Antonio Miranda
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Burguesia Interna e Itaipu:
Revisão de 2009 e Crise de 2019
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Internal Bourgeoisie and Itaipu:
2009 Revision and 2019 Crisis
Burguesía Interna e Itaipu:
revisión de 2009 y crisis de 2019
DOI: 10.21530/ci.v20n2.2025.1596
Antonio Miranda
2
Resumo
Este artigo examina o papel da burguesia brasileira no passado
recente sobre o relacionamento com o Paraguai a respeito da
Usina de Itaipu. Objetivou-se entender, por meio do emprego da
teoria do Estado de Nicos Poulantzas como a burguesia interna
brasileira se posicionou frente à revisão de 2009 e a crise da
ata bilateral secreta de 2019, como também averiguar se seus
interesses foram contemplados. O artigo revela que em 2009 a
burguesia interna, ocupando a hegemonia no bloco no poder, foi
beneficiada, enquanto no caso de 2019, ela teve seus interesses
parcialmente atendidos e sentiu-se insatisfeita com os resultados.
Palavras-chave: Itaipu, Burguesia interna brasileira, Revisão de
2009, Crise de 2019.
Abstract
This article examines the role of the Brazilian bourgeoisie in the
recent past on the relationship with Paraguay regarding the Itaipu
1 O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001.
2 Mestre em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações
Internacionais da UFABC. (antoniopedro.miranda@gmail.com). ORCID: https://
orcid.org/0009-0004-5423-0108.
Artigo submetido em 07/07/2025 e aprovado em 05/11/2025.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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ISSN 2526-9038
Burguesia Interna e Itaipu: Revisão de 2009 e Crise de 2019
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Power Plant. The objective was to understand, through the theory of the State of Nicos
Poulantzas, how the Brazilian internal bourgeoisie positioned itself in the 2009 revision and
the crisis of the bilateral secret act of 2019, as well as to determine whether its interests
were contemplated. The article reveals that in 2009, the internal bourgeoisie, occupying
the hegemony in the bloc in power, was benefited, while in the case of 2019, it had its
interests partially met and felt dissatisfied with the results.
Keywords: Itaipu, Brazilian Internal Bourgeoisie, 2009 Revision, 2019 Crisis.
Resumen
Este artículo examina el papel de la burguesía brasileña en el pasado reciente sobre la
relación con Paraguay respecto a la Usina de Itaipu. Se objetivó entender, por medio de
la teoría del Estado de Nicos Poulantzas cómo la burguesía interna brasileña se posicionó
frente a la revisión de 2009 y la crisis del acta bilateral secreta de 2019, como averiguar
si sus intereses fueron contemplados. El artículo revela que en 2009 la burguesía interna,
ocupando la hegemonía en el bloque en el poder, se benefició, mientras que en el caso de
2019, tuvo sus intereses parcialmente atendidos y se sintió insatisfecha con los resultados.
Palabras clave: Itaipu, burguesía interna brasileña, revisión de 2009, crisis de 2019.
1. Introdução
A Usina de Itaipu constitui o tema central e mais influente da agenda bilateral
entre Brasil e Paraguai, sendo vital para ambos os países – responde por 9,9%
da demanda energética brasileira e 88,4% da paraguaia, além de gerar US$
484,3 milhões em royalties e remunerações para o Paraguai (Itaipu Binacional
2023). Apesar da vasta literatura sobre o tema, são escassas as análises críticas
sobre os interesses da burguesia brasileira, particularmente durante momentos
de tensão como a revisão de 2009 e a crise da ata secreta de 2019. Este artigo,
fundamentado na teoria do Estado de Poulantzas, analisa como a burguesia
interna brasileira3 se posicionou nesses episódios e se seus interesses foram
atendidos. O argumento central é que, como fração hegemônica em 2009, ela
foi beneficiada, enquanto em 2019, já secundarizada no bloco de poder, teve
3 Este artigo adota um recorte nacional, focando no Brasil devido à acessibilidade das fontes, à consolidação
da análise poulantziana no país e a limitações de escopo. Reconhece-se, porém, que uma análise integral
exigiria um estudo equivalente do bloco no poder paraguaio, apontando um caminho para pesquisas futuras.
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seus interesses apenas parcialmente contemplados, resultando em insatisfação.
A opção por analisar a burguesia interna justifica-se por seu protagonismo nos
casos, por ser a principal impactada por Itaipu, por sua hegemonia temporal
e pela disponibilidade de fontes de suas entidades representativas. A análise
insere-se no contexto da atual renegociação do Tratado de Itaipu, prevista com o
fim do pagamento da dívida da usina, momento em que entidades empresariais
já manifestam seus interesses tarifários (Fiesp 2024) se articulam com grupos
empresariais paraguaios (Ultima Hora 2019). Prevista desde a origem do tratado,
essa renegociação tornou-se possível com a quitação da dívida da usina. Portanto,
compreender os interesses históricos da burguesia é crucial para decifrar os
rumos atuais e futuros deste processo.
A escolha dos casos da revisão de 2009 e da crise da ata bilateral em 2019
como objetos de análise se justifica por considerarmos estes como marcos
importantes na relação bilateral. Em decorrência disso, também são momentos
de conflito de interesses entre os dois países, no qual é possível identificar e
apontar como o Estado brasileiro atendeu aos interesses do bloco no poder,
tanto na revisão do tratado em 2009 como também na crise da ata bilateral
secreta em 2019. Inclusive por serem momentos em que ambos os países passam
por mudanças políticas como em 2008, no qual ocorre a eleição de Fernando
Lugo no Paraguai, o primeiro presidente de esquerda do país a romper com a
hegemonia do Partido Colorado, e em 2018 no Brasil há a eleição de Bolsonaro,
em consequência da crise política e do golpe de 2016, o que desencadeou fortes
mudanças na condução da política externa do país.
