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Fernando Dall’Onder Sebben, Pedro Perfeito da Silva
As políticas industrial e infraestrutural durante
o governo Lula: implicações e desafios da adoção
do modelo do Estado Logístico para o Brasil
Industrial and infrastructural policy
in Lula government: implications and challenges
of adopting the logistical state model for Brazil
DOI: 10.21530/ci.v11n1.2016.232
Fernando Dall’Onder Sebben
1
Pedro Perfeito da Silva
2
Resumo
O artigo concentra-se na análise da política industrial brasileira durante o governo Lula
(2003-2010) e dos projetos associados à Iniciativa para a Integração da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA). Em ambos, observa-se um modelo de desenvolvimento,
próximo ao que denominamos Estado Logístico – tipo ideal, diferente do conceito de Amado
Cervo, que surge da confluência de um alto nível de autonomia inserida com políticas de
corte horizontal, as quais buscam reforçar as vantagens comparativas do sistema produtivo
nacional e regional. Assim, há uma mútua influência entre as políticas, pois o sucesso da
IIRSA promove a integração do mercado sul-americano com o do Pacífico, ampliando a pressão
sobre a indústria brasileira, enquanto a política industrial reforça uma estrutura produtiva
baseada no setor primário e na indústria tradicional, dificultando a integração regional.
Palavras-chave: Desenvolvimento; Integração Sul-Americana; Política Industrial; Política
de Infraestrutura.
1 Analista Legislativo do Senado Federal, doutor pelo PPGEEI-UFRGS.
2 Estudante de doutorado no Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul. Pesquisador do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV).
Artigo recebido em 17/11/2015 e aprovado em 27/05/2016.
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Abstract
The article focuses on the analysis of the Brazilian industrial policy under Lula (2003-2010)
and projects associated with the Initiative for the Integration of Regional Infrastructure
in South America (IIRSA). In both, there is a development model, close to what we call
Logistic State – ideal type, different from the concept of Amado Cervo, which arises from
the confluence of a high level of autonomy inserted with horizontal policies, which seek
to strengthen comparative advantages of national and regional production system. Thus
there is a mutual influence between policies, because the success of IIRSA promotes the
integration of the South American market with the Pacific, increasing the pressure on the
Brazilian industry, while industrial policy strengthens a productive structure based on the
primary sector and traditional industry, hindering the regional integration.
Keywords: Development; South American Integration; Industrial Policy; Infrastructure Policy.
Introdução
O artigo analisa a política industrial brasileira durante o governo Lula (2003-
2010) e os projetos associados à Iniciativa para a Integração da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA). Nas duas dimensões, parte-se de um modelo
semelhante de intervenção estatal, tanto a respeito da cooperação entre Estado e
sociedade quanto no que tange ao escopo das medidas estatais postas em prática.
Tal modelo de desenvolvimento aproxima-se ao que denominamos Estado Logístico
– tipo ideal
3
que surge da confluência de um alto nível de autonomia inserida com
políticas (industriais e infraestruturais) de corte predominantemente horizontal,
reforçando as vantagens comparativas do sistema produtivo.
A observação da política industrial nacional e dos projetos infraestruturais
regionais revela uma influência mútua entre tais dimensões, pois as medidas
horizontais na infraestrutura regional diminuem os custos associados à importação,
contribuindo para a crise da indústria brasileira. Na mesma linha, a política
industrial interna, caracterizada por uma maioria de medidas horizontais e
voltadas ao reforço das vantagens comparativas, não logrou incentivar a integração
produtiva regional – que poderia fortalecer grupos sociais interessados em projetos
3 “A forma bastante usual de construir conceitos nas ciências humanas é através da elaboração de tipos ideais,
seguindo a tradição weberiana. Nesta, como é sabido, cada categoria é definida através de um conjunto de
atributos ao qual se chega a partir de um exercício da razão, sem se esperar, na realidade fática, que se encontrem
todos os atributos nas diferentes situações concretas ou casos. Os conceitos, então, são construtos mentais e
a aproximação entre eles e o real é sempre probabilística” (FONSECA, 2014, p. 3-4)
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infraestruturais voltados ao mercado interno regional – e permitiu a manutenção
de uma inserção externa baseada na exportação de bens primários.
Tal argumento principal será aprofundado ao longo das seguintes etapas
analíticas, dispostas, respectivamente, nas próximas seções: i) exposição do
conceito de Estado Logístico, diferente do empregado por Amado Cervo; e ii) uma
breve avaliação da política industrial brasileira e dos projetos infraestruturais
regionais. Por fim, observar-se-á a mútua influência entre as duas dimensões de
políticas estatais.
Estado Logístico: a reformulação do conceito
Amado Cervo formulou o conceito de Estado Logístico, referente a um
“paradigma” de política externa capaz de superar as heranças do subdesenvolvimento.
Trata-se de uma síntese entre os modelos desenvolvimentista e liberal, que objetiva
“atenuar a dependência tecnológica e financeira, promovendo a inovação produtiva
e a saída da condição de esmoleiro internacional” (CERVO, 2008, p. 86). O modelo
teria como foco o “apoio logístico aos empreendimentos, o público e o privado,
de preferência o privado, com o fim de robustecê-lo em termos comparativos
internacionais” (CERVO, 2008, p. 87)
4
. Tal paradigma passou a ser comumente
tratado enquanto sinônimo de políticas públicas promotoras do desenvolvimento,
sobretudo a partir da década de 2000. Estaria associado, por exemplo, ao aumento
do consumo, das exportações e do crescimento do Brasil. Todavia, embora ele
represente avanços em relação ao paradigma neoliberal, requer uma análise crítica
sobre seus fundamentos e resultados para o desenvolvimento nacional. Assim,
a partir das variáveis da política industrial e da infraestrutural, questiona-se o
conceito proposto pelo autor, no sentido de questionar seus fundamentos e poder
melhor observar seus impactos, sobretudo para a estrutura produtiva.
Desse modo, neste trabalho, em contraste à perspectiva de Cervo (2008b),
procura-se ir além da descrição conceitual do Estado Logístico. Mais do que
mapear seus atributos e simplesmente apontar normativamente o perfil desejado
do tipo de intervenção estatal, como faz o autor, objetiva-se investigar de que
4 No caso brasileiro, o Estado Logístico apresentaria as seguintes características: a) o controle do processo de
privatização; b) a criação de grandes empresas (mineração, siderurgia, indústria aeronáutica e espacial); c) o reforço
da capacidade empresarial do país e a aplicação da ciência e tecnologia assimiladas; d) os mecanismos de
proteção diante de capitais especulativos; e) a política de defesa nacional (CERVO; BUENO, 2002, p. 460-61).
Ademais, é componente essencial do modelo “a agregação dos empreendimentos nacionais às cadeias produtivas
internacionais e a os investimentos diretos no exterior, a começar pela vizinhança” (CERVO, 2008, p. 87).
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modo operam as relações entre Estado e mercado e, em especial, como elas
interagem com as diferentes políticas de infraestrutura. A partir da análise da
literatura existente, propor-se-á um novo conceito de Estado Logístico, capaz de
ser construído a partir de duas variáveis: escopo das políticas estatais e relação
entre Estado e sociedade.
Assume-se que, nos países em desenvolvimento, determinados tipos de
infraestrutura de transporte, energia e comunicações, articulados com políticas
industriais, podem permitir a dinamização de regiões pobres e, dessa forma, reduzir
a desigualdade. Tais investimentos podem induzir o surgimento de indústrias,
nacionais ou integradas a outros países. Nesse cenário, reduz-se a força política
das elites exportadoras e a dependência de recursos naturais. O Estado aumenta
sua capacidade extrativa e distributiva, bem como obtém meios físicos de aumentar
sua presença no território, oferecendo serviços públicos. Todavia, a desconexão
entre as políticas industriais e de infraestrutura também pode trazer resultados
adversos, conforme se procurará demonstrar
5
.
