Vinicius Santos
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Do Palácio dos Arcos às Salas
de Comissão: como o Senado
agenda, informa e fiscaliza
a Política Externa Brasileira
From the Palácio dos Arcos to
Committee Rooms: how the Senate
sets the Agenda, informs, and
oversees Brazil’s Foreign Policy
Del Palacio de los Arcos a las Salas
de Comisión: cómo el Senado define
la agenda, informa y supervisa la
Política Exterior Brasileña
DOI: 10.21530/ci.v20n2.2025.1606
Vinicius Santos
12
Resumo
Como o Legislativo influencia a política externa em regimes
presidencialistas? Este artigo propõe um reenquadramento
analítico do papel do Senado Federal na política externa brasileira,
tradicionalmente concebida como domínio privilegiado do
Executivo. Sem negar sua centralidade institucional, sustentamos
que o Legislativo dispõe de capacidades estruturais e simbólicas
para exercer influência em diferentes fases do processo decisório.
Para isso, desenvolvemos um modelo teórico composto por três
eixos interdependentes, poder de agenda, papel informacional e
1 Doutor em Ciência Política (UFMG). Residente Pós Doutoral (UERJ). Email:
santos.vinicius18@gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0907-783.
2 Gostaria de agradecer a Thales Carvalho e aos pareceristas anônimos, pelas
contribuições intelectuais indiretas ou pelo apoio institucional durante a
elaboração deste artigo.
Artigo submetido em 05/08/2025 e aprovado em 05/11/2025.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
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ISSN 2526-9038
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controle horizontal, articulando contribuições do neoinstitucionalismo, da teoria informacional
e da teoria da delegação. A proposta oferece uma lente analítica original para interpretar
a atuação legislativa em temas internacionais e é ilustrada por três casos emblemáticos,
selecionados com finalidade heurística. O artigo contribui para ampliar a compreensão
sobre os modos de influência parlamentar em política externa e para reposicionar o Senado
como ator estratégico no desenho da inserção internacional do Brasil.
Palavras-chave: Política externa brasileira, Senado Federal, Poder Legislativo, Accountability
simbólica, Relações internacionais.
Abstract
How does the legislature influence foreign policy in presidential systems? This article
offers an analytical reframing of the role of Brazil’s Federal Senate in foreign policy, a
domain traditionally viewed as the prerogative of the Executive. Without dismissing the
Executive’s constitutional centrality, we argue that the legislature holds institutional and
symbolic capacities that enable it to shape foreign policy outcomes across different stages
of decision-making. To support this claim, we propose a theoretical model structured
around three interdependent analytical axes, agenda-setting power, informational role, and
horizontal oversight, drawing from neoinstitutionalism, informational theory, and delegation
theory. Rather than empirical testing, the article illustrates the model’s heuristic potential
through three emblematic cases. By doing so, it contributes to a deeper understanding of
how legislatures can exercise influence in international affairs and repositions the Brazilian
Senate as a strategic actor in the country’s global engagement.
Keywords: Brazilian foreign policy, Federal Senate, Legislative, Symbolic accountability,
International relations.
Resumen
¿Cómo influye el Poder Legislativo en la política exterior en sistemas presidencialistas?
Este artículo propone un reenfoque analítico del papel del Senado Federal de Brasil en la
política exterior, tradicionalmente concebida como una prerrogativa del Poder Ejecutivo.
Sin negar la centralidad constitucional del Ejecutivo, sostenemos que el Legislativo posee
capacidades institucionales y simbólicas que le permiten incidir en distintas etapas del proceso
decisorio. Para fundamentar este argumento, desarrollamos un modelo teórico estructurado
en torno a tres ejes analíticos interdependientes, poder de agenda, papel informativo y
control horizontal, articulando aportes del neoinstitucionalismo, la teoría informacional
y la teoría de la delegación. Más que una prueba empírica, el artículo ilustra el potencial
heurístico del modelo mediante tres casos emblemáticos. De este modo, contribuye a una
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comprensión más amplia del papel de los parlamentos en política exterior y reposiciona
al Senado brasileño como un actor estratégico en la inserción internacional del país.
Palabras clave: Política exterior brasileña, Senado Federal, Poder Legislativo, Rendición
de cuentas simbólica, Relaciones internacionales.
Introdução
A política externa, especialmente em regimes presidencialistas, tem sido
tradicionalmente concebida como prerrogativa quase exclusiva do Poder Executivo
(Amorim Neto 2011). No caso brasileiro, essa centralidade se apoia tanto no
desenho constitucional quanto em uma cultura política que associa a inserção
internacional do país à figura do Presidente da República e à burocracia do
Itamaraty (Danese 1999, Cason e Power 2009, Amorim Neto 2011).
Como reflexo dessa premissa, a literatura especializada tem priorizado o
Executivo, na figura do Ministério das Relações Exteriores, como principal ator
da política externa, relegando ao Parlamento um papel periférico (Cheibub,
1985, Lima, Santos, 2001, Figueira, 2010). No entanto, um corpo crescente de
pesquisas tem desafiado esse paradigma ao demonstrar que o Legislativo pode
exercer influência sobre decisões internacionais (Lindsay, 1992; Raunio, 2005;
Anastasia, Mendonça & Almeida, 2012, Boarin & Resende, 2018; Santiago, 2019;
Santos e Belém Lopes 2022; Santos 2025a).
Na convergência desse conjunto de investigações se encontra uma agenda mais
ampla que se aproxima da ciência política comparada na busca por compreender
os mecanismos institucionais, simbólicos e informacionais por meio dos quais
parlamentos moldam a política externa (Baum & Potter 2015; Santos 2025c).
Nesse contexto, este artigo se insere no esforço de reconceitualização do papel
do legislativo, partindo da seguinte pergunta: como o Senado Federal influencia
a política externa brasileira? Para respondê-la, propõe-se um modelo analítico
tridimensional, composto por três eixos interdependentes: (i) poder de agenda,
(ii) papel informacional e (iii) controle horizontal.