A metodologia empregada neste artigo é a pesquisa documental, na qual
buscou-se compreender os interesses da burguesia interna por meio da análise
de documentos publicados pelas entidades representativas dessa fração e
posicionamentos de seus representantes, como também a atuação do Estado
utilizando os acordos firmados entre Brasil e Paraguai. O critério de seleção das
fontes privilegiou documentos em que essas entidades, como a Federação das
Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) e a Associação Brasileira de Grandes
Consumidores Industriais de Energia e de Consumidores Livres (ABRACE), e seus
representantes se manifestassem sobre a usina de Itaipu nos casos investigados,
além de publicações do Itamaraty acerca deles. Assim, as fontes selecionadas para
execução dessa pesquisa foram os documentos dos acordos de 2009 e 2019, notas
e publicações do Itamaraty, publicações oficiais das entidades representativas
e entrevistas concedidas por seus representantes a jornais e pesquisadores.
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Para além da pesquisa documental, este artigo também empregou uma revisão
bibliográfica para explicar o marco teórico poulantziano, as demandas paraguaias
em relação a Itaipu, a ascensão de Lugo no Paraguai e as diferentes interpretações
sobre a revisão de 2009.
Este artigo está dividido em quatro seções: esta introdução e mais três. Na
próxima seção faremos uma breve apresentação da teoria do Estado de Nicos
Poulantzas e sua aplicação na análise da política externa brasileira. Em seguida,
expor-se-á o caso da revisão de 2009, apresentando o processo de negociação,
as demandas paraguaias, o posicionamento brasileiro, o resultado da referida
questão e os interesses da burguesia interna brasileira. Por fim, o mesmo será
feito em relação à Crise da Ata Bilateral Secreta de 2019, indicando a origem da
crise e os conflitos de interesse entre os dois países e os interesses da burguesia
interna a respeito do assunto.
2. Bloco no poder e política externa: aportes teóricos
Este artigo adota a teoria do Estado de Nicos Poulantzas (2019) para uma
análise marxista da política externa. Para o autor, o Estado capitalista é uma
estrutura jurídico-política que mantém a coesão social e assegura a reprodução
do modo de produção capitalista. Para tanto, apoia-se em um direito formalmente
igualitário e em um aparente acesso universal à burocracia, mecanismos que isolam
as classes sociais e ocultam o caráter de classe das relações sociais, ao mesmo
tempo que organizam o bloco no poder e desorganizam as classes dominadas.
Outra característica fundamental é a autonomia relativa, que permite ao Estado
sacrificar interesses econômicos imediatos da classe dominante para atender
demandas das classes dominadas ou por razões geopolíticas, preservando assim
seus interesses políticos de longo prazo (Poulantzas 2019).
O bloco no poder é “unidade contraditória de classes e frações de classe
politicamente dominantes sob a égide da fração hegemônica” (Poulantzas 2019,
244). A burguesia não é uma classe homogênea, apresentando conflitos, a partir
de determinações econômicas, ideológicas e políticas, em que as suas diversas
frações disputam o controle da política do Estado (Poulantzas 2019). A fração
hegemônica do bloco no poder é aquela que detém o controle do poder do Estado
e consegue impor prioritariamente seus interesses, sejam eles econômicos,
políticos, sociais ou de política externa, apresentando-os como gerais.
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Segundo Poulantzas (1978), a burguesia pode ser fracionada em três frações
de acordo com sua relação com o capital externo e o imperialismo: burguesia
nacional, burguesia interna e burguesia associada (ou compradora). Neste artigo,
daremos ênfase principalmente à burguesia interna. Está é uma fração intermediária
entre as outras duas, que surge com o processo de internacionalização produtiva,
apresentando tanto uma dependência do capital externo como concorre com este
em razão de apresentar uma base de acumulação própria. Assim, esta fração
busca limitar a presença do capital estrangeiro no mercado nacional visando
garantir sua sobrevivência e competitividade, contudo não intenciona romper com
o imperialismo, levando o Estado adotar a posição de subordinação conflitiva,
exibindo conflitos pontuais com o imperialismo e busca aumentar a margem de
manobra do Estado na cena política internacional (Berringer 2014).
No Brasil, a grande burguesia interna – agronegócio, indústria de bens de
consumo, construtoras, bancos e mineradoras – foi a fração hegemônica nos
governos do PT (2003-2016), liderando a frente política neodesenvolvimentista4
(Boito Jr e Berringer 2013). No poder, essa frente priorizou os interesses dessa
burguesia mediante políticas de desenvolvimento econômico, como a ampliação
do financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) e políticas de conteúdo local e compras governamentais. Na política
externa, esses interesses se traduziram no apoio estatal à exportação de bens
e capitais, proteção do mercado interno e promoção de produtos nacionais
(Berringer 2014). Essa orientação se materializou no fortalecimento da integração
regional (Mercosul, UNASUL), na formação de coalizões Sul-Sul (BRICS, G-20
comercial), na rejeição à ALCA e no aprofundamento de relações com África e
Oriente Médio (Berringer 2014, 2023).
Entretanto a partir do aprofundamento da crise política de 2013 e o mau
desempenho econômico brasileiro, fraturas na frente neodesenvolvimentista
vão surgindo, levando ao golpe de 2016. Assim essa fração perde sua posição
de hegemonia e assume uma posição secundarizada no interior do bloco no
poder, com a burguesia associada5 assumindo o papel hegemônico e liderando
4 Segundo Boito Jr e Berringer (2013) essa frente política é ampla, heterogênea e repleta de contradições, sendo
representada pelo Partido dos Trabalhadores e formada pela grande burguesia interna (força dirigente), baixa
classe média, operariado urbano, campesinato e a massa marginal.
5 Fração da burguesia que não dispõe de base própria de acumulação de capital e atua como intermediária do
capital imperialista, mantendo vínculos econômicos, políticos e ideológicos com o imperialismo (Poulantzas
1978). É integrada pelo capital financeiro nacional e internacional e setores da indústria totalmente subsumidos
ou dependentes do capital estrangeiro (Boito Jr 2018).