O conceito aqui proposto de Estado Logístico
6
combina um alto nível de
autonomia inserida com políticas industriais e infraestruturais de corte horizontal,
as quais buscam reforçar as vantagens comparativas do sistema produtivo nacional.
Os pressupostos teóricos do Estado Logístico residem, portanto, em uma visão
específica sobre o papel das instituições e do Estado, especialmente no sentido
de reduzir a atuação estatal e de ampliar a liberdade dos agentes privados. Por
essa ótica, a garantia dos direitos de propriedade constitui variável central, visto
que aumentaria a credibilidade das regras do jogo e, dessa forma, majoraria a
previsibilidade das interações. Nesse sentido, reformas como, por exemplo, dos
poderes judiciários e a constituição de bancos centrais independentes sinalizariam
um caráter neutro da intervenção estatal. Com efeito, haveria uma alteração na
estrutura de recompensas da sociedade: o ambiente para a atividade produtiva
seria fortemente otimizado, de modo a aumentar a participação do setor privado
e permitir que ele desenvolva suas vantagens comparativas.
Dessa forma, o presente conceito do Estado Logístico aproxima-se da visão
do Banco Mundial em seu relatório de 1994, Infrastrucuture for Development.
5 Cabe mencionar, ainda, as características estruturais da América do Sul, que combinam um padrão histórico
de desigualdade socioeconômica com a presença de elites exportadoras. Observa-se, como resultado dessa
trajetória, a menor capacidade de o Estado atingir o território nacional e incluir diferentes grupos sociais. Trata-
se das “áreas marrons” (O’DONELL, 1993), áreas em que a presença do Estado é mínima ou mesmo inexiste,
de modo que predomina a falta de direitos e de acesso à ordem legal.
6 Tal conceito, obviamente, difere de sua formulação mais conhecida, de Cervo (2008).
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Influenciado pelo contexto da época, o relatório sugere três medidas aos governos
a respeito das políticas públicas de infraestrutura: 1) aplicar princípios comerciais
de operação na infraestrutura (autonomia gerencial e financeira, orçamentos
baseados nas receitas dos usuários); 2) aumentar a competição, expandindo a
participação do setor privado; 3) ampliar a participação dos usuários, em diversas
fases da política pública (BANCO MUNDIAL, 1994, p. 8).
Entre as premissas do relatório, destaca-se o entendimento de que o
desempenho da infraestrutura não está relacionado ao nível de renda do país,
mas, sim, a políticas setoriais. Para tanto, a variável chave estaria nos Estados
serem capazes de prover ambientes institucionais favoráveis às forças de mercado.
Em termos teóricos, tal visão também está associada às premissas de North
e Weingast (1989), para os quais as instituições políticas precisam ser capazes de
limitar a intervenção do Estado, de modo que os direitos privados e os mercados
prevaleçam: essas são as condições fundamentais do crescimento econômico.
Com premissas semelhantes, Acemoglu e Robinson (2012) explicam o papel das
instituições inclusivas que, ao garantir a propriedade privada e a concorrência,
favorecem a inovação tecnológica e, por conseguinte, o crescimento sustentado.
Haveria, por essa ótica, um ciclo virtuoso mediante o qual as instituições políticas
e econômicas inclusivas se reforçariam mutuamente, garantindo a pluralidade e
a democracia e, ao mesmo tempo, diminuindo as chances de surgirem relações
extrativas ou um governante autoritário.
Vale à pena destacar que a interação entre as variáveis independentes (grau
de autonomia inserida do Estado em questão; o predomínio de políticas industriais
e infraestruturais horizontais ou verticais) dá origem a diferentes tipos ideais em
termos de modelo de desenvolvimento (variável dependente)
7
, o qual diz respeito
ao padrão de políticas públicas adotado e seu impacto previsto para a estrutura
de produção de um país e, dessa forma, para o conjunto de sua sociedade. Sendo
assim, por constituírem políticas públicas, tais tipos ideais são classificados como
“Estados”; a adjetivação de cada um deles revela seu impacto esperado sobre a
estrutura produtiva e, indiretamente, sobre a sociedade.
Tal impacto sobre a estrutura produtiva está associado à noção de mudança
estrutural: “processo de longo prazo pelo qual os países experimentam a
transformação e a diversificação de suas estruturas produtivas e tecnológicas e,
como resultado, da composição de suas demandas intermediária e final” (UNIDO,
2013, p. 30). Observa-se se as variáveis dependentes contribuem para reproduzir
7 Os Estados caracterizados por um baixo grau de autonomia inserida não serão tratados no presente artigo.
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ou alterar essas estruturas produtivas, principalmente a indústria e a economia
de recursos naturais (commodities).
Nesse sentido, há uma clara diferença entre o Estado Logístico e o Estado
Desenvolvimentista, ainda que compartilhem um alto nível de autonomia inserida
8
.
O primeiro tem como objetivo principal o reforço a vantagens comparativas – e,
consequentemente, da posição do país na divisão internacional do trabalho e no
paradigma tecnológico vigente – por meio de um conjunto de projetos de caráter
horizontal. Já o segundo desenha políticas verticais com a intenção de transformar
a estrutura produtiva e a posição econômica internacional do país, a partir da
promoção de setores estratégicos por sua capacidade de gerar sinergias, inovações
tecnológicas e demanda para as exportações nacionais
9
. Dito isso, passa-se ao
detalhamento das variáveis independentes.
As relações Estado-Sociedade e a Autonomia Inserida
O conceito de Autonomia Inserida é originado a partir da formulação de Peter
Evans que, a partir das relações entre Estado e sociedade, explica o maior ou menor
sucesso dos países em seus processos de desenvolvimento. Significa a combinação
entre coerência interna do Estado, com sua capacidade de conexão externa, e a
sociedade, a fim de promover a transformação industrial (EVANS, 1993). Embora
a autonomia inserida seja um atributo típico do Estado Desenvolvimentista,
entende-se que constitui uma variável, com níveis oscilantes, de modo que pode
ser utilizada para examinar outros casos que não o developmental state. Duas
dimensões importam para examinar o relacionamento entre setor público e privado:
autonomia e parceria.
A parceria diz respeito a “um grupo concreto de conexões que ligam o Estado
íntima e agressivamente a grupos sociais particulares com os quais o Estado
compartilha projetos conjuntos de transformação” (EVANS, 2004, p. 93). Trata-se
8 Em termos históricos, é possível apontar o governo Juscelino Kubitschek (1956-61), no Brasil, como exemplo de
Estado Desenvolvimentista, e o governo coalizão política da Concertación (1990-2010), no Chile, como exemplo
de Estado Logístico.
9 Na origem do conceito de Estado Desenvolvimentista, estão as explicações do subdesenvolvimento sul-americano
a partir de causas tais como a exploração das grandes potências sobre os países periféricos, o relativo atraso
tecnológico, o predomínio da exportação de produtos primários, a herança colonial, entre outras. Indicadores
de distribuição de renda, concentração da propriedade de terras, pobreza e analfabetismo ilustram esse quadro
negativo. Para revertê-lo, defendem-se mudanças estruturais nas economias nacionais mediante a intervenção
governamental nas áreas de infraestrutura, pesquisa e desenvolvimento, defesa, ciência e tecnologia, bem como
o uso de uma política comercial agressiva combinada com ações de fortalecimento da indústria.
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do grau de sinergia entre a burocracia e os grupos privados no processo de
transformação industrial.
