Terra Friedrich Budini; Flávia D’Angelo; Marcela Greggo
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OSSIÊD
As múltiplas crises
do internacional
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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As múltiplas escalas de ação
não-estatal na governança do clima:
do consenso global em torno da
transição energética aos conflitos
ambientais no Triângulo do Lítio
The multiple scales of non-state action in
climate governance: from the global consensus
on energy transition to environmental conflicts
in the Lithium Triangle
Las múltiples escalas de la acción no estatal en la
gobernanza del clima: del consenso global sobre
la transición energética a los conflictos ambientales
en el Triángulo del Litio
DOI: 10.21530/ci.v19n3.2024.1467
Terra Friedrich Budini
1
Flávia D’Angelo
2
Marcela Greggo
3
Resumo
O artigo discute o crescente papel de atores não-estatais na governança global
do clima, construindo um contraponto entre o aparente consenso sobre suas
1 Doutora em Ciência Política e mestre em Relações Internacionais, é professora do curso de Relações Internacionais
e do Mestrado proissional em Governança Global e Formulação de Políticas Internacionais da Pontiícia
Universidade Católica de São Paulo. (tbudini@pucsp.br). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3181-9663.
2 Mestra em Governança Global e Formulação de Políticas Internacionais pela Pontiícia Universidade Católica
de São Paulo. (laviapereiradangelo@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9372-3539.
3 Mestra em Governança Global e Formulação de Políticas Internacionais pela Pontiícia Universidade Católica
de São Paulo. Coordenadora de projetos de Integridade, Transparência e Anticorrupção no Instituto Ethos.
(marcelagreggo@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8582-9253.
Artigo submetido em 31/05/2024 e aprovado em 13/03/2025.
Copyright:
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contribuições globais e a proliferação de conflitos ambientais localmente. Abordagens
institucionalistas liberais destacam o caráter policêntrico e transnacional dessa
governança, mas não discutem as lacunas na representação de grupos locais afetados
por soluções globais, como a transição energética. Por meio de revisão de literatura
e discussão de conlitos relacionados à mineração de lítio na América do Sul,
argumentamos que o consenso sobre a ação não-estatal é construído pela hegemonia
dos interesses corporativos, invisibilizando conflitos e desigualdades locais.
Palavras-chave: Governança Global do Clima; Transição Energética; Atores
Não-Estatais; Ecologia Política; Conflitos Ambientais.
Abstract
The article discusses the growing role of non-state actors in global climate
governance, contrasting the apparent consensus on their global contributions with
the proliferation of local environmental conflicts. Liberal institutionalist approaches
highlight the polycentric and transnational nature of this governance but do not
address gaps in the representation of local groups aected by global solutions like
the energy transition. Through a literature review and discussion of conflicts related
to lithium mining in South America, we argue that the consensus on non-state action
is shaped by corporate interests’ hegemony, making local conflicts and inequalities
invisible.
Keywords: Global Climate Governance; Energy Transition; Non-State Actors;
Political Ecology; Environmental Conflicts.
Resumen
El artículo examina el rol de actores no estatales en la gobernanza climática global,
contrastando el aparente consenso sobre sus contribuciones globales con la
proliferación de conflictos ambientales locales. Enfoques institucionalistas liberales
destacan el carácter policéntrico y transnacional de esta gobernanza, pero no abordan
brechas en la representación de grupos locales afectados por soluciones globales,
como la transición energética. A través de una revisión de literatura y discusión de
conflictos relacionados con la minería de litio en Sudamérica, argumentamos que
el consenso sobre la acción no estatal se construye por la hegemonía de intereses
corporativos, invisibilizando conflictos y desigualdades locales.
Palabras clave: Gobernanza Climática Global; Transición Energética; Actores
no Estatales; Ecología Política; Conflictos Ambientales.
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Introdução
Diversos autores têm apontado o crescente papel de atores não-estatais na
governança global do clima, com atuação na formulação de normas e padrões
de reporte e mensuração, no monitoramento de compliance e na pressão por
avanços em políticas de mitigação e adaptação climáticas (Hale e Roger 2013;
Hale 2016; 2020; Bäckstrand et al. 2017; Kuyper, Linnér e Schroeder 2018).
No plano global, os mais variados atores — organizações da sociedade civil,
empresas, instituições financeiras, governos subnacionais, comunidades locais
e povos indígenas — são agrupados sob o rótulo de não-estatais, cuja atuação na
governança global é, em geral, abordada por um viés positivo pelas abordagens
institucionalistas liberais. Em paralelo, no âmbito local, multiplicam-se
conflitos ambientais associados a políticas apresentadas como soluções para
a crise climática — como a transição energética –, na maioria das vezes com
comunidades locais e povos indígenas em lado oposto a empresas e investidores
transnacionais. Este artigo pretende problematizar, do ponto de vista analítico,
o aparente consenso em torno do papel dos atores não-estatais na governança
global do clima, a partir do contraponto oferecido por conflitos ambientais que se
multiplicam ao redor do mundo, causados por impactos da transição energética.
Embora reconheça-se que a participação de atores não-estatais na agenda
climática não seja recente, a literatura aponta que o aumento exponencial de
engajamento desses atores teve como contexto as dificuldades nas negociações
que cercaram a 15ª Conferência das Partes, realizada em Copenhague em 2009,
frente aos impasses para negociar o futuro pós-Kyoto (Hale e Roger 2013;
Bäckstrand et al. 2017). O próprio núcleo do regime climático acata o papel de
atores não-estatais, como vemos, por exemplo, no preâmbulo do Acordo de Paris
(UNFCCC 2015a). Em outro documento da COP, temos um chamado à atuação de
“non-party stakeholders”, no qual atores tão assimétricos quanto instituições
financeiras e povos indígenas são retratados no contexto de um consenso
genérico em torno da urgência das mudanças climáticas (UNFCCC 2015b). Parte
da literatura vai na mesma direção, ao esvaziar a governança global do clima de
sua dimensão conflituosa, ao priorizar aspectos institucionais e desconsiderar
as desigualdades e os diversos interesses em disputa entre atores não-estatais
(Abbott 2018; Hale 2016).
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Ampliar o foco analítico para as múltiplas escalas da ação climática,
especialmente para o nexo global/local, revela que o aparente consenso
global sobre a “transição verde” esconde uma multiplicidade de conflitos e
desigualdades na escala local (Temper et al. 2020; Hernandez e Newell 2022;
Newell et al. 2023). Abordagens no campo da economia política e ecologia
política têm analisado conflitos ambientais nas mais variadas frentes da ação
climática: da produção de energias renováveis (Stock 2023; Avila 2018; Avila-
Calero 2017; Del Bene, Scheidel e Temper 2018; Porto, Finamore e Ferreira 2013
; Sovacool 2021) às políticas de adaptação (Sovacool e Linnér 2016; Clay 2023) ou
ainda à geração de créditos de carbono florestal (Alusiola, Schilling e Klär 2021;
Bayrak e Marafa 2016; Chomba et al. 2015).
Notamos, portanto, um descompasso entre a forma como a questão
climática e, mais especiicamente, a transição energética aparecem nos
fóruns da governança global e as realidades locais nas quais se manifestam.
Este artigo busca contribuir com a literatura sobre governança global do
clima, especialmente sobre a participação de atores não-estatais, a partir
de um olhar para as escalas global/local, particularmente para os conflitos
ambientais na América Latina relacionados à mineração para a transição
energética. Nosso argumento é que o aparente consenso construído em torno
da transição energética está associado à captura do debate por parte do setor
privado, cujo discurso invisibiliza a existência de conflitos no âmbito local.
Propomos lançar luz sobre as dinâmicas de produção de consensos e conflitos
no tema da transição energética, na escala global e local, como forma de refletir
criticamente sobre os limites da literatura liberal institucionalista sobre
governança do clima e a precariedade das aparentes soluções que vem sendo
pactuadas para conter o aquecimento do planeta.
Entre tantos temas possíveis no debate da governança climática, optamos
por focar na questão energética por dois motivos. Primeiro, porque há o
predomínio de uma abordagem reducionista, que restringe as transformações
socioecológicas necessárias — as quais deveriam envolver mudanças nos
planos energético, produtivo, alimentar e urbano — exclusivamente à transição
energética (Svampa e Bringel 2023, 306). Esse enfoque limitado relete a
influência de interesses corporativos que moldam a agenda climática global,
priorizando soluções tecnológicas e de mercado em detrimento de mudanças
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estruturais mais amplas. Segundo, justamente como evidência do argumento
acima, porque os luxos inanceiros globais para inanciamento climático
estão direcionados majoritariamente para iniciativas de transição energética,
conforme mencionaremos mais adiante (Climate Policy Initiative 2024).
Sendo assim, nosso recorte coloca o foco nos conlitos ambientais
relacionados à extração de minerais estratégicos para a transição energética
e, particularmente, na extração de lítio. O impacto da mineração tem sido uma
das principais fontes de conflitos ambientais na América Latina e objeto de uma
literatura crítica sobre o extrativismo na região (Aráoz 2020; Svampa e Bringel
2023). Metodologicamente, este artigo se apoia na revisão de literatura sobre
governança global do clima — tanto em suas abordagens institucionalistas
liberais, quanto nas críticas feitas a partir da economia política, da ecologia
política e de abordagens críticas latino-americanas — e na análise de seis casos
de conflitos relacionados à extração de lítio na Argentina, Chile e Bolívia.
Para a seleção dos casos, utilizamos o Atlas de Justiça Ambiental, plataforma
de mapeamento global de conflitos ambientais produzida por uma rede de
pesquisadores coordenada pela Universidade Autônoma de Barcelona (Temper
et al. 2018).
O restante deste artigo será organizado em três partes. Na primeira,
faremos uma revisão e sistematização da literatura liberal institucionalista
sobre a participação de atores não-estatais na governança global do clima,
seguida de uma problematização do aparente consenso em torno da transição
energética nos espaços globais de governança. Por im, traremos um
contraponto a partir da dimensão local, com a análise de casos de conflitos
ambientais no chamado Triângulo do Lítio, na América do Sul.
A participação de atores não-estatais na governança
global do clima
Um traço distintivo da governança global do clima tem sido a proliferação
da participação de atores não-estatais em inúmeras iniciativas de formulação
e implementação de normas internacionais, como mecanismos de reporte e
mensuração criados por atores privados e organizações não governamentais,
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sem contar o papel de órgãos científicos como o Painel Intergovernamental
sobre Mudanças Climáticas (IPCC). Para além do núcleo intergovernamental —
centrado na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas
(UNFCCC, na sigla em inglês), no Acordo de Paris e na Conferência das Partes
(COPs) — a governança global do clima inclui uma camada transnacional
composta por iniciativas autônomas de atores não-estatais, especialmente
do setor privado, de organizações não governamentais e de governos
subnacionais, como detalharemos adiante (Okereke, Bulkeley e Schroeder 2009;
Bierman 2010).
Embora a presença de atores não-estatais na agenda climática seja antiga
— vide a ampla participação de organizações da sociedade civil já na Eco 92
(Clark, Friedman e Hochstetler 1998) ou a ênfase nas parcerias com atores
não-estatais na Cúpula Mundial de Joanesburgo sobre o Desenvolvimento
Sustentável em 2002 (Biermann 2010) –, os autores são praticamente unânimes
ao apontar o impasse nas negociações intergovernamentais e o fracasso da
COP15 em Copenhague em 2009 como marcos de uma nova etapa de atuação
não-estatal (Biermann 2010; Hale e Roger 2013; Bäckstrand et al. 2017; Kuyper,
Linnér e Schroeder 2018). Há convergência de que esse novo momento trouxe
uma mudança significativa nos papeis desempenhados por esses atores, seja na
dimensão política (Biermann 2010) ou na mudança no modelo de governança
para formas mais descentralizadas (Hale e Roger 2013).
A aproximação e o engajamento de atores não-estatais foram intensificados
em 2014, nos esforços prévios ao Acordo de Paris, em 2015. Destacam-se
particularmente três iniciativas nesse sentido: a Cúpula do Clima, convocada
pelo então Secretário-Geral da ONU, Ban Ki Moon, em setembro de 2014 em
Nova York — que reuniu não apenas os chefes de Estado, mas também CEOs,
prefeitos e outras lideranças sub e não-estatais –, a criação da Plataforma
NAZCA (Non-state Actors Zone for Climate Action) para registro de iniciativas
climáticas de atores sub e não-estatais e a Agenda de Ação Lima-Paris, ambas
adotadas durante a COP20, em Lima, em dezembro do mesmo ano (Hsu et al.
2015; Hale 2016; Bäckstrand 2017). O próprio Acordo de Paris (UNFCCC 2015a)
aponta em seu preâmbulo “a importância do engajamento de todos os níveis
de governo e diferentes atores” no combate à mudança do clima. Na decisão
CP.21 que acompanha o Acordo, aponta-se o papel dos atores não-estatais em
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mobilizar por ações climáticas mais ambiciosas e aumentar suas próprias ações,
encorajando o registro de tais iniciativas na então Plataforma NAZCA/Global
Climate Action Portal (UNFCCC 2015b).
A atuação não-estatal tem se dado em, pelo menos, duas frentes: por um
lado, iniciativas autônomas, protagonizadas por atores privados e ONGs, fora
do sistema UNFCCC. O Science Based Targets Initiative (SBTi), por exemplo, é
uma das principais plataformas por meio da qual o setor privado demonstra
suas metas de redução de emissões, tendo em vista o objetivo de limitar o
aquecimento global a 1,5°C. Há, também, padrões amplamente aceitos para a
elaboração de relatórios de sustentabilidade, prática cada vez mais comum
entre empresas e demandada por seus acionistas, como o Global Reporting
Initiative (GRI) e, mais recentemente, as normas IFRS S1 e S2. Além das
iniciativas autônomas, destaca-se a participação não-estatal no sistema UNFCCC
propriamente dito, com presença nas COPs e nas delegações nacionais.
Grande parte da literatura produzida sobre o tema nas relações
internacionais vem das abordagens liberais institucionalistas, predominantes
na teoria de regimes e produzida majoritariamente nas universidades do
norte global. Essa literatura caracteriza a multiplicação de atores e iniciativas
não estatais como uma camada de governança transnacional (Hale 2016; 2020;
Abbott 2018), como uma forma de multilateralismo híbrido (Bäckstrand et al.
2017; Kuyper, Linnér e Schroeder 2018), de governança policêntrica (Oberthür
2016; Dorsch e Flachsland 2017; Abbott 2018), de orquestração (Hale e Roger
2013; Abbott 2018; Kuyper, Linnér e Schroeder 2018) ou ainda de um regime
complex climático transnacional (Abbott 2012). Em comum, a maioria dessas
contribuições, com exceções pontuais, prioriza a institucionalidade construída
por diversos atores, com destaque justamente para essa multiplicidade e
pouca análise sobre as disparidades de poder, desigualdades de acesso e
representação entre atores tão assimétricos quanto instituições financeiras e
comunidades locais. A revisão dessa literatura nos mostra que os principais
pontos de análise dizem respeito a 1) quem são os atores não-estatais; 2) sobre
as formas de interação com o regime intergovernamental; 3) questões relativas
à legitimidade; e 4) à efetividade dessa participação, como veremos a seguir.
Sobre o primeiro ponto, chama a atenção justamente a falta de
problematização sobre a natureza assimétrica dos diversos atores agrupados
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sob o rótulo de não-estatais. No documento da COP21 que acompanha o Acordo
de Paris, os atores não-estatais, denominados “non-party stakeholders”, incluem
desde organizações da sociedade civil até grandes corporações e instituições
financeiras, sem distinção de suas capacidades e interesses (UNFCCC, 2015b).
Embora alguns autores reconheçam as desigualdades de acesso e poder entre
os atores não-estatais (Bäckstrand et al. 2017; Kuyper, Linnér e Schroeder
2018), essas ressalvas não se refletem no argumento geral sobre a natureza da
atuação não-estatal no âmbito da governança climática. Por exemplo, Kuyper,
Linnér e Schroeder (2018) apontam barreiras significativas à participação de
atores marginalizados nas COPs e nos processos de governança climática, o
que dificulta a incorporação de suas perspectivas e a defesa de seus direitos.
Além disso, destacam o predomínio de abordagens tecnocráticas e de mercado,
que priorizam a modernização ecológica dentro de marcos econômicos
estabelecidos e limitam o reconhecimento de saberes e práticas alternativas,
como os conhecimentos tradicionais de povos indígenas. Contudo, essas
ressalvas aparecem apenas de forma pontual e não se refletem no argumento
central da literatura dominante, que mantém a definição genérica da UNFCCC.
Em segundo lugar, há termos diferentes e diversas formulações analíticas
para explicar a interação entre a camada transnacional e a dimensão
intergovernamental do regime. Em geral, todas apontam que Paris aprofundou
e complicou as conexões entre o multilateralismo e a ação não-estatal (Kuyper,
Linnér e Schroeder 2018). Por exemplo, o termo “governança transnacional”
refere-se ao conjunto de iniciativas protagonizadas por atores não-estatais,
geralmente em modelos autorregulatórios (como redes transnacionais de
cidades ou mecanismos de reporte e mensuração), sendo um termo mais
descritivo. Já autores como Bäckstrand et al. (2017) e Kuyper, Linnér e Schroeder
(2018) propõem o conceito de “multilateralismo híbrido” para capturar dois
aspectos da arquitetura institucional pós-Acordo de Paris: um eixo nacional/
global, que expressaria a descentralização do regime construído a partir das
Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) e, em paralelo, um eixo
multilateral/transnacional relativo à interação com os atores não-estatais.
Além disso, o conceito de “policentrismo” também é bastante presente
nessa literatura, descrevendo uma governança com múltiplos centros de
autoridade. Nesse sentido, a dimensão intergovernamental seria um desses
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centros, horizontalmente acompanhada de outros não-estatais (Dorsch e
Flachsland 2017). Algumas análises sobre o caráter policêntrico da governança
trazem também o conceito de “orquestração”, que seria um modo indireto de
governança, não hierárquico, com incentivos suaves no lugar de controles
obrigatórios (Abbott 2018; Oberthur 2016). O conceito de orquestração tem
bastante aderência à abordagem policêntrica porque pressupõe um tipo de
coordenação sem hierarquia, ou uma espécie de metagovernança, nas palavras
de Abbott (2018).
Como terceiro ponto, o tema da legitimidade se coloca sob dois aspectos
principais: a eventual contribuição de atores não-estatais para a legitimidade
das negociações e compromissos intergovernamentais e a legitimidade do
conjunto da governança do clima nesse formato híbrido, ou seja, a legitimidade
das iniciativas autônomas de atores não-estatais. Seguindo um viés mais
normativo que empírico, a literatura institucionalista liberal tende a ver um
papel positivo na participação desses atores (Hale 2020), especialmente no
primeiro caso, reforçando uma visão normativa de uma suposta sociedade
civil transnacional. Contudo, cabe apontar algumas problematizações, mesmo
dentro de uma abordagem que no geral tende a ser positiva. Hale questiona
pontualmente a representatividade dos atores não-estatais participantes,
considerando que não há garantia de que sejam representativos de um suposto
“público global” (2020, 213). Kuyper, Linnér e Schroeder problematizam um
aspecto central nesse artigo, ao afirmarem que a legitimidade da participação
de atores não-estatais precisa de esforços para garantir a representatividade dos
grupos afetados localmente pelas medidas de mitigação e adaptação (2018, 10).
Por im, como quarto e último ponto, relativo ao tema da efetividade,
aponta-se que a dificuldade para monitorar o cumprimento dos compromissos
climáticos assumidos pelos atores não-estatais é ainda maior que a dos Estados.
No momento desta pesquisa, o Portal de Ação Climática Global (UNFCCC, 2024)
registra o compromisso de 39.404 atores, nos mais diversos setores. Hale et
al. (2021) investigaram 42 estudos que mapearam e mediram o progresso e o
impacto da ação climática sub e não-estatal. Dentre os resultados, destaca-se
que 61% dos estudos consideram como progresso apenas o impacto previsto
(considerando como impacto a meta anunciada de redução de GEE e não seu
cumprimento), apenas 9% consideram o progresso efetivamente já alcançado
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e 31% consideram uma combinação de ambos. A maioria também considera
o anúncio de uma meta mais rígida como um indicador de progresso, sendo
notável a falta de metodologia, de informação e de sistematização para avaliar
o nível de implementação e o real impacto dos compromissos climáticos
assumidos por atores não-estatais (Hale et al. 2021).
Um balanço da revisão de literatura feita até aqui, especialmente sobre
as abordagens liberais institucionalistas da governança global do clima,
mostra que a atuação não-estatal na agenda climática é extremamente
variada (empresas, ONGs, comunidades locais, povos indígenas). Contudo,
sua caracterização como um bloco indistinto e homogêneo predomina em
documentos oiciais da UNFCCC (2015a; 2015b) e na literatura acadêmica.
Ainda que alguns autores problematizem as desigualdades de acesso entre
organizações do Norte e do Sul Global, bem como as disparidades de poder entre
atores privados e movimentos sociais (Backstrand et al. 2017, Kuyper, Linnér e
Schroeder 2018; Hale 2020), as proposições sobre as formas de interação entre
a camada transnacional e o núcleo intergovernamental do regime privilegiam
analiticamente os elementos institucionais de cooperação e consenso em
torno da urgência da crise climática. De um ponto de vista analítico, o tom
de convergência domina as formulações sobre multilateralismo híbrido,
governança policêntrica ou orquestração. De um ponto de vista político,
como discutiremos adiante, o tom de consenso deriva da valorização da ação
não-estatal, tendo como premissa a ideia de que os Estados não são capazes
de arcar sozinhos com os desafios impostos pelo aquecimento global e prova
disso seria o impasse que cercou a COP15 em 2009. A seguir, discutiremos que
a participação de atores tão díspares é valorizada em bloco porque o aparente
consenso em torno da ação não-estatal na governança do clima se constrói a
partir da hegemonia dos discursos e interesses dos atores corporativos. Para
aprofundar esse argumento, no restante deste artigo direcionamos nosso
olhar para o consenso em torno da transição energética no plano global e para
os conflitos ambientais, a insustentabilidade e a falta de participação de povos
indígenas e comunidades locais nas zonas extrativistas.
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Transição energética global e a captura corporativa
da agenda climática
Embora a governança do clima não se limite à transição energética,
optamos por focalizar a discussão sobre atores não estatais nessa dimensão,
pois ela exemplifica as assimetrias e desigualdades existentes nesse campo.
Investidores, empresas do setor de energias renováveis e de extração de
minérios críticos para a transição têm desempenhado um papel central na
formulação do debate global, enquanto comunidades diretamente afetadas por
esses projetos enfrentam enormes barreiras para fazer ouvir suas demandas
nos espaços de governança global.
De acordo com o relatório da Climate Policy Initiative, Global Landscape
of Climate Finance 2024: Insights for COP29, os fluxos globais de financiamento
climático atingiram US$ 1,46 trilhão em 2022, com aproximadamente metade
desse montante oriundo do setor privado. Do total, 88,77% (US$1,3 trilhão)
foram destinados a projetos de mitigação, 5,21% a iniciativas de adaptação e
4,38% a projetos com beneícios duplos. No âmbito da mitigação, 43,6% dos
recursos foram alocados para sistemas energéticos e 30,8% para o setor de
transportes. Especificamente, dentro da categoria de energia, 97,2% dos recursos
foram voltados à geração de energia, enquanto no setor de transportes, 71,9%
foram direcionados ao transporte rodoviário privado, predominantemente
veículos elétricos (Climate Policy Initiative 2024). Esses números evidenciam
a centralidade do setor de energia e transportes no financiamento climático
internacional, impulsionada pela forte presença do capital privado, que tende
a priorizar projetos de mitigação com perspectivas de retorno financeiro,
especialmente aqueles relacionados à transição energética.
