Elisa Lobo Pereira; Allana Camini Moreira de Souza
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 21, n. 1, e1611, 2026
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Entre Normas Internacionais e
Políticas Internas: Um Estudo sobre a
Atuação Brasileira frente à Poluição
Marinha por Plásticos
Between International Norms and
Domestic Policies: A Study on Brazil’s
Role in Addressing Marine Plastic
Pollution
Entre Normas Internacionales y Políticas
Internas: Un Estudio sobre la Actuación
de Brasil frente a la Contaminación
Marina por Plásticos
DOI: 10.21530/ci.v21n1.2026.1611
Elisa Lobo Pereira 1
Allana Camini Moreira de Souza 2
Resumo
Este artigo analisa como o Brasil tem respondido, em termos
normativos e institucionais, aos compromissos assumidos no
regime internacional de enfrentamento da poluição plástica
no ambiente marinho. Com base nos referenciais teóricos dos
regimes internacionais e dos jogos de dois níveis, examinam-
se os marcos normativos internacionais ratificados pelo Brasil,
como a CNUDM e a MARPOL, bem como sua articulação com
1 Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais da PUC Minas, Belo Horizonte — MG, Brasil.
(elisalobope@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0009-0001-1271-580X.
2 Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação
em Relações Internacionais da PUC Minas, Belo Horizonte — MG, Brasil.
(allanacamini94@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0009-0007-5724-5374.
Artigo submetido em 11/08/2025 e aprovado em 01/04/2026.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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ISSN 2526-9038
Entre normas internacionais e políticas internas: um estudo sobre a atuação brasileira [...]
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leis e políticas internas, como a PNRS e os projetos de lei sobre poluição por plásticos.
Os resultados indicam que, embora haja avanços legais e participação ativa do Brasil nas
negociações internacionais, persistem contradições e desafios na implementação doméstica,
especialmente os relacionados à baixa taxa de reciclagem, aos interesses econômicos e às
dificuldades de coordenação federativa.
Palavras-chave: Poluição Marinha, Plásticos, Implementação Doméstica, Jogos de Dois
Níveis.
Abstract
This article analyzes how Brazil has responded, in normative and institutional terms, to
the commitments assumed under the international regime for combating plastic pollution
in the marine environment. Based on the theoretical frameworks of international regimes
and two-level games, the study examines the international legal instruments ratified by
Brazil, such as UNCLOS and MARPOL, as well as their articulation with domestic laws
and policies, such as the PNRS and bills addressing plastic pollution. The findings indicate
that, although there have been legal advances and Brazil has actively participated in
international negotiations, contradictions and challenges persist in domestic implementation,
especially those related to the low recycling rate, economic interests, and difficulties in
federal coordination.
Keywords: Marine Pollution, Plastics, Domestic Implementation, Two-Level Games.
Resumen
Este artículo analiza cómo Brasil ha respondido, en términos normativos e institucionales,
a los compromisos asumidos en el régimen internacional de lucha contra la contaminación
por plásticos en el medio marino. Con base en los marcos teóricos de los regímenes
internacionales y de los juegos de dos niveles, se examinan los instrumentos normativos
internacionales ratificados por Brasil, como la CNUDM y el MARPOL, así como su articulación
con leyes y políticas internas, como la PNRS y los proyectos de ley sobre contaminación por
plásticos. Los resultados indican que, aunque existen avances legales y una participación
activa de Brasil en las negociaciones internacionales, persisten contradicciones y desafíos
en la implementación interna, especialmente aquellos relacionados con la baja tasa de
reciclaje, los intereses económicos y las dificultades de coordinación federativa.
Palabras clave: Contaminación Marina, Plásticos, Implementación Interna, Juegos de Dos
Niveles.
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1. Introdução
A poluição marinha por plásticos constitui uma das mais graves ameaças
ambientais contemporâneas, afetando ecossistemas, comprometendo a biodiversidade
e gerando riscos crescentes à saúde humana. Estima-se que os plásticos representem
mais de 85% dos resíduos encontrados nos oceanos, com impactos duradouros em
razão de sua persistência e de sua fragmentação em microplásticos e nanoplásticos
(Unep 2021); (Oecd 2025). Diante de sua natureza transfronteiriça, esse problema
exige respostas coordenadas, em níveis nacional e internacional, articuladas
por meio de normas, tratados e arranjos institucionais que conformam o regime
internacional ambiental.
Nesse contexto, este artigo analisa como o Brasil responde, em termos
normativos e institucionais, às obrigações derivadas do regime internacional
de combate à poluição marinha por plásticos. A investigação busca responder
à seguinte pergunta: “Como os condicionantes domésticos influenciam a
internalização dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no regime
global de combate à poluição marinha por plásticos?”
Para responder a essa questão, o artigo adota uma abordagem analítico-
institucional orientada pelo modelo dos jogos de dois níveis, proposto por Putnam
(1988), a fim de examinar como fatores domésticos moldam a internalização
dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. A teoria dos regimes
internacionais e a noção de complexo de regimes são mobilizadas como contexto
normativo da análise, permitindo compreender a fragmentação institucional da
governança global dos plásticos.
Metodologicamente, trata-se de um estudo de caso qualitativo sobre a
atuação brasileira diante da poluição marinha por plásticos, com base em análise
documental de tratados e instrumentos internacionais ratificados ou negociados
pelo Brasil, legislação nacional e projetos de lei relacionados à gestão de resíduos
plásticos, bem como documentos oficiais, relatórios técnicos e posicionamentos
públicos do Estado brasileiro. A análise foi orientada por categorias derivadas
do modelo de Putnam (1988), com foco nos principais atores domésticos, nas
coalizões e preferências internas, nas instituições envolvidas na internalização dos
compromissos e nas estratégias adotadas pelo Brasil nas negociações internacionais.
O artigo está estruturado em quatro partes, além desta introdução e das
considerações finais. A primeira apresenta os fundamentos teóricos sobre regimes
internacionais e jogos de dois níveis. A segunda examina os principais marcos
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normativos do regime internacional aplicáveis à poluição marinha por plásticos.
A terceira analisa o caso brasileiro, com foco no diagnóstico da poluição plástica e
nas principais normas internas relacionadas ao tema. Por fim, a quarta discute os
alinhamentos e as contradições entre os compromissos internacionais assumidos
pelo Brasil e sua implementação doméstica.
2. Fundamentos Teóricos: Regimes Internacionais e Jogos de
Dois Níveis
Nos últimos 70 anos, a produção de plásticos aumentou expressivamente.