A autonomia, por sua vez, refere-se ao grau de independência da burocracia
em relação ao capital privado nacional. O excesso daquela leva a um Estado
predatório, avesso ao capital nacional, ou até mesmo a um desinteresse pelo setor
privado. Já sua falta abre caminho à captura do Estado por grupos particulares
e ao patrimonialismo.
As duas dimensões são complementares: “Um aparato de Estado robusto e
coerente facilita a organização de um capital industrial: uma classe organizada
de industriais facilita um projeto conjunto de industrialização, que por sua vez
legitima tanto o Estado quanto os empresários” (EVANS, 2004, p. 291). Em relação
ao papel de cada uma das dimensões, o autor afirma: “A parceria é necessária
para obter informações e implementar políticas, mas sem a autonomia a parceria
vai se degenerar em um supercartel” (EVANS, 1993; 2004, p. 91).
Os Estados do Leste Asiático seriam exemplos de níveis ótimos nas duas
dimensões. O MITI (Ministry of International Trade and Industry) japonês foi
central na industrialização japonesa, visto que orientava o capital privado em
direção a um processo de industrialização com crescente sofisticação tecnológica,
mas guardava suficiente distanciamento para não ser capturado pelos interesses
particulares do empresariado local. A Coreia do Sul, marcada pela simbiose entre o
Estado e os chaebols, e Taiwan, também podem ser considerados casos exemplares.
Na mesma linha, Rodrik (2004) afirma que um arcabouço institucional capaz
de equilibrar parceria e autonomia é mais importante do que a forma precisa
que a política pública pode assumir. De fato, a dicotomia entre Estado e mercado
perdeu espaço na era pós Consenso de Washington, ao passo de haver um
relativo consenso de que “o desenvolvimento do moderno capitalismo depende
de uma interação entre mercado e mecanismos fora dele” (PERES; PRIMI, 2009,
p. 15). Por isso, o grau de Autonomia Inserida constitui variável decisiva para,
combinada com o tipo de política industrial e infraestrutural, explicar a estratégia
de desenvolvimento adotada pelos países.
O escopo das políticas industriais e infraestruturais
A relação entre as políticas públicas industriais e de infraestrutura não é algo
novo na história. Perez (2002) demonstra que cada revolução tecnológica está
associada a um conjunto de infraestruturas típico do paradigma tecnoprodutivo.
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Por exemplo, a chamada Era do Aço e das Ferrovias foi marcada pelas ferrovias
que, combinadas com navios de aço e telégrafo, criaram redes transcontinentais de
comércio e produção. A Era da Informação combina a produção de microeletrônica
com a infraestrutura de comunicação (internet). A associação entre novas
tecnologias, indústrias e infraestrutura ocorre em cada uma das cinco revoluções
tecnológicas categorizadas pela autora.
Justin Lin e Ha-Joon Chang (2009) realizaram um debate acerca do papel do
Estado e da política industrial nos países em desenvolvimento, com implicações
que dizem respeito à infraestrutura. Para Lin, devido à existência de falhas de
mercado, como externalidades sobre a informação
10
e problemas de coordenação,
o Estado deve apoiar o surgimento de empresas e setores que façam uso das
vantagens comparativas de um país, determinadas com base na dotação de fatores
(trabalho, capital, recursos naturais)
11
. Por isso, defende um “Estado Facilitador”,
que apoie o setor privado a extrair o máximo de suas vantagens. Para ele, se
adotada essa estratégia, a evolução das vantagens de um país, a passagem de um
ramo de produção para outro mais avançado, ocorrerá naturalmente – como teria
sido o caso da Coreia do Sul, que teria iniciado com indústrias intensivas em mão
de obra, acumulado capital e migrado naturalmente para setores mais dinâmicos.
Já Chang entende que essa evolução passo a passo não se sustenta: é preciso
desafiar as vantagens comparativas a fim de avançar em setores intensivos em
capital e tecnologia. Para progredir, o país necessita ingressar em indústrias,
mesmo que sua dotação seja incompatível, como teria sido o caso sul-coreano e
finlandês. Segundo o autor, a acumulação de capital não é um processo abstrato,
requer planejamento governamental e ações práticas. A racionalidade dos agentes
é limitada e existe incerteza. Por isso, as empresas precisam ser subsidiadas e
protegidas, como o foram em diversos países desenvolvidos que transformaram
com sucesso sua estrutura produtiva (CHANG, 2002).
À luz desse debate, e considerando os impactos diferenciados entre economias
baseadas em recursos e em manufaturas, bem como a importância das capacidades
produtivas e tecnológicas para a mudança estrutural, as políticas industriais
e infraestruturais podem ser mecanismos de reprodução ou de transformação
socioeconômica. Com base na classificação das políticas industriais (PERES; PRIMI,
10 Diz respeito à possibilidade de alguma empresa produzir inovação, arcando com seus custos, e ela ser utilizada
por competidores e imitadores que não compartilharam o ônus (free rider).
11 Refere-se ao papel que o Estado deve exercer para suprir carências em capital humano, físico e institucional,
de modo a coordenar as mudanças e induzir melhorias.
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2009, p. 12-13; COUTINHO et al., 2012, p. 105; CUNHA; PERFEITO; PERGHER, 2014,
p. 41), construiu-se um modelo analítico que diferencia as políticas de infraestrutura
entre horizontais e verticais
12
. Vale dizer que as políticas governamentais concretas
não são compostas de medidas de apenas um escopo, de modo que, neste trabalho,
considera-se o sentido das políticas industrias e infraestruturais, ou seja, o caráter
predominante das medidas formuladas e, principalmente, implementadas.
Além disso, as duas formas de política também podem ser diferenciadas
quanto ao nível de complexidade. A política horizontal, basicamente, requer
identificar gargalos logísticos, permitir que as cadeias produtivas fluam e que o
mercado automaticamente se ajuste à melhoria de condições. Portanto, seu nível
de complexidade é reduzido. Por outro lado, a política vertical exige a coordenação
com outras políticas públicas, em especial a industrial. É preciso que o Estado
leve em conta, em seu planejamento, sinergias potenciais entre infraestrutura,
indústria e serviços. Por isso, seu nível de complexidade é mais elevado e requer
maior capacidade estatal.
As políticas horizontais não buscam alterar a estrutura produtiva de
determinada economia, mas, sim, aumentar a eficiência, tendo como objetivo a
alocação ótima de recursos escassos. Tais políticas conferem uma centralidade
teórica ao mercado, já que o funcionamento sem falhas desse implicaria na melhor
informação dos agentes, que racionalmente empregariam fatores e distribuiriam
recursos da melhor forma possível. Nesse sentido, qualquer intervenção estatal
no mecanismo de mercado deve ser condicionada a problemas preexistentes,
bem como a efeitos amplos, que afetem igualmente agentes e setores e que,
principalmente, não gerem poder de mercado.
Em relação à estrutura produtiva, a política horizontal pretende ser neutra.
Todavia, é preciso ressaltar que a neutralidade acaba por privilegiar alguns setores
(RODRIK, 2008, p. 6; PERES; PRIMI, 2009, p. 38). Assim, uma intervenção neutra
pode acelerar o avanço de setores, não necessariamente os mais eficientes no
longo prazo (CHANG, 2008), que já se encontram em posição de vantagem em
determinada estrutura produtiva.
Em termos práticos, as políticas horizontais industriais e infraestruturais
reforçam as vantagens comparativas, afinal, ampliam a eficiência do sistema
econômico sem engendrar mudanças estruturais. São exemplos de políticas
12 Uma terceira possibilidade de classificação seria como “política de fronteira”. De viés schumpeteriano também,
na indústria, corresponderia a setores como bio e nanotecnologia; na infraestrutura, o projeto do elevador
espacial seria um exemplo. Esse tipo de política foge ao escopo desse trabalho.
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desse corte na indústria: isenções fiscais ou subsídios de alcance amplo, medidas
institucionais que elevam a transparência das trocas no mercado, promoção
comercial, defesa da propriedade intelectual, entre outros. Já no que tange às
políticas de infraestrutura, destacam-se obras que facilitam a conexão de dois ou
mais territórios, mediante rodovias, hidrovias ou ferrovias, de modo a reduzir
custos logísticos para a estrutura produtiva existente, isto é, a infraestrutura
atua em favor da ampliação de vantagens comparativas existentes. É o caso, por
exemplo, de ferrovias projetadas para reduzir o custo de transporte de minério
de ferro ou soja.
Já as políticas verticais pressupõem a seleção de projetos e setores prioritários
a partir de uma visão estratégica. Seu objetivo é construir capacidades produtivas e
tecnológicas. Embora possam gerar benefícios, não são intrinsecamente qualificadas
como positivas: a escolha de projetos e a construção das capacidades podem ser
equivocadas. Em maior ou menor grau, encara-se o mercado como uma construção
política, de modo que “as regras do jogo” e “os ganhadores e os perdedores” podem
ser determinados de acordo com as necessidades coletivas da sociedade em questão
(CHANG, 2000), abrindo espaço para outra dimensão da intervenção estatal.
A política vertical parte do pressuposto de que o mercado, por si só, é incapaz
de gerar transformação e garantir bem-estar social. O mercado não garante alocação
de recursos com retornos crescentes (PERES; PRIMI, 2009, p. 18). Mais do que
isso, em razão do próprio funcionamento do sistema econômico, que carece de
mecanismos de ajuste automático (PERES; PRIMI, 2009, p. 20), o Estado precisa
formular esse tipo de políticas. Se as instituições governamentais não detêm
informação perfeita, o mercado da mesma forma não a possui (RODRIK, 2004,
p. 40). Em tal perspectiva, a eficácia, entendida no sentido de atender aos objetivos
estratégicos nacionais, sobrepõe-se à eficiência (PERES; PRIMI, 2009, p. 20).
Como dispensam a neutralidade, as políticas verticais podem promover
desequilíbrios, assimetrias que transformam a produção, no sentido proposto por
Hirschman (1961). Dessa forma, visam à geração de encadeamentos para trás e
para frente. Tanto nas políticas industriais quanto nas infraestruturais, a posição
da economia nacional (ou regional) na divisão internacional do trabalho é uma
variável chave na conformação da intervenção estatal. Nas primeiras, segundo
Freeman e Soete (1997), fortalecem-se setores, seja pelo seu peso na demanda
global (políticas keynesianas), seja pela sua capacidade de engendrar inovações
tecnológicas (políticas schumpeterianas). Nas segundas, as obras de energia
ou transporte são articuladas à consolidação do mercado interno nacional (ou
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regional), ao fortalecimento de novas atividades e à ampliação da competitividade
de uma determinada economia.
Em termos práticos, as políticas verticais abordam os problemas econômicos
de forma dinâmica, desafiando as vantagens comparativas e promovendo mudanças
nas estruturas social e econômica. São exemplos de políticas industriais desse
tipo: incentivos fiscais a setores prioritários, política de compras governamentais,
crédito público direcionado e subsidiado, promoção de inovação a partir de gastos
militares e até mesmo produção estatal em setores estratégicos. Já no caso da
infraestrutura, há medidas como obras de transporte, que favorecem a integração
produtiva de uma economia, obras de energia, que ampliam a capacidade produtiva,
e obras de comunicações, com o mesmo sentido (expansão da rede de fibra ótica,
por exemplo), ou infraestrutura de apoio para indústrias portadoras de futuro.
A política industrial brasileira e a política infraestrutural
sul-americana entre 2003 e 2010
Nesta seção, traçar-se-á uma avaliação da política industrial brasileira e da
política infraestrutural sul-americana ao longo dos anos 2000, com destaque para o
período referente ao governo Lula. Vale retomar que este artigo caracteriza ambas
como próximas ao tipo ideal do Estado Logístico, apresentado na seção anterior. Mais
do que isso, entende-se que há pontos de contato e influências entre tais políticas.
Quanto à política industrial, a década foi marcada por dois conjuntos de
medidas: a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e
a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Ambas foram formuladas
e executadas em um contexto de desindustrialização, podendo ser caracterizadas,
por um lado, pela retomada da dimensão estratégica da política industrial no seio da
agenda governamental e pelos avanços em termos de autonomia inserida na relação
entre Estado-setor industrial e, por outro lado, por problemas de coordenação e
execução das ações planejadas. Esse último ponto é de fundamental importância
na aproximação ao Estado Logístico da política industrial brasileira, afinal, tais
problemas e a amplitude dos projetos listados fazem com que a formulação se
caracterize por um misto de medidas horizontais e verticais, mas que os limites da
capacidade estatal engendrem um desequilíbrio na implementação dos projetos.
Nesse sentido, a PITCE e a PDP guardam um sentido horizontal, o qual passa pelas
dificuldades do Estado brasileiro na execução de medidas verticais, caracterizadas
por um nível maior de complexidade e coordenação com demais políticas.
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No que tange à dimensão infraestrutural, a IIRSA, em seu formato original,
vigorou de 2000 a 2009, quando foi incorporada como foro técnico ao Conselho
Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da UNASUL. Em
um contexto de crescente enfraquecimento das indústrias sul-americanas, tal
política opunha-se, em tese, aos chamados “corredores de exportação”: rodovias,
ferrovias e hidrovias que serviam somente para o escoamento da produção. Por
isso, projetos de infraestrutura conectados por eixos centrais de desenvolvimento,
como uma “espinha de peixe”, articulariam as regiões produtivas de modo a
integrá-las gradualmente – proposição formulada por Eliezer Baptista (FARO;
POUSA; FERNANDEZ, 2005, p. 159). A integração com a economia global seria
o auge do processo. Mais uma vez, a diferença de nível de complexidade entre
políticas horizontais e verticais cumpre um papel relevante, afinal, a velocidade da
execução de medidas horizontais somada à dificuldade de coordenação e execução
de medidas verticais faz com que os resultados práticos da IIRSA se aproximem
do tipo ideal do Estado Logístico.
A PITCE e a PDP: avanços e limites
Em que pese a manutenção da política econômica ortodoxa, baseada no
tripé macroeconômico
13
herdado do governo anterior, o governo Lula colocou-se
o desafio de enfrentar o problema da perda de participação do setor industrial
no emprego e na pauta exportadora a partir de novas medidas. Destaca-se que
o cenário de desindustrialização passa pelos desdobramentos da crise da dívida
externa, enfrentada pelo choque liberal do governo Collor e, posteriormente, por
um Plano Real assentado na abertura comercial e valorização cambial, o que
gerou a chamada modernização defensiva das empresas industriais, levando a
não apenas a adoção de novas práticas gerenciais, mas também à substituição
de componentes produzidos internamente por importados e, consequentemente,
à perda de densidade das cadeias produtivas locais (CASTRO, 2001).
Nesse sentido, a PITCE, lançada em 2003, constitui um marco da retomada
da política industrial no Brasil, ao propor, ao menos em teoria, a substituição
de medidas horizontais descoordenadas pela combinação coerente de políticas
13 O tripé macroeconômico é composto pelas seguintes proposições: câmbio flutuante, metas de inflação e superávit
primário. Tal norte de política econômica parte do que Arestis e Sawyer (2008) chamam de Novo Consenso Macro-
econômico, o qual prioriza a estabilidade de preços, mesmo que à custa do emprego e do investimento produtivo.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 1, 2016, p. 63-90
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Fernando Dall’Onder Sebben, Pedro Perfeito da Silva
horizontais com ações seletivas focadas na inovação tecnológica. Não obstante,
já na análise dos objetivos da política e de seu modelo de gestão é possível antever
a tendência ao Estado Logístico. No primeiro ponto, concentra-se no aumento da
eficiência da estrutura produtiva vigente, na difusão de tecnologias e no aumento
da competitividade das exportações (BRASIL, 2003a)
14
. No segundo, destaca-se
o avanço da autonomia inserida a partir da criação da Agência Brasileira de
Desenvolvimento Industrial (ABDI) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Industrial (CNDI), com participação permanente de associações empresariais
e trabalhistas na formulação e acompanhamento das políticas.
A PITCE organizou-se em torno dos seguintes eixos: i) inovação e
desenvolvimento tecnológico; ii) inserção externa; iii) modernização industrial;
e iv) melhora do ambiente institucional e aumento da capacidade produtiva. Para
avançar nessas quatro frentes, lançou-se mão de instrumentos horizontais, como
afirmam Campanário; Silva; Costa (2005) e Suzigan e Furtado (2006), restringindo
a ação estatal a reformas institucionais e normativas, a desonerações tributárias,
à oferta de garantias e de fontes de financiamento e ao estímulo à fusão de
empresas ou à atuação conjunta para permitir o desenvolvimento tecnológico.
No que concerne aos eixos da política, Castilhos (2005) apresenta as principais
ações em cada um deles. Em todos, verifica-se uma aproximação ao tipo ideal do
Estado Logístico. Na inovação, o foco são parcerias público-privadas e reformas
institucionais (Lei de Inovação, Lei do Bem, Lei de Biossegurança, Política de
Desenvolvimento da Biotecnologia e criação do Instituto Nacional de Propriedade
Industrial). Na inserção externa, destacam-se as desonerações tributárias e a
promoção comercial (Centros de Distribuição e Logística no Exterior, Programa
Brasil Exportador e Sistema Radar Comercial). Já quanto à modernização industrial
e ao aumento da capacidade produtiva, as medidas concentram-se na promoção
da concorrência, no incentivo a micro e pequenas empresas (MPEs), na redução
de custos de transação e em isenções fiscais.
Em termos de ações seletivas voltadas aos setores estratégicos, Laplane
e Sarti (2006) destacam apenas a abertura de linhas de crédito específicas pelo
BNDES, como o Programa Modermaq, Prosoft (para softwares) e o Profarma (para
o setor de saúde). Quanto aos resultados gerais e setoriais, Cano e Silva (2010)
14 Em Brasil (2003a), a aparente dualidade no tratamento das cadeias produtivas ganha coerência quando se
nota que o desenvolvimento de grandes empresas brasileiras internacionalizadas (“campeãs nacionais”) acaba
restrito a setores nos quais o país dispõe de vantagens comparativas como, por exemplo, a carne.
76
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 1, 2016, p. 63-90
As políticas industrial e infraestrutural durante o governo Lula [...]
pontuam que a PITCE não foi capaz de influenciar significativamente o nível
de investimentos na direção pretendida, nem de reverter problemas estruturais,
ainda que tenha havido avanços na estrutura institucional de apoio à política e
no arcabouço regulatório da inovação.
As críticas à PITCE podem ser divididas em dois grupos: i) as que relacionam
seus limites a problemas mais amplos do Estado brasileiro; e ii) as que discordam
dos rumos da política por seu conteúdo adequado aos marcos do Estado Logístico,
isto é, de suporte ao mercado e reprodução das vantagens comparativas.
Na primeira linha, Cano e Silva (2010) relacionam a ausência de metas da política
industrial com os limites da capacidade estatal de planejamento e execução – fruto
do desmonte ocorrido ao longo dos anos de 1980 e 1990. Aqui, vale notar que os
limites da capacidade estatal cumprem um papel determinante na caracterização
do modelo de desenvolvimento como próximo ao Estado Logístico, afinal,
a dificuldade frente a políticas mais complexas – como as verticais – gera diferenças
entre a política industrial na teoria, misto de medidas horizontais e verticais,
e, na prática, horizontal. Além disso, os autores destacam a contradição entre a
política macroeconômica e a política industrial
15
.
No segundo grupo, Castilhos (2005) sublinha que todas as ações da PITCE
se orientam para a inserção externa (via exportações) da indústria brasileira,
a partir de empresas transnacionais, dado que se emprega um conceito genérico
de empresa nacional. Segundo a autora, isso gera uma inserção subordinada
de empresas brasileiras nas cadeias globais de inovação e o reforço à estrutura
produtiva atual. Além disso, haveria uma relação negativa entre o modelo assentado
em PPPs e a difusão tecnológica.
A consciência dos limites da PITCE levou à formulação da PDP, lançada
com o objetivo de aumentar a competitividade sistêmica da indústria brasileira
– via incentivos às atividades de pesquisa e à inovação tecnológica – e de dar
sustentabilidade ao ciclo de crescimento do período – puxado pela valorização
externa das commodities (BRASIL, 2008). Nesse sentido, a política avança no
que tange ao modelo de governança e ao estabelecimento de metas quantitativas
explícitas (gerais e setoriais). Em teoria, o escopo mais amplo e transversal, como
destacam Cano e Silva (2010), permitiria um caráter mais vertical, voltado para
15 A política econômica prejudica a indústria por dois canais: i) os juros elevados diminuem o investimento
industrial; e ii) o câmbio valorizado, pela entrada de capitais de curto prazo e pela doença holandesa, afeta
negativamente a competitividade das exportações industriais.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 1, 2016, p. 63-90
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Fernando Dall’Onder Sebben, Pedro Perfeito da Silva
o adensamento de cadeias produtivas. Não obstante, Guerriero (2012) sublinha
elementos que ressaltam a proximidade da PDP e o modelo de desenvolvimento
do Estado Logístico, afinal, aquela não interferiu na política de câmbio valorizado
e não promoveu medidas comerciais de proteção à indústria, concentrando-se em
instrumentos de facilitação e de redução de custos para inovação e o investimento.
No que tange ao modelo de governança, o comando da PDP ficou com o
Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio (MDIC), mas, a coorde-
nação, com o setor privado. Portanto, a autonomia inserida ganhou força a partir
de instâncias de articulação público-privada e de instâncias de deliberação de
políticas. Em parte, tais mudanças ocorreram devido à expansão da abrangência
da política industrial, de quatro setores estratégicos (na PITCE) para mais de vinte
programas setoriais estruturantes.
Quanto às metas gerais, estabeleceram-se as seguintes: i) elevação da razão
entre investimento fixo e PIB, de 17,6% para 21% entre 2007 e 2010; ii) aumento
da razão entre gastos em P&D e PIB, de 0,51% para 0,65% entre 2005 e 2010; iii)
ampliação da participação das exportações brasileiras nas mundiais – de 1,18%
para 1,25% entre 2007 e 2010 –, das empresas exportadoras – em 10% – e das
exportações para países não tradicionais; e iv) dinamização das MPEs – aumento de
10% das exportadoras, elevação da proporção de inovadoras industriais para 35%
e manutenção da taxa de criação líquida de firmas com até dezenove empregados
em 5,2%. Para isso, os instrumentos institucionais e legais foram mantidos e
ampliados: desonerações tributárias, financiamento e redução do spread bancário
em linhas de crédito do BNDES, Programa de Financiamento das Exportações
(Proex), Sistema Integrado de Comércio Exterior (simplificação operacional),
compras governamentais, regulação (técnica, econômica e concorrencial) e apoio
técnico. Além disso, a PDP reconhece a importância de ações sistêmicas, que
buscam gerar externalidades junto a outros programas (Programa de Aceleração
do Crescimento, Plano de Desenvolvimento da Educação, entre outros).
Em relação às ações setoriais, elas são divididas em três eixos: i) áreas estra-
tégicas – complexo industrial da saúde, tecnologia da informação, energia nuclear,
complexo industrial de defesa, nanotecnologia e biotecnologia; ii) fortalecimento
da competitividade – complexo automotivo, têxtil, madeira, higiene, construção
civil, serviços, indústria naval, complexo agroindustrial, biodiesel, plásticos e couro
e calçados; e iii) expansão e consolidação de liderança – complexo aeronáutico,
petróleo e gás, carnes, bioetanol, celulose, mineração e siderurgia. Vale a pena
78
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 1, 2016, p. 63-90
As políticas industrial e infraestrutural durante o governo Lula [...]
também observar medidas estratégicas para integração produtiva com a América
Latina, como a criação do Programa de Integração Produtiva (PIP) e do Fundo
MERCOSUL de Garantias a MPEs, a inauguração de escritórios da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), ABDI, Agência Brasileira de Promoção de
Exportações e Investimentos (Apex-Brasil) e do BNDES em países da região e os
desembolsos do BNDES para investimentos em infraestrutura (IIRSA).
A avaliação da PDP
16
demonstra que houve progresso em termos de
fortalecimento institucional e autonomia inserida. Além disso, não é possível
negar que houve avanços em setores estratégicos como o complexo industrial da
saúde, a tecnologia da informação e a indústria naval. Não obstante, o caráter geral
da política industrial seguiu nos marcos do Estado Logístico, dado que faltaram
propostas no sentido de desafiar as vantagens comparativas e acelerar as mudanças
estruturais (GUERRIERO, 2012). Os instrumentos permaneceram concentrados em
desonerações tributárias e ampliação do financiamento, os quais parecem mais
preocupados com os resultados do balanço de pagamentos do que com a crise da
indústria brasileira. São exemplos disso: o caráter genérico das macrometas (sem
priorizar a indústria de transformação), a inclusão de setores primários, como
a pecuária e o trigo, e a centralidade da atração de empresas transnacionais em
setores como mineração e petróleo e gás. Mesmo quando o rumo da política está
correto, observam-se problemas, como a lentidão na implementação de mudanças
legislativas e organizacionais (caso do setor de defesa) e o não estabelecimento
de medidas de desempenho (caso da nanotecnologia).
Na mesma linha, Brandão e Drummond (2012) partem de Rodrik (2004)
para apontar os limites da PDP em termos de inovação, afinal, o potencial de
geração de atividades novas não é critério para o incentivo governamental, não
há critérios mensuráveis sobre a avaliação de produtividade das empresas que
recebem incentivos, os prazos não são baseados em medidas de desempenho
específicas das empresas incentivadas, não existe nenhuma forma de subsídio a
empresas que fracassam por inovar, e boa parte do apoio direciona-se a setores
já consolidados. Por fim, Almeida (2009) destaca a falha da política industrial na
criação de mecanismos de incentivo à diversificação da pauta de exportações em
direção a produtos de maior intensidade tecnológica.
16 Ver Brasil 2011a, 2011b, 2011c, 2011d.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 1, 2016, p. 63-90
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Fernando Dall’Onder Sebben, Pedro Perfeito da Silva
A Iniciativa para Integração Regional Sul-Americana (IIRSA): integração
produtiva ou aprofundamento da abertura comercial?
O surgimento da IIRSA
17
, no ano 2000, ocorreu durante a Primeira Reunião
de Presidentes dos 12 países do continente, em Brasília. Ao fim da reunião, foi
lançado o Plano de Ação para a IIRSA, no qual se previu um prazo de dez anos
para aprofundar a integração e gerar desenvolvimento econômico (QUINTANAR;
LÓPEZ, 2003). Para tanto, delinearam-se projetos de infraestrutura nas áreas de
energia, transporte e telecomunicações. Vale lembrar o contexto de crise da economia
brasileira, após a desvalorização do real em 1999, o que aumentou a pressão sobre
as contas nacionais e tornou necessário revitalizar a integração regional com a
intenção de aumentar a participação de mercado dos produtos brasileiros.
No que tange ao governo brasileiro, a IIRSA nasce no governo de Fernando
Henrique Cardoso, o qual conferia ao Estado um papel secundário e complementar ao
mercado, que objetivava induzir o investimento privado. Na área de infraestrutura,
as empresas deveriam realizar projetos para melhorar a logística do comércio,
facilitando o escoamento da produção (corredores de exportação), e gerar
oportunidades de negócio rentáveis. Trata-se de diretrizes relacionadas ao conceito
de Estado Logístico, conforme mencionado anteriormente.
Com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva em 2002, alterou-se a visão do
planejamento governamental. Em Brasil (2003b, 2007), observa-se uma maior
preocupação com a autonomia inserida, ao favorecer temas como inclusão social,
desconcentração de renda e da redução da pobreza e da taxa de desemprego.
Quanto à infraestrutura, permaneceu uma visão centrada no reforço às vantagens
comparativas, tendo em vista a eliminação dos principais gargalos do setor
produtivo, a redução dos custos de logística e a expansão das vendas brasileiras
no mercado internacional (BRASIL, 2003b, p. 23).
Na IIRSA, a instância decisória mais elevada é o Comitê de Direção Executiva
(CDE), formado por representantes indicados pelos governos, normalmente ministros
de planejamento e/ou infraestrutura. Abaixo do CDE, estão as Coordenações
Nacionais e o Comitê de Coordenação Técnica (CCT). Esse último é formado por
representantes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Corporação
17 A respeito das origens da IIRSA, cumpre destacar a importância da Declaração Conjunta (1967) que previa a
necessidade de estruturar uma rede de infraestrutura física para facilitar a livre circulação de bens e pessoas,
com atenção especial aos países menos desenvolvidos.
80
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As políticas industrial e infraestrutural durante o governo Lula [...]
Andina de Desenvolvimento (CAF), Fundo Financeiro para Desenvolvimento da
Bacia do Prata (FONPLATA), além da participação do setor privado, com mandato
de dez anos. Compete a ele a hierarquização de novos projetos e a assessoria
técnica. As coordenações nacionais são compostas por agências governamentais
nacionais e são responsáveis por representar a IIRSA e difundir as ações da
Iniciativa em cada país.
Nessa estrutura de governança, o CCT é fundamental, pois assessora
e define prioridades na execução de projetos. Isso está de acordo com a visão de
regionalismo aberto, de modo que esse processo de tomada de decisão muitas
vezes prioriza fatores técnicos, tais como a rentabilidade e a probabilidade
de financiamento, pondo em segundo plano projetos de difícil viabilização em
termos técnicos e financeiros, mas que são estratégicos à soberania e à cidadania
dos países.
Para avaliar de que modo os princípios e objetivos da IIRSA são postos
em prática, examinam-se quatro casos. Trata-se de quatro grupos de projetos
infraestruturais, em quatro diferentes regiões e Eixos da IIRSA
18
: Eixo Interoceânico
Central (Grupo 5); Eixo de Capricórnio (Grupo 3); Eixo Andino (Grupo 5) e Eixo
MERCOSUL-Chile (Grupo 4). Observa-se o perfil produtivo de cada região, quais
cadeias de comércio prevalecem, qual a infraestrutura existente e qual o papel de cada
um dos projetos. A amostra é representativa, englobando projetos infraestruturais
de Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolívia, Peru, Chile, Equador e Colômbia.