Acordos e documentos internacionais têm mencionado a transição
energética usando termos como “transição justa”, mas o predomínio de
interesses corporativos tem esvaziado os sentidos críticos do conceito. O
termo just transition apareceu pela primeira vez em sindicatos americanos
que discutiam a necessidade de se fazer uma transição dos trabalhadores
que atuavam com fontes poluidoras para os “empregos verdes” (McCauley e
Heron 2018). Ao longo dos últimos anos, tal conceito passou a aparecer nas
conferências internacionais de meio ambiente de modo mais amplo, visando
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apontar a necessidade de transição das matrizes energéticas de forma justa e
igualitária. Contudo, Bainton et al. (2021) apontam uma lacuna entre o discurso
dos atores responsáveis pela atual crise climática e a realidade mundial dessa
crise. Os autores alertam que a multiplicidade de significados atribuídos ao
termo “transição justa” pode torná-lo controverso e esvaziado de sentido,
especialmente porque tem sido apropriado por empresas extrativistas que o
associam a noções como “mineração sustentável” e “mineração verde”.
A transição energética tem sido frequentemente apresentada como uma
solução técnica e apolítica para a crise climática, ignorando os impactos
socioambientais em milhares de comunidades locais afetadas por projetos de
geração de energia renovável e extração de minerais críticos para a transição.
A ênfase na tecnologia e na inovação, sem uma discussão adequada sobre a
distribuição desigual dos recursos e do poder no sistema internacional, esconde
os conflitos, as desigualdades e as injustiças existentes (Newell et al. 2023;
Hernandez e Newell 2022).Além disso, relatórios produzidos por organizações
internacionais, como o Banco Mundial (Hund et al. 2020) e a Agência
Internacional de Energia (IEA 2022), têm promovido a transição energética
como uma oportunidade de negócios e investimentos, o que pode levar a uma
exploração ainda maior dos recursos naturais dos países do Sul Global. Por
exemplo, o documento The Role of Critical Minerals in Clean Energy, além de
analisar os minerais críticos para a transição energética, também aponta que
“o crescimento da oferta mineral não apenas desempenha um papel vital em
permitir transições de energia limpa, mas também é uma grande promessa de
tirar algumas das pessoas mais pobres do mundo da pobreza” (IEA 2022, 192,
tradução nossa).
Percebe-se, portanto, que apesar da crescente adoção do termo “transição
justa”, a abordagem predominante em relatórios internacionais e discursos
realizados em cúpulas internacionais sobre o clima tem negligenciado os
impactos sociais e ambientais gerados pelas novas fontes renováveis de energia,
bem como a exploração dos recursos minerais necessários para viabilizar essa
transição, conforme discutiremos na próxima seção. Termos utilizados por
diversos autores, como a “privatização da governança global ambiental” (Clapp
1998); a “captura do controle regulatório tradicional do meio ambiente” (Espach
2009); e a “captura empresarial do desenvolvimento sustentável” (Sklair 2019)
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demonstram a maneira como o tema foi estrategicamente tomado pelo setor
privado. A ênfase na suposta neutralidade técnica da transição energética
restringe a participação de atores não estatais à esfera de especialistas e ao setor
privado, excluindo a participação de movimentos sociais, comunidades locais
e povos indígenas.
Estaríamos, assim, frente a um emergente bloco histórico do
desenvolvimento sustentável (Newell 2008; Sklair 2019), cuja função é
distanciar o capitalismo global dos problemas ambientais, acomodar uma
crítica suave ao consumismo sem permitir a “conexão fatal” entre o capitalismo
e a crise ecológica (Newell 2008, 516). Acosta (2016) aprofunda tal debate ao
destacar que “o capitalismo colonizou o clima: a atmosfera é transformada cada
vez mais em uma nova mercadoria, projetada, regulada e administrada pelos
mesmos atores que provocaram a crise climática” (Acosta 2016, 208).
É justamente a captura empresarial da agenda do clima que permite que o
debate da necessária transição energética seja esvaziado. As soluções propostas
pelo mercado à crise climática fomentam um discurso otimista de “transição
verde” e “oportunidade para os negócios” e são apresentadas como apolíticas,
embora carreguem em sua essência a manutenção de todas as estruturas de
dominação do capital. Segundo Newell (2008):
A crescente popularidade dos instrumentos de regulação ambiental
baseados no mercado, na forma de tributação ambiental, rotulagem,
autorregulação voluntária e negociação de licenças é um indicativo
dessa reorganização de poder e autoridade. Ameaças aos imperativos
de acumulação signiicam que as medidas ambientais devem estar em
sintonia com os incentivos e possibilidades de crescimento das empresas
capitalistas (Newell 2008, 518, tradução nossa).
As respostas do mercado à mudança climática, ainda que sejam amplamente
aceitas no âmbito global, revelam uma valoração econômica do meio ambiente,
que está estritamente ligada “aos pretendidos beneícios econômicos
resultantes da utilização de recursos naturais e, especialmente, à percepção
de tal uso como condição necessária para assegurar o crescimento econômico”
(Gudynas 2015, 25).
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Sendo assim, é válido demonstrar que o consenso global em torno da
questão ambiental e climática é, na verdade, uma continuidade das lógicas
extrativistas e de produção inerentes ao desenvolvimento. Svampa e Bringel
(2023) propõem o termo “consenso da descarbonização” — em diálogo com o
conceito “consenso das commodities”, também cunhado por Svampa — para
referir-se a esse fenômeno que, segundo os autores, diz respeito a um “novo
acordo capitalista global que aposta na mudança da matriz energética baseada
nos combustíveis fósseis para outra matriz, sem (ou com reduzidas) emissões,
fundada nas energias ‘renováveis’” (Svampa e Bringel 2023, 53, tradução nossa).
Esse acordo global permite a criação de novas zonas de sacriício no Sul Global
para possibilitar a transição energética nos países do Norte, sem que esse
último precise alterar seus padrões de consumo e crescimento ou sua relação
predatória com a natureza (Svampa e Bringel 2023).
O consenso global também é traduzido de forma discursiva e midiática,
tendo como base uma versão hegemônica sobre a transição energética.
Outras versões sobre o combate à crise ecológica, especialmente aquelas que
evidenciam sua conexão com o sistema capitalista, sequer são consideradas
como possibilidades. Praticamente todo debate amplamente aceito sobre a
transição energética, inclusive entre importantes ONGs das áreas ambiental
e climática, presume a utilização dos chamados minerais de transição, sem
sequer questionar de onde e em quais condições serão extraídos tais minerais.
Dessa forma, o “consenso da descarbonização” instala a ideia de que, diante das
mudanças climáticas, não há outra transição possível, e que a única existente
e realista é a transição corporativa” (Svampa e Bringel 2023, 61, tradução
nossa). Verifica-se esse mesmo processo de supressão de alternativas quando
o assunto é a própria mineração na América Latina, como destaca Aráoz: “as
explorações estão fora de discussão (...) os projetos são realizados, ‘sim ou
sim’; no máximo, pode-se negociar uma política de mitigação e compensação,
mas de maneira alguma cancelar ou colocar em questão a exploração em si”
(Aráoz 2020, 192).
Em complemento à seção anterior, destacamos que o aparente consenso
global em torno da agenda climática coopta cada vez mais atores (estatais,
privados, midiáticos e sociedade civil) para sua sustentação. Newell (2008)
propõe o termo “fetichização da parceria”, que reflete o “desejo por uma forma
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de política baseada em consenso entre as partes interessadas, que nega a
existência de conflitos sociais subjacentes” (Newell 2008, 523, tradução nossa).
Ao tratar os atores não estatais como um grupo homogêneo, a literatura
liberal institucionalista discutida na seção anterior oculta as desigualdades e
conflitos que permeiam essa atuação. Esse enquadramento oculta os conflitos
e o predomínio dos interesses corporativos na governança climática e, em
particular, na agenda da transição energética, onde grandes empresas moldam
as soluções para a crise climática enquanto comunidades locais e povos
indígenas são sistematicamente excluídos. Conforme aprofundaremos a
seguir, todas as dimensões da ação climática revelam disputas socioambientais
profundas e assimétricas. A invisibilização desses conflitos sustenta a narrativa
de um consenso global sobre o clima, ao mesmo tempo em que perpetua
exclusões e reforça relações de poder desiguais na definição das estratégias de
enfrentamento da crise climática.
Comunidades locais e conflitos ambientais
no Triângulo do Lítio
Propomos a leitura dos conflitos ambientais na escala local como uma
ferramenta analítica para problematizar o aparente consenso em torno da
mitigação climática centrada na transição energética, que deixa intocados os
modelos de produção, circulação e consumo que sustentam a economia global.
A análise multiescalar também permite problematizar a homogeneização
dos atores não-estatais na escala global da governança, tendo em vista
que, nas inúmeras zonas de sacriício da mineração ao redor do mundo, e
particularmente na América Latina, comunidades locais e povos indígenas se
veem em lado oposto a empresas e investidores nos conflitos ambientais que se
proliferam na corrida por minerais estratégicos para a transição.
Os conflitos ambientais podem ocorrer em diferentes etapas da cadeia
produtiva, desde a extração de recursos naturais ou geração de energia,
passando pela produção e transporte, até o descarte de resíduos (Temper et
al. 2018; Temper et al. 2015). São conflitos oriundos do impacto desigual dos
modelos de desenvolvimento historicamente situados no contexto capitalista,
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motivo pelo qual estão situados no campo da ecologia política e apontam a
necessidade de politização das relações entre natureza e sociedade (Souza 2019).
A análise desses conlitos através da ecologia política enfatiza a
importância de considerar a interação entre as dimensões social, política e
ecológica dos problemas ambientais e destaca o papel das relações de poder na
criação e manutenção das injustiças ambientais (Candiotto 2021). Nessa chave,
os conflitos são vistos pela ecologia política não como “resultantes das condições
ambientais”, mas como campo de investigação da “politização do ambiente via
conflito, ou em outras palavras, como estas condições ambientais se tornaram
politizadas (Billon 2015, 598 apud Iamamoto, Lamas e Empinotti 2020, 18).
Dessa forma, analisar as demandas das comunidades locais envolvidas nesses
conflitos, especialmente em sua dimensão de resistência e luta políticas, nos
permitirá demonstrar as assimetrias e as insustentabilidades da forma como a
questão climática aparece nos fóruns globais frente à realidade local.
Ao sistematizar 649 conflitos ambientais ao redor do mundo, Temper
et al. (2020) apontam um padrão relativamente estável de ocorrência tanto de
conflitos relacionados aos combustíveis fósseis quanto daqueles relacionados
às energias renováveis:
Nossas descobertas ilustram como tanto os combustíveis fósseis quanto
os projetos de energia de baixo carbono provocam uma ampla gama de
impactos locais (violação de direitos humanos, perturbações sociais e
ambientais), levando a intensos conlitos sociais e contestação comunitária.
Tanto os projetos de combustíveis fósseis quanto os de energia de baixo
carbono impactam desproporcionalmente grupos vulneráveis, como
comunidades rurais e povos indígenas. A repressão e a violência contra
os manifestantes são altas em quase todas as atividades que analisamos,
especialmente naquelas que envolvem hidrelétricas, biomassa, oleodutos
e extração de carvão, com 10% de todos os casos analisados envolvendo
assassinato de ativistas (Temper et al. 2020, 2, tradução nossa).
Para os pesquisadores, os resultados mostram que a descarbonização não é
ambientalmente inofensiva ou socialmente inclusiva a priori. Como mencionado
na introdução, os impactos e conflitos ambientais se manifestam em diversas
frentes da ação climática, dentre as quais: na produção de energia renovável
(Stock 2023; Avila 2018; Avila-Calero 2017; Del Bene, Scheidel e Temper 2018;
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Porto, Finamore e Ferreira 2013; Sovacool 2021); na redução de emissões em
agricultura e agropecuária (Borras Jr. et al. 2021; Galvin e Garzon 2023); em
projetos de adaptação (Sovacool e Linnér 2016; Clay 2023); e em políticas de
compensação e geração de créditos de carbono florestal em projetos REDD+
(Alusiola, Schilling e Klär 2021; Bayrak e Marafa 2016; Chomba et al. 2015).