Enquanto, em 1950, eram produzidos cerca de dois milhões de toneladas, hoje
esse volume ultrapassa 450 milhões de toneladas anuais (Ritchie, Samborska e
Roser 2023). Esse crescimento é alarmante ao se considerar a poluição plástica
como um dos maiores desafios ambientais do século, provocando impactos sobre
os ecossistemas e representando riscos crescentes à saúde humana (Oecd 2025).
Esse impacto é evidente principalmente nos oceanos. Os plásticos representam
a principal parcela do lixo nos oceanos, respondendo por pelo menos 85% dos
resíduos marinhos (Unep 2021). A poluição ameaça os ecossistemas marinhos,
aumentando o risco de ingestão, sufocamento e enredamento de mais de
1.500 espécies (Epa 2025). Além disso, o plástico possui longa durabilidade,
fragmentando-se lentamente em partículas menores ao longo do tempo, sem
nunca se decompor por completo (Kantai 2020). Para lidar com esses desafios,
considerando a dimensão transfronteiriça da poluição plástica, especialmente nos
ecossistemas marinhos, torna-se evidente a necessidade de respostas coordenadas
em nível nacional e internacional.
Nesse contexto, o regime internacional ambiental é um ponto de partida
adotado pelos países para estruturar a cooperação frente a esses desafios. Conforme
definido por Krasner (1983, 185, tradução das autoras), os regimes são “princípios,
normas, regras e procedimentos de tomada de decisão em torno dos quais as
expectativas dos atores convergem em uma determinada área temática”3. Os
princípios correspondem a crenças compartilhadas sobre fatos e relações de
causa e efeito. As normas referem-se a padrões de conduta estabelecidos com
3 No original: Sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which
actors' expectations converge in a given issue-area” (Krasner, 1983, 185).
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base em direitos e deveres. As regras são instruções específicas que determinam
o que deve ou não ser feito. Já os procedimentos de tomada de decisão consistem
nas práticas comuns utilizadas para formular e aplicar decisões coletivas
(Krasner 1983).
A partir dessa definição, é possível observar que, no enfrentamento da poluição
marinha por plásticos, não há um único regime centralizado e abrangente que
concentre todas as normas e ações. A governança desses desafios se dá por meio
de um conjunto de arranjos institucionais diversos, muitas vezes sobrepostos e
fragmentados. Nesse sentido, a fragmentação institucional observada na governança
da poluição marinha por plásticos pode ser compreendida a partir da noção
de complexo de regimes. Diferentemente da concepção clássica de regimes
internacionais como arranjos centralizados, o complexo de regimes destaca a
coexistência de múltiplas instituições, acordos e normas que incidem sobre uma
mesma área temática, sem que haja uma hierarquia clara entre elas. Esses arranjos
apresentam sobreposições de competências, objetivos e instrumentos, podendo
gerar tanto sinergias quanto conflitos normativos e institucionais (Raustiala e
Victor 2003).
Em contextos marcados por elevada densidade institucional, como ocorre
nas agendas ambientais globais, as negociações e a implementação de regras
não se dão em um “vácuo institucional”, mas são fortemente condicionadas
por acordos prévios, expectativas já consolidadas e pela atuação simultânea de
diferentes fóruns decisórios (Raustiala e Victor 2003). Como consequência, as
regras produzidas passam a ser amplas e flexíveis, abrindo espaço para múltiplas
interpretações e para ajustes posteriores durante a fase de implementação. Além
disso, a multiplicidade de fóruns disponíveis cria incentivos para que Estados
e outros atores recorram estrategicamente a diferentes arenas institucionais,
buscando aquelas mais favoráveis aos seus interesses específicos (Morin e
Orsini 2013).
No caso da poluição marinha por plásticos, essa estrutura se manifesta
na coexistência de tratados como a Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar (CNUDM) e a Convenção Internacional para a Prevenção da
Poluição por Navios (MARPOL), normas regionais, acordos voluntários e nas
recentes negociações em torno de um tratado global sobre plásticos. Como
destaca Mendenhall (2023), o regime da governança oceânica é composto por
uma variedade de instrumentos que tratam, direta ou indiretamente, da poluição
marinha, muitos dos quais foram concebidos para outros propósitos e não
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foram projetados especificamente para enfrentar esse tipo de resíduo. Essa
fragmentação institucional, embora represente um desafio para a coerência e a
eficácia normativas, pode também ser uma oportunidade, desde que os diferentes
elementos do regime complexo sejam harmonizados e coordenados.
Diante desse cenário de múltiplos arranjos institucionais, é importante
considerar não apenas o cenário internacional da governança ambiental, mas
também as dinâmicas domésticas que condicionam a atuação dos Estados. No
âmbito doméstico, diferentes grupos internos buscam promover seus interesses,
influenciando o governo na adoção de políticas que atuem em prol desses
interesses, enquanto líderes políticos buscam fortalecer seu poder por meio da
formação de alianças entre esses grupos. Já no âmbito internacional, os governos
buscam maximizar sua capacidade de responder às demandas internas, ao mesmo
tempo em que tentam reduzir os impactos negativos decorrentes de dinâmicas
e pressões externas (Putnam 1988).
As respostas nacionais à poluição plástica, ainda que influenciadas por normas
e tratados internacionais, são atravessadas por interesses internos, capacidades
institucionais e jogos políticos locais. Nesse sentido, o modelo dos jogos de dois
níveis, desenvolvido por Putnam (1988), contribui para compreender como os
governos atuam de forma interdependente em dois contextos distintos. Segundo
Putnam (1988), a formulação de acordos internacionais depende de um duplo
processo de barganha: no nível I, representantes dos Estados negociam entre
si, enquanto, no nível II, esses acordos precisam ser aceitos e ratificados por
grupos domésticos com poder de veto, como parlamentos, agências reguladoras,
setores econômicos e sociedade civil.
A depender dessas dinâmicas, os acordos negociados no nível internacional
podem ou não ser internalizados com sucesso. Putnam (1988) destaca que o
tamanho do win-set está relacionado a três fatores principais. O primeiro diz
respeito às preferências e coalizões no nível II, ou seja, ao grau de consenso ou
conflito entre os atores domésticos com poder de veto.
Quanto mais coesa a posição interna, mais estreito tende a ser o win-set, já que
há menos espaço para barganhas. O segundo fator envolve as instituições do nível
II, como o sistema político e os mecanismos formais de ratificação. Por exemplo,
regimes com estruturas centralizadas ou com menor número de atores decisórios
tendem a apresentar win-sets mais amplos, facilitando a aprovação dos acordos.
Por fim, Putnam (1988) também aponta para as estratégias dos negociadores
no nível I, que podem agir de forma tática, utilizando a rigidez interna como
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argumento para obter concessões ou mobilizando apoio doméstico para expandir
sua margem de ação.
A literatura sobre jogos de dois níveis também indica que a internalização de
acordos internacionais depende não apenas da barganha entre Estados, mas da
configuração de preferências, vetos e coalizões no plano doméstico. Ao analisar
os Tratados do Canal do Panamá, Villa e Cordeiro (2006) mostram que o win-
set é condicionado por atores internos com capacidade de veto e por disputas
institucionais que afetam diretamente a margem de negociação e ratificação dos
compromissos assumidos. Essa contribuição é relevante para o presente artigo,
pois reforça que a resposta brasileira à poluição marinha por plásticos não
decorre automaticamente da adesão a tratados, mas da interação entre interesses
domésticos, capacidades institucionais e estratégias de implementação.
Em suma, compreender os regimes internacionais e os complexos de regimes,
assim como as dinâmicas de negociação descritas por Putnam (1988), torna-se
relevante, neste contexto, para analisar como os acordos assumidos em arenas
multilaterais são condicionados por fatores internos, como estruturas institucionais,
interesses econômicos e capacidade política de implementação.
3. O Brasil e as Normas Internacionais sobre Poluição Marinha
por Plásticos
Com base na fundamentação teórica apresentada, esta seção analisa o regime
internacional voltado ao enfrentamento da poluição marinha por plásticos, com
foco no Brasil. O objetivo é examinar os principais instrumentos jurídicos que
o compõem e sua relevância para a gestão de resíduos sólidos no ambiente
marinho, especialmente os plásticos.
A análise concentra-se em três marcos normativos: a Parte XII da Convenção
das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), a Convenção Internacional
para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL) e o Tratado Global sobre
Plásticos, ainda em negociação.
Embora existam outros tratados relevantes para a proteção do ecossistema
marinho e para a governança global dos plásticos, como as Convenções de
Estocolmo (2001), Roterdã (1998) e Basileia (1989), optou-se por restringir a
análise a esses três instrumentos em razão de sua maior aderência ao recorte
temático e de seu papel central na conformação do regime internacional.
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3.1 Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM)
A CNUDM ocupa posição central no direito internacional contemporâneo
ao estabelecer um regime jurídico abrangente para os oceanos, articulando
dimensões ambientais, econômicas, securitárias e técnicas (Oliveira 2022). Embora
não mencione expressamente os plásticos, diversos de seus dispositivos tratam
da poluição causada por substâncias não degradáveis, categoria na qual esses
materiais se inserem em razão de sua persistência no ambiente marinho.
A Parte XII da Convenção constitui o núcleo normativo voltado à proteção
e à preservação do meio marinho, atribuindo aos Estados obrigações claras e
juridicamente vinculantes. O artigo 192 consagra o dever geral de proteger o
meio ambiente marinho, enquanto o artigo 193 reconhece o direito soberano
dos Estados sobre seus recursos naturais, subordinando-o ao cumprimento
de obrigações ambientais. Essa tensão entre soberania e responsabilidade é
particularmente relevante no caso da poluição por plásticos, cujos resíduos,
embora frequentemente originados em fontes terrestres, transcendem fronteiras
e afetam ecossistemas marinhos globais (Brasil 1990).
Os artigos 207 a 212 aprofundam essas obrigações ao tratarem das diferentes
fontes de poluição. Destaca-se o artigo 207, relativo à poluição de origem
terrestre, principal via de entrada de plásticos nos oceanos, ao estabelecer que
os Estados devem adotar legislações e medidas compatíveis com suas realidades e
capacidades.
Já os artigos 210 e 211 tratam, respectivamente, da poluição por despejo
de resíduos e daquela gerada por navios. Por sua vez, o artigo 235 reconhece
a responsabilidade internacional dos Estados por danos ambientais e impõe a
adoção de mecanismos internos eficazes de reparação, reforçando o princípio
da responsabilização estatal perante obrigações internacionais (Brasil 1990).
3.2 A Convenção MARPOL
A MARPOL constitui um dos principais instrumentos multilaterais de
proteção do meio ambiente marinho contra a poluição proveniente da navegação
(Brasil 1998; Organização Marítima Internacional 1973/78). No caso da poluição
por resíduos sólidos, destaca-se o Anexo V, que consolidou o reconhecimento
da gravidade da poluição marinha causada por lixo, especialmente resíduos
plásticos.
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Embora o texto-base da Convenção não mencione expressamente os plásticos,
o Anexo V ampliou seu escopo ao estabelecer restrições rigorosas à descarga de
resíduos sólidos no mar, ainda mais severas nas zonas especiais, em razão de
sua vulnerabilidade ecológica (Organização Marítima Internacional 2011). Para
os fins do Anexo, os plásticos são enquadrados como categoria de lixo sujeita
a controle estrito, incluindo materiais como redes de pesca sintéticas, sacos
plásticos e outros resíduos correlatos.
Além de proibir a descarga desses materiais no mar, o Anexo V exige
seu adequado registro e controle a bordo das embarcações, reforçando a
responsabilização dos agentes envolvidos. Dessa forma, a MARPOL complementa
a CNUDM ao enfrentar, de modo mais específico, uma das fontes relevantes de
poluição marinha por plásticos: aquela associada ao transporte e às atividades
navais (Organização Marítima Internacional 2011).
3.3 O Tratado Global sobre Plásticos
O anteprojeto do tratado internacional juridicamente vinculante sobre a
poluição por plásticos, inclusive no meio marinho (UNEP/PP/INC.3/4), propõe
uma estrutura normativa abrangente para enfrentar os impactos negativos dos
plásticos ao longo de todo o seu ciclo de vida. Seu objetivo central é proteger a
saúde humana e o meio ambiente por meio da eliminação progressiva da poluição
por plásticos, com ênfase na poluição marinha (Unep 2023).
Apesar da expectativa de conclusão em 2024, o tratado não foi finalizado em
razão da ausência de consenso entre os Estados, especialmente diante da pressão
de países produtores de petróleo e da indústria petroquímica, que defendem
uma abordagem centrada na gestão de resíduos, em detrimento da redução da
produção desde a origem (Oceana Brasil 2024). O Brasil tem desempenhado papel
relevante nessas negociações, defendendo um acordo flexível, atento às novas
tecnologias de reciclagem e à transição justa para países em desenvolvimento,
além de apoiar iniciativas como a criação de um fundo internacional e a inclusão
dos catadores no debate multilateral (Radio Senado 2025).
No plano normativo, o anteprojeto prevê a eliminação gradual de substâncias
químicas perigosas presentes nos plásticos, medidas para prevenir emissões e
vazamentos no ambiente marinho, exigências de gestão ambientalmente adequada
dos resíduos e a proibição de práticas como o despejo no mar e a queima a céu
aberto Também determina que os Estados Partes elaborem planos nacionais
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de implementação, abrangendo temas como produção, design, reciclagem,
responsabilidade estendida do produtor, gestão de resíduos, poluição existente
e transição justa (Unep 2023).
Em síntese, o regime internacional de enfrentamento da poluição marinha por
plásticos é composto por instrumentos complementares, porém fragmentados: a
CNUDM estabelece obrigações gerais de proteção do meio marinho, a MARPOL
disciplina de forma mais específica a poluição causada por navios e o Tratado
Global busca preencher lacunas regulatórias por meio de uma abordagem mais
abrangente e integrada. A seguir, analisa-se o alinhamento do Brasil a esses
parâmetros internacionais, com foco no diagnóstico da poluição plástica no país
e nos desafios de implementação das obrigações assumidas.
4. O Caso Brasileiro à Luz das Normativas Internacionais
4.1 Diagnóstico da Poluição Plástica no Brasil
Conforme apresentado na seção anterior, esta análise se estrutura a partir de
dois critérios centrais: a obrigação de legislar e implementar normas internas e
a promoção da cooperação internacional. Para contextualizar a aplicação desses
critérios ao caso brasileiro, torna-se fundamental compreender o atual panorama
da crise do plástico no país.
A poluição plástica representa uma ameaça ambiental crescente e já é
considerada pela Organização das Nações Unidas (ONU) como a segunda
maior preocupação ecológica global. Estima-se que, embora 91% dos resíduos
plásticos gerados no Brasil sejam coletados, apenas 1,28% seja efetivamente
reciclado, índice significativamente inferior à média global de 9%, conforme
dados da ONG norte-americana Center for Climate Integrity. A maior parte desses
resíduos tem como destino os aterros sanitários (aproximadamente 7,7 milhões
de toneladas) ou é descartada de forma inadequada em lixões a céu aberto (cerca
de 2,4 milhões de toneladas), agravando os impactos ambientais. O cenário é
alarmante, sobretudo diante do crescimento acelerado da produção de plásticos
descartáveis, que ultrapassa a capacidade dos sistemas de gestão de resíduos
de absorver e tratar adequadamente esses materiais (USP 2025); (Wwf 2022);
(Brasil de Fato 2022); (Oceana Brasil 2024); (Revista Pesquisa Fapesp 2023);
(Oceana 2025).
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A situação é agravada pelo padrão de consumo nacional. Levantamento
do WWF indica que cada brasileiro gera, em média, 1 kg de lixo plástico por
semana, com destaque para o uso generalizado de plásticos descartáveis de
curta vida útil. A baixa taxa de reciclagem no país está atrelada a fatores como
a contaminação dos resíduos, a presença de materiais multicamadas e o baixo
valor comercial de certos tipos de plástico, fatores que dificultam sua reinserção
na cadeia produtiva (Wwf 2022).
No ambiente marinho, os impactos são igualmente severos. Segundo dados
da Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais
(Abrelpe), citados por Brasil de Fato (2022), aproximadamente 48,5% dos resíduos
que chegam ao mar são plásticos, provenientes, em sua maioria, de regiões
urbanas com infraestrutura deficiente, canais de drenagem e áreas litorâneas
densamente povoadas. Entre os itens mais comuns estão sacolas plásticas,
embalagens flexíveis, bitucas de cigarro e isopor.
O relatório Fragmentos da Destruição, da Oceana (2024), evidencia que o
Brasil despeja anualmente cerca de 1,3 milhão de toneladas de plásticos nos
oceanos, o que corresponde a 8% da poluição plástica marinha global. Esse volume
posiciona o país como o oitavo maior poluidor plástico do mundo e o primeiro
na América Latina. As consequências para a biodiversidade são preocupantes,
com registros de ingestão de plástico por diversas espécies marinhas, incluindo
moluscos, peixes, aves, tartarugas e mamíferos (Oceana Brasil 2024).
A presença de microplásticos e nanoplásticos representa um novo e crescente
desafio, tanto ambiental quanto de saúde pública. Derivadas, entre outras fontes,
da lavagem de roupas e da indústria de cosméticos, essas partículas são liberadas
no ambiente aquático, onde podem ser absorvidas por organismos marinhos
e, posteriormente, consumidas por seres humanos por meio de sal, frutos do
mar ou água engarrafada. Estudos apontam contaminação em mais de 93% das
amostras de água mineral analisadas. Embora os efeitos da exposição humana
crônica a esses poluentes ainda sejam pouco compreendidos, a necessidade de
aprofundar as pesquisas nesse campo já foi destacada pela Organização Mundial
da Saúde, conforme reportado por WWF (2019) e Revista Pesquisa FAPESP (2022).
Diante desse cenário crítico, torna-se imprescindível examinar, na próxima
seção, as principais normativas e legislações internas brasileiras relacionadas à
gestão de resíduos plásticos.
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4.2 As Principais Normativas Brasileiras Pertinentes à Poluição
Marinha por Plásticos
O enfrentamento da crise ambiental decorrente da poluição plástica exige
não apenas compromissos internacionais, mas também a efetiva incorporação
desses compromissos ao ordenamento jurídico interno. Nesse sentido, o Brasil
tem desenvolvido uma série de leis e propostas legislativas voltadas à regulação
da produção, do uso e da destinação dos plásticos, com vistas à transição para
uma economia circular. A seguir, serão apresentadas as principais normas em
vigor e os projetos em tramitação no Congresso Nacional, com destaque para
seus objetivos, mecanismos e impactos esperados.
4.2.1 Lei nº 12.305/2010 — Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS)
A Lei nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos
(PNRS), constitui o principal marco legal sobre a gestão de resíduos no Brasil.
Fundamentada na lógica da economia circular, a norma prioriza a redução
da poluição plástica e a proteção dos ecossistemas aquáticos, organizando
uma hierarquia de ações (art. 9º) que vai da não geração à destinação final
ambientalmente adequada dos resíduos (Brasil 2010).
Um dos pilares da PNRS é o princípio da responsabilidade compartilhada
pelo ciclo de vida dos produtos (art. 6º, VII; art. 30), o qual impõe obrigações
conjuntas a fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores
e ao poder público, exigindo esforços coordenados para mitigar os impactos
ambientais do descarte inadequado de resíduos (Brasil 2010).
Em relação ao plástico, a lei dedica atenção especial aos arts. 32 e 33, ao
estabelecer que as embalagens devem ser reutilizáveis ou recicláveis e que
os setores empresariais devem implementar sistemas de logística reversa,
assegurando o retorno dos materiais pós-consumo à cadeia produtiva ou à
destinação ambientalmente correta. O § 1º do art. 33 autoriza a ampliação desses
sistemas para outros produtos de elevado potencial poluidor (Brasil 2010).
Para resguardar os recursos hídricos, o art. 47, I, proíbe o descarte de resíduos
sólidos em praias, rios, mares e lagos. Esse dispositivo foi reforçado pela Lei nº
15.088/2025, que alterou o art. 49 da PNRS para vedar a importação de resíduos
sólidos, incluindo plásticos, papel, vidro e metal, evitando que o Brasil se torne
receptor de rejeitos estrangeiros (Brasil 2010); (Brasil 2025).
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A PNRS também obriga a elaboração de planos de gestão de resíduos sólidos
em todas as esferas da federação (arts. 14 a 19), os quais devem conter metas
concretas para a redução, a reciclagem, o fim dos lixões e a coleta seletiva. Tais
planos devem incluir ações de educação ambiental e de inclusão dos catadores,
reconhecendo sua importância na cadeia da reciclagem (Brasil 2010).
Complementarmente, os arts. 42 a 44 instituem incentivos fiscais, financeiros
e creditícios voltados ao desenvolvimento de tecnologias limpas e à valorização da
cadeia da reciclagem, com atenção especial aos materiais plásticos (Brasil 2010).
Assim, a PNRS configura-se como um instrumento jurídico abrangente e eficaz
no enfrentamento dos desafios associados aos resíduos plásticos, promovendo
soluções integradas que envolvem desde a produção até a destinação final, com
foco na proteção dos ecossistemas marinhos e costeiros.
4.2.2 Projeto de Lei nº 2524/2022
Inspirado na PNRS, o Projeto de Lei nº 2524/2022 propõe avanços significativos
na regulação dos plásticos, com foco na eliminação de produtos descartáveis e
na promoção de alternativas sustentáveis. Um de seus principais dispositivos é
a proibição de produtos plásticos de uso único, como copos, canudos, talheres,
sacolas plásticas e bandejas, bem como de plásticos oxidegradáveis e daqueles
com microesferas. A produção, a importação, a comercialização e a distribuição
desses itens serão vedadas no prazo de até 365 dias após a publicação da norma
(art. 5º e art. 8º) (Brasil 2022).
O PL também prevê que, até 31 de dezembro de 2029, todas as embalagens
plásticas comercializadas no país sejam obrigatoriamente retornáveis, recicláveis
ou compostáveis (art. 6º), devendo atender a critérios de conteúdo reciclado
e rotulagem ambiental com indicação do percentual de material reciclado. Há,
ainda, exigências quanto à eliminação de elementos que dificultem a triagem,
como rótulos plásticos em garrafas PET (Brasil 2022).
No campo penal, a proposta altera a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº
9.605/1998), ao incluir o art. 56-A, que criminaliza a produção e a comercialização
de plásticos em desacordo com os critérios legais, e o art. 56-B, que trata da
queima de resíduos sólidos a céu aberto ou sem licença ambiental, prevendo
pena de detenção de um a quatro anos e multa (art. 10 do PL) (Brasil 2022).
Com o objetivo de viabilizar a transição para materiais menos poluentes, o PL
institui incentivos econômicos. O art. 11 concede créditos tributários a empresas
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que adquirirem materiais recicláveis (plástico, papel, vidro, alumínio), enquanto
o art. 12 fixa alíquota zero de IPI para embalagens compostáveis (Brasil 2022).
Adicionalmente, o art. 13 prevê que cooperativas de catadores sejam incluídas
como beneficiárias do Pagamento por Serviços Ambientais, nos termos da Lei
nº 14.119/2021, reconhecendo seu papel na mitigação dos impactos ambientais
e fortalecendo sua atuação (Brasil 2022).
Em síntese, o PL nº 2524/2022 avança em relação à legislação vigente ao
propor um modelo normativo preventivo, inclusivo e alinhado aos debates
internacionais sobre a regulação do ciclo de vida do plástico, posicionando o
Brasil como protagonista na luta contra a poluição marinha.
4.2.3 Projeto de Lei nº 258/2024
O Projeto de Lei nº 258/2024, de autoria do Senador Veneziano Vital do Rêgo,
propõe a criação da Política Nacional de Desplastificação, voltada à substituição
progressiva dos plásticos convencionais por materiais biodegradáveis. O objetivo
declarado, nos termos do art. 1º, é mitigar os impactos ambientais causados pelo
plástico, promovendo alternativas sustentáveis e menos nocivas aos ecossistemas
(Brasil 2024).
Segundo o art. 3º, as empresas que utilizam, produzem, armazenam,
importam, distribuem ou comercializam plásticos deverão, dentro dos prazos
regulamentares, substituir esses materiais por alternativas listadas no parágrafo
único, como ácido polilático, biorresinas, quitina, micélio, papel e cartão não
revestidos e amido biodegradável.
O art. 4º autoriza o poder público a adotar medidas de incentivo e linhas
de financiamento para fomentar essa transição. Já o art. 5º prevê a aplicação
das penalidades da Lei nº 9.605/1998 em caso de descumprimento, reforçando
o caráter vinculante da norma (Brasil 2024).
O art. 6º determina a entrada em vigor imediata da lei, garantindo a aplicação
célere de suas diretrizes. Trata-se, portanto, de proposta inovadora, orientada
à prevenção e à substituição de materiais poluentes, com foco na proteção dos
ecossistemas naturais e na promoção de uma economia mais limpa.
4.2.4 Lei nº 14.260/2021 — Lei de Incentivo à Reciclagem (LIR)
A Lei nº 14.260/2021, conhecida como Lei de Incentivo à Reciclagem (LIR),
representa um marco no fortalecimento da cadeia produtiva da reciclagem no
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Brasil, ao instituir incentivos fiscais e mecanismos de fomento à sustentabilidade
(Brasil 2021).
O art. 3º permite que pessoas físicas e jurídicas tributadas com base no
lucro real deduzam do Imposto de Renda os valores aplicados diretamente em
projetos de reciclagem aprovados pelo Ministério do Meio Ambiente. Esses
projetos podem incluir capacitação técnica, incubação de empreendimentos,
aquisição de equipamentos, pesquisas e desenvolvimento tecnológico.
O incentivo é limitado a 6% do imposto devido por pessoas físicas e a 1%
por pessoas jurídicas (art. 4º). A lei também autoriza a criação dos Fundos de
Investimento para Projetos de Reciclagem (ProRecicle), cuja regulamentação
cabe à Comissão de Valores Mobiliários, em parceria com o Ministério do Meio
Ambiente (arts. 8º e 9º).
Outro destaque é a criação da Comissão Nacional de Incentivo à Reciclagem
(CNIR), composta por representantes do governo, do setor empresarial, da
academia e da sociedade civil, responsável por estabelecer diretrizes e acompanhar
a execução dos incentivos (art. 14).
A LIR, portanto, consolida um arcabouço normativo voltado à inovação, à
inclusão produtiva e ao desenvolvimento sustentável do setor de reciclagem.
4.2.5 Legislações estaduais, municipais e mobilização da sociedade civil
Além da legislação nacional, diversos estados e municípios brasileiros têm
adotado normas restritivas ao uso de plásticos descartáveis. Segundo levantamento
da consultoria internacional ICIS, os plásticos de uso único, como copos, canudos,
sacolas e mexedores, já são regulados por leis em 27 dos 33 países da América
Latina e do Caribe (Santomauro 2024); (Semil 2022).
No Brasil, até 2022, foram identificadas ao menos 214 normas estaduais
e municipais com esse foco, das quais cerca de 75% visam à proibição de
itens como canudos e copos descartáveis. Essa multiplicidade normativa revela
a crescente preocupação dos entes subnacionais com a poluição plástica e a
proteção ambiental (Santomauro 2024).
Destaca-se também a mobilização da sociedade civil, especialmente por meio
do movimento “Pare o Tsunami de Plástico”, lançado em agosto de 2023 pela
ONG Oceana, com apoio de mais de 60 organizações, além de figuras públicas
e movimentos sociais ligados à oceanografia, aos direitos e ao meio ambiente.
A campanha tem como objetivo central pressionar o Congresso Nacional pela
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aprovação do PL nº 2524/2022, o “Oceano Sem Plástico” (Oceana 2022).
O movimento atua por meio de estratégias de sensibilização, como a instalação
imersiva “O Tsunami de Plástico”, montada em Brasília, construída com mais
de 600 m² de plástico reaproveitado e com participação direta de catadores. A
iniciativa reforça o papel desses profissionais na mitigação dos danos ambientais
e destaca a urgência da aprovação de medidas legislativas efetivas, diante da
ameaça global representada pela poluição plástica (Oceana 2022).
A campanha ancora-se em dados alarmantes fornecidos pela ONU, que
classifica o plástico como a segunda maior ameaça ambiental do planeta, e alerta
para os elevados níveis de descarte inadequado no Brasil, com impactos diretos
sobre a biodiversidade e a saúde humana (Oceana 2022).
5. Alinhamentos e Contradições entre os Compromissos
Internacionais e a Implementação Doméstica
A análise do regime internacional sobre a poluição plástica e da prática
doméstica brasileira revela um cenário complexo, marcado tanto por alinhamentos
promissores quanto por contradições desafiadoras. Conforme o referencial teórico
dos regimes internacionais e dos jogos de dois níveis de Putnam (1988), a
efetividade das ações globais depende da capacidade dos Estados de conciliar
os compromissos externos com as realidades e os interesses internos. No caso
do Brasil, essa dinâmica é evidente na interação entre os marcos jurídicos
internacionais e as políticas e legislações nacionais.
O Brasil tem demonstrado engajamento significativo com o compromisso
internacional de combate à poluição plástica, especialmente no que tange à sua
dimensão marinha. A ratificação de importantes instrumentos, como a Convenção
das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) e a Convenção Internacional
para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL), atesta a adesão do país a
um regime jurídico global de proteção dos oceanos.
No plano doméstico, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) (Lei
nº 12.305/2010) constitui um pilar fundamental de alinhamento, ao promover
a lógica da economia circular e priorizar a redução da poluição plástica e a
proteção dos ecossistemas aquáticos. A PNRS estabelece a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e proíbe o descarte de resíduos
em praias, rios, mares e lagos. A Lei nº 15.088/2025, que alterou o art. 49 da
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PNRS para vedar a importação de resíduos sólidos, incluindo plásticos, reforça
o compromisso nacional de não se tornar um repositório de lixo estrangeiro.
Além disso, projetos de lei como o PL nº 2524/2022 e o PL nº 258/2024
demonstram ambição ainda maior, ao proporem a eliminação progressiva de
plásticos de uso único e a substituição por materiais biodegradáveis. Tais propostas
estão em consonância com as discussões do Tratado Global sobre Plásticos, que
visa à eliminação de substâncias perigosas e de produtos plásticos problemáticos
e evitáveis. A Lei de Incentivo à Reciclagem (LIR) (Lei nº 14.260/2021) também
se alinha ao discurso internacional de fomento a práticas sustentáveis e ao
desenvolvimento de tecnologias limpas.
A participação ativa do Brasil nas negociações do Tratado Global sobre
Plásticos, defendendo um acordo flexível e sensível às novas tecnologias e à
transição justa para países em desenvolvimento, é um exemplo de atuação no
“nível I” dos jogos de dois níveis de Putnam (1988). A proposta brasileira de
um fundo internacional para a transição justa e a articulação de uma Aliança
Internacional de Catadores de Materiais Recicláveis demonstram a busca por
acordos que considerem as realidades internas e as capacidades dos atores
domésticos.
Apesar dos avanços normativos, a prática doméstica brasileira ainda apresenta
desafios significativos e contradições em relação ao discurso internacional.
A poluição plástica é uma das maiores ameaças ambientais globais e, no Brasil,
essa realidade é agravada pela ineficiência dos sistemas de gestão de resíduos.
A baixa taxa de reciclagem, de apenas 1,28% — inferior à média global de 9%
—, contrasta com o volume de resíduos gerados e destinados a aterros sanitários
ou lixões a céu aberto. Essa lacuna entre a legislação e a implementação efetiva
revela a dificuldade de transpor os compromissos do “nível I” para o “nível II”,
no qual os acordos precisam ser aceitos, operacionalizados e sustentados por
grupos domésticos com poder de veto.