Importa ressaltar que a avaliação de resultados é difícil de ser mensurada,
haja vista a baixa taxa de execução dos projetos. Em dezembro de 2010, apenas
10,2% dos projetos estavam concluídos; 35,9% estavam em execução e 28,5%
estavam em fase final de preparação (SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO
Y DEL CARIBE, 2011, p. 41). Por isso, a avaliação da IIRSA, nesta seção, realiza-se
a partir dessa associação conjunta entre a relação entre estrutura produtiva,
comércio e infraestrutura projetada para uma determinada região.
Nesse sentido, vale destacar que, em meio a um grande número de projetos,
os países acordaram criar uma Agenda de Implementação Consensual (AIC),
com apenas 31 projetos, nos quais se nota novamente a elevada importância
atribuída à infraestrutura de transporte: do total, um só projeto é de energia; dois
18 A IIRSA foi organizada originalmente em dez Eixos de Integração e Desenvolvimento: Escudo Guianês, Amazônico,
Andino, Peru-Brasil-Bolívia, Hidrovia Paraguai-Paraná, Interoceânico Central, Capricórnio, MERCOSUL-Chile,
Sul, Andino do Sul.
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 11, n. 1, 2016, p. 63-90
81
Fernando Dall’Onder Sebben, Pedro Perfeito da Silva
são de comunicação; e 28 são de transporte. Couto (2012) observa que os países
priorizaram de um modo geral a ligação horizontal Atlântico-Pacífico, com vistas a
reduzir custos de logística e obter acesso a novos mercados. Além dessa ênfase no
comércio exterior, verifica-se que 18 projetos (cerca de 58%) são de interesse de
um único país, tendência já apontada na Agenda ampla. São projetos importantes,
mas que carecem de objetivos claros (COUTO, 2012, p. 140), bem como de uma
visão sistêmica focada no planejamento e na realização da integração regional
19
.
Sobre os estudos de caso, o Grupo 3 do Eixo de Capricórnio (Assunção-
Paranaguá) reúne um conjunto de 14 projetos de infraestrutura, com custo
estimado de 1,58 bilhões de dólares. Sua área de influência (AI) corresponde à
região sul do Paraguai, ao sul do Paraná, de parte do estado de São Paulo e do
estado de Santa Catarina. Em termos produtivos, verifica-se no Brasil a presença
de indústrias, em especial metalmecânica, petrolífera e madeireira, na área de
Curitiba e Ponta Grossa, bem como a agricultura comercial no Oeste do Paraná
(soja, trigo e milho). No Paraguai, destaca-se a agricultura, setor mais importante
da economia paraguaia, representando um terço do PIB nacional (IIRSA, 2009,
p. 17), com ênfase na exportação de grãos.
Os principais projetos de infraestrutura desse Grupo são: a ampliação do
porto de Paranaguá, a construção do anel ferroviário de Curitiba, a construção
da ferrovia Assunção-Cidade do Leste, o novo corredor ferroviário no Oeste do
Paraná, a central hidrelétrica de Iguaçu e as novas linhas de transmissão. A maioria
desses não altera o perfil de desenvolvimento local. Por exemplo, a construção
do novo corredor ferroviário no Oeste do Paraná, da ferrovia Assunção-Cidade
do Leste, da ponte ferroviária com pátio de cargas, a nova ponte Porto Presidente
Franco-Porto Meira, a ferrovia Cascavel-Foz do Iguaçu e Cascavel-Guaíra e Maracaju,
que interliga centros de produção agrícola. Em comum a todos, verifica-se uma
melhora da integração física entre Brasil e Paraguai, o que só intensifica os fluxos
existentes (exportação de produtos agrícolas do Paraguai para o Brasil, e de
industriais do Brasil ao Paraguai), reforçando as estruturas produtivas.
Já o Grupo 5 do Eixo Interoceânico Central engloba uma área de influência
compreendida por uma faixa central da Bolívia, pelo norte do Chile e pelo sul do
Peru. Os principais polos econômicos dessa área são: na Bolívia, as cidades de
19 Padula (2014) sublinha a baixa execução dos projetos planejados. Para o autor, isso se daria devido a dois
fatores: i) falta de financiamento; e ii) o caráter comercialista da IIRSA. No primeiro, as agências financiadoras
participam, em geral, de projetos com rentabilidade elevada e de curto prazo. Já o segundo teria contribuído
para que os parceiros comerciais do Brasil vissem a IIRSA com desconfiança.
82
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As políticas industrial e infraestrutural durante o governo Lula [...]
La Paz e de Santa Cruz de la Sierra; no Peru, Ilo, Arequipa, Tacna e Juliaca; no
Chile, Arica e Iquique. Em geral, trata-se de uma área produtora de commodities
agrícolas e minerais. A Bolívia, sem saída para o oceano Pacífico, depende em
maior parte do comércio com Chile e Peru. Esses, por sua vez, possuem elevada
conexão com as economias asiáticas, o que pode ser notado pela importância e
pelo grande número de portos e Áreas de Zona Franca, situadas no litoral Pacífico
e inseridas na lógica liberal de inserção econômica.
Em relação aos 21 projetos do Grupo 5 do Eixo Interoceânico, nove são
iniciativas de interesse preponderantemente nacional, como portos e aeroportos
(Arica, Ilo, Maratarani, Iquique e Tacna). Já a reabilitação do trecho El Sillar e
da Rodovia Santa Cruz-Cochabamba, bem como a ampliação da Rodovia Arica
(Chile)-Tambo Quemado (Bolívia), importam para a conclusão do Corredor
Bioceânico que vai ligar o Brasil (Santos) ao Chile, passando pela Bolívia.
Projetos como a Rodovia Toledo-Pisiga, o passo de Fronteira (Pisiga-Colchane) e a
reabilitação da rodovia Iquique-Colchane ligam a fronteira oeste da Bolívia, próxima
a Oruro, com a cidade de Pisiga, na fronteira com o Chile, com vistas à conexão
com o Pacífico. Outros projetos como a Pavimentação Tacna-Tarara-Candarabe,
a reabilitação e a melhoria da Rodovia Camaná-Matarani-Ilo, a construção da
dupla faixa concessionada Aeroporto Diego Aracena-Iquique e a Estrada de Ferro
Aiquile Santa Cruz também se inserem na mesma lógica. Daí se entende que os
projetos do Grupo favorecem infraestruturas com inserção voltada para fora, em
especial ao comércio com os países asiáticos.
O Grupo 5 do Eixo Andino compreende a Colômbia (região Sudoeste, na fron-
teira com o Equador, departamentos de Nariño, Cauca e Vale do Cauca), o Equador
(a metade ocidental do país) e o Peru (a faixa litorânea que envolve desde Lima até
a fronteira norte com o Equador). Economicamente, destacam-se, no departamento
colombiano de Cauca, 139 empresas transnacionais ou subsidiárias de empresas
da capital, que atuam em setores como metalmecânica, plásticos e papel (IIRSA,
2010, p. 22), a produção de cana-de-açúcar (há também a produção de batatas
no departamento de Nariño), a exportação de carvão e esmeraldas e os serviços
de comunicação e conexão com as economias asiáticas. No Equador, o petróleo
e as bananas possuem grande peso na economia nacional, bem como a indústria
metalmecânica em Guaiquil. No Peru, o foco é a mineração de prata e cobre.
