Javier Vadell; Samuel Spellmann
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 19, n. 1, e1387, 2024
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O AIIB e o novo multilateralismo
com características chinesas:
rumo à consolidação institucional?1
The AIIB and the multilateralism
with Chinese Characteristics:
towards an institutional consolidation?
El AIIB y el nuevo multilateralismo
con características chinas:
¿hacia la consolidación institucional?
DOI: 10.21530/ci.v19n1.2024.1387
Javier Vadell
2
Samuel Spellmann
3
Resumo
A criação do Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura
(AIIB) ocorre enquanto concretização de um novo engajamento
multilateral criado para comportar a participação de Estados de
todo o mundo. Este artigo analisa as transformações econômicas
e geopolíticas contemporâneas, assinalando que o ordenamento
mundial estaria se modificando e fragmentando e que o processo de
institucionalização do AIIB, com a concretização de um novo tipo
1 Informações sobre financiamento: este trabalho recebeu financiamento
proveniente da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais
(Fapemig) e da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(CAPES).
2 Doutor em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Coordenador da Especialização em China Contemporânea da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). (javier.vadell@gmail.com).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5398-6083.
3 Doutorando em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais (PUC-Minas). Coordenador da Especialização em China
Contemporânea da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas).
(samuelspellmann@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0898-779X.
Artigo submetido em 05/09/2023 e aprovado em 05/03/2024.
AssociAção BrAsileirA de
relAções internAcionAis
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originais sejam creditados.
ISSN 2526-9038
O AIIB e o novo multilateralismo com características chinesas: rumo à consolidação institucional?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 19, n. 1, e1387, 2024
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de multilateralismo, que desafia a hegemonia estadunidense. O artigo foca no movimento
de consolidação institucional do AIIB, interpretando-o a partir do momento geopolítico
enfrentado pela China no campo internacional.
Palavras-chave: Mudança Qualitativa; China; Globalização com Características Chinesas;
Geopolítica; Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura.
Abstract
The creation of the Asian Infrastructure Development Bank (AIIB) occurs as a concretization
of a new multilateral created to incorