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Fernanda Cimini Salles
A nova face das políticas de desenvolvimento
do Banco Mundial: do ajuste estrutural para a
boa governança
The new face of the development policies of the World
Bank: from structural adjustment to good governance
DOI: 10.21530/ci.v11n2.2016.478
Fernanda Cimini Salles
1
Resumo
O artigo oferece uma leitura construtivista para a mudança de estratégia do Banco Mundial
para a assistência aos países em desenvolvimento, tendo como foco sua atuação na América
Latina. Especificamente, o artigo analisa duas abordagens em relação ao papel do estado em
políticas de desenvolvimento: o Ajuste Estrutural, amplamente utilizado, nos anos 1980 e
1990, e o Empréstimo de Política de Desenvolvimento, que constitui a inovação do Banco
para o apoio à Boa Governança. O artigo questiona em que medida essa nova abordagem
representou uma mudança programática do banco ou se se trata de uma nova roupagem
do velho paradigma. A principal conclusão do artigo é de que a nova face das políticas de
desenvolvimento do Banco Mundial é uma resposta da organização a uma crise de autoridade
para emissão de condicionalidades diretivas, tendo em vista o fracasso reconhecido das
políticas de ajuste e a demanda dos países em desenvolvimento por maior autonomia para
a gestão de seus assuntos domésticos. Na América Latina, o efeito desse reposicionamento
tem sido a maior concentração dos recursos aprovados pelo Banco Mundial para os poucos
países que aceitam as condicionalidades da boa governança, como regra de conduta anterior
à própria negociação dos financiamentos.
Palavras-chave: Banco Mundial; Ajuste Estrutural; Boa Governança; Construtivismo;
Empréstimos.
Abstract
The article proposes a constructivist interpretation of the changes in the World Bank’s strategy
for assisting developing countries, focusing on its operations in Latin America. Specifically,
the article discusses two approaches regarding the role of the state in development policies:
1 Departamento de Economia, Universidade Federal de Minas Gerais.
Artigo recebido em 14/05/2016 e aprovado em 03/11/2016.
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the Structural Adjustment Loans, widely used in the 1980s and 1990s, and the Development
Policy Lending (DPL), which is an innovative mechanism to support the Good Governance
agenda. The article questions if the Bank is working on a new paradigm to delivery its loans
or if it is a new approach to the well-known conditionalities. The main conclusion is that
the new face of the Bank’s development policy is a response to the crisis of authority of the
Bank to issue directive conditionalities, given the acknowledged failure of adjustment policies
and the increasing demand of developing countries for greater ownership. In Latin America,
the effect of this new approach has been the concentration of resources approved by the
World Bank in the few countries that accept the instructions and commitments regarding
Good Governance as rule of behavior prior to the negotiations of loans.
Keywords: World Bank; Structural Adjustment; Good Governance; Constructivism Loans.
Introdução
É amplamente reconhecido por economistas e cientistas políticos o fato
de que as reformas macroeconômicas vivenciadas pelas principais economias
latino-americanas, na esteira do chamado Ajuste Estrutural, durante as décadas de
1980 e 1990, contaram com o patrocínio financeiro e ideológico das organizações
de Bretton Woods, Banco Mundial e FMI. O entendimento promovido por essas
organizações era de que a adoção de medidas de austeridade minimizasse a crise
gerada pela dívida pública e pelas elevadas taxas de inflação que assombravam
a região, e interpunham sérios obstáculos ao desenvolvimento. O conjunto das
medidas propostas no âmbito do Ajuste Estrutural ficou conhecido como “Consenso
de Washington” e ganhou força por meio das condicionalidades atreladas pelo
Banco Mundial e FMI à concessão de empréstimos de investimento e de ajuda
financeira durante o período (WILLIAMSON, 2004)
2
.
As críticas a essa agenda rapidamente repercutiram na comunidade internacional
(BACHA; MENDONÇA, 1986; STEWART, 1991; EASTERLY, 2005). Em 1987, o Fundo
das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) publicou sua posição contrária ao
Ajuste Estrutural em um relatório intitulado “Ajuste com cara humana: protegendo
os mais vulneráveis e promovendo o crescimento” (CORNIA; JOLLY; STEWART,
2 Em 1989 o economista John Williamson listou dez propostas de reformas econômicas que deveriam ser adotadas
pelas economias latino-americanas, naquele momento. Posteriormente, o autor justificou que seu objetivo não
era criar um conjunto de prescrições para o desenvolvimento, mas tão somente reportar aquilo que ele estava
convencido de ser um consenso entre as principais instituições financeiras de Washington (Banco Mundial,
FMI e Tesouro dos Estados Unidos).
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1987)
3
. Embora a crítica tivesse como alvo os programas de estabilização
macroeconômica promovidos pelo FMI, por desconsiderarem variáveis de bem-
estar social e redistribuição de renda, bancos de desenvolvimento também eram
chamados a se engajar de forma mais contundente na agenda da redução da
pobreza. Na esteira das críticas ao Consenso de Washington, o Banco Mundial
buscou incorporar questões, amplamente debatidas no âmbito das Nações Unidas
4
,
em suas políticas de desenvolvimento.
Em primeiro lugar, a estratégia do Banco Mundial foi de avançar no sentido
de um “Consenso de Washington Plus”, que seria uma tentativa de adicionar ao
conjunto de reformas macroeconômicas (disciplina fiscal, reorientação da política
de gastos, reforma tributária etc.) uma agenda voltada para estimular o aumento da
competividade por meio de privatizações, e abertura comercial, além de medidas
que levassem ao fortalecimento das redes de seguridade social e redução da pobreza
(STIGLITZ; 1998; RODRIK, 2002). Essa agenda não descartava a necessidade das
reformas do Estado, mas adicionava a elas medidas de fortalecimento do setor
produtivo e amenização dos efeitos negativos das reformas no curto prazo. Porém,
a sequência de crises financeiras vivenciadas pelos países em desenvolvimento, ao
longo dos anos de 1990, levou o banco a buscar desenvolver uma nova estratégia,
que se desvencilhasse da “fracassada” agenda dos ajustes.
Em tal contexto, um novo conjunto de reformas ganhou força na carteira de
empréstimos do Banco Mundial, sintetizado pelo conceito de Boa Governança.
Por Boa Governança, entende-se um conjunto de orientações para a construção
de capacidades institucionais que estimulem o desenvolvimento, tanto no âmbito
público, quanto no privado. Rapidamente, o mantra “governança importa”
tornou-se a nova abordagem de atuação do Banco Mundial. Partindo da premissa
de que é a qualidade da intervenção do Estado que importa, não necessariamente
sua quantidade, e que essa qualidade depende da qualidade das instituições do
Estado, o Banco passou a patrocinar programas voltados para o desenvolvimento
de instituições políticas, burocráticas, administrativas e jurídicas, para que os
estados pudessem levar adiante suas metas de desenvolvimento (WORLD BANK,
2000; TREBILCOCK; PRADO, 2011).
Em consonância às mudanças programáticas, o Banco Mundial reformulou seus
instrumentos de financiamento para lidar com os desafios da agenda da melhoria
3 No original: “Adjustment with a Human Face: Protecting the Vulnerable and Promoting Growth”.
4 Os anos 1990 ficaram conhecidos como “a década das conferências”, em função das varias rodadas de debates
promovidos pela ONU para discutir temas econômicos, ambientais e sociais, que deram origem aos objetivos
de desenvolvimento do milênio.
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institucional nos países menos desenvolvidos. Destacam-se as modalidades de
“Empréstimos de Política de Desenvolvimento” (DPL), criada em 2004, e os
“Programas Baseados em Resultado” (PforR), lançada em 2012, que substituíram
os programas de ajuste estrutural, amplamente utilizados nas décadas anteriores.
Em que medida essa nova abordagem representou uma mudança programática
do banco em relação ao papel do Estado no desenvolvimento ou se se trata tão
somente de uma nova roupagem do velho paradigma, permanece um debate em
aberto. A proposta do artigo é contribuir para esse debate por meio da análise
comparada das práticas de financiamento adotadas pelo Banco Mundial, em
duas fases distintas: (i) no âmbito do Ajuste Estrutural e (ii) no âmbito da Boa
Governança. Tendo em vista o papel central que o Banco Mundial exerce na
disseminação de conceitos e práticas no campo da cooperação internacional,
espera-se que a análise contribua para a reflexão sobre as práticas das agências
multilaterais e bilaterais dedesenvolvimento que, na esteira do Banco Mundial,
também têm inserido dimensões institucionais em seus financiamentos (DANN,
2013; PRADO; SALLES, 2014; SALLES, 2015).
O artigo está estruturado em quatro seções, além desta introdução e da
conclusão. A segunda seção apresenta o marco teórico que orienta a análise.
Propõe-se uma leitura construtivista das mudanças ocorridas no Banco Mundial a
partir da transformação das regras emitidas pelo banco. A terceira seção dedica-se à
análise dos empréstimos de ajuste estrutural realizados na América Latina. A quarta
seção analisa as inovações programáticas e operacionais do Banco Mundial para a
promoção da agenda da Boa Governança, tendo como foco sua operacionalização
nos países latino-americanos. A quinta seção contrasta as duas abordagens –
Ajuste Estrutural e Boa Governança – e analisa o processo de reposicionamento do
Banco Mundial vis-à-vis um novo contexto de socialização de regras na sociedade
internacional. A principal conclusão do artigo é de que a nova face das políticas
de desenvolvimento do Banco Mundial pode ser interpretada como uma resposta
do banco a um contexto em que a assimetria de poder passou a ser severamente
contestada, em que os países em desenvolvimento demandam maior autonomia
para a gestão de seus assuntos domésticos. O efeito desse reposicionamento tem
sido a maior concentração dos recursos aprovados pelo Banco Mundial nos poucos
países que aceitam as condicionalidades do banco como regra de conduta anterior
à própria negociação do financiamento.
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A disseminação de regras por meio de financiamentos
internacionais:um olhar construtivista
Em consonância às abordagens sociológicas das relações internacionais, atentas
ao papel das regras e normas no cenário internacional, parte-se da premissa de que
as organizações internacionais e os Estados são agentes sociais que criam regras
e se orientam por regras na interação com os demais agentes. Essas regras são, ao
mesmo tempo, regulatórias e constitutivas; elas direcionam o que o agente deve
ou não fazer em uma determinada situação ao proferir aquilo que é permitido,
ao mesmo tempo em que constituem a própria escala de preferências do agente,
informando-lhe sobre o que é possível. Tanto Friedrich Kratochwil (1989) quanto
Nicholas Onuf (1989) associam as regras a certos aspectos da linguagem, uma vez
que os atos de fala, por serem dotados de um caráter normativo, exprimem regras
e normas que informam o conteúdo das práticas sociais.
As relações internacionais, pensadas sob esse viés sociológico, se constituem de
agentes internacionais que utilizam atos de fala para instruir, prometer, persuadir,
ameaçar e aconselhar; ou seja, agentes que produzem, difundem e apreendem regras.
Para os teóricos que aceitam o construtivismo orientado por regras, a implicação
da assimetria de poder na socialização das regras na sociedade internacional é
incontestável: “eu chamaria as regras já formalizadas ‘regras contentoras de poder’
ou, mais simplesmente ‘poderes’” (ONUF, 1989, p. 140). Isso porque não se pode
ignorar a contraface das regras, que são os recursos materiais. Regras e recursos se
coconstituem, pois são as regras que conferem aos recursos o seu potencial para
distribuir capacidades diferenciadas entre os agentes sociais para que eles possam
performar suas ações.
Nesse sentido, para os teóricos construtivistas, a capacidade material dos
agentes importa na medida em que garante uma posição de superioridade perante
os demais atores na sociedade internacional, mas a capacidade bélica e econômica
não é suficiente para determinar o jogo de forças e as dinâmicas que se desenvolvem
em tal âmbito. O elemento central do conceito de poder, para esses teóricos, está
na capacidade discursiva dos agentes para criar e impor regras que orientem a
conduta dos demais. A articulação entre poder e ideias não é novidade da abordagem
construtivista de relações internacionais; ao contrário, as noções de poder, discurso
e conhecimento de Michael Foucault, a teoria da hegemonia de Antonio Gramsci, o
conceito de poder simbólico de Pierre Bourdieu ou mesmo a diferenciação weberiana
entre poder e autoridade são precursores importantes do pensamento construtivista
(HOPF, 1998).
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À luz da teoria construtivista, o artigo propõe que as condicionalidades e
as instruções atreladas aos empréstimos sejam interpretadas como enunciados
performativos, isso é, como expressões linguísticas que denotam uma ação
desempenhada no ato da fala. O próprio ato de propor e apreender regras
já se configura como prática social, ainda que essa não seja concretamente
operacionalizada em políticas públicas. Por isso, a montagem de operações de
crédito pode ser um canal eficiente de difusão e apreensão de valores e normas
na sociedade internacional, porque, nesse cenário, as regras emitidas são
acompanhadas dos recursos necessários para sua concretização.
Esse processo de difusão de regras tem seu respaldo no poder simbólico nas
agências internacionais de desenvolvimento, que exportam seu conhecimento
por meio de processos de persuasão:
É particularmente importante ressaltar o papel da persuasão. Persuasão é uma
disputa para definir entendimentos mútuos “que corroboram identidades,
direitos, insatisfações, interesses de sanções sociais, em que o uso da força é
apenas um”. (KLOTZ apud ADLER, 1999, p. 230)
Embora a cooperação internacional para o desenvolvimento dispense o
uso da força como modo de coerção, não se pode desconsiderar a importância
analítica dos recursos materiais (dinheiro e tecnologia) que são transferidos aos
países mais pobres. Nesse ponto, nota-se claramente uma assimetria de poder
entre aqueles que detêm os insumos do desenvolvimento e aqueles que deles
necessitam para seus projetos domésticos. No entanto, como colocado por Adler
(1999), esse aspecto é apenas um fator atuante nas negociações políticas, que
deve ser analisado em consonância aos elementos cognitivos, principalmente no
que concerne a processos em que se verificam mudanças sociais.
Segundo Philipp Krause (2004), o Banco Mundial experimentou dois tipos de
mudança em seu processo de socialização de regras na sociedade internacional.
A primeira, de caráter programático, refere-se ao desenvolvimento de novos
discursos estratégicos para a orientação das práticas do banco. Esse tipo de
mudança envolveria aprendizado de um novo conhecimento consensual por
parte das elites dirigentes do banco, uma espécie de evolução top-down, que
se concretizaria na difusão das novas regras do núcleo administrativo para a
execução dos projetos. A segunda mudança tem um caráter operacional, em
que a produção de novas regras e práticas ocorre no dia a dia da organização,
isso é, na negociação e implementação dos projetos. Diferentemente do modelo
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programático, o modelo operacional desempenharia um papel botton-up, em que
adaptações reiteradas das práticas levariam à discussão de novas classificações e
a mudanças nas instruções que orientam a política do banco.
Nota-se que ambos os modelos se complementam e, juntos, configuram um
processo recursivo entre práticas e regras no percurso de evolução cognitiva do
Banco Mundial. A fim de evitar uma regressão “infinita” a respeito do processo
de formação das concepções de desenvolvimento do Banco Mundial – o que sairia
do escopo deste ensaio –, a proposta é apresentar a evolução de um modelo de
desenvolvimento que atribuiu diferentes papéis ao Estado, sem perder de vista a
combinação de ambos os modelos de evolução cognitiva. Para isso, a análise se
concentrará em dois momentos: o afastamento do Estado das políticas públicas,
na era do Ajuste Estrutural, e a emergência do tema da Boa Governança, que
resultou na nova ênfase dada ao Estado, que permanece até os dias de hoje.
Os empréstimos orientados pela abordagem
do Ajuste Estrutural
A formulação da estratégia do Banco Mundial foi orientada, nos anos de
1980, para responder às necessidades trazidas pela crise e endividamento que
afetavam fortemente a economia dos países menos desenvolvidos após o choque do
petróleo, o fim do acordo de Bretton Woods e o descontrole do sistema financeiro
internacional. Associado às crises internacionais, coincide o enfraquecimento do
modelo de Estado keynesiano em muitos países, que sofriam com altos déficits
orçamentários e a falta de liquidez. Os defensores de um Estado intervencionista
e social perdiam cada vez mais adeptos. Por outro lado, o liberalismo econômico
ganhava fôlego tanto no âmbito político (Thatcher na Inglaterra e Reagan nos
Estados Unidos) quanto nas comunidades acadêmicas.
Diante desse cenário de crise do Estado e uma forte influência política e
epistêmica do neoliberalismo, o banco cogitou uma urgente revisão das questões
estruturais que impediam o crescimento econômico. Nesse momento, a busca por
soluções para o problema das finanças públicas ganhou prioridade em Washington
e o Banco Mundial direcionou sua estratégia para os chamados “ajustes estruturais”.
A lógica do Ajuste Estrutural aparece como um diferencial na formatação dos
empréstimos do Banco Mundial, quando comparado às décadas anteriores, pois
seu foco deixa de ser projetos de investimento em capital, específicos para um
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determinado setor, e passa a ser a concessão de recursos para o equilíbrio fiscal.
Isso significa que houve uma considerável simplificação na montagem dos projetos
de operações de crédito, já que os empréstimos de ajuste não demandam controle
direto sobre o uso e os resultados dos recursos. Por exemplo, para um empréstimo
em infraestrutura, é necessário que o mutuário tenha definido, em concordância
às regras do banco, o projeto de intervenção, os custos e cronograma de execução,
os beneficiários da ação, as regras de contratação de serviços e obras, bem como
o modo de prestação de contas para a garantia dos desembolsos futuros. Todos
esses elementos exigem conhecimento específico do assunto, negociação contínua
com os técnicos do banco e a elaboração periódica de relatórios, demandando
tempo e dinheiro para a apropriação efetiva do empréstimo.
Os recursos provenientes dos empréstimos orientados pela abordagem do
Ajuste Estrutural, por sua vez, são de desembolso de curto prazo, isso é, tão
logo assinados os contratos, o dinheiro rapidamente é liberado no orçamento
para o equilíbrio das contas públicas (MOSLEY; EECKHOUT, 2000). A média de
desembolso de projetos de investimento é de sete anos, enquanto para os ajustes
estruturais esse prazo passa a ser inferior a cinco anos. Em contrapartida à relativa
flexibilidade operacional dos empréstimos, que não era vista com bons olhos pelas
agências de desenvolvimento, passou-se a vincular os recursos concedidos a um
programa mais abrangente de reformas, cujo caráter era fortemente ideológico.
Conforme John Martinussen e Paul Pedersen (2005), as organizações internacionais
como o FMI e o Banco Mundial proveram ajuda sob a forma de ajuste com o
objetivo de alcançar as promessas da liberalização:
Uma vontade combinada de afastar o Estado e criar ordem na balança
macroeconômica (balança de pagamentos, débitos, inflação e dívida pública)
nos países menos desenvolvidos levou à demanda por liberalização e retirada
do controle do Estado no maior número possível de áreas da economia
nacional.
5
(MARTINUSSEN; PEDERSEN, 2003, p. 47)
A agenda neoliberal gradualmente avançava nas economias desenvolvidas
(BACCARO; HOWELL, 2011), mas encontrava grande resistência dos países em
desenvolvimento. Então, associar essa agenda, sob a forma de condicionalidades,
5 A combined wish to ‘roll back the state’, and to create order in the macro-economic balances (balance of
payment, debt, inflation and state deficits) in developing countries led to the demand for liberalization and the
removal of state control within as many areas of the national economy as possibile [tradução nossa].
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aos empréstimos dos quais esses países necessitavam, forçava-os a mudar suas
estruturas produtivas e econômicas. O quadro a seguir resume as principais
recomendações do Ajuste Estrutural que foram adotadas como condicionalidades
aos empréstimos concedidos pelo Banco Mundial durante os anos de 1980.
Quadro 1- Resumo do Ajuste Estrutural
Áreas de influência
das políticas
Recomendações Objetivos
A. Ao setor privado
– Política comercial e
de preços
– Liberalizar o comércio.
– Baixar e igualar taxas de proteção
efetiva.
– Revisar políticas de preços relativos.
– Diminuir drasticamente os subsídios
ao consumo.
– Permitir que operem as
vantagens comparativas e
aproveitáveis plenamente.
– Refletir preços internacionais.
– Política de promoção
de poupança e
investimento
– Alentar intermediação financeira
com taxas de juros reais positivas.
– Reordenar incentivos e prioridades
do investimento privado.
– Eliminar restrições ao investimento
externo.
– Remover a repressão financeira.
– Privilegiar projetos que
melhorem a balança de
pagamentos.
– Fomentar a livre circulação de
capitais.
B. Ao setor público
– Política de
reordenamento
do gasto e do
investimento
públicos
– Eliminar subsídios a bens e serviços
públicos.
– Reduzir os custos unitários dos
programas sociais.
– Reorientar políticas de
investimentos.
– Desalentar gastos improdutivos
que pesem no déficit fiscal.
– Estabelecer prioridades de
investimento em função da
estrutura de preços internacionais
e recursos disponíveis.
– Políticas de empresas
públicas
– Redefinir papel do setor público em
atividades produtivas em termos
de demanda e concorrência no
mercado
– Promover rentabilidade e
eficácia.
– Estimular iniciativa e
participação privada.
Fonte: Lichtenszteyn; Baer, 1987, p. 199.
Percebe-se que o foco do Ajuste Estrutural é eminentemente econômico e
sua operacionalização incide em ações de reordenamento produtivo, alocação e
emprego dos gastos públicos e pagamento das dívidas. Ações de desenvolvimento
de longo prazo foram substituídas por estímulos de curto prazo, voltados para o
setor produtivo. As diretrizes propostas pelo ajuste instruíam os Estados a reduzir
gastos considerados improdutivos, o que demandava uma revisão do orçamento
público, mas não necessariamente do desenho institucional da administração
pública. Por isso, não se pode dizer que o banco desenvolveu uma estratégia
programática de reforma estatal nesse período.
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Na América Latina, os empréstimos de ajuste estrutural ganharam força a
partir de 1983, com a aprovação da primeira operação para o México. Apesar da
ênfase dada pela literatura à década de 1980 como a “era dos ajustes”, é importante
salientar que esse tipo de empréstimo representava apenas 1/3 das operações do
banco para países latino-americanos, sendo que empréstimos de investimento, que
tinham como foco áreas de infraestrutura, agricultura e educação, continuavam a
operar. No período de 1981
a 1990, foram aprovados 50 projetos de ajuste estrutural,
equivalente a 30% do total aprovado pelo banco para a região.
O Gráfico 1 apresenta a evolução do valor aprovado pelo Banco Mundial
por modalidade de empréstimo
6
. Chama atenção o fato de que empréstimos de
ajuste estrutural continuaram na carteira dos projetos aprovados para a América
Latina até meados dos anos 2000, quando essa modalidade deixa de ser utilizada
e é substituída pelos “empréstimos de política de desenvolvimento”. Além disso,
observa-se que os anos de 1990 representaram o ápice da aprovação dessa
modalidade, correspondendo a 43% de todo valor aprovado pelo Banco Mundial
para empréstimos em tal categoria.
Gráfico 1 –Valor aprovado para a América Latina por modalidade de empréstimo
(milhões US$), 1980-2016
Fonte: elaboração própria a partir de dados extraídos do Banco de Projetos do Banco Mundial.
A Tabela I mostra o valor total aprovado para todos os países que receberam
empréstimos de ajuste estrutural, em três momentos distintos: anos de 1980 (1981-
1990); anos de 1990 (1991-2000) e início dos anos 2000 (2001-2006). México (26,7%),
6 As categorias “Empréstimos de Ajustes Estruturais” e “Empréstimos de Investimento” foram construídas a partir
da classificação utilizada pelo Banco Mundial (WORLD BANK, 2001). A primeira categoria envolve as seguintes
modalidades: Special Structural Adjustment Loan, Structural Adjustment Loan, Sector Adjustment Loan, Programmatic
Structural Adjustment Loan, Debt and Debt Service Reduction Loan. Já a segunda categoria envolve: Adaptable
Program Loan, Emergency Recovery Loan, Investment Project Financing* Learning and Innovation Loan, Poverty
Reduction Support Credit*, Financial Intermediary Loan, Sector Investment and Maintenance Loan, Specific
Investment Loan. As modalidades em * não constam na classificação do banco e foram acrescentadas pela autora,
com base na descrição dessas modalidades. Já a categoria “Empréstimos de Políticas de Desenvolvimento” envolve
duas modalidades, que serão discutidas na seção seguinte: Development Policy Lending e Program-for-Results.
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Argentina (26,7%) e Brasil (16,9%) foram os maiores contratantes de empréstimos
de ajustes estruturais, totalizando 70% do total aprovado para a região. Nota-se que
o volume de recursos aprovados por país varia consideravelmente em cada década.
Nos anos de 1980, o México foi o maior beneficiário de empréstimos desse tipo. Já
nos anos 1990, a Argentina foi a maior contratante. O Brasil, por sua vez, concentra
o maior volume de recursos aprovados no período mais recente, 2001-2006.
Tabela 1 – Valor aprovado para países contratantes de
empréstimos de ajuste estrutural (1981-2006)
Países
1981-1990
Milhões US$
%
1991-2000
Milhões US$
%
2001-2006
Milhões US$
%
Total
Milhões US$
%
países
México 5055 44 4816.19 42 1615.18 14 11486.37 26.7
Argentina 1550 14 7429 65 2480 22 11459 26.7
Brasil 1155 16 2020.22 28 4106.87 56 7282.09 16.9
Colômbia 1154 35 506 15 1655 50 3315 7.7
Peru 0 0 2133 78 600 22 2733 6.4
Venezuela 1555 100 0 0 0 0 1555 3.6
Uruguai 280 26 245.9 23 555.56 51 1081.46 2.5
Chile 750 79 0 0 200 21 950 2.2
Equador 200 24 431.52 52 200 24 831.52 1.9
Jamaica 343.5 51 180 27 150 22 673.5 1.6
Panamá 160.2 43 211 57 0 0 371.2 0.9
Costa Rica 205.2 67 100 33 0 0 305.2 0.7
Guatemala 0 0 120 44 150 56 270 0.6
República Dominicana 0 0 0 0 250 100 250 0.6
Honduras 140 100 0 0 0 0 140 0.3
EI Salvador 0 0 125 100 0 0 125 0.3
Bolívia 50 77 0 0 15 23 65 0.2
Paraguai 0 0 0 0 45 100 45 0.1
Trindade e Tobago 40 100 0 0 0 0 40 0.1
Guiana 14 100 0 0 0 0 14 0.0
Total 12651.9 29 18317.83 43 12022.61 28 42992.34 100
Fonte: elaboração própria a partir de dados extraídos do Banco de Projetos do Banco Mundial.
Empréstimos de ajuste estrutural estão associados a episódios de crise
financeira. A primeira operação de ajuste estrutural mexicana é aprovada um
ano após o país decretar moratória de sua dívida externa, em 1982. Ao longo dos
anos de 1990, o México continuou a contratar operações nessa modalidade, não
impedindo que o país enfrentasse uma grave crise de balança de pagamentos em
1994. A Argentina vivenciou profundas crises nos anos de 1990, momento em
que o país também ampliou consideravelmente seus empréstimos junto ao Banco
Mundial. Já a crise brasileira teve seu ápice em 1999, com a desvalorização do
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real. Em apenas três anos (1999, 2000 e 2001), o Brasil contratou o equivalente a
43% de todo o valor de empréstimos de ajuste estrutural já contratado pelo país
junto ao Banco Mundial.
À medida em que os países contratavam empréstimos de ajuste e realizavam
as reformas propostas, cresciam as insatisfações da sociedade civil e dos governos
com as condicionalidades do Banco Mundial. A principal crítica dirigida ao
banco era de que a preocupação com a pobreza, tão enfatizada na gestão de
McNamara
7
, tinha sido deixada de lado. Os países estavam presos na armadilha
dos empréstimos: as recomendações do Ajuste Estrutural geravam resultados
insatisfatórios para os países, que permaneciam imersos em crises econômicas.
Além das críticas, oriundas dos países em desenvolvimento, que se dirigiam
ao núcleo programático das reformas, iniciou-se também uma crise operacional,
em que os próprios funcionários do banco não sabiam o que fazer para melhorar
as condições dos estados: “nós não temos virtualmente nenhuma teoria adequada
sobre burocracias que nos ajude a lidar com os problemas estruturais fundamentais
existentes a respeito do setor público”
8
(KAPUR; LEWIS; WEBB apud KRAUSE,
2004, p. 15). Para agravar, todos esses problemas culminaram em crises políticas,
que comprometiam o bom funcionamento da máquina pública.
Os empréstimos para o desenvolvimento orientados
pela abordagem da Boa Governança
Nos anos de 1990, a conjugação de certos fatores, tais como o fim da Guerra
Fria e o sentimento de frustração com os ajustes estruturais, permite o surgimento
de novas preocupações para a agenda internacional, principalmente no que
concerne ao papel do estado (PRÄSIDENTEN; PROJEKTE, 2004). Nesse momento,
as ex-repúblicas soviéticas começaram seus processos internos de democratização,
demandando da comunidade desenvolvimentista estratégias para a criação de
um ambiente institucional estável. Além disso, os relatórios publicados sobre os
países latino-americanos, que contrataram os empréstimos de ajustes estruturais,
revelavam a insuficiência das medidas de ajuste para sanar a crise econômica
vivenciada por esses países.
7 A presidência de Robert McNamara (1968-1981) no Banco Mundial foi marcada pelo discurso de apoio à redução
da pobreza. No entanto, foi sob a sua gestão que os empréstimos de ajuste estrutural foram aprovados.
8 we have virtually no adequate bureaucratic theory that can help us deal with the fundamental structural
problems that exist with respect to the public sector [tradução nossa].
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Fernanda Cimini Salles
Diante dessas preocupações, o tema da Boa Governança emerge como a nova
bandeira do desenvolvimento e condição indispensável para a redução da pobreza,
advogada nos meios acadêmicos e também nos organismos multilaterais. O Banco
Mundial é a primeira organização internacional a adotar o conceito de governança
atrelado a suas políticas de empréstimo
9
, o que marcará sua reorientação estratégica
acerca das reformas de estado (KAUFMANN; KRAA; ZOIDO-LOBATON, 1999).
Philipp Krause (2004) argumenta que, entre os anos de 1991 e 1997, o Banco
Mundial experimentou um processo de mudança institucional em que as elites
gerenciais do Banco desenvolveram o escopo da Boa Governança sob forte influência
das comunidades epistêmicas, em especial das correntes do “neoinstitucionalismo
econômico” (NIE) e da nova gestão pública (NPM). Nesse momento, o banco
passa por um processo de constante aprendizado e inovação programática com
relação ao papel do Estado que, diferentemente da década anterior, permitirá a
construção de um novo conhecimento consensual a ser difundido, principalmente,
para a América Latina. Essa reorientação é importante, pois nesse período o Banco
Mundial encontrava-se desgastado com a crítica internacional e precisava de uma
missão motivadora que pudesse reafirmar seu papel na sociedade internacional.
Na concepção do banco, o tema da Boa Governança envolve questões complexas,
em que se destaca a instauração da democracia, a gestão transparente e a capacidade
dos governos para prestação de contas à população. Lidar com essa gama de
questões demandava das organizações multilaterais de ajuda muito mais do que o
empréstimo de recursos financeiros. Aliás, não fazia sentido prescrever operações
de crédito para Estados que não dispusessem de um aparato institucional adequado
para administrar os recursos e transformá-los em políticas públicas eficientes.
Fazia-se necessário apagar o paradoxo de que o Estado deveria permanecer afastado
do desenvolvimento, criado com as políticas de ajuste estrutural dos anos de 1980.
Ao contrário, o Estado deveria ser visto como parte complementar do setor privado,
ainda que apenas no papel de agente regulador. Em outras palavras, o novo consenso
que se difundia era de que “não se pode fazer com o Estado, mas também não se
pode fazer sem ele”
10
(BRAUTIGAM apud KRAUSE, 2004, p. 17).
Em resumo, a estratégia para a Boa Governança promulgada pelo banco
consiste em aumentar as capacidades do Estado por meio do fortalecimento das
instituições, o que significa desenvolver leis e regras que combatam a corrupção
9 Em 1989, é publicado um relatório do Banco Mundial sobre a África Subsaariana em que a Boa Governança
aparece como a estratégia a ser utilizada para os próximos anos.
10 You cannot do with the state, but we can’t do without it, either [tradução nossa].
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A nova face das políticas de desenvolvimento do Banco Mundial [...]
e submetam o Estado a um sistema de competição para melhorar sua eficiência e
oferecer incentivos para os gestores públicos alcançarem o sucesso da reforma. Na
hierarquia de prioridades, o Estado deve, primeiramente, fortalecer-se para garantir
os direitos fundamentais que, segundo o banco, são: estabelecer fundamentos de
direito, estabelecer um ambiente de políticas não discriminatórias, investir em
serviços sociais básicos e infraestrutura, proteger os mais vulneráveis, proteger
o meio ambiente.
Em consonância à abordagem da Boa Governança, uma série de conceitos
passaram a fazer parte da linguagem dos empréstimos: participação, parceria,
empoderamento e autonomia. Esses conceitos têm como objetivo demonstrar aos
governos tomadores de empréstimo que o Banco Mundial está disposto a ouvir
as necessidades da população para desenhar um programa compatível com a
realidade local. Na prática, todo esse aparato inclusivo do Banco se operacionaliza
em consultas públicas, workshops e trabalhos de campo que visam subsidiar a
equipe técnica do banco na elaboração do diagnóstico dos países e, ao mesmo
tempo, informar a população sobre os objetivos do apoio do banco. Importante
considerar que a prática da elaboração de diagnósticos para a compreensão das
necessidades dos países tem início ainda nos anos de 1960 (SALLES, 2015),
mas que somente no final dos anos de 1990 os documentos de “Estratégia de
Assistência ao País” tornam-se acessíveis para o público (WORLD BANK, 2010;
BANK INFORMATION CENTER, 2013)
11
.
Para dar conta das novas demandas que se colocavam diante das inovações
programáticas, o banco deveria ampliar também seu escopo operacional. Nesse
sentido, a evolução cognitiva observada, ao longo dos anos de 1990, a respeito o
papel do Estado no desenvolvimento, implicava uma adaptação dos instrumentos
de empréstimo tradicionalmente utilizados pelo banco. A começar, a assistência
financeira não poderia se reduzir ao estancamento das crises de balança de
pagamentos, nem mesmo a assistência técnica poderia estar associada somente
à execução das condicionalidades financeiras. As mudanças previstas deveriam
incluir transformação na maneira dos gestores públicos conduzirem o orçamento
público, o planejamento político e a prestação de contas, ou seja, deveriam incidir
diretamente na estruturação das políticas públicas.
A mais importante inovação operacional do Banco Mundial para a
operacionalização da abordagem da Boa Governança foi o “Empréstimo de Política
de Desenvolvimento” – Development Policy Loan (DPL) que, mais recentemente,
11 Desde de 2005, o banco tem adotado o termo “Estratégia de Parceira de Países”.
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passaram a ser chamados de Development Policy Financing (DPF).
Os empréstimos
DPL/DPF têm como objetivo garantir o desembolso rápido de recursos para suprir
necessidades financeiras de curto prazo e, ao mesmo tempo, apoiar políticas
e instituições voltadas para acelerar o crescimento econômico sustentável e a
alocação eficiente de recursos (WORLD BANK, 2004; WORLD BANK, 2006).
Nessa modalidade, os desembolsos são realizados mediante o alcance de
metas relacionadas ao avanço na implementação do programa. Os recursos
provenientes do financiamento podem ser alocados livremente pelo mutuário em
gastos de investimento e custeio, em consonância às diretrizes orçamentarias –
à exceção de uma lista de gastos proibidos pelo banco. Não importa tanto para
o banco como os recursos foram gastos, desde que o resultado esperado seja
cumprido. As organizações internacionais que adotam essa metodologia não têm
por objetivo financiar diretamente a execução das ações, mas ressarcir o Estado
por seus esforços em ações já concretizadas e, com isso, garantir a continuidade
da implementação das reformas
12
.
Outra característica dessa modalidade de empréstimo está na seleção dos países
elegíveis para receber o aporte financeiro. Cada vez mais os doadores bilaterais
e organismos multilaterais têm se preocupado com os efeitos dos investimentos
realizados. Por isso, a tendência é que os empréstimos sejam direcionados
para países que tenham condições de absorvê-lo e transformá-lo em resultados
concretos. O objetivo dessa seleção é concentrar os esforços e recursos das agências
internacionais, criar incentivos para transformações dos que foram eleitos e, ao
mesmo tempo, criar modelos a serem seguidos pelos demais (best practices).
Conforme relatório do Banco Mundial: “em locais em que o ambiente político e
de governança não têm apresentado nenhuma melhoria ou têm se deteriorado nos
últimos anos, operações baseadas em políticas não são instrumentos tipicamente
apropriados”
13
(WORLD BANK, 2005, p. 1).
Os projetos de políticas são considerados mais flexíveis por não imporem tantas
restrições para a aplicação doméstica dos recursos. Esse tipo de modalidade pode ser
direcionado para países ou também subunidades nacionais. Porém, a contramedida
para o uso livre do empréstimo pelo governo são as salvaguardas que acompanham
o projeto. Essas salvaguardas podem ser econômicas, sociais, ambientais ou mesmo
12 Posteriormente, essa modalidade foi adotada por outros bancos multilaterais de desenvolvimento. O Banco
Interamericano passou a oferecer uma modalidade chamada “Empréstimo Orientado por Performance” –
Performance Driven Loan (PDL), com características similares.
13 Where the policy and governance environment has shown no improvement or deteriorated in recent years, a
development policy operation is typically not an appropriate aid instrument [tradução nossa].
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políticas. Um exemplo comum de salvaguarda é a conformidade dos modelos de
aquisições domésticas aos padrões exigidos internacionalmente. Além disso, para
que um país possa contratar uma operação de crédito desse tipo, o Banco Mundial
realiza, previamente, uma análise de riscos para avaliar o grau de dificuldades
para a implantação do projeto. Quanto maior forem os riscos, maior o número de
salvaguardas e, consequentemente, maior o número de exigências e prestação de
contas para os desembolsos.
Na prática, são poucos os países ou entes federativos latino-americanos
que conseguem obter operações do tipo DPL/DPF. Desde 2004, quando essa
modalidade passou a ser implementada pelo Banco Mundial, foram aprovados
113 projetos dessa categoria na região, contra um total de 813 projetos aprovados
nesse período (2004-2016). Esse número é muito inferior ao total de operações
de crédito aprovado para as modalidades de “investimentos específicos” e de
“projetos de investimento” que, juntas, totalizam 451 projetos
14
.
Mas, apesar de representarem apenas 14% do número total de projetos
aprovados, as operações do tipo DPL/DPF representaram 43% do total comprometido
pelo Banco Mundial para países latino-americanos, totalizando mais de US$28
bilhões de dólares (Gráfico 2).
Gráfico 2 – Recursos aprovados pelo BIRD por modalidade de empréstimo (2004-2016)
Fonte: elaboração própria a partir de dados extraídos do Banco de Projetos do Banco Mundial.
14 As demais modalidades incluem: assistência técnica (110 projetos), empréstimos de programas adaptáveis (59),
projetos emergenciais (20), projetos de ajuste estrutural (7), projetos de ajuste programático (6), programas
por resultados (4) e outros (11).
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Fernanda Cimini Salles
A concentração de quase 50% da totalidade dos recursos aprovados pelo
Banco Mundial em uma única modalidade de empréstimos revela a predileção do
banco para esse mecanismo de financiamento na América Latina. Esse dado revela
também que projetos do tipo DPL/DPF são muito mais caros do que projetos de
investimentos. O custo médio de um projeto aprovado na modalidade DPL é de
US$ 256 milhões, ao passo que o custo médio de projetos de investimento é de
US$57 milhões (4,4 vezes mais caro).
Além disso, observa-se uma acentuada desigualdade na alocação desses
empréstimos: dentre os países que receberam esse tipo de ajuda, Brasil (29,6%),
Colômbia (21,1%), México (18,9%) e Peru (13,5%) receberam, juntos 83% do
valor total aprovado na modalidade DPL/DPF, totalizando US$23 bilhões no
período entre 2004 e 2016 (Tabela 2). Chama atenção a ausência de países como
Argentina, Venezuela e Equador, que foram contemplados na era dos ajustes, mas
não receberam nenhum empréstimo DPL/DPF.
Tabela 2 – Empréstimos de Políticas de Desenvolvimento (DPL/DPF)
aprovado por país (2004-2016)
País
Número de
Projetos
Valor total aprovado
(USS$ milhões)
Valor total
aprovado (%)
Brasil 20 8488.32 29.6
Colômbia 16 6050 21.1
México 14 5410.68 18.9
Peru 12 3870 13.5
Panamá 8 1201 4.2
Guatemala 5 840 2.9
Uruguai 5 795.38 2.8
Honduras 6 357.7 1.2
EI Salvador 4 350 1.2
Jamaica 3 305 1.1
República Dominicana 3 280 1.0
Bolívia 2 215 0.7
Paraguai 2 200 0.7
Chile 3 160.16 0.6
Haiti 4 73 0.3
Granada 3 38 0.1
Nicarágua 1 25 0.1
St. Lucia 1 12 0.0
Guiana 1 9.6 0.0
Total 113 28680.84 100
Fonte: elaboração própria a partir de dados extraídos do Banco de Projetos do Banco Mundial.
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A nova face das políticas de desenvolvimento do Banco Mundial [...]
Além dos empréstimos DPL/DPF, uma nova modalidade de empréstimos tem
ganhado destaque na agenda do Banco Mundial para a Boa Governança. Trata-se
da modalidade “Programas por Resultados” – Program for Results (PforR), em
vigor desde 2012 (WORLD BANK, 2011). Essa modalidade opera de modo similar
ao DPL/DPF, atrelando o desembolso do financiamento ao cumprimento de
metas acordadas com o Banco Mundial, mas, no caso dos PforR, as metas são
baseadas em indicadores de resultado verificáveis. Por exemplo, em um projeto
voltado para a área de saneamento, metas relacionadas ao número de famílias
atendidas poderiam funcionar como indicadores de desembolso. Até setembro
de 2016, o Banco já havia aprovado 49 projetos nessa modalidade, totalizando
US$ 12 bilhões em financiamento
15
.
Na América Latina, foram aprovados 4 financiamentos nessa modalidade,
totalizando US$890 milhões
16
. Não é possível afirmar ainda se os “Programas
por Resultados” serão a nova tendência do Banco Mundial para América Latina.
Mas, tendo em vista a similaridade entre as condições prévias exigidas nessa
modalidade e aquelas do DPL, muito provavelmente os PforR também ficarão
restritos a poucos países.
Do ajuste estrutural à boa governança
Podemos distinguir duas grandes fases na evolução da concepção de
desenvolvimento do banco no que diz respeito ao papel do Estado nos últimos 30
anos (Quadro 2). A primeira delas é marcada pela visão negativa do Estado, cujo
efeito imediato foi a debilitação da capacidade do Estado para a implementação de
políticas públicas. A segunda fase, por sua vez, traz gradualmente o Estado para o
centro da cena do desenvolvimento para uma reconciliação com o neoliberalismo.
Ainda assim, percebe-se a continuidade tanto de características programáticas,
fortemente enfatizadas pelas operações de ajuste, como também a permanência
de elementos operacionais.
15 Informação disponível no site do Banco Mundial.
16 São eles: um projeto na Costa Rica, no valor de US$420 milhões; um projeto no Brasil, no valor de US$350
milhões; um projeto no Uruguai, no valor de U$66 milhões; e outro no México, no valor de US$55 milhões.
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Fernanda Cimini Salles
Quadro 2 – Evolução cognitiva do papel do Estado na concepção de
desenvolvimento do Banco Mundial
Visão negativa do Estado
Fases Período Características Operacionais Características programáticas
Ajuste
Estrutural
(Consenso de
Washington)
1982 – 1991
Empréstimos para o equilíbrio
da balança de pagamentos.
Financiamento de curto prazo
e desembolso imediato.
Condicionalidades
macroeconômicas.
Ausência de uma política de
desenvolvimento. Redução da
atuação do Estado em políticas
públicas. Baixa ênfase no
combate à pobreza.
Visão Positiva do Estado
Reestruturação
(Consenso de
Washington
Plus)
1991 – 1997
Condicionalidades
macroeconômicas. Maior
ênfase à assistência técnica.
Retomada de projetos
orientados para áreas
específicas.
Período de aprendizado e
inovações das políticas de
desenvolvimento. Construção
da ideia da Boa Governança
atrelada ao combate à pobreza e
estabilidade macroeconômica.
Boa
Governança
1998 – 2016
Programas de abrangência
intersetorial. Seletividade
na escolha dos mutuários.
Descentralização do
empréstimo para unidades
subnacionais. Empréstimo
baseado em políticas
(DPL e PDL).
Empréstimo baseado em
Resultados (PforR).
Ênfase no discurso da Boa
Governança por meio da
capacitação e fortalecimento das
intuições estatais, do equilíbrio
fiscal e das parcerias com o setor
privado.
Fonte: Elaboração própria, 2006,, a partir de informações extraídas de Kaufmann, Kraa e Zoido-Lobaton (1999) e
Krause (2004).
A ênfase dada à estabilidade econômica como pré-condição para o
desenvolvimento e o combate à pobreza permanecem. A própria ideia subjacente
ao conceito da Boa Governança sintetiza a agenda democrático-capitalista: deixar
a cargo dos agentes privados a responsabilidade pelo crescimento econômico,
atribuindo-lhes liberdade e, ao mesmo tempo, garantir a inclusão daqueles excluídos
das benesses do desenvolvimento aos serviços básicos. Porém, essa visão positiva
do Estado traz consigo um paradoxo: se, por um lado, há o reconhecimento de
que o Estado importa, por outro lado, o Estado não está preparado para realizar
as mudanças necessárias para o progresso – deve estar amparado por um conjunto
de instituições públicas e privadas.
Em seu aspecto operacional, os empréstimos de desenvolvimento assemelham-
se aos de ajuste por apresentarem uma abordagem macroestruturante, pois
ambos influenciam as finanças públicas e apresentam instruções fortemente
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A nova face das políticas de desenvolvimento do Banco Mundial [...]
normativas. O que há de novo, porém, é a ênfase dada aos resultados (outcomes)
dos programas. As novas modalidades são desenhadas com a preocupação de
alcançar o comprometimento do Estado para com as políticas propostas, e isso é
um grande diferencial. Não basta que Banco Mundial dite as regras, é preciso gerar
compromissos a serem apreendidos pelos Estados para que as reformas financiadas
impliquem mudanças econômicas e políticas.
Não por acaso, a agenda da Boa Governança é acompanhada pela ênfase nos
conceitos de “parceria” e “autonomia” dos governos recipientes do empréstimo.
A novidade é a autonomia atribuída aos governos (onwership), que teriam liberdade
para escolher suas políticas. Nesse cenário, o banco se apresenta como um parceiro
do Estado, que provê não somente recursos, mas conhecimento para auxiliar governos
na escolha das melhores políticas. Uma expressão que ganhou força para qualificar
o papel do banco nessa nova fase é a de Knowledge Bank
17
, responsável por definir
e propagar boas práticas em políticas de desenvolvimento.
O eixo central da diferenciação entre as duas abordagens – Ajuste Estrutural
e Boa Governança – incide, pois, na importância atribuída à formulação de políticas
públicas para a utilização dos recursos. O processo de formulação de políticas envolve
quatro elementos básicos: (i) a definição do problema, (ii) a criação e seleção de
opções para solucioná-lo, (iii) a gestão da opção selecionada e (iv) o posterior
monitoramento e avaliação (MOLINA, 2002). No caso dos empréstimos de
desenvolvimento de políticas, aquelas apoiadas pelo Banco Mundial devem constar
nos programas orçamentários dos governos e, portanto, devem estar sujeitas às
mesmas autorizações necessárias para a realização de qualquer politica pública.
Com isso, o Banco Mundial passa a acompanhar e orientar todas as etapas de
uma política, desde o processo de definição do problema até sua avaliação. Enquanto
as operações de crédito realizadas no âmbito do Ajuste Estrutural apoiavam um
conjunto especifico de reformas, a abordagem da Boa Governança propõe uma
visão compreensiva do Estado, financiando não apenas reformas, mas uma nova
concepção de Estado.
Paradoxalmente, a maior liberdade trazida pelos empréstimos de políticas de
desenvolvimento (flexibilidade para alocação dos recursos) vem acompanhada de
constrangimentos ainda mais profundos: aqueles governos que não se adequam ao
modelo que o Banco Mundial considera como um “ambiente institucional adequado”
17 O termo foi utilizado pelo presidente James Wolfensohn, nos anos de 1990, para atribuir ao banco a visão de
ser um provedor do estado da arte de expertise em desenvolvimento (KRAMARZ; MOMANI, 2013).
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Fernanda Cimini Salles
não são elegíveis para receber o financiamento (PENDER, 2001). Trata-se, portanto,
de uma condicionalidade anterior à própria negociação dos recursos. Diferentemente
do Ajuste Estrutural, quando as condicionalidades eram claramente atreladas ao
financiamento, as novas modalidades de empréstimo induzem as reformas sem que
necessariamente haja a interação entre o banco e o Estado.
Essa mudança chama atenção para um aspecto curioso da interação entre
o Banco Mundial e os países beneficiários da ajuda internacional: ainda que a
relação assimétrica de poder tenha sido pouco alterada, a forma como se dá o
exercício da autoridade do banco mudou. No contexto dos ajustes estruturais,
era aceitável que o banco estabelecesse uma agenda sem a aquiescência dos
países beneficiários e, para isso, adotasse regras de caráter diretivo. O contexto
dos ajustes estruturais aproximar-se-ia, portanto, a uma relação explicitamente
hierárquica entre o Banco Mundial e os Estados, que dependiam de recursos
para sanar a crise de curto prazo. Segundo Onuf (1989), um cenário ordenado
hierarquicamente se caracteriza pela emissão e apreensão de regras diretivas, cujo
caráter é essencialmente regulatório.
As regras diretivas são o tipo de regras mais visíveis em uma interação, pois
elas expressam claramente a intenção do locutor e a resposta esperada por parte
do receptor. Os verbos diretivos típicos são aqueles que demandam dos outros
que se faça algo que é ordenado, como “querer”, “permitir” ou “pedir”. Apesar
das regras diretivas não serem imperativas, elas se utilizam de modais imperativos
com o intuito de regular a prática do ouvinte. Cabe a esse último rejeitar ou aceitar
as regras impostas, uma escolha feita tendo em vista a estrutura de enforcement
existente. No caso da interação entre os estados latino-americanos e o Banco
Mundial para a contratação de empréstimos de ajuste estrutural, era explícito
quais agentes detinham poder na relação, a ponto de os governos obedecerem
a certas condicionalidades, ainda que não as considerassem as mais adequadas
para os seus problemas domésticos.
A coerção para o cumprimento das mesmas era clara: ou os países ajustavam
suas economias ou não recebiam o recurso do qual precisavam. Assim, no discurso
diretivo, a variável crucial é a assimetria de poder expressa entre os cooperantes,
agravada pela vulnerabilidade econômica dos países em desenvolvimento, em
um contexto de crises financeiras. A produção das regras tem um peso maior
do que a sua recepção, uma vez que não há muitas alternativas para o receptor,
senão segui-las.
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A difusão da abordagem da Boa Governança, por sua vez, acontece em um
contexto diferente, em que o arranjo político no qual se encontravam os países
em desenvolvimento e os bancos multilaterais demandava uma reorientação dos
modos de interação entre eles. Não somente o desgaste da imagem do Banco
Mundial, em função dos insucessos do ajustes, demandava uma reorientação
da sua forma de atuação, como também os próprios países latino-americanos se
encontravam menos vulneráveis à ingerência externa.
A retomada do crescimento econômico, motivado pelo boom das commodities,
nos anos 2000, reduziu a dependência das principais economias latino-americanas
em relação ao financiamento internacional. Nesse cenário, embora a assimetria
permaneça, a força das condicionalidades pautada na posse e na necessidade
de recursos externos não mais justificava a emissão de enunciados imperativos.
O tom da linguagem utilizada no discurso, nos documentos e mesmo nos projetos
de cooperação precisou ser revista para adequar-se a uma interação menos
hierarquizada.
As novas modalidades de empréstimo cumprem essa demanda porque
asseguram o comprometimento não tanto pela imposição, mas por depositar um
voto de confiança na atuação do Estado menos desenvolvido. Não só a montagem
do conteúdo dos projetos acontece em constante diálogo com o governo, como
também muitas práticas da própria administração pública são reconhecidas pelo
Banco Mundial como iniciativas de Boa Governança, que devem ser fomentadas
e reaplicadas em outros países.
Nesse contexto, regras diretivas são substituídas por regras instrutivas e
compromissais, que demandam tanto o consentimento prévio à interação, quanto
a formação de compromisso entre as partes. Segundo Onuf (1989), regras de
caráter instrutivo ou compromissal não eliminam as assimetrias existentes entre
os interlocutores, porém, alteram a forma como as assimetrias se manifestam. Em
contextos em que a autoridade é legítima, isso é, quando há o consentimento social
da assimetria, prevalecem regras instrutivas. Já em contextos em que há contestação
da assimetria e divergência de propostas, prevalecem regras de compromisso.
A preocupação do banco em tornar-se um emissor legítimo do conhecimento
sobre políticas de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, aumentar a autonomia
dos governos receptores da ajuda para firmar compromissos, pode ser interpretada
como uma resposta do banco a um contexto em que o exercício da autoridade,
por meio da emissão de condicionalidades diretivas, passou a ser severamente
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contestado. Portanto, negar que houve mudanças é ignorar todo um processo de
reposicionamento do Banco Mundial vis-à-vis um novo contexto de socialização
de regras na sociedade internacional. Na América Latina, a principal consequência
dessa mudança tem sido a maior concentração dos recursos aprovados pelo Banco
Mundial para os poucos países que aceitam as condicionalidades da Boa Governança
como regra de conduta anterior à própria negociação dos financiamentos.
A ausência de operações aprovadas em países que não desenvolveram um
“ambiente de políticas adequado”, como Argentina, Venezuela e Equador, nos
anos 2000, é indicativo de tal mudança.
Conclusões
O artigo problematizou o reposicionamento do Banco Mundial em relação à
agenda da Boa Governança, a partir de uma leitura construtivista das mudanças
programáticas e operacionais experimentadas pelo banco nos últimos trinta anos.
Ainda que as mudanças ocorridas nas políticas do banco afetem todos os países
em desenvolvimento que se beneficiam de empréstimos do banco, o artigo
concentrou-se nos empréstimos realizados na América Latina. Iniciando em 1980 –
quando o então presidente Roberto McNamara, em seu último ano de mandato à frente
do Banco Mundial, aprovou uma nova modalidade de empréstimos, denominada
Ajuste Estrutural – até os dias de hoje, em 2016, a evolução das modalidades
de empréstimo aprovadas pelo Banco Mundial para países latino-americanos
foi classificada em duas fases distintas, em que prevaleceram duas abordagens:
(a) abordagem do Ajuste Estrutural e (b) a abordagem da Boa Governança.
A linha divisória entre ambas as abordagens pôde ser observada tanto em
aspectos programáticos quanto operacionais. Em termos programáticos, observa-
se uma reorientação do banco em relação ao papel do Estado na implementação
de políticas de desenvolvimento. Uma visão negativa do Estado, marcada por
políticas de austeridade e enxugamento da máquina pública, é substituída por
uma visão positiva, no sentido de capacitar e melhorar as instituições públicas
para regulamentação e fomento da atividade econômica. No plano operacional,
essa mudança pôde ser observada com a extinção dos empréstimos de ajuste e
a criação dos empréstimos de políticas de desenvolvimento (DPL/DPF) e, mais
recentemente, com a criação dos Programas por Resultados (PforR).
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É verdade que, apesar dessa reorientação, permanecem aspectos de
continuidade: ambas as abordagens reforçam o modelo liberal-democrático
aliado à expansão do mercado capitalista no contexto internacional. A agenda
da Boa Governança não oferece um modelo alternativo de organização social e
econômica, tampouco sugere uma alteração dos padrões vigentes da relação Norte
e Sul, o que confrontaria o status quo dos países desenvolvidos. A solução para
o subdesenvolvimento continua a cargo das medidas adotadas individualmente
por cada país, no âmbito doméstico, e o banco continua como o “guardião” do
conhecimento das boas práticas a serem adotadas para tal fim – em sintonia com
a aspiração do banco em ser reconhecido como um Knowledge Bank.
Contudo, observa-se uma mudança na forma como o Banco Mundial interage
com os seus mutuários, em especial, na forma como as condicionalidades são
emitidas. A dinâmica de socialização das regras, no que tange o papel do Estado,
ganha um caráter menos conflitivo, já que é dada ampla flexibilidade para que os
Estados utilizem os recursos oriundos do empréstimo. Contudo, os empréstimos
tornam-se mais concentrados: somente aqueles governos que já adotam as
instruções difundidas pelo banco, como premissa do seu comportamento, são
elegíveis para o financiamento.
Portanto, a Boa Governança confere aos Estados uma autonomia embebida: os
governos ganham liberdade para desenvolver suas políticas dentro de um “ambiente
de boas políticas” previamente delimitado pelo Banco Mundial. Não há espaço
para modelos criativos ou desafiantes. A Boa Governança incide na essência da
formulação de políticas públicas, pois não se limita apenas à disseminação de um
“tipo ideal” de Estado, mas se propaga para o gerenciamento de outras questões,
tais como meio ambiente, gênero, transportes, educação, saúde etc. Diferentemente
da era dos ajustes, no entanto, esse constrangimento não é explicitado de forma
diretiva; ao contrário, ele é enunciado por meio de instruções e compromissos,
sob a forma de metas e indicadores, que são formulados, na maior parte das
vezes, pelos próprios gestores públicos. Por isso, a tendência é que a negociação
das condicionalidades dos financiamentos envolva menos fricção de interesses
ou divergência de propostas, pois só estarão sentados à mesa aqueles governos
que tenham condições de firmar compromissos nos mesmos termos adotados
pelo banco.
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Fernanda Cimini Salles
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