A dependência do consumo nacional de plásticos descartáveis de curta
vida útil e fatores como a contaminação dos resíduos e o baixo valor comercial
de certos tipos de plástico dificultam a reinserção desses materiais na cadeia
produtiva, apesar das diretrizes da PNRS. No ambiente marinho, o Brasil se
destaca negativamente como o oitavo maior poluidor plástico do mundo e o
primeiro na América Latina, despejando anualmente cerca de 1,3 milhão de
toneladas de plásticos nos oceanos. Essa realidade contraria os princípios da
CNUDM e da MARPOL, que visam à prevenção da poluição marinha.
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As negociações do Tratado Global sobre Plásticos, embora defendam um
acordo abrangente, enfrentam a pressão de países produtores de petróleo e da
indústria petroquímica, que buscam limitar a abordagem ao gerenciamento de
resíduos, em detrimento da redução da produção desde a origem. Essa pressão
reflete as “preferências e coalizões no nível II”, no qual setores econômicos
com forte poder de veto podem dificultar a internalização de acordos mais
ambiciosos. No Brasil, há preocupações internas quanto aos impactos do tratado
em setores que ainda dependem fortemente desse material, como o agronegócio
e a indústria de descartáveis.
Uma contradição notável é a permissão para importação de resíduos plásticos
pelo governo federal, vista como um retrocesso por críticos. Essa medida se choca
com o espírito da Lei nº 15.088/2025, que visava justamente evitar que o Brasil
se tornasse receptor de rejeitos estrangeiros, e com a urgência de reduzir a carga
de plásticos no ambiente. Tal ação pode ser interpretada como manifestação
da complexidade dos “jogos de dois níveis”, nos quais interesses domésticos
específicos podem se sobrepor a objetivos ambientais de longo prazo.
A capacidade do Brasil de alinhar seus compromissos internacionais com
as realidades internas, ou seu win-set, é condicionada por fatores como a
coesão das preferências domésticas, as instituições do nível II e as estratégias
dos negociadores no nível I. A pressão de setores econômicos e a baixa taxa
de reciclagem revelam as dificuldades de construção de um consenso interno
robusto o suficiente para uma implementação plena das metas internacionais.
A fragmentação institucional, embora possa permitir flexibilidade, também gera o
risco de incoerência e sobreposição, exigindo maior harmonização e coordenação
para otimizar a resposta à crise do plástico.
A análise do caso brasileiro sob a ótica dos regimes internacionais e dos
jogos de dois níveis revela que, embora o Brasil tenha demonstrado compromisso
formal com a proteção ambiental marinha e com o combate à poluição plástica
em nível internacional, a transposição desses compromissos para a prática
doméstica enfrenta obstáculos significativos relacionados a interesses econômicos,
à capacidade de implementação e à necessidade de maior coordenação entre
os diferentes níveis federativos. Na Tabela 1, observa-se que o engajamento
internacional e o alinhamento normativo do Brasil coexistem com restrições
domésticas que limitam a implementação efetiva dos compromissos assumidos,
em consonância com a lógica dos jogos de dois níveis.
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Quadro 1 — Interação entre compromissos internacionais e
condicionantes domésticos no caso brasileiro
Dimensão analítica Evidências no caso brasileiro Jogos de dois níveis
Engajamento
internacional (Nível 1)
Ratificação da CNUDM e da MARPOL;
participação ativa nas negociações do
Tratado Global sobre Plásticos; defesa de
acordo flexível e juridicamente vinculante
Indica compromisso formal do
Brasil com o regime internacional
e atuação ativa nas arenas
multilaterais
Estratégia negociadora
no nível internacional
Defesa de flexibilidade, transição justa
e atenção às capacidades nacionais;
proposta de fundo internacional e Aliança
de Catadores
Uso estratégico das limitações
domésticas para ampliar margem de
barganha no nível I
Arcabouço
normativo doméstico
(alinhamentos)
PNRS; vedação ao descarte em
corpos d’água; Lei nº 15.088/2025;
PLs nº 2524/2022 e nº 258/2024; Lei de
Incentivo à Reciclagem
Demonstra alinhamento formal
entre compromissos internacionais
e legislação interna
Capacidade de
implementação
(contradições)
Baixa taxa de reciclagem (1,28%);
ineficiência da gestão de resíduos;
destinação inadequada em lixões e aterros
Evidencia dificuldades de
transposição do nível I para o
nível II
Preferências e
coalizões domésticas
(Nível II)
Dependência de plásticos descartáveis;
pressão da indústria petroquímica,
agronegócio e setor de descartáveis
Coalizões com poder de veto
restringem compromissos mais
ambiciosos
Conflitos entre
discurso e prática
Brasil como 8° maior poluidor plástico
global; despejo de 1,3 milhão de
toneladas/ano no oceano
Revela desalinhamento entre
compromissos assumidos e
resultados efetivos
Decisões domésticas
contraditórias
Permissão para importação de resíduos
plásticos, vista como retrocesso
Exemplo concreto de prevalência
de interesses domésticos sobre
objetivos ambientais de longo-prazo
Win-set brasileiro Arcabouço legal robusto, porém
implementação parcial e tensionada
Win-set restrito: compromissos
internacionais são internalizados de
forma seletiva
Resultado da interação
entre níveis
Alinhamento normativo coexistindo com
baixa efetividade prática
Confirma a lógica dos jogos de dois
níveis no caso brasileiro
Fonte: elaborado pelas autoras, 2026.
O Quadro 1 oferece uma síntese interpretativa do percurso analítico
desenvolvido ao longo do artigo, ao evidenciar que a resposta brasileira à poluição
marinha por plásticos é marcada por uma combinação de convergência normativa
e baixa efetividade prática. De um lado, o quadro mostra que o Brasil apresenta
relevante engajamento internacional no nível I, expresso pela ratificação da
CNUDM e da MARPOL, pela participação ativa nas negociações do Tratado
Global sobre Plásticos e pela defesa de propostas como a transição justa, o fundo
internacional e a inclusão dos catadores no debate multilateral.
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De outro lado, quando se observa o nível doméstico, nota-se que esse
compromisso formal convive com limitações estruturais persistentes: embora
exista um arcabouço normativo relativamente robusto, composto pela PNRS,
pela vedação ao descarte em corpos d’água, pela Lei nº 15.088/2025, pela
Lei de Incentivo à Reciclagem e por projetos legislativos voltados à redução
e substituição dos plásticos, os indicadores de implementação revelam baixa
capacidade de conversão dessas normas em resultados concretos. A reduzida
taxa de reciclagem, a ineficiência da gestão de resíduos, a destinação inadequada
do lixo e o expressivo volume de plástico lançado no oceano indicam que o
alinhamento jurídico não tem sido suficiente para assegurar aderência material aos
compromissos assumidos. A tabela também explicita que esse descompasso não
decorre apenas de insuficiência administrativa, mas da atuação de preferências
e coalizões domésticas com poder de veto, especialmente ligadas à indústria
petroquímica, ao agronegócio e aos setores dependentes de descartáveis, que
restringem o win-set brasileiro e condicionam a internalização seletiva das
obrigações internacionais.