Neste artigo, trabalharemos com conflitos relacionados à mineração para a
transição energética, particularmente no chamado Triângulo do Lítio, na região
situada entre Chile, Bolívia e Argentina. Analisar os casos de conflitos advindos
da exploração de lítio na América Latina permite uma leitura mais profunda
sobre como operam as dimensões global e local, em suas respectivas escalas,
destacando a natureza relacional dos conflitos e enfatizando a importância
de compreender as relações entre natureza, sociedade e poder, propondo
uma análise crítica da forma como as estruturas socioeconômicas, políticas
e culturais afetam a natureza e, consequentemente, as condições de vida das
pessoas (Temper et al. 2015).
Globalmente, o lítio pode reduzir o uso de combustíveis fósseis, tornando
as baterias para carros e armazenamento de energia renovável mais acessíveis.
Um estudo do Institute for Sustainable Futures prevê que, caso consigamos fazer
a transição energética até o ano de 2050, “a demanda por lítio chegaria a 280%
das reservas globais (volume da extração de um mineral que é economicamente
viável) e 85% dos recursos globais (volume de extração desse mineral que é
tecnicamente possível)” (Arono et al. 2020, 185-186). Atualmente, o lítio é
extraído de salmouras ou de rochas sólidas, sendo as primeiras mais abundantes
(Vera et al. 2023). Segundo estimativas, de 50 a 85% das salmouras ricas em
lítio estão nos salares de Chile, Bolívia e Argentina (Idem). A região passou a
ser conhecida como Triângulo do Lítio, uma nova fronteira extrativista, cuja
“narrativa obscurece tudo, menos o lítio” (Hernandez e Newell 2022).
Segundo Vera et al. (2023), do ponto de vista ambiental, o maior impacto
da extração de lítio está relacionado à escassez hídrica, tendo em vista que o
processo não só retira a água salgada dos aquíferos específicos, mas também
utiliza grandes quantidades de água doce em diversas etapas do processo de
extração do minério após a concentração dos sais por evaporação. A falta de
dados hidrológicos mais completos dificulta uma afirmação científica mais
incisiva sobre os impactos ambientais nos salares, mas já se registram reduções
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no nível das lagoas salinas do Atacama, por exemplo, e impactos sobre a fauna e
flora locais (Vera et al. 2023). Os autores registram com surpresa que a análise
“da mineração de lítio das salmouras quantificou o consumo de energia e a
emissão de carbono, mas desconsiderou os impactos no ciclo hídrico ou nos
usos específicos da terra” (2023, 152). Tendo em vista que a tecnologia atual de
extração de lítio depende da evaporação das salmouras por exposição ao sol, o
processo é apresentado pelas mineradoras como sustentável e de baixo carbono
(Jerez, Garcés e Torres 2021).
Destacam-se também impactos sociais e culturais sobre as comunidades
locais. Jerez, Garcés e Torres (2021) apontam que comunidades rurais e
indígenas no Chile, historicamente com pouca presença do Estado em suas
regiões, estão recebendo recursos diretamente das empresas de extração de
lítio, o que tem gerado fraturas e tensões internas. Além disso, a extração de
volumes maiores que as cotas pré-determinadas tem sido “compensada” através
de recursos financeiros diretos à comunidade.
Para aprofundar a dimensão política dos conflitos ambientais causados
pela extração de lítio, discutiremos seis casos mapeados pelo Atlas de Justiça
Ambiental, sistematizados no quadro abaixo, buscando evidenciar as lacunas de
participação e representação de comunidades locais e povos indígenas (Ejatlas
2022, 2023, 2024a, 2024b, 2024c, 2024d).
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Quadro 01: Conflitos ambientais no Triângulo do Lítio
Nome do conflito País Empresas
Serra de Ancasti Argentina Latin Resourses (Austrália); Lake Resourses
(Austrália); Recursos Latinos S.A (Argentina)
Salar do Uyuni Bolívia Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL);
CITIC Group (China);
Yacimientos de Litio Bolivianos (YLB)
Bacia de Salinas Grandes
e Laguna de Guayatayoc
Argentina Orocobre (Austrália);
Dajin Resources (Canada);
JEMSE (Argentina)
Três Quebradas Argentina Zijin Mining (China); Liex S.A (Argentina)
Salar del Hombre
Muerto
Argentina Livent (EUA);
Alpha Lithium (Canadá); Mineria Santa Rita
(Argentina); Allken (Austrália); Lithium South
(Canadá)
Salar do Atacama Chile Rockwood Lithium Limitada (EUA);
Albermarle Corporation (EUA)
SQM (Chile)
Wealth Minerals (Canadá)
Fonte: elaboração própria a partir de dados do EJAtlas (2022; 2023; 2024a; 2024b; 2024c, 2024d).
Nos últimos doze anos, os conlitos relacionados à exploração de lítio
na Argentina têm se destacado pela denúncia de violações de direitos e
pela ausência de processos adequados de consulta às comunidades locais.
Essas denúncias têm sido articuladas através da formação de alianças entre
comunidades afetadas, protestos de grande repercussão e ações judiciais
legais para proteção de seu território e salvaguarda de seus direitos, esforços
muitas vezes frustrados por recentes concessões de licenças pelos governos
provinciais. Segundo dados do EJAtlas, licenças ambientais referentes a
projetos de mineração de lítio na Serra de Ancasti, no Salar del Hombre Muerto
e Três Quebradas (2023; 2024a; 2024b), todos situados na Argentina, foram
emitidas sem que houvesse a realização de audiências públicas com a população
local. Na vizinha Bolívia, o Salar de Uyuni, conhecido por suas vastas reservas
de lítio, despertou interesse nacional, resultando em questionáveis consultas
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públicas que não asseguraram o necessário consentimento das comunidades
indígenas (Ejatlas 2022). De igual forma, no Chile a exploração de lítio no Salar
do Atacama foi expandida sem a devida consulta livre, prévia e informada
exigida pela Convenção 169 da OIT (Ejatlas, 2024d)
Apesar de a transição energética ser um consenso em fóruns
internacionais, a realidade local apresenta uma perspectiva diferente. Em
Taipas, Argentina, a população afirma que “a água vale mais que o lítio”. Na
Bacia de Salinas Grandes e na Laguna de Guayatayoc, os moradores declaram:
“nós não comemos bateria... se levam a água, levam a vida” (Ejatlas 2024b). Em
Três Quebradas, a resistência é clara: “pela vida, a água e nosso território: não
à mineração” (Ejatlas 2024c). No Chile, a população denuncia que a exploração
de lítio causa a “morte no Salar do Atacama”, afetando lagoas que abastecem a
fauna local, especialmente os flamingos, e fornecem água para as comunidades
indígenas da região (Ejatlas, 2024d).