Os projetos do Grupo são: dois Centros de Atenção Fronteiriça (nas fronteiras
entre Equador e Peru e entre Equador e Colômbia), dois trechos rodoviários
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Fernando Dall’Onder Sebben, Pedro Perfeito da Silva
conectando Equador e Colômbia (facilitando a exploração do óleo de palma
equatoriano, a conexão com os portos locais de Esmeralda e de Tumaco e a proteção
da Reserva Ecológica Cayapas-Mataje), a construção de um aeroporto regional
(que pode atender o fluxo de pessoas e cargas do sul do Equador e Norte do Peru),
uma nova rota e uma ponte na fronteira norte do Peru e sul do Equador (a fim
de melhorar o tráfego na Rodovia Panamericana, via que liga as três Américas e
é considerada a maior rodovia do mundo) e melhorias rodoviárias ao redor de
Lima, do sul e do litoral peruano. Com base no perfil dos projetos prioritários,
pode-se apontar um descompasso entre o predomínio de fluxos de comércio por
via marítima, que utilizam em grande medida os portos nacionais, e o predomínio
de projetos prioritários de transporte terrestre desse Grupo.
Além disso, os projetos são iniciativas pontuais, sem uma estratégia clara.
Buscam otimizar a conectividade de determinadas regiões e, de um modo geral e
completo, aumentar a eficiência do intercâmbio de pessoas e mercadorias (políticas
horizontais). Isso se relaciona com a visão da equipe da IIRSA (2010), a qual entende
que um maior desenvolvimento da integração produtiva está associado a uma
redução do custo de transações, favorecendo um maior intercâmbio comercial.
Ainda que bem-sucedida, tal abordagem reproduz vantagens comparativas e
busca a eficiência sem uma estratégia de desenvolvimento definida, marco do
Estado Logístico.
Já o último Grupo analisado, o quarto do Eixo MERCOSUL-Chile, envolve
uma Área de Influência que vai do centro do Chile em direção horizontal até a
porção ocidental do Uruguai, passando por diversas províncias argentinas. Quanto
à estrutura produtiva de cada uma das três regiões, notam-se perfis diferenciados.
Na Argentina, observa-se a produção de uva, vinhos e oliva (províncias de San
Juan e La Rioja), de grãos, oleaginosas, gado, automóveis, alimentos, máquinas
agrícolas, material ferroviário (Córdoba), de soja, milho, trigo e gado bovino (Santa
Fé), e de laticínios, aves e laranja (Entre Ríos). No Chile, há intensa mineração
de cobre, além de produção de frutas, pesca e turismo. Já no Uruguai, o foco é a
agropecuária, diversificada, e polos industriais esparsos, como a metalmecânica
e a têxtil. Além disso, a indústria papeleira também possui elevado peso na
economia do país.
Nesse Grupo, observam-se vários projetos, que buscam prover a infraestrutura
de transporte, sobretudo terrestre e localizada em território argentino, que
conectará a região ao Pacífico. A maioria dos projetos da região está associada ao
84
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As políticas industrial e infraestrutural durante o governo Lula [...]
grande projeto do Corredor Bioceânico Central (CBC), que ligará Porto Alegre a
Coquimbo, no Chile, passando pela região central da Argentina. São eles: o Túnel
Subfluvial entre Paraná e Santa Fé; a duplicação e repavimentação do trecho entre
San Francisco e Río Cuarto; a melhoria e duplicação da rodovia que conecta as
províncias de Corrientes e Entre Ríos e estas com o Rio Grande do Sul; a melhoria
da conexão do centro industrial de Córdoba com as províncias argentinas que fazem
fronteira com o Chile; a pavimentação da rodovia que liga a região da fronteira da
Argentina com Coquimbo, no Chile; e o Túnel Binacional Agua Negra (conexão entre
Argentina e Chile).
Há ainda outros projetos, que também apresentam um corte predominantemente
horizontal e que se caracterizam como Estado Logístico. São exemplos disso:
a ampliação da conexão viária entre as cidades de Victoria e Nogoyá (Entre Ríos),
a renovação da ferrovia Belgrano para ligar a região de Mendoza, na Argentina, com
as províncias argentinas ao norte, Tucumán, Salta e Jujuy, visando aos mercados do
Pacífico; a ampliação e a adequação do aeroporto de Salto na província uruguaia de
mesmo nome; e a duplicação do trecho La Serena-Vallenar reforçaria a capacidade
de uma ligação vertical entre duas cidades chilenas de Coquimbo.
Por fim, de um modo geral, constata-se que, na prática, a IIRSA apresenta
um elevado número de projetos de interesse estritamente nacional, com lenta
execução e perfil predominantemente comercialista. Os princípios de redução de
desigualdades e aumento do valor agregado não são ou são muito marginalmente
realizados, visto que, em essência, os projetos da IIRSA reforçam as vantagens
comparativas regionais e, ademais, buscam a conexão biocêanica, com vistas ao
acesso dos mercados do Pacífico.
Portanto, a maioria dos projetos da IIRSA busca diminuir a sobrecarga de
estruturas de transporte ou facilitar a expansão de fluxos de comércio já existentes,
de modo a intensificar as vantagens comparativas já existentes. Também é visível
a ênfase na ligação horizontal Ásia-Pacífico por meio de obras que compõem
corredores bioceânicos. Os quatro grupos caracterizam-se, pois, enquanto tipos
de Estado Logístico. Assim, a política infraestrutural, ainda que formulada com
autonomia inserida, isto é, a partir da cooperação entre Estado e setor privado,
de um modo geral atua de modo a reforçar a estrutura produtiva existente e sem
buscar saídas para a crise na estrutura produtiva, problema também revelado na
análise da política industrial.
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Conclusões
A avaliação da política industrial brasileira e da política infraestrutural sul-
americana aponta que ambas tendem a um modelo de desenvolvimento nos
marcos do Estado Logístico. Isso significa que, por um lado, tais conjuntos de
medidas foram construídos a partir da coordenação entre Estado e sociedade
(principalmente, capital privado), alcançando um grau relevante de autonomia
inserida; por outro lado, o escopo horizontal das ações executadas tende a reforçar
a estrutura produtiva, sem reverter problemas como a especialização da pauta
exportadora em bens primários e a desindustrialização.
Dessa maneira, torna-se possível pensar em um círculo vicioso entre as
duas políticas citadas acima. De um lado, a realização dos projetos da IIRSA, no
que tange a medidas horizontais que integram o mercado sul-americano ao do
Pacífico, ampliou e pode ampliar ainda mais a pressão sobre a indústria brasileira,
à medida que reduz o frete para importações. De outro, a política industrial de
mesmo escopo reforça uma estrutura produtiva baseada no setor primário e na
indústria tradicional, sem esboçar ações voltadas para a integração produtiva com
os países vizinhos e para o fortalecimento de indústrias dinâmicas, associadas
à Terceira Revolução Industrial. Tal processo pode engendrar uma trajetória
cumulativa, nos termos do path-dependence, dentro da qual aumenta, ao longo
do tempo, o custo de oportunidade do investimento industrial de alta tecnologia,
direcionando as economias sul-americanas, inclusive a brasileira, para uma relação
semelhante ao modelo centro-periferia, ainda que com os chineses (e, portanto,
Sul-Sul).
Por fim, vale a pena refletir a respeito do grau de intencionalidade nos
resultados das políticas analisadas, dado que estas foram formuladas como uma
combinação de medidas horizontais e verticais. Nesse sentido, há duas possibilidades
não excludentes: i) a perda de capacidade de planejamento e execução por parte
do Estado, como consequência de políticas neoliberais e da própria engenharia
institucional do “presidencialismo de coalizão”, que gera uma situação na qual as
medidas horizontais, devido ao menor grau de complexidade, apresentam maior
grau de execução do que as verticais; ou ii) ainda que isso seja verdade, o conteúdo
teórico das políticas já indica uma opção pelo Estado Logístico, apostando seja na
pressão competitiva como forma de recuperar a competitividade da indústria, seja
na possibilidade de haver desenvolvimento por outros caminhos, se estes forem
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As políticas industrial e infraestrutural durante o governo Lula [...]
mais eficientes em termos de preços sinalizados no mercado. Qualquer que seja
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