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a frente neoliberal ortodoxa6 (Boito Jr 2018). Essa alteração refletiu-se nas
políticas dos governos seguintes com as reformas trabalhista e previdenciária,
implementação do teto de gastos, fim da política de conteúdo local nas compras
governamentais, criação do Programa de Parcerias de Investimentos visando
privatizar ou liquidar empresas públicas federais, leilões dos campos de pré-sal,
privatização da Eletrobras, entre outros (Reis e Berringer 2018). Essa alteração na
hegemonia do bloco no poder teve também consequências para a política externa,
que passou a adotar uma posição de subordinação passiva e alinhada aos EUA
(Berringer e Forlini 2018; Souza 2023). Exemplos dessa atuação internacional são
o retorno do modelo de regionalismo aberto na integração regional, retorno das
negociações do acordo Mercosul-UE, candidatura para entrar na OCDE, política
de hostilidade e rompimento com a Venezuela, o acordo para uso comercial da
Base de Lançamentos Aeroespaciais de Alcântara para os EUA, entre outros.
Uma outra análise de política externa, que apesar de não estar inserida
no marco teórico poulantziano, mas que dialoga em determinados aspectos
com a interpretação desse artigo e fornece aspectos importantes que ajudam
a compreensão da política externa brasileira para o Paraguai é a análise de
Hirst e Maciel (2022) sobre o governo Bolsonaro. Segundo estes autores, um
dos pilares da política externa desse governo é a política liberal conservadora,
que contempla a face externa da economia política, defendendo no âmbito
doméstico um aprofundamento da agenda econômica neoliberal, enquanto no
aspecto regional há a preservação dos mercados sul-americanos, ao mesmo
tempo em que se reduz compromissos de reciprocidade, institucionalidade e
de responsabilidades compartilhadas. Este último, em especial, a redução da
reciprocidade será importante para compreendermos a forma como que o Estado
brasileiro lidou com o Paraguai a respeito de Itaipu em cada um dos casos.
Assim, a partir da discussão teórica acima, é possível perceber que a dinâmica
da alteração da hegemonia no interior do bloco no poder gera mudanças na
política externa brasileira. Consequentemente haverá diferenças em relação a
questão de Itaipu entre o momento em que a burguesia interna ocupa a posição
de fração hegemônica e aqueles em que ela está em posição secundarizada,
como será demonstrado a partir das análises dos casos a seguir.
6 A frente política composta pela burguesia associada, alta classe média e capital externo tem como programa
a implantação do modelo neoliberal. Seu projeto, que engloba austeridade fiscal, privatizações e abertura
comercial, é disputado diretamente com a frente neodesenvolvimentista pelo controle das políticas social,
econômica e externa do Estado brasileiro (Boito Jr 2018).
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3. A Revisão de 2009
A revisão do tratado em 2009 foi um marco na relação bilateral, demonstrando
a capacidade de acordo sobre temas sensíveis e o avanço da cooperação. Contudo,
este artigo argumenta que o processo e seus desdobramentos representaram,
sobretudo, os interesses da burguesia interna como fração hegemônica da frente
neodesenvolvimentista, um aspecto negligenciado pela literatura e que esta seção
busca suprir. Para isso, examinará as demandas paraguaias, o acordo firmado e
as interpretações sobre o caso, concluindo com uma análise de como ele atendeu
aos interesses dessa fração burguesa.
Para realizar a análise da revisão de 2009, é preciso apresentar uma breve
descrição da ascensão de Fernando Lugo à presidência do Paraguai e suas
demandas a respeito da usina.
A eleição de Fernando Lugo em 2008, à frente de uma coalizão heterogênea
(Alianza Patriótica para el Cambio), trouxe para o centro da agenda bilateral a
reivindicação por soberania energética, um dos eixos de seu programa de governo
(Lugo 2009; Toledo 2015). Este contexto político paraguaio, marcado por impasses
internos e parcos recursos fiscais (Almeida 2015), fez da revisão do Tratado de
Itaipu uma bandeira unificadora e um meio de viabilizar políticas sociais por
meio do aumento da remuneração pela cessão de energia. Lugo mobilizou um
discurso crítico ao acordo, sintetizado na afirmação de que o Paraguai convertia
“água em energia para enriquecer multinacionais e empobrecer o povo” (Lugo
2009, 162), criando as condições políticas para as demandas que culminaram
no processo de revisão de 2009.
As reivindicações paraguaias sobre Itaipu foram guiadas pelo conceito
de soberania energética, definido por Canese (2008) em seis pontos: 1) Livre
disponibilidade para exportar o excedente energético; 2) Recebimento de um
preço justo de mercado pela cessão de energia; 3) Não pagamento de dívidas
consideradas espúrias; 4) Redução dos juros aos níveis de mercado; 5) Garantia
de energia barata; e 6) Administração e controle paritários da entidade binacional,
assegurando a cogestão efetiva.
Será com base nesse conceito de soberania energética e seus componentes
que o governo de Fernando Lugo, no dia 1 de agosto de 2008, apresenta ao
governo brasileiro as seis demandas paraguaias a respeito de Itaipu (Codas 2011;
Cordeiro 2009):
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1) Livre disponibilidade: o direito de exportar a energia excedente não
consumida para países terceiros no marco da integração energética regional,
ou alternativamente permitir a Administración Nacional de Electricidad
(ANDE) atuar como comercializadora da energia paraguaia de Itaipu no
mercado brasileiro.
2) Preço justo: aumento na remuneração recebida pelo Paraguai pela cessão
de energia com base nos preços de mercado de energia no Brasil e na
região do Cone Sul, indexados ao preço do petróleo.
3) Revisão da dívida: eliminação do saldo da dívida (US$ 19,5 bilhões, naquele
momento) e a realização de uma auditoria da dívida pela Controladoria
Geral da República do Paraguai e pelo Tribunal de Contas da União do
Brasil.
4) Cogestão Paritária: instituição de uma cogestão plena com rotatividade
dos cargos de diretoria entre os dois países ou que estes cargos sejam
ocupados por ambas as nacionalidades que exerceriam funções com
nível idêntico de responsabilidade.
5) Transparência e controle público: as contas da entidade binacional devem
ser auditadas pela Controladoria Geral da República do Paraguai e pelo
Tribunal de Contas da União do Brasil, a fim de suprir um déficit na
fiscalização das contas de Itaipu.
6) Execução das obras faltantes: construção de uma subestação seccionadora
na margem paraguaia para que este possa aumentar a utilização da
energia que tem direito e as obras para permitir a navegação fluvial, como
terminais, conexões terrestres, eclusas, canais, elevadores e similares.
Com a assinatura da Declaração Conjunta “Construindo uma nova etapa na
relação bilateral” as demandas paraguaias a respeito de Itaipu são atendidas,
ainda que não em sua totalidade (Brasil-Paraguai 2009; Codas 2011; Cordeiro
2009). A respeito da demanda sobre a livre disponibilidade, não se permitiu
a venda da energia para países terceiros, contudo no ponto seis do acordo os
governos se comprometeram em estudar a possibilidade da ANDE comercializar
energia de Itaipu no mercado brasileiro e de considerar uma proposta para seus
respectivos congressos sobre a comercialização, a partir de 2023, da energia
produzida pela usina em mercados terceiros no marco da integração energética
regional. Sobre a reivindicação de um preço justo ficou acordada a triplicação
do fator de multiplicação aplicado aos valores pagos ao Paraguai pela cessão
de energia, saindo de 5,1 para 15,3, com os pagamentos anuais pela cessão de
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energia passando de US$ 120 milhões para US$ 360 milhões. Na questão da dívida
ficou estabelecido, ainda nas negociações em 2008, que a Controladoria Geral
do Paraguai pudesse auditar a dívida de Itaipu e que as conclusões da auditoria
seriam comunicadas ao Brasil. Sobre o tema transparência e controle público foi
aprovado o acordo entre os Diretores Gerais sobre medidas administrativas que
buscam o aperfeiçoamento e transparência da gestão da entidade binacional. Em
relação à cogestão plena foi ratificada a decisão do Conselho de Administração
de Itaipu Binacional (RCA nº008/2009) a respeito de decisões consensuais,
estabelecimento de mecanismo de soluções de controvérsias e consolidação da
cogestão no âmbito das diretorias e diretorias executivas. Por fim, os pontos 10, 11
e 12 versam sobre as obras faltantes que determinam a construção da subestação
seccionadora e um mirante turístico, estudos sobre a viabilidade de obras de
navegação e a construção de uma linha de transmissão de Itaipu até Vila Hayes
visando o Paraguai consumir mais da sua parte da energia produzida pela usina.
Para além dessas principais demandas paraguaias, a declaração também versa
sobre uma série de temas como obras de infraestrutura, comércio e investimentos,
regularização migratória, desenvolvimento fronteiriço, cooperação técnica e no
combate ao narcotráfico.
A respeito da assinatura da declaração conjunta, a revisão do tratado e o
aumento nos valores pagos pela cessão de energia, diversas interpretações foram
feitas sobre esse evento. Toledo (2015) enfatiza a proeminência do presidente
brasileiro no processo de negociação e suas relações e afinidades ideológicas com
seu homólogo paraguaio como determinantes para a concretização do acordo.
Ela destaca o casamento entre as linhas gerais da política externa do governo
Lula para a região e os interesses do governo Lugo, ligados à dinâmica política
interna paraguaia, e à necessidade de sustentar Fernando Lugo no poder.
Almeida (2015), ao analisar os embates no Congresso sobre a revisão, identifica
dois grupos: os transigentes, da base governista, que defendiam a revisão como
forma de reduzir assimetrias e fortalecer a integração regional; e os renitentes,
da oposição, que a viam como a ideologização da política externa. Contudo, o
autor diverge da tese de afinidade ideológica, argumentando que, com base na
documentação diplomática, a revisão decorreu mais de uma tradicional aliança
entre governos brasileiros e paraguaios do que de convergências partidárias.
Outra análise importante é a de Cardoso (2010) que aponta para os diversos
atores que participaram na formação da decisão do Estado brasileiro, com destaque
para a burocracia do Estado como a presidência, o Itamaraty, Eletrobras, Ministério
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de Minas e Energia, como também com a presença de grupos de interesse, como
o setor industrial. O autor ressalta o peso decisivo do Presidente Lula, que buscou
cooperar com o Paraguai sem onerar atores domésticos, visando tanto satisfazer
Lugo. Também é destacado que foi uma decisão política, apontando que os
ganhos diretos do vizinho, refletiram-se no Brasil, se tornando um país mais
atrativo para investimentos brasileiros e que demonstraria o papel de liderança
brasileira na região.
Por sua vez, Gustavo Codas e Sinclair Guerra (2015) também rejeitam a
interpretação de que a revisão do tratado ocorreu em decorrência de afinidades
ideológicas entre os dois presidentes. Segundo Codas e Guerra (2015), o acordo
foi em decorrência do interesse e da estratégia de investimento por parte da
FIESP para impulsionar inversões nos países vizinhos, em especial no Paraguai.
Como também em razão de um alinhamento com a política externa de Lula
em reorientar os interesses do empresariado para região visando dar uma base
material para a integração regional. Nesse sentido, a revisão de 2009 e a demanda
paraguaia por soberania energética estavam inseridas nessa estratégia da política
externa do governo Lula. Portanto, acima de tudo para Codas e Guerra (2015)
houve uma convergência nas estratégias de governos do Paraguai e do Brasil.