Nesse sentido, decisões contraditórias, como a permissão para importação
de resíduos plásticos, tornam visível a disputa entre objetivos ambientais de
longo prazo e interesses econômicos imediatos. A principal conclusão extraída
da tabela, portanto, é que o caso brasileiro não se explica nem por uma lógica de
simples adesão ao regime internacional, nem por um quadro de descumprimento
absoluto, mas por um padrão de implementação tensionada, no qual o país
avança no plano diplomático e legislativo, mas encontra obstáculos políticos,
econômicos e institucionais para transformar compromissos internacionais em
efetividade doméstica. É justamente nessa zona de fricção entre adesão formal,
capacidades estatais limitadas e resistência de coalizões internas que se situa a
contribuição central desta pesquisa.
6. Considerações Finais
Retomando a pergunta que orientou este estudo: “Como os condicionantes
domésticos influenciam a internalização dos compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil no regime global de combate à poluição marinha por
plásticos?”, constata-se que a internalização desses compromissos ocorre de
maneira parcial e tensionada. Embora o país tenha avançado na construção de
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um arcabouço normativo alinhado às diretrizes internacionais, fatores domésticos,
como interesses econômicos conflitantes, limitações institucionais, baixa capacidade
de fiscalização e fragmentação federativa, têm dificultado a plena efetivação das
medidas propostas. Tais condicionantes moldam os limites do que é possível
internalizar, influenciando seletivamente quais compromissos internacionais
são traduzidos em políticas públicas e quais permanecem como compromissos
formais não implementados.
Diante da dimensão transfronteiriça da poluição por plásticos nos oceanos,
conforme discutido ao longo deste artigo, torna-se imperativa a formulação
de respostas coordenadas em níveis nacional e internacional. Nesse contexto,
observou-se que o Brasil tem demonstrado engajamento formal com o regime
internacional, por meio da ratificação de instrumentos como a Convenção das
Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) e a Convenção MARPOL. Além
disso, o país tem participado ativamente das negociações do Tratado Global
sobre Plásticos, defendendo um acordo abrangente que contemple a eliminação
de substâncias perigosas e de produtos evitáveis.
No plano doméstico, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) (Lei nº
12.305/2010) representa um marco fundamental, alinhando-se à economia circular
e proibindo o descarte de resíduos em corpos d’água. A Lei nº 15.088/2025, que
alterou o art. 49 da PNRS, reforça esse compromisso ao vedar a importação de
resíduos sólidos, incluindo plásticos.
Nesse sentido, projetos de lei como o PL nº 2524/2022 e o PL nº 258/2024
demonstram uma ambição legislativa ainda maior, propondo a eliminação
progressiva de plásticos de uso único e a substituição por materiais biodegradáveis.
A Lei de Incentivo à Reciclagem (LIR) (Lei nº 14.260/2021) e a proliferação de
legislações estaduais e municipais restritivas ao plástico descartável, ao menos
214 até 2022, somadas à mobilização da sociedade civil, como o movimento “Pare
o Tsunami de Plástico”, indicam um avanço na conscientização e no arcabouço
normativo nacional.
Contudo, apesar dos avanços alcançados, a prática doméstica brasileira
ainda revela contradições significativas, conforme demonstrado na seção anterior,
especialmente no que diz respeito à adesão aos tratados internacionais, ao
cumprimento das normativas internas e aos persistentes índices de elevada
poluição marinha e baixa taxa de reciclagem, esta última incentivada no âmbito
interno, inclusive por meio de benefícios fiscais.
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As negociações do Tratado Global sobre Plásticos também evidenciam as
pressões domésticas, com a indústria petroquímica e setores como o agronegócio
expressando preocupações com os impactos do tratado e buscando limitar a
abordagem ao gerenciamento de resíduos, em vez da redução da produção.
Essa pressão reflete as “preferências e coalizões no nível II”, em que setores
econômicos com forte poder de veto podem dificultar a internalização de acordos
mais ambiciosos. A permissão para a importação de resíduos plásticos pelo
governo federal, vista como um retrocesso por críticos, é outro exemplo de
como interesses domésticos podem se sobrepor a objetivos ambientais de longo
prazo, chocando-se com o espírito da Lei nº 15.088/2025. Tal ação pode ser
interpretada como manifestação da complexidade dos “jogos de dois níveis”,
nos quais interesses domésticos específicos podem se sobrepor a objetivos
ambientais de longo prazo.
A dificuldade de fiscalização e a falta de procedimentos administrativos
e judiciais claros para imputação de responsabilidade a agentes públicos e
privados constituem entraves significativos. No entanto, o Projeto de Lei nº
2524/2022 demonstra um avanço nesse ponto, ao prever a criminalização da
produção e da comercialização de plásticos em desacordo com os critérios legais,
bem como a penalização da queima de resíduos sólidos a céu aberto ou sem
licença ambiental, alterando a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998).
De modo semelhante, o PL nº 258/2024 prevê a aplicação das penalidades da
Lei nº 9.605/1998 em caso de descumprimento, reforçando o caráter vinculante
da norma. Essa criminalização e a atribuição de responsabilidades são passos
cruciais para a efetividade das políticas.
Em conclusão, a análise do caso brasileiro sob a ótica dos regimes
internacionais e dos jogos de dois níveis de Putnam (1988) demonstra que a
efetividade da governança ambiental depende criticamente da capacidade dos
Estados de alinhar seus compromissos internacionais com as realidades internas,
isto é, com seu win-set. Embora o Brasil tenha um arcabouço legal robusto e
participe ativamente das discussões globais, a plena implementação de seus
compromissos é dificultada por interesses econômicos, desafios de capacidade,
pela vasta extensão territorial e costeira, que demanda cooperação interfederativa
e regionalizada, pela dificuldade de fiscalização e pela necessidade de maior
alinhamento entre os diferentes níveis de governança.
Por fim, diante da complexidade e da persistência dos desafios identificados,
ampliam-se as possibilidades de investigações futuras, que poderão aprofundar
Elisa Lobo Pereira; Allana Camini Moreira de Souza
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a compreensão sobre as dinâmicas envolvidas e contribuir para a formulação
de soluções mais eficazes para o problema proposto.
Referências
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Entre normas internacionais e políticas internas: um estudo sobre a atuação brasileira [...]
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