Grupos locais se unem de forma espontânea e autônoma ou com auxílio de
outros movimentos mais estruturados, como a Federação Regional Única dos
Trabalhadores Camponeses do Altiplano Meridional (FRUTCAS), no caso do
conflito localizado no Salar do Uyuni, na Bolívia, para fazer frente aos desafios
ambientais e reivindicar direitos, representando uma expressão da vontade
coletiva em prol da proteção do meio ambiente e do bem-estar das comunidades
afetadas (Ejatlas 2022). Na Argentina, as comunidades organizam-se para lutar
contra a mercantilização dos territórios através da formação de assembleias
e grupos contra a mineração, como é o caso da Asamblea de Ancasti por la
Vida (Ejatlas 2023); Encuentro Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc; da
Mesa de Comunidades Indígenas de la Cuenca de Salinas Grandes y Laguna de
Guayatayoc (Ejatlas 2024c); e assembleias locais contra a mineração de lítio em
Três Quebradas (2024b). No Chile, dezoito comunidades indígenas afetadas pela
atividade extrativista se reuniram através do Conselho dos Povos Atacameños
onde também existem duas organizações ambientais locais, o “Agrupamento
de Defesa do Salar de Atacama” e “Ayllus pela água”, que reivindicam
responsabilizações pelos impactos ambientais gerados pelo uso extensivo de
água na exploração de lítio no Salar do Atacama (Ejatlas, 2024d). Analisando
essas assembleias e organizações, é possível perceber que os conflitos locais
não se limitam apenas a reações defensivas contra a exploração predatória
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de recursos naturais, mas também representam um movimento construtivo
local que busca transformar a forma como a sociedade enxerga tais questões
e como se organiza politicamente para enfrentá-las. Assim, as resistências
contra a degradação desses bens comuns destacam um fenômeno de luta local
relacionado a forças e pressões globais.
Esses conflitos demonstram que, antes mesmo da fase de exploração de um
projeto, há a formação de “[uma] situação estrutural de conflitividade que se
instala na base social das comunidades” (Aráoz 2020, 234), como foi identificado
no conflito localizado no Salar de Uyuni, na Bolívia. Nesse sentido,
quaisquer que sejam as situações e as condições de vida preexistentes,
a instalação de um projeto minerador implica um transtorno geral
da sociedade local. Veriica-se uma alteração sistêmica e crônica das
sociabilidades e das redes de vínculo local; desencadeiam-se processos
conlituosos que reletem a magnitude das demandas ecológicas (terra,
água, energia), mas também culturais e políticas que as novas explorações
demandam. É que tais projetos requerem uma reconiguração total da
cultura local: uma “reconversão” no léxico empresarial — de seus moldes
de organização econômica e política, de suas formas de conceber o mundo
e de projetar a vida (Aráoz 2020, 234).
Como observado pelo autor, “não há projeto mineiro na região que não seja
motivo de conflito — geralmente entre as comunidades locais e, de outro lado,
governos, atores políticos e empresas” (Aráoz 2020, 233). Ou seja, o consenso
global sobre a agenda climática enfrenta contradições em nível local, onde os
conflitos se concretizam.
Conclusão
Conforme discutido ao longo do artigo, o agrupamento de atores tão
diversos em um mesmo bloco de “atores não-estatais” pressupõe que grupos
distintos estariam diante de certa igualdade no acesso ao poder e aos meios
de negociação na governança global do clima. No entanto, frente aos impactos
da transição energética e aos conflitos ambientais relacionados à extração
dos minerais estratégicos, o que se observa localmente é que as comunidades
estão em lado oposto às mineradoras transnacionais — em uma “interação
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frequentemente caracterizada pelo acesso muito desigual a poder e recursos”
(Hamman 2014, 35, tradução nossa).
Academicamente, buscamos contribuir com o debate sobre a governança
global do clima ao analisar quais atores encontram espaço de participação e
quais agendas se veem representadas, tanto nos espaços internacionais de
governança quanto nos conflitos locais nos quais a transição energética se
traduz em impactos ambientais e sociais da mineração de recursos estratégicos.
Como vimos, os projetos de descarbonização não são ambientalmente
inofensivos ou socialmente inclusivos a priori (Temper et al. 2020). Enquanto
a literatura liberal institucionalista enfatiza a ação não-estatal na camada
transnacional de governança, o policentrismo e os mecanismos de orquestração
para a limitação do aquecimento global, a análise da escala local da transição
energética nos casos apresentados mostra que comunidades locais e povos
indígenas se veem excluídos dos processos políticos que compõem os novos
“assemblages de extrativismo” (Hernandez e Newell 2022).
Nesse sentido, verifica-se um processo de captura corporativa da agenda
climática, o qual permite que o debate seja esvaziado de seu significado social
e político. Além de reduzir todo o colapso ecológico apenas a seu aspecto
climático e energético, esse fenômeno produz, globalmente, o consenso
discursivo e prático de que a transição energética, tomada por uma abordagem
tecnicista e neoliberal e em seus atuais moldes, seria a única saída para
combater as mudanças do clima.
Ao contrário do cenário global, onde o discurso da transição energética é
comumente visto como apolítico, no âmbito local o conflito se manifesta através
de imperativos de sobrevivência e de defesa de bens comuns, como na luta pela
água e por um território livre de contaminação. Argumentamos, portanto, que
o consenso esconde o conflito: não estamos diante de um contraponto entre as
dimensões local (conflituosa e política) e global (consensual e supostamente
apolítica), mas, sim, de um continuum de produção e captura da agenda.
O consenso global e o conflito local são mutuamente constitutivos e buscam
desvincular a crise climática do atual modelo de produção e consumo.
A invisibilidade dessas relações intrínsecas garante — em nome da “transição
verde” — a permanência de dinâmicas neoliberais e extrativistas sobre os
territórios, principalmente no Sul Global.
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