Em consonância com a interpretação de Codas e Guerra (2015), também
acreditamos que a revisão de 2009 foi de interesse da FIESP. Assim, acrescentando
a essa análise, com base no arcabouço teórico poulantziano, entendemos que a
revisão do Tratado de Itaipu em 2009 atendeu aos interesses da burguesia interna,
como fração hegemônica do bloco no poder. Isso se deu em razão da atuação do
Estado brasileiro, que, principalmente, buscou diluir os custos do aumento do
preço pela cessão de energia, após manifestações contrárias por representantes
dessa fração contra o aumento da conta de luz no Brasil, e promoveu a abertura
para exportações de serviços e investimentos brasileiros para o país vizinho,
especialmente via obras de infraestrutura e inversões industriais, além de outras
medidas.
No caso da burguesia interna, esta se demonstrou, no primeiro momento,
crítica e contrária a qualquer revisão no tratado que pudesse aumentar o custo da
energia no Brasil. Mesmo antes da chegada de Lugo à presidência do Paraguai, já
havia um posicionamento da burguesia interna contrário às demandas paraguaias
pela modificação do tratado de Itaipu, que eram manifestadas pelas autoridades e
candidatos a presidência do país vizinho. Rubens Barbosa (2007), ex-embaixador
e presidente do Conselho Superior de Comércio Exterior da FIESP, afirmou que
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um aumento no preço da cessão da energia excedente paraguaia para o Brasil
representaria um custo adicional para o setor produtivo e os consumidores,
além de considerar que seria lesivo aos interesses nacionais. Durante o governo
Lugo e no período de negociações, novamente a burguesia interna manifestou-se
contrariamente a qualquer modificação, com Carlos Cavalcanti, diretor de energia
da FIESP, afirmando que a indústria é contrária a qualquer mudança no tratado
e disse “os países da América do Sul precisam entender que são acordos entre
Estados e não governos [que mudam de comando]. Precisamos de segurança
para investir” (Landim 2009, online). Na mesma linha, o presidente do Conselho
Superior de Infraestrutura da FIESP indicou que “a sensibilidade diplomática
brasileira sobre a necessidade paraguaia não pode prejudicar o consumidor
brasileiro” (FIESP 2009, online). Interessante notar que nesse período o diretor-
geral paraguaio de Itaipu, Carlos Balmelli, tentava convencer a indústria brasileira
que a revisão do tratado forneceria as bases estruturais para o Paraguai colocar
a sua energia a serviço do crescimento brasileiro:
Não se pode negar que o Brasil entra num processo de expansão. O Paraguai
tem que ter bases estruturais para colocar suas bases energéticas a serviço
desse crescimento do Brasil, como complementaridade econômica”, indicou.
“Queremos converter o Paraguai em uma plataforma de investimento para
o capitalismo brasileiro (FIESP 2009, online).
Entretanto, a posição da burguesia interna frente a revisão do tratado iria se
alterar, em razão de dois principais motivos: não ter que arcar com o aumento
do custo pela cessão de energia e os diversos benefícios surgidos para ela a partir
da assinatura da declaração conjunta.
Em entrevista concedida a Cardoso (2010), o diretor de energia da FIESP,
Carlos Cavalcanti, afirma que a entidade foi consultada sobre a questão, tanto os
diretores-gerais de Itaipu e representantes do Itamaraty, entre eles o subsecretário-
geral para América do Sul Enio Cordeiro, foram à sede da FIESP durante o
período de negociações. Cavalcanti também informa que a entidade se articulou
para que o governo cedesse menos ao vizinho, enquanto também abria espaço
para mediação: “Nós fizemos pressão, dissemos ‘aceite menos’, mas ao mesmo
tempo, demos alternativa. Conversa com um, conversa com outro, a gente
procura intermediar” (Cardoso 2010, 161), além de destacar que a indústria se
opunha a arcar com o aumento dos custos do acordo, em razão do aumento do
preço pela cessão de energia.
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Assim, respondendo a essa demanda da burguesia, o governo por meio do
decreto legislativo nº 129/2011
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que aprovou o texto das notas reversais, realizou
o aumento do repasse para o Paraguai, mas não onerou a tarifa de energia
elétrica repassada ao consumidor, decidindo que o custo adicional seria arcado
pelo Tesouro Nacional8 (Brasil 2011), consequentemente diluindo o custo da
medida. Calvacanti afirmou que no final o acordo foi benéfico já que foi mantida
a exclusividade do Brasil na cessão da energia paraguaia, tendo em vista que
a indústria não poderia correr o risco de ficar sem ela. Em suas palavras: “Dos
males, o menor. O que não dá para mexer, no caso de Itaipu, é na exclusividade
do Brasil de comprar a energia não consumida pelo Paraguai. Esse é o ponto
que nós não podemos abrir mão em hipótese alguma.” (Cardoso 2010, 168).
O diretor também considerou que a triplicação da remuneração foi a decisão mais
acertada para satisfazer aos paraguaios, já que o aumento seria repassado para o
tesouro nacional que diluiria o custo para a indústria, afirmando que a decisão
“saiu barato” (Cardoso 2010, 168). Além do mais é possível compreender que
tal aumento auxiliaria a resolver a falta de infraestrutura para ampliar o parque
energético interno paraguaio capaz de atender aos investimentos brasileiros,
como já havia mencionado Balmelli. Cabe destacar que o Embaixador Marcelo
Biato, em entrevista a Cardoso (2010) afirmou que grupos privados tinham
interesses nas negociações para saber se haveria aumento no custo de energia,
se o Paraguai ganharia o direito de vender diretamente a energia no mercado
brasileiro e pelo interesse em investir no país vizinho.
Além de isentar-se dos custos, a burguesia interna beneficiou-se diretamente
de outros pontos da declaração. As obras de infraestrutura previstas, como
a linha de transmissão para Villa Hayes, pontes e ferrovias, abriram espaço
para investimentos brasileiros. A criação de um fundo de desenvolvimento
regional para fomentar projetos industriais que utilizassem a energia paraguaia,
além da oferta de financiamento via BNDES para obras de infraestrutura.
A regularização migratória de brasiguaios, por sua vez, atendia a um pleito histórico
do agronegócio, resolvendo o impedimento para a titulação de propriedades.
7 O texto das notas reversais se encontram no projeto de decreto legislativo nº 115/2011.
8 Cabe destacar que essa medida foi alterada no governo Temer pela Lei 13.360/2016, artigo 17, no qual fica
vedado o pagamento do aumento do valor pela cessão de energia paraguaia com recurso do orçamento da
União, sendo repassado esse valor para a tarifa de Itaipu. Nesse sentido, é possível perceber que com a queda
da frente neodesenvolvimentista e da hegemonia da burguesia interna no bloco no poder, com o golpe de
2016, um dos benefícios da revisão de 2009 foi desmantelado e os custos repassados para a burguesia interna
e para população em geral.
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Por fim, a diversificação da pauta comercial e o estímulo a investimentos no
Paraguai completavam o leque de oportunidades criadas.
O resultado da declaração conjunta com a revisão do tratado foi o aumento
dos investimentos brasileiros no Paraguai, com o fluxo de investimento externo
direto brasileiro no vizinho saltando de US$ 59.465.664,00 em 2011, ano em que
se aprova o acordo do aumento pela cessão de energia, para US$ 165.165.930
em 2012 (Paraguai 2022). Para além dos investimentos, a FIESP, como entidade
representativa da burguesia interna, passou a incentivar seus membros a investirem
ou instalar empresas no Paraguai em razão do baixo custo de energia, folha de
pagamento e isenções fiscais (FIESP 2013a, 2013b). Cavalcanti afirmou que o
Paraguai oferece uma oportunidade para o Brasil se manter competitivo (Folha
2010). Exemplo desses investimentos é a instalação de uma fábrica de cimento
da construtora Camargo Correa em Villa Hayes (Globo 2010), que é a cidade que
receberia a linha de transmissão de Itaipu para aumentar o consumo interno de
energia no Paraguai.
Com base no exposto, defendemos a interpretação de que a revisão do
Tratado de Itaipu em 2009, atendeu prioritariamente aos interesses da burguesia
interna, como fração hegemônica do bloco no poder. Isso se deu pela atuação do
Estado brasileiro durante a negociação atendendo a reivindicação dessa fração,
que foi consultada durante o processo, em não querer arcar com os custos do
aumento do preço da cessão de energia. Como também forneceu abertura para
exportações de serviços e investimentos brasileiros no país vizinho por meio da
realização de obras de infraestrutura, com destaque para a linha de transmissão
para Villa Hayes, permitindo uma maior utilização da energia de Itaipu pelo
Paraguai e abrindo espaço para investimentos industriais. Além do oferecimento
de abertura de linhas de crédito pelo BNDES e a regularização dos brasiguaios,
permitindo o acesso a posse da terra. Como destacado anteriormente, entidades
representativas começaram a incentivar seus membros a instalarem fábricas e
investirem no país após a revisão do tratado, com o fluxo de investimento externo
direto brasileiro para o vizinho atingindo US$ 165.165.930 em 2012. Por fim,
salienta-se também que as exportações brasileiras para o Paraguai aumentam entre
os anos de 2009 e 2011, saltando de US$ 1.683.892.660 para US$ 2.967.412.193,
atingindo, durante o período de hegemonia da burguesia interna, seu auge em
2014, com as exportações chegando no valor de US$ 3.193.506.727 e o fluxo
comercial totalizando US$ 6.086.695.317 (Brasil 2023).
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4. Crise da Ata Bilateral Secreta
A crise da Ata Bilateral Secreta de 2019, apesar de não ter a mesma importância
que a revisão de 2009 a respeito do desenvolvimento da relação entre os dois
países, nos ajuda a evidenciar que a burguesia interna, mesmo sendo uma fração
secundarizada no interior do bloco no poder no período, continuou tendo seus
interesses parcialmente atendidos, como também demonstra as modificações
na forma como o Estado brasileiro lida com seu vizinho a respeito de Itaipu.
A compreensão da origem da crise exige a distinção entre dois tipos de
energia em Itaipu (Angelo 2019). A energia vinculada é a potência contratada
anualmente por ambos os países, com tarifa mais alta por incluir o custo do
serviço da dívida da usina. Já a não-vinculada é o excedente gerado por condições
hidrológicas favoráveis, com tarifa significativamente inferior por não onerar
essa dívida. Para efeito de comparação, em 2018 o preço da energia vinculada foi
US$ 43,8/MWh, enquanto da não-vinculada foi de apenas US$ 6/MWh
(Angelo 2019). Segundo Cordeiro (2009), em 2007, o governo brasileiro acordou
que o Paraguai teria preferência na aquisição da energia não-vinculada de Itaipu.
Tendo isso em mente, o governo brasileiro em 2019 acusou o Paraguai de
realizar uma manobra fiscal por meio da subcontratação da energia vinculada de
Itaipu para acessar a energia não-vinculada. Em audiência pública na comissão
de Minas e Energia da Câmara dos Deputados (2019), o diretor-geral brasileiro
de Itaipu apontou que o país vizinho vinha nos anos anteriores, por meio da
sua projeção anual de consumo, contratando menos energia da usina do que
efetivamente consumia, levando a compensar a diferença por meio da energia
não-vinculada. Essa manobra foi identificada ao olhar no período dos quatro
anos anteriores que o consumo paraguaio da energia de Itaipu havia crescido em
41,4%, mas apenas 6,7% de aumento na contratação da energia vinculada. Como
o Tratado de Itaipu estipula que toda a potência da usina deve ser contratada,
quando o Paraguai subcontrata sua demanda de energia, o Brasil acaba por ter
que contratar o restante pagando o preço da energia vinculada, encarecendo a
tarifa no país. Todavia, a situação tornou-se intolerável para o governo brasileiro
quando foi identificado que o Paraguai utilizou energia vinculada do Brasil e
ainda pagou a tarifa da energia não-vinculada, gerando um prejuízo de US$ 54
milhões que a Eletrobras se recusou a pagar, levando os países a negociarem a
Ata Bilateral (Bilenky 2019).
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A Ata Bilateral, assinada em 24 de maio de 2019, estabelecia um aumento
escalonado da potência contratada pelo Paraguai, de 1370 MW em 2019 para
1924 MW em 2022 (Brasil-Paraguai 2019). Essa majoração, com possibilidade
de acréscimo de 6%, elevaria o custo da energia para o país, impactando as
tarifas da população, conforme alertou Pedro Ferreira, ex-presidente da ANDE,
em mensagens vazadas de sua conversa com o presidente:
O que foi acordado por escrito com o Brasil pode implicar um aumento
notório dos custos. Disseram-nos que fora acordado 12%, para o qual
calculamos 200 milhões entre anos, mas em outro artigo é agregado outro
6%, crescendo para 341 milhões. Isto necessariamente implicará um aumento
das tarifas (ABC Color 2019, tradução nossa)
9
A relutância paraguaia em cumprir a Ata provocou forte pressão brasileira,
levando o presidente Mario Abdo Benítez a declarar que o Brasil havia “congelado
relações” (ABC Color 2019). A divulgação pública do acordo secreto, que revelou
o conhecimento de Abdo sobre seus custos, gerou protestos e um processo de
impeachment por “entreguismo”.
Para evitar o impeachment, Abdo anulou a Ata e buscou apoio na ala rival
de seu partido (Ramírez 2019). O Brasil, após defender publicamente a legalidade
do acordo e apoiar Abdo (Brasil 2019a; 2019c), acabou por anulá-lo também
para conter a crise e preservar o governo aliado (Brasil 2019b).
Superada a crise, um novo acordo foi firmado em dezembro de 2019, vigente
até a quitação da dívida em 2023. Ele estabelecia um aumento de 42,5% na
energia adquirida pelo Paraguai até 2022 (de 1340 MW para 1810 MW), um
ajuste de compra pela Eletrobras em 2023 para favorecer o vizinho e a garantia
de que a tarifa paraguaia não sofreria aumentos (Estado de Minas 2019; Ramírez
2019; Fiesp 2024).
Ao olharmos para a crise da Ata Bilateral Secreta, diferentemente da revisão
do tratado em 2009, é possível perceber uma quase ausência de interpretações
sobre o referido caso, como também uma escassez de fontes para analisar o
papel do governo brasileiro e as classes envolvidas no caso. O único grupo que
foi possível encontrar algum tipo de manifestação sobre o caso da Ata Bilateral
Secreta foi a grande burguesia interna, por meio da FIESP e da ABRACE.
9 No original: “Lo acordado por escrito con Brasil puede implicar un incremento notorio en los costos. Nos dijeron
que se acordó 12% para el cual calculamos 200 millones entre años, pero en otro artículo se le agrega otro 6%
con lo cual crece a 341 millones. Ello necesariamente provocará una suba tarifaria”.
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Embora a FIESP não tenha se posicionado em 2019, em documento de 2024
sobre sua proposta para a renovação da tarifa de Itaipu ela crítica a prática
paraguaia de subcontratação da energia vinculada (Fiesp 2024). Segundo a
entidade empresarial, foi pago até 2022 US$ 2,34 bilhões a mais pela energia
de Itaipu desde 2003, ano que, segundo a federação, o Paraguai teria iniciado a
subcontratação da energia em relação à demanda paraguaia, assim vendo como
positivo a Ata Bilateral e o acordo de dezembro na correção dessa defasagem
(Fiesp 2024). Entretanto, a FIESP destaca que devido a reduções discricionárias
da energia vinculada, entre os anos de 2019 e 2022, os efeitos do acordo foram
anulados e apontou que o Paraguai deveria ter tido em 2021 uma contratação
proporcional de potência de 1982 MW, assim ela calcula que o efeito global da
subcontratação paraguaia e da redução da energia vinculada teriam custado ao
país US$ 2,73 bilhões ou R$14,3 bilhões (Fiesp 2024).
Outra entidade que se posicionou sobre o assunto foi a Associação Brasileira
dos Grandes Consumidores de Energia e Consumidores Livres (ABRACE), entidade
que representa a grande indústria consumidora de energia, especialmente nos
setores de mineração, siderurgia, alumínio, petroquímica, papel e celulose, vidros,
cloro-soda, têxtil, automobilístico, alimentício, gases industriais, ferro-ligas e
cimento, e tendo como associados tanto empresas nacionais como multinacionais
Vale, Gerdau, Usiminas, CSN, Alcoa, Ambev, Cargill, Nestlé, Bayer, Votorantim,
GM, Braskem, dentre outras.
No meio da crise da Ata Bilateral, a ABRACE se posicionou afirmando que
“o acordo firmado em maio de 2019 procurou corrigir as distorções”, mas ainda
destacando que, mesmo com a Ata Bilateral, “o Brasil continuaria subsidiando
a energia do Paraguai, sendo que nos próximos anos esse custo seria de
US$ 400 milhões” (Abrace 2019, online). Em entrevista ao jornal o Estado de São
paulo, o presidente da ABRACE, Paulo Pedrosa, reafirmou o posicionamento de
que o Brasil estava subsidiando a energia paraguaia, indicando a diferença no
preço da energia pago entre os dois países em 2018 (US$ 24 MWh no Paraguai e
US$ 38 MWh no Brasil), gerando um custo de US$ 1,6 bilhão a mais para o Brasil
(Warth e Turrer 2019). O presidente da ABRACE também comenta que a situação
gera uma perda de investimentos na indústria por causa do custo da tarifa no
país: “Em um momento em que o Brasil não cresce e a indústria não investe,
o Paraguai cresce 6% por ano, até mesmo com investimentos dos empresários
brasileiros que migram para o país vizinho para aproveitar a energia barata”
(Warth e Turrer 2019, 35). Por fim, destaca-se que a entidade não se posicionou
sobre o acordo firmado em dezembro de 2019.