Argumentamos que a originalidade da proposta deriva da articulação entre
distintas tradições da ciência política, como o neo institucionalismo, a teoria
informacional e a teoria da delegação, para capturar tanto as regras formais,
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quanto informais bem como recursos simbólicos mobilizados pelo Legislativo
em termos de relações exteriores do país (Bachrach & Baratz 1962; Tsebelis
2002; Krehbiel 1991; O’Donnell 1998). A partir desse diálogo, o artigo busca
reposicionar, nesse caso, o Senado, como ator ativo, e não apenas reativo, nas
dinâmicas de inserção internacional do país.
Cabe considerar que, ainda que o objetivo não seja testar estatisticamente o
modelo, a pesquisa que não se furta em ilustrar sua utilidade heurística por meio
de três estudos de caso: (i) o debate sobre a entrada da Venezuela no Mercosul
(agenda como enquadramento); (ii) a rejeição da indicação diplomática de
Fábio Marzano (papel informacional); e (iii) a CPI do BNDES com implicações
transnacionais (controle horizontal).
Dito isto, metodologicamente, adota-se uma lógica analítico-indutiva, orientada
pela tradição de construção teórica (theory-building) com base em evidências
qualitativas e reconstrução processual (George e Bennett 2005; Mahoney 2012;
Checkel e Bennett 2014; Nair, Gibbert e Hoorani 2023). Sob essa abordagem
valoriza-se a identificação de mecanismos e a geração de modelos conceituais
que possam ser refinados e testados em pesquisas futuras, inclusive por métodos
comparativos ou quantitativos (Goertz 2006; Gerring 2006; Beach 2017).
O artigo está estruturado em quatro seções principais. A seguir, apresenta-se
o estado da arte sobre Legislativo e política externa, com foco no caso brasileiro.
Na terceira seção, detalha-se o modelo analítico proposto. Em seguida, mobilizam-
se os três estudos de caso que ilustram cada eixo do modelo. Por fim, nas
considerações finais, são sintetizados os principais achados e indicadas direções
para agendas futuras de pesquisa.
2. Por um Modelo Tridimensional de Atuação Legislativa em
Política Externa
A compreensão do papel do Legislativo nas decisões de política externa exige
o desenvolvimento de modelos analíticos que superem a dicotomia tradicional
entre um Executivo ativo e um Legislativo passivo, perspectiva dominante em
regimes presidencialistas (Lindsay 1994; Raunio 2005; Amorim Neto 2011).
Isso se torna ainda mais evidente se considerarmos que a política externa
em regimes democráticos é cada vez mais sensível à mediação institucional,
à pluralização dos atores e à produção pública de significados, elementos nos
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quais o Parlamento pode atuar como vetor de influência (Salomón e Pinheiro
2013, Milani e Pinheiro 2013, Faria 2012, Baum e Potter 2015).
Por essa razão, este artigo propõe um modelo tridimensional de atuação
legislativa, composto por três eixos interdependentes: (i) poder de agenda,
(ii) papel informacional e (iii) controle horizontal. A premissa central do modelo
é que, mesmo em contextos de forte concentração executiva, como o brasileiro, o
Legislativo pode exercer formas de influência sobre a inserção internacional do país.
Sob nossa angulação analítica, essa influência manifesta-se em três dimensões
principais: na capacidade de selecionar e enquadrar temas que entram na
agenda institucional (Bachrach e Baratz 1962), na produção e circulação de
conhecimento especializado no interior do Parlamento (Krehbiel 1991), e no
exercício de mecanismos formais e informais de fiscalização e contenção do
Executivo (O’Donnell 1998).
Cabe considerar que, esses três eixos, longe de operarem de forma isolada,
se articulam dinamicamente por meio de procedimentos regimentais, fluxos
de informação e performances simbólicas, conformando práticas estratégicas
de atuação legislativa. Com isso, ao propor esse modelo, busca-se valorizar a
agência estratégica do Legislativo e sua capacidade de moldar, condicionar ou
contestar decisões de política externa (Anastasia, Mendonça e Almeida 2012,
Boarin e Resende 2018; Belém Lopes, Carvalho e Santos 2022; Santos e Belém
Lopes 2022, Santos 2025a).
2.1. O Poder de Agenda do Legislativo e sua Aplicação à Política Externa
O conceito de poder de agenda diz respeito à capacidade de atores institucionais
influenciarem não apenas as decisões políticas tomadas, mas também (e sobretudo)
os temas que entram no debate público e institucional (Santos e Borges 2018).
Assim, trata-se de um poder anterior ao voto ou à deliberação, que opera nos
bastidores da definição dos termos, tempos e formatos do confronto político
(Bachrach & Baratz, 1962; Tsebelis, 2002). No contexto legislativo, este poder se
manifesta por meio de dois eixos analíticos interligados: (i) o controle estrutural
das regras procedimentais e (ii) a capacidade de enquadramento discursivo das
questões debatidas (Santos, Borges, 2018; Anastasia, Mendonça & Almeida, 2012).
Nesta dimensão, o poder de agenda é entendido 1) como um atributo
institucional derivado do desenho regimental, das prerrogativas formais e da
arquitetura decisória dos parlamentos (Tsebelis 2002; Strom 1998). Comissões
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legislativas, por exemplo, operam como filtros institucionais que controlam a
admissibilidade de proposições, determinam sua tramitação e podem priorizar,
obstruir ou simplesmente ignorar determinados projetos (Strom 1995).
No Brasil, esse poder estrutural é intensificado pelas regras internas de
funcionamento do Senado, onde a Comissão de Relações Exteriores e Defesa
Nacional (CRE) detém a competência, por exemplo, sobre tratados, sabatinas e
temas de política externa (Santos e Belém Lopes 2022). Em contextos marcados
por fragmentação partidária e excesso de proposições, como o brasileiro, esse
tipo de controle procedimental torna-se central para regular o fluxo decisório e
estruturar a visibilidade política de determinados assuntos (Figueiredo e Limongi
1999; Santos e Borges 2018; Izumi 2025).
Para além das normas formais, o poder de agenda também 2) se exerce por
meio da construção simbólica dos temas. Sob essa perspectiva, inspirada na
literatura de comunicação política, o debate sobre agendamento se fundamenta no
fato de não basta selecionar quais tópicos serão discutidos, é preciso compreender
como esses tópicos são enquadrados, isto é, quais significados são atribuídos
a eles e quais suas potenciais implicações políticas (Mafra 2011; Mendonça e
Simões 2012; Santos e Borges 2018).
Sendo assim, as audiências públicas, sabatinas, requerimentos e até a ordem de
itens na pauta de uma comissão funcionam como mecanismos de enquadramento
político. Os legisladores, nesse contexto, não apenas deliberam: eles performam
a política, organizando o debate, selecionando especialistas, convocando atores
estratégicos e mobilizando valores normativos. A CRE, nesse sentido, atua como
arena narrativa, onde se disputa o sentido da soberania, dos direitos humanos,
da defesa nacional ou do alinhamento internacional do Brasil (Miguel 2002;
Santos 2025b).
No Brasil, o Senado Federal e, particularmente, a CRE, operam como pontos
de entrada da política externa no Legislativo, com prerrogativas formais, como,
por exemplo, a aprovação de acordos internacionais e sabatinas de embaixadores
como parte do processo de confirmação (Anastasia, Mendonça e Almeida 2012,
Santos e Belém Lopes 2022). Assim, a capacidade do Legislativo de transformar
eventos externos em temas internos revela um poder de agenda difuso, porém
influente, baseado tanto em regras quanto em performances discursivas (Baum
e Potter 2015; Santos e Belém Lopes 2022).
Portanto, compreender o papel do Legislativo na política externa requer uma
abordagem multidimensional, que articule o controle procedimental ao poder
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de enquadrar temas sensíveis, reconhecendo que, mesmo em contextos de forte
concentração executiva, o Legislativo delimita, condiciona e interpreta a ação
internacional do Estado (Anastasia, Mendonça e Almeida 2012, Santos e Belém
Lopes 2022; Santos 2025).
2.2. O Papel Informacional das Comissões Legislativas e Política Exterior
As comissões parlamentares são amplamente reconhecidas pela literatura
legislativa como núcleos estratégicos de produção, organização e filtragem de
informação política e técnica. Em ambientes decisórios marcados por complexidade
temática, sobrecarga legislativa e assimetria informacional, as comissões funcionam
como estruturas cognitivas fundamentais à deliberação democrática (Gilligan e
Krehbiel 1987, 1989; Krehbiel 1991, Santos 2014, Santos e Canello 2016, Vasquez
e Freitas 2023).
De acordo com a teoria informacional do Legislativo, as comissões permanentes
especializadas são instituídas como mecanismos de redução de incerteza,
possibilitando que subsetores do Parlamento desenvolvam expertise sobre
determinados temas e compartilhem esse conhecimento com o conjunto da
casa legislativa (Krehbiel 1991; Santos e Almeida 2005; Vasquez e Freitas 2023).
Ao segmentar a carga decisória e promover a especialização, essas estruturas
otimizam o processo de formulação de políticas e aumentam a capacidade
institucional de lidar com matérias complexas (Santos e Almeida 2005, Vasquez e
Freitas 2023, Santos 2025b). Assim, as comissões filtram, priorizam e, muitas vezes,
delimitam o escopo do que será efetivamente deliberado no plenário (Figueiredo
e Limongi 1999; Santos e Almeida 2005; Santos 2014; Vasquez e Freitas 2023).
A atuação informacional das comissões se manifesta por meio de diversos
instrumentos institucionais: audiências públicas, sabatinas, produção de pareceres,
solicitação de estudos técnicos e convocações de autoridades. Nesse cenário,
essas práticas contribuem não apenas para a tomada de decisão interna, mas
também para a transparência e o controle externo da política pública, conferindo
legitimidade ao processo deliberativo (Battaglini et al 2019 Vasquez e Freitas, 2023).
A eficácia desse papel, no entanto, depende de variáveis institucionais e
políticas. Assim como, composição partidária, capacitação técnica dos membros,
acesso a assessorias qualificadas e o grau de alinhamento entre os Poderes
influenciam diretamente a qualidade e a densidade informacional das deliberações
(Strøm 1998; Santos 2014; Santos e Canello 2016; Vasquez e Freitas, 2023).
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No campo da política externa, o papel informacional das comissões
parlamentares adquire especial relevância estratégica, uma vez que esse domínio
é historicamente caracterizado por opacidade decisória, concentração de poder
no Executivo e baixa accountability democrática, frequentemente justificada por
razões de segurança nacional, tecnicidade diplomática e sensibilidade internacional
(Lindsay 1994; Baum e Potter 2015).
Nesse contexto, a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) do
Senado brasileiro desempenha uma função de mediação cognitiva e institucional,
organizando audiências públicas, sabatinas e sessões temáticas que transformam
informações fragmentadas em diagnósticos estruturados sobre o posicionamento
internacional do país (Diniz e Ribeiro 2008; Diniz 2012, Santos e Belém Lopes
2022; Santos 2025b).
A literatura apontou que o Legislativo brasileiro, especialmente em temas
internacionais, sofreria de um déficit de expertise técnica, o que limitaria sua
capacidade de influenciar efetivamente a política externa (Oliveira 2014). No
entanto, estudos mais recentes desafiam essa leitura. Santos (2025b), por meio
de uma análise automatizada das notas taquigráficas da CRE e utilizando técnicas
de processamento de linguagem natural (PLN), propôs um índice de expertise
legislativa baseado, entre outros elementos, na densidade e complexidade do
vocabulário mobilizado pelos senadores.
Os resultados indicam que, embora a expertise seja distribuída de maneira
assimétrica entre os membros da comissão, ela está presente de forma contínua
e substantiva ao longo das deliberações. Esse achado tem implicações relevantes:
demonstra que o Legislativo não apenas consome informação produzida por
outros órgãos, mas também produz conhecimento próprio, ainda que de maneira
pulverizada e seletiva (Santos 2025b). Portanto, a atuação informacional da CRE
não deve ser subestimada.
2.3. Controle Horizontal nas Relações Executivo–Legislativo e a Política
Externa
O controle horizontal entre Executivo e Legislativo é um dos pilares das
democracias constitucionais contemporâneas, sendo compreendido como o
conjunto de mecanismos institucionais que possibilitam a fiscalização mútua e
a responsabilização entre Poderes autônomos (O’Donnell 1998; Strøm e Kaare
2000, Figueiredo 2001; Lemos e Power 2013; Inácio e Rezende 2015).
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No caso do Legislativo, essa função se materializa por meio de prerrogativas
que permitem supervisionar, questionar, condicionar ou mesmo bloquear decisões
do Executivo, compondo uma dimensão central da accountability democrática
(Mainwaring 2006; Figueiredo 2001; Bovens 2007; Lemos e Power 2013; Inácio
e Rezende 2015).
Ao contrário da accountability vertical (exercida pela cidadania por meio
das eleições), o controle horizontal se dá no âmbito interinstitucional, através
de canais legais, regimentais e políticos. Diante disso, incluem-se instrumentos
como convocações de ministros, comissões parlamentares de inquérito (CPIs),
requerimentos de informação, obstruções regimentais e fiscalização orçamentária
(Figueiredo e Limongi 1999).
A efetividade desses dispositivos depende de variáveis institucionais (como
a capacidade técnica do Legislativo) e políticas (como o grau de alinhamento
entre Executivo e Legislativo). Isto posto, a expectativa teórica aponta para o fato
de que coalizões governistas estáveis tendem a reduzir a pressão fiscalizadora,
enquanto contextos de crise, fragmentação ou oposição legislativa fortalecida
estimulam a ativação de CPIs, requerimentos incisivos e debates críticos (Pereira
e Mueller 2003; Santos e Almeida 2011).
Na política externa, o controle horizontal exercido pelo Legislativo ganha
contornos específicos. De forma que, a despeito de ser um domínio tradicionalmente
centralizado no Executivo em democracias pluralistas, há uma demanda por
mecanismos de contenção e coparticipação institucional (Lindsay 1994; Raunio
2005). O Legislativo pode, nesse campo, atuar como contrapoder deliberativo,
especialmente por meio de sabatinas, ratificação de tratados e fiscalizações sobre
acordos e cooperações internacionais (Spohr 2020, Santos e Belém Lopes 2022;
Santos 2025c).
2.4. Um Modelo Integrativo de Atuação Legislativa em Política Externa
Embora os três eixos propostos, poder de agenda, papel informacional e
controle horizontal, tenham sido apresentados de forma analiticamente separada,
sua força explicativa reside justamente na capacidade de operar de maneira
interdependente e sinérgica. Isto porque, a dinâmica legislativa real não se estrutura
em compartimentos estanques: os instrumentos institucionais e simbólicos
acionados pelo Senado frequentemente combinam múltiplas dimensões em
processos que se retroalimentam, acumulando efeitos políticos e narrativos
(Raunio 2005; Baum e Potter 2015; Santos 2025c).
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O poder de agenda, por exemplo, pode ser mobilizado para abrir janelas
institucionais que favoreçam a coleta, circulação e amplificação de informações
estratégicas. A convocação de audiências públicas, a realização de sabatinas
ou a definição da pauta de votações operam como gatilhos procedimentais
que estimulam a produção de conhecimento técnico e o engajamento de atores
externos ao Legislativo, como especialistas, diplomatas ou organizações da
sociedade civil (Tsebelis 2002; Boarin e Resende 2018).
O papel informacional, por sua vez, não apenas contribui para reduzir as
assimetrias cognitivas entre Legislativo e Executivo, como também fornece
legitimidade técnica e narrativa às ações de controle e responsabilização política.
A produção de pareceres qualificados, diagnósticos legislativos e debates públicos
documentados oferece subsídios normativos e simbólicos para a ativação de
instrumentos de fiscalização, como CPIs, requerimentos de informação e votações
críticas (Krehbiel 1991; Gilligan e Krehbiel 1987; Santos 2025c).
Os mecanismos de controle horizontal, por fim, frequentemente retroalimentam
o processo de agenda-setting, deslocando temas antes periféricos para o centro do
debate político, mobilizando disputas simbólicas e exigindo respostas do Executivo.
Em certos casos, como o da CPI do BNDES, observa-se uma reconfiguração da
visibilidade e do enquadramento discursivo de temas de política externa, com
impactos substantivos sobre o posicionamento internacional do país (Spohr
e Silva 2018 ; O’Donnell 1998). O quadro 1 abaixo apresenta os 3 eixos, seus
mecanismos, instrumentos e resultados observáveis.
Quadro 1. Modelo Tridimensional de Atuação Legislativa em Política Externa
Eixo Analítico Mecanismo Instrumento Resultado Observável
1. Poder
de Agenda
Enquadramento
simbólico; controle
do fluxo decisório;
filtragem de temas
Definição da pauta;
audiências públicas;
designação de relatoria;
manipulação do timing
regimental
Introdução ou obstrução
de temas internacionais;
reposicionamento narrativo
de eventos externos
2. Papel
Informacional
Produção, filtragem
e circulação de
conhecimento técnico
e político
Sabatinas; pareceres;
requerimentos de
estudos; audiências com
especialistas
Redução de assimetrias
cognitivas; constrangimento
técnico ao Executivo;
deliberação mais qualificada
3. Controle
Horizontal
Fiscalização
interinstitucional;
responsabilização
simbólica; ativação em
contextos de crise
CPIs; requerimentos de
informação; convocações;
obstruções regimentais
Exposição pública
do Executivo; custos
reputacionais; reconfiguração
da estratégia internacional
do governo
Fonte: Krehbiel 1991; Gilligan e Krehbiel 1987, Tsebelis 2002, Raunio 2005; Baum e Potter 2015; Spohr 2020, Santos
e Belém Lopes 2022; Santos 2025c. (Elaborado pelo autor).
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O modelo proposto opera segundo uma lógica de interdependência funcional
e retroalimentação dinâmica entre os três eixos analíticos. O Poder de Agenda cria
as condições estruturais e simbólicas para o exercício dos demais eixos, ao definir
quais temas entram em pauta, quem participa das deliberações e como esses
temas são enquadrados institucional e discursivamente. O Papel Informacional,
por sua vez, fornece os insumos cognitivos e técnicos que qualificam os debates,
legitimam decisões parlamentares e embasam ações de fiscalização. Já o Controle
Horizontal, ao tornar públicos abusos, omissões ou disfunções do Executivo,
reconfigura a agenda legislativa e estimula nova produção de informação, fechando
o ciclo de influência institucional.
Figura 1. Modelo Integrativo de Atuação Legislativa em Política Externa
Elaborado pelo autor.
Essa lógica circular permite compreender o Senado Federal não como uma
instância reativa ou periférica, mas como um ator político estratégico e epistêmico,
capaz de moldar a política externa mesmo em contextos de elevada concentração
decisória no Poder Executivo, como é típico dos regimes presidencialistas.
Em síntese, o modelo tridimensional aqui proposto deve ser compreendido
não como uma justaposição de funções independentes, mas como um sistema
dinâmico e relacional de atuação legislativa. A integração entre os eixos revela
como o Legislativo pode exercer influência significativa na política externa,
operando de forma simultânea como instância procedimental, epistêmica e
fiscalizadora (Lindsay 1994; Mainwaring 2006).
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3. Dados e Métodos
3.1. Estratégia Metodológica
Este artigo adota uma abordagem qualitativa de orientação analítico-indutiva,
com foco na construção teórica a partir de evidências empíricas processuais.
O objetivo central é desenvolver e ilustrar um modelo tridimensional integrado
de atuação legislativa em política externa, tendo como recorte institucional
específico o Senado Federal, com ênfase na atuação da Comissão de Relações
Exteriores e Defesa Nacional (CRE).
A análise restringe-se ao Senado Federal, e não à Câmara dos Deputados,
pela razão da Câmara Alta, por meio da Comissão de Relações Exteriores e Defesa
Nacional (CRE), deter prerrogativas regimentais exclusivas em temas da política
externa, como a realização de sabatinas de diplomatas e autoridades de organismos
multilaterais, e a autorização de missões internacionais. Essas competências são
exclusivas da CRE no Senado e não possuem equivalência direta na estrutura da
Câmara dos Deputados. Por essa razão, o recorte analítico privilegia o Senado
como lócus de atuação legislativa qualificada em política externa.
A delimitação à CRE é metodologicamente justificada por três razões principais:
(i) é o lócus regimentalmente responsável pela tramitação de temas de política
externa no Senado, incluindo tratados, sabatinas e audiências estratégicas;
(ii) concentra expertise legislativa especializada nesse domínio, conforme
demonstrado por estudos recentes (Santos 2025b); (iii) opera como canal
institucionalizado de mediação entre o Legislativo e a política externa, sendo
o principal espaço em que os senadores exercem poder de agenda, papel
informacional e controle horizontal sobre decisões internacionais.
Adota-se o método de estudo de caso revelador, orientado pela técnica
de process tracing (George e Bennett 2005; Beach 2017), para reconstituir os
mecanismos causais que vinculam ações legislativas a efeitos políticos e simbólicos
no campo internacional. Trata-se de uma estratégia adequada para identificar
sequências de eventos, articulações entre instrumentos institucionais e variações
no uso estratégico das prerrogativas legislativas ao longo do tempo.
3.2. Seleção dos Casos
A escolha dos estudos de caso seguiu uma lógica analítico-estratégica, orientada
por critérios de relevância empírica, ressonância política e representatividade
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teórica, conforme sugerem abordagens qualitativas voltadas à construção de
tipologias interpretativas (George e Bennett 2005; Yin 2015).
Do ponto de vista empírico, buscou-se identificar episódios com impacto
significativo (direto ou simbólico) sobre a política externa brasileira, que tenham
gerado repercussão no debate público, tensionado o relacionamento entre Poderes
ou introduzido inflexões institucionais. Ao mesmo tempo, os casos selecionados
devem ilustrar com clareza mecanismos correspondentes aos três eixos analíticos
do modelo teórico proposto: poder de agenda, papel informacional e controle
horizontal. Optou-se, assim, por três episódios contrastantes, mas que compartilham
a característica metodologicamente relevante de ativação não trivial do Senado
Federal como ator político institucional:
A. Poder de agenda: o debate e aprovação da entrada da Venezuela no
Mercosul, que evidencia tanto o uso estratégico do timing legislativo
quanto a disputa pelo enquadramento discursivo do processo de integração
regional, envolvendo temas como democracia, soberania e alinhamento
ideológico.
B. Papel informacional: a rejeição da indicação diplomática de Fábio Marzano
à ONU em Genebra, um caso raro de reversão do rito homologatório das
sabatinas, no qual a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional
(CRE) mobilizou conhecimento técnico e retórica política para contestar
o perfil diplomático indicado pelo Executivo.
C. Controle horizontal: a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do
BNDES, que, embora centrada em operações financeiras, mobilizou
instrumentos clássicos de fiscalização ex post com implicações diretas
para a política externa e para a accountability de acordos internacionais
firmados pelo Estado brasileiro.
Esses episódios, apesar de distintos em temporalidade, conteúdo e contexto
político, operam como “casos reveladores” (Yin 2015), capazes de tornar
visíveis os mecanismos pelos quais o Legislativo (em especial, o Senado) pode
influenciar a formulação e o controle da política externa. Trata-se de casos
que, embora não sejam representativos no sentido estatístico, são teoricamente
exemplares, permitindo avaliar a operacionalidade e o alcance explicativo do
modelo tridimensional proposto.
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 20, n. 2, e1606, 2025
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3.3. Fontes e Procedimentos de Análise
A investigação deste artigo baseou-se em um conjunto articulado de fontes
primárias e secundárias, com o objetivo de reconstituir episódios legislativos
relevantes e identificar os mecanismos causais e simbólicos envolvidos na
atuação do Senado Federal em política externa. Foram utilizadas como fontes
primárias as notas taquigráficas oficiais de audiências e sabatinas, requerimentos
parlamentares, atos normativos e outros documentos institucionais disponíveis
no repositório do Senado Federal.
A triangulação dessas fontes com literatura especializada, registros de
imprensa e documentos técnicos foi empregada como estratégia para aumentar
a confiabilidade da análise e mitigar vieses interpretativos. Para maior clareza
metodológica, o Quadro 2 apresenta a organização das fontes segundo sua
natureza, finalidade analítica e exemplos representativos.
Quadro 2. Fonte, Natureza e Finalidade Analítica
Caso Dimensão
Analítica Mecanismo Fontes Utilizadas Efeitos Observados
Entrada da
Venezuela no
Mercosul
Poder de
Agenda
Enquadramento
simbólico e
controle da pauta
Atas e vídeos de
sessões da CRE;
discursos; reportagens
Disputa narrativa sobre
legitimidade e soberania;
reposicionamento temático
Rejeição da
indicação de
Fábio Marzano
Papel
Informacional
Sabatina crítica
e rejeição
parlamentar
Transcrição da sabatina;
pronunciamentos;
cobertura jornalística
Sinalização institucional
de ruptura com política
externa vigente; desgaste
do Executivo
CPI do BNDES Controle
Horizontal
Fiscalização
por CPI e
constrangimento
político
Relatórios da CPI;
convocatórias;
mídias e documentos
legislativos
Projeção de custos
reputacionais; exposição
de decisões estratégicas
do Executivo
Fonte: Spohr 2020, Santos e Belém Lopes 2022; Santos 2024. (Elaborado pelo autor).
O uso da técnica de process tracing teve como finalidade principal não
apenas reconstruir o encadeamento factual dos eventos analisados, mas também
compreender os mecanismos causais subjacentes às estratégias parlamentares na
política externa (George e Bennett 2005). Especificamente, buscou-se identificar
os modos pelos quais os parlamentares mobilizaram recursos institucionais,
discursivos e cognitivos com o intuito de influenciar decisões do Executivo, atuar
nas comissões temáticas ou moldar a agenda internacional do Estado.
Vinicius Santos
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A utilidade do process tracing reside na capacidade de revelar padrões
sequenciais de ação e conexões causais internas que seriam invisíveis em
análises comparativas mais agregadas (George e Bennett, 2005). A aplicação
dessa técnica permitiu tratar os episódios analisados não como eventos isolados,
mas como expressões empíricas das três dimensões analíticas propostas pelo
modelo teórico deste estudo: (i) poder de agenda, (ii) papel informacional e (iii)
controle horizontal.
4. Aplicações Empíricas e Agenda de Pesquisa
A seguir, ilustramos como os três eixos teóricos propostos, poder de agenda,
papel informacional e controle horizontal, encontram correspondência em episódios
concretos de atuação do Senado Federal na política externa brasileira. O objetivo
não é oferecer uma testagem exaustiva, mas demonstrar a utilidade heurística
do modelo para interpretar fenômenos complexos e indicar possibilidades de
aprofundamento empírico futuro.
4.1. Poder de Agenda: Regulação e Enquadramento na Adesão da
Venezuela ao Mercosul
O episódio da aprovação da entrada da Venezuela no Mercosul pelo Senado
Federal brasileiro constitui um caso exemplar da atuação do Legislativo como
ator estratégico na política externa (Souza 2011, Monte e Anastasia 2017). Como
mencionado na seção teórica, o poder de agenda se manifesta em duas dimensões
analíticas complementares: (i) enquanto estrutura institucional, baseada nas
regras regimentais e nos procedimentos formais que regulam a tramitação, e
(ii) como enquadramento político-discursivo, isto é, a capacidade de moldar os
termos, os significados e os limites do debate público (Bachrach e Baratz 1962;
Entman 1993; Tsebelis 2002).
Do ponto de vista procedimental, a Comissão de Relações Exteriores e Defesa
Nacional (CRE) do Senado opera como um filtro decisório central, com competência
regimental exclusiva para deliberar sobre a adesão de novos membros ao Mercosul.
A análise do caso revela a centralidade da CRE como lócus institucional que
concentra poder de obstrução, de tramitação e de recomendação técnica (Souza
2011; Monte e Anastasia 2017).
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A tramitação do Projeto de Decreto Legislativo (PDS) 430/2008, que formalizou
o protocolo de adesão da Venezuela, foi marcada por sucessivos adiamentos3,
negociações entre líderes e estratégias regimentais que evidenciam a dimensão
estrutural do poder de agenda (Senado Federal 2009a; Monte e Anastasia 2017).
No entanto, é na dimensão simbólica e narrativa que o poder de agenda
se manifesta com especial intensidade. A votação foi precedida por intensos
debates na CRE e no Plenário, além da realização de audiências públicas e
pronunciamentos de alto teor ideológico. O governo federal precisou articular
uma ofensiva discursiva para reconfigurar os termos do debate, mobilizando
argumentos sobre integração regional, democracia e cooperação Sul-Sul (Senado
Federal 2009a).
O relator do parecer favorável, senador Romero Jucá (PMDB-RR), argumentou
que a entrada da Venezuela seria um passo para ampliar os direitos humanos
na região, narrativa contrastante àquela apresentada pela oposição, que acusava
o governo Chávez de autoritarismo e ameaças à cláusula democrática do bloco
(Senado Federal 2009a).
Esse embate discursivo revelou que a definição da agenda, tanto no timing
da votação quanto na delimitação das alternativas legítimas, esteve fortemente
condicionada pela capacidade dos atores legislativos de performar politicamente
a política externa (Miguel 2002; Santos 2025a).
A CRE funcionou, nesse caso, como uma arena de disputa simbólica na
qual os diferentes sentidos da integração regional foram tensionados, expondo
o Legislativo como ator relevante não apenas em termos procedimentais, mas
também como produtor de enquadramentos estratégicos. O placar apertado da
votação (35 votos a favor e 27 contrários) e os cinco adiamentos anteriores indicam
que o Senado não atuou como mero carimbador de decisões do Executivo, mas
como espaço de negociação, resistência e reconfiguração da agenda (Senado
Federal 2009a, Santos 2025c).
A mobilização de argumentos ideológicos, a dramatização dos riscos
institucionais e o uso seletivo da cláusula democrática revelam a complexidade
da atuação legislativa em temas de política externa (Monte e Anastasia 2017).
O que faz com que o caso da Venezuela seja exemplificativo que o poder de
3 Ver. Informações complementares. Senado Federal. Projeto de Decreto Legislativo (SF) n° 430, de 2008. Ementa:
Aprova o texto do Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, assinado em
Caracas, em 4 de julho de 2006, pelos Presidentes dos Estados Partes do Mercosul e da Venezuela. Disponível
em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/88888.
Vinicius Santos
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agenda exercido pelo Senado vai além da alocação formal de competências.
Isso porque, envolve a articulação entre regras regimentais, disputas narrativas
e estratégias simbólicas, funcionando como instrumento de mediação entre a
política doméstica e a política internacional (Senado Federal 2009a).
4.2. Papel Informacional: Sabatinas como Espaços Epistêmicos e Políticos
A sabatina de Fábio Mendes Marzano, em dezembro de 2020, indicado pela
Presidência da República ao posto de delegado permanente do Brasil junto às
Nações Unidas em Genebra, constituiu um episódio paradigmático da mobilização
do papel informacional do Senado, especialmente da Comissão de Relações
Exteriores e Defesa Nacional (CRE), como instrumento de influência política
e simbólica sobre a política externa brasileira (Spohr e Silva 2018, Spohr 2019,
Santos e Belém Lopes 2022, Santos 2025b).
A rejeição do nome de Marzano pelo plenário do Senado foi precedida por
uma sabatina altamente tensionada, na qual a senadora Kátia Abreu, então
presidente da CRE, assumiu protagonismo. Em sua intervenção, Abreu acusou
o diplomata de omissão, silêncio estratégico e conivência com uma política
externa marcada por alinhamentos ideológicos e cerceamento institucional dentro
do próprio Itamaraty. A senadora chegou a afirmar: “O Itamaraty, decerto, está
virando uma casa dos terrores, onde os embaixadores não podem abrir a boca e
dar as suas opiniões” (Senado Federal, 2020a).
O episódio ganhou ampla repercussão midiática e gerou reações públicas
de setores da diplomacia e da imprensa. De um lado, diplomatas defenderam
Marzano, argumentando que este teria agido com profissionalismo e respeito
às normas do serviço exterior (Estadão 2020). De outro, analistas políticos e
parlamentares interpretaram a rejeição como um recado político claro ao então
ministro das Relações Exteriores, Ernesto Araújo, e à condução considerada
ideológica e disfuncional da diplomacia brasileira no governo Bolsonaro (Folha
de S. Paulo 2020; Belém Lopes, Carvalho e Santos 2022).
Do ponto de vista analítico, o episódio permite operacionalizar a dimensão
informacional do Legislativo como espaço de enfrentamento discursivo e reequilíbrio
institucional. Ao mobilizar informações, questionamentos técnicos e apelos à
legitimidade da função diplomática, Kátia Abreu e outros senadores reposicionaram
o Senado como arena pública de accountability simbólica, rompendo com a lógica
tradicional das sabatinas como procedimentos meramente rituais e homologatórios
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(Senado Federal 2020b, Santos e Belém Lopes 2022, Santos 2025a).
Esse tipo de atuação extrapola o papel informacional clássico, centrado
na redução de assimetrias técnicas, para incorporar funções performáticas e
estratégicas, nas quais o uso público da informação e o confronto simbólico
ganham densidade política. O Senado, nesse caso, se posiciona como instância
deliberativa de julgamento político das orientações da política externa e dos
perfis diplomáticos indicados pelo Executivo (Spohr e Silva 2018, Spohr 2019,
Santos e Belém Lopes 2022).
A rejeição da indicação de Marzano produziu efeitos institucionais e simbólicos
imediatos: sinalizou a autonomia da CRE frente ao Executivo, expôs a fragilidade
da coalizão governista no Senado e ampliou o desgaste do então chanceler Ernesto
Araújo. Mais do que um revés pontual, o episódio desencadeou rearranjos táticos
por parte do Executivo, como evidencia a nomeação posterior de Marzano para
o cargo de cônsul-geral em Paris, função que, por não exigir sabatina, evitou
novo enfrentamento com o Senado (Oliveira 2021).
Essa movimentação revela que, mesmo quando o Legislativo não bloqueia
formalmente a atuação do Executivo, ele impõe custos políticos e institucionais
que condicionam a estratégia diplomática do governo. Assim, o caso reforça
a hipótese de que o papel informacional do Legislativo pode ser ativado em
contextos de crise e produzir efeitos duradouros na configuração da política
externa, inclusive ao forçar o Executivo a adotar rotas alternativas fora do escopo
da fiscalização parlamentar direta.
4.3. Controle Horizontal: A CPI do BNDES
4
e os Limites da Fiscalização
Parlamentar
A CPI do BNDES, instalada em agosto de 2017 no Senado Federal, representou
um caso emblemático de ativação dos mecanismos de controle horizontal por
parte do Legislativo no campo da política externa, em especial no que tange
à dimensão econômico-comercial da inserção internacional do Brasil (Senado
Federal 2017a).
A comissão foi criada para investigar denúncias de irregularidades nos
financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES), com foco nas operações relacionadas ao programa de “globalização
4 Senado Federal. (2017). Requerimento nº 375, de 2017 (CPI do BNDES – Criação). https://www25.senado.
leg.br/web/atividade/materias/-/materia/129288.
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das companhias nacionais”, iniciado ainda na década anterior (Senado Federal
2017a).
Sob a presidência do senador Davi Alcolumbre (DEM-AP) e com relatoria
do senador Roberto Rocha (PSB-MA), a CPI buscou averiguar o suposto uso
político das linhas de crédito internacionalizadas do banco, com atenção especial
aos financiamentos concedidos à JBS, ao grupo Odebrecht e a outras empresas
brasileiras atuantes no exterior (Senado Federal 2017b). Embora os trabalhos
tenham mobilizado uma retórica forte sobre accountability e “recuperação dos
recursos do povo brasileiro”, o relatório final da CPI concluiu que não houve
irregularidades que desabonassem as operações analisadas (Senado Federal e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 2018).
A CPI, no entanto, ilustra um ponto crucial do modelo teórico aqui proposto:
a existência de instrumentos de controle horizontal ex post (como audiências
públicas, coleta de depoimentos, análise de documentos e produção de relatórios)
nem sempre se traduz em responsabilização formal, mas pode ter efeitos simbólicos
e reputacionais sobre o Executivo e suas políticas (Senado Federal 2017c).
Durante os trabalhos, os senadores convocaram empresários de grande
projeção pública, como Wesley e Joesley Batista, para prestar esclarecimentos
(Senado Federal 2017c). A atuação parlamentar foi acompanhada pela imprensa
e por segmentos da sociedade civil, configurando uma prática de supervisão do
tipo fire-alarm, conforme a tipologia clássica de McCubbins e Schwartz 1984).
Esse tipo de fiscalização se apoia na pressão externa de atores não estatais e na
mobilização reativa do Legislativo diante de denúncias ou escândalos, mais do
que em monitoramento técnico contínuo.
Mesmo sem apresentar recomendações com impacto institucional direto,
a CPI exerceu importante pressão pública sobre a política de financiamento
externo do BNDES, produzindo uma agenda de debate sobre os critérios de
apoio à internacionalização de empresas e estimulando alterações no grau de
transparência do banco nos anos seguintes.
Do ponto de vista teórico, o caso evidencia as limitações e potencialidades dos
mecanismos de controle horizontal em regimes presidencialistas, sobretudo quando
utilizados como instrumentos de constrangimento político e não como ferramentas
sancionatórias plenas. A CPI do BNDES, nesse sentido, é menos relevante por seu
desfecho jurídico e mais significativa como espaço de tensionamento institucional
e exposição pública de decisões estratégicas do Executivo, características típicas
do controle horizontal em matéria de política externa.
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Conclusões
Este artigo buscou contribuir para o debate sobre a política externa brasileira
ao reformular o papel do Legislativo, em particular do Senado Federal, como
ator relevante nesse campo. Propusemos um quadro analítico estruturado em
três eixos interdependentes: poder de agenda, papel informacional e controle
horizontal. Com base na literatura de ciência política, análise institucional e estudos
legislativos, argumentamos que a influência parlamentar na política externa vai
além das prerrogativas formais previstas na Constituição, manifestando-se em
arenas estratégicas, simbólicas e informacionais.
Ao organizar o debate em torno desses três eixos, o artigo oferece uma
ferramenta conceitual original para interpretar os modos de atuação do Legislativo
em temas tradicionalmente associados ao Executivo. As aplicações empíricas
ilustrativas, a entrada da Venezuela no Mercosul, a sabatina de Fábio Marzano e
a CPI do BNDES, demonstraram a utilidade heurística do modelo, ao evidenciar
como diferentes formas de influência podem ser exercidas, muitas vezes de
maneira simultânea ou sobreposta, a depender do contexto político e institucional.
A principal contribuição do estudo reside, portanto, em superar leituras
unidimensionais e normativas que tratam o Legislativo como mero chancelador
das decisões do Executivo na arena internacional. Ao destacar que o Senado pode
influenciar tanto a definição da agenda quanto a circulação de informações e a
responsabilização do Executivo, abrimos espaço para uma compreensão mais
rica e matizada das dinâmicas de formulação da política externa no Brasil.
A construção deste modelo teórico-analítico visa não apenas iluminar
lacunas interpretativas sobre o papel do Legislativo, mas também estruturar um
programa de pesquisa orientado à sua validação e refinamento empírico. Como
passo seguinte, sugerimos que investigações futuras se concentrem em espaços
institucionais capazes de articular os três eixos aqui propostos, especialmente
a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) do Senado, que se
apresenta como lócus privilegiado para análises aprofundadas.
Nesse contexto, destacam-se cinco frentes promissoras de pesquisa: (1)
estudos comparados entre a CRE e a CREDN, com foco em padrões de atuação e
institucionalização; (2) análises longitudinais de sabatinas e audiências, explorando
repertórios discursivos e redes de aconselhamento; (3) investigações sobre a
atuação internacional de senadores com perfil global, incluindo participação em
fóruns multilaterais; (4) mapeamento dos instrumentos de controle horizontal
Vinicius Santos
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aplicados à política externa; e (5) estudos sobre o impacto da opinião pública
e de incentivos eleitorais na ativação seletiva desses mecanismos, sobretudo
diante de temas de alta visibilidade internacional.
Essas agendas podem não apenas aprofundar o conhecimento sobre a atuação
legislativa em política externa, mas também oferecer insumos para debates mais
amplos sobre accountability democrática, diplomacia parlamentar e separação
de Poderes em regimes presidencialistas.
Em síntese, ao reconceber o Legislativo como ator com capacidade efetiva
de moldar a política externa, este artigo contribui para o avanço teórico no
campo das relações internacionais e da política comparada, bem como para a
valorização de arenas institucionais frequentemente invisibilizadas nos estudos
sobre a inserção internacional do Brasil.
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