um eventual repúdio às práticas proliferadoras paquistanesas.
Apesar dessa posição relativamente confortável, desde o começo do século
XX, o Paquistão tem tomado medidas para aumentar as garantias de segurança
sobre seu arsenal nuclear, e sobre o programa nuclear de forma mais ampla,
recuperando, assim, a confiança internacional sobre sua capacidade de controle e
de estabilidade (BUNN, 2010, p. 28-30; KERR; NIKITIN, 2013). Tais medidas foram
motivadas, em setembro de 2001, pelo temor de que a nova agenda de combate ao
terrorismo trouxesse consequências para o Paquistão, que sofre com a atuação de
grupos extremistas, os quais poderiam ambicionar o acesso aos armamentos de
destruição em massa. Posteriormente, as medidas de aumento da confiabilidade
foram novamente intensificadas em 2004, por ocasião da divulgação da rede de
A. Q. Khan. Tais medidas, na visão de Sagan (2003a), poderiam ser otimizadas
com o auxílio dos Estados Unidos, através da transferência de know how e de
treinamento de pessoal. No entanto, os Estados Unidos enfrentam um dilema
nesse ponto: oferecer auxílio ao Paquistão para tornar mais robustas as medidas
de controle de seu arsenal nuclear e, por conseguinte, aumentar a estabilidade e
a segurança internacionais, poderia ser interpretado como um sinal de aprovação
ao programa nuclear paquistanês. Esse dilema, de difícil solução, pode se repetir
no futuro, caso novos Estados fracos adquiram arsenais nucleares.
Finalmente, se o argumento de Michael Horowitz (2009) for correto, e países
com maior experiência no campo nuclear tiverem maior capacidade de controlar
e garantir a segurança de seus arsenais, é possível que essas novas políticas
paquistanesas, colocadas em prática a partir do início do século XXI, sinalizem já
um processo de amadurecimento. No entanto, mesmo que o Paquistão venha a se
tornar um Estado nuclear confiável, seu histórico não deixa de ser um sinalizador
do risco que novos proliferadores representam (ainda que temporariamente) para
a segurança internacional.
46
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Estados frágeis e proliferação nuclear: uma agenda de segurança pós-guerra fria
Conclusões
O problema da proliferação nuclear vai além das tradicionais análises sobre
as condições da dissuasão. Em um mundo em que países menos desenvolvidos
buscam produzir e adquirir armamentos de destruição em massa, análises
sobre as condições internas de governança e de controle sobre os programas de
desenvolvimento nuclear e sobre os arsenais assumem grande relevância.
É improvável que Estados com níveis muito baixos de estabilidade das
instituições estatais sejam capazes de desenvolver armamentos de destruição em
massa, uma vez que programas com este objetivo requerem, em geral, longos
períodos de tempo e, por conseguinte, demandam estabilidade em termos de
organizações e recursos. Portanto, Estados que apresentam condições suficientes
para o desenvolvimento nuclear, mas que já revelam traços de fragilidade, podem
ser o maior risco para o futuro da questão nuclear.
Este é o caso, por exemplo, de Estados com democracias frágeis, fortes cisões
internas, presença de grupos radicais ou com baixo controle sobre parte de seu
território. Esses podem ser os primeiros sinais de uma desestruturação mais
intensa do Estado. No longo prazo, a perda do controle estatal sobre suas agências
põe em risco o controle sobre os armamentos de destruição em massa, ou sobre
tecnologias e materiais sensíveis, que podem permitir a outros países ou grupos
não estatais o desenvolvimento de programas nucleares próprios.
O caso do Paquistão é emblemático nesse sentido. Ainda que, até o presente,
problemas de gravidade extrema tenham sido evitados, a experiência paquistanesa
já indica as fragilidades inerentes à proliferação empreendida por Estados fracos
e, ainda que não tenhamos respostas conclusivas, parece reforçar o ponto de vista
dos pessimistas sobre as consequências da proliferação.
De fato, a fragilidade do Estado paquistanês criou um ambiente propício ao
crescimento de grupos militantes radicais e organizações terroristas, como a al
Qaeda. Essa característica, combinada à própria fraqueza do governo, aumenta o
risco de que esses grupos tenham acesso a materiais ou tecnologias relevantes para
a produção de armamentos nucleares improvisados ou de dispositivos de dispersão
radiológica, ou mesmo que consigam adquirir um armamento nuclear completo.
A guerra contra a Índia, em 1999, também parece contradizer o argumento otimista
de que Estados com capacidade nuclear não guerreiam entre si. Além disso, o
protagonismo das Forças Armadas na dinâmica política do Paquistão, característica
típica de Estados frágeis, é motivo de preocupação para os pessimistas, já que
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47
Raquel Gontijo
as Forças Armadas tendem a adotar políticas mais imprudentes do que governos
civis. Finalmente, a incerteza sobre o futuro de Estados frágeis, que abre margem
para que um colapso político desmantele o controle estatal sobre o arsenal de
ADMs, impõe também uma ameaça para o futuro da política nuclear.
No entanto, apesar de Estados frágeis terem maior dificuldade em garantir a
segurança de seus arsenais e de materiais físseis, bem como maior probabilidade
da perda de controle sobre seus arsenais em caso de instabilidade política, esses
riscos estão presentes, em alguma medida, em qualquer Estado com capacidade
nuclear. Portanto, as políticas internacionais para a não proliferação devem vir
acompanhadas por esforços reais de redução dos arsenais existentes e de garantia
da segurança de materiais nucleares. Políticas voltadas para o fortalecimento de
Estados frágeis podem ser positivas, mas não deixam de ser uma solução paliativa.
A História traz inúmeros exemplos de reviravoltas políticas, em que as potências
do passado entraram em colapso. No futuro, as consequências do colapso de
potências nucleares podem ter dimensões sem precedentes.
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