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A partir do posicionamento dessas duas entidades é possível perceber que
a grande burguesia interna se posicionou favoravelmente sobre a Ata Bilateral
Secreta. Na visão dessa fração, a ata visava corrigir a subcontratação paraguaia,
podendo assim reduzir os custos da tarifa energética de Itaipu para o Brasil, por
meio da redução da quantidade de energia vinculada que o país era obrigado a
contratar por efeito da subcontratação. Contudo, ambas as entidades também
demonstraram insatisfações, perante os resultados alcançados pela Ata Bilateral
e o acordo firmado em dezembro, apontando que ela não resolvia o problema do
Brasil subsidiar a energia paraguaia e que mesmo com o aumento da contratação
da energia vinculada pelo Paraguai, as reduções discricionárias no volume de
energia vinculada anularam os efeitos dos acordos. Conclui-se, portanto, que o
Estado brasileiro não atendeu plenamente aos interesses dessa fração da burguesia,
tendo que inclusive abrandar o conteúdo da Ata no acordo de dezembro para
torná-lo mais aceitável ao vizinho.
5. Conclusão
Em relação à Revisão do Tratado de 2009 foi possível compreender que o Estado
atendeu os interesses da burguesia interna, em razão de ser a fração hegemônica
do bloco no poder. Apesar de ser inicialmente oposta ao aumento no valor da
cessão da energia paraguaia, essa fração passou a se posicionar favoravelmente ao
acordo em razão de não ter que arcar com os custos desse aumento, como também
devido à abertura para exportações de serviços e investimentos brasileiros no país
vizinho por meio da realização de obras de infraestrutura, e pela regularização
dos brasiguaios permitindo o acesso a posse da terra.
No que diz respeito ao caso da Ata Bilateral Secreta é possível compreender
que a grande burguesia interna, em função de não mais ocupar a posição
hegemônica no bloco no poder, ficou insatisfeita com a atuação do Estado,
mesmo havendo um parcial atendimento às suas demandas. Ao forçar o Paraguai
a aumentar a sua projeção de consumo da energia de Itaipu, o total da energia
contratada pelo Brasil diminuiu levando o preço da tarifa de energia vinculada a
também diminuir, o que reduziria os custos da energia para a burguesia interna,
que seria então beneficiada. Entretanto, como mencionado anteriormente, essa
fração não se sentiu totalmente satisfeita com as negociações. Isso se deu em
razão de seus posicionamentos indicando insatisfação com o pagamento ainda
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de uma tarifa mais alta comparada ao vizinho e as reduções discricionárias no
volume de energia vinculada que teriam deixado o acordo firmado em dezembro
sem efeito prático.
Torna-se importante ressaltar também que foi possível perceber na atuação
do Estado brasileiro no caso da Ata Bilateral Secreta, quando comparada à revisão
do tratado em 2009, uma menor flexibilidade e maior rigidez no relacionamento
com o vizinho, apresentando uma alteração de cooperação para coerção na
forma de atuação da política externa brasileira com o Paraguai. Exemplo disso
foi o caso em que próprio presidente paraguaio afirmou que o Brasil havia
ameaçado congelar as relações com o país devido à não implementação da Ata.
Essa atitude com o Estado sócio de Itaipu pode ser interpretada sob a lente da
alteração no interior do bloco no poder, com o fim do neodesenvolvimentismo
e alteração na forma de relacionamento com a região, havendo uma redução de
compromissos de responsabilidade, como apontado por Hirst e Maciel (2022).
Ademais, é possível compreender que o caso de Itaipu é bastante elucidativo
no tocante a uma alteração de forma mais ampla em relação a solidariedade
Sul-Sul e do papel de liderança benevolente. O caso de 2009 demonstra uma
atuação de política externa disposta a atender demandas do vizinho de maneira
que ambos os lados pudessem se beneficiar, tanto para garantir interesses da
burguesia interna, como para demonstrar o papel de liderança regional capaz de
resolver conflitos de maneira dialogada. Enquanto o caso de 2019, apresenta uma
posição de imposição de demanda sobre o vizinho, havendo pouco espaço para
diálogo, e reafirmando um distanciamento de qualquer perspectiva de liderança
regional, preferindo adotar uma posição de alinhamento aos EUA, evidenciado
também na hostilidade frente à Venezuela.
Outra questão de importância que se deve mencionar foi o abrandamento
dos termos no acordo firmado em dezembro em comparação a Ata Bilateral
original, que visou evitar maiores complicações políticas no país vizinho. Isso
pode ser interpretado como parte de uma autonomia relativa do Estado frente aos
interesses da burguesia interna, que demandava a correção da subcontratação
a fim de melhorar os preços das tarifas de energia no Brasil, mas que não se
sentiu satisfeita com os resultados finais do acordo, tendo em vista que o Estado
priorizou interesses geopolíticos, no caso a manutenção de um governo aliado
na região, especialmente quando levada em consideração a conjuntura regional
na qual havia a incerteza da continuação do governo Macri na Argentina, que
se confirmou posteriormente com a vitória do Alberto Fernández.
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Por fim, o posicionamento da burguesia interna em ambos os casos pode
fornecer pistas para identificar quais são os seus interesses no atual processo
de renegociação do Tratado de Itaipu. Um ponto em comum no posicionamento
dessa fração a respeito dos casos apresentados é sua oposição a um aumento
do custo da energia no Brasil, em 2009 se opuseram a arcar com o aumento do
preço pela cessão de energia paraguaia e em 2019 defenderam a Ata Bilateral para
correção da projeção de consumo de energia pelo Paraguai, que reduziria seus
custos. Assim, é possível conjecturar que ela pleiteie medidas que possam manter
o custo da tarifa o mais baixo possível, por exemplo mantendo a formação do
preço com base no custo de produção. No próprio documento em que a FIESP
(2024) demonstra sua insatisfação frente aos resultados da Ata Bilateral, ela já
aponta para as negociações defendendo que será preciso resistir a implementação
de um “imposto escondido” na tarifa de Itaipu, citando como exemplo o uso da
tarifa para desenvolvimento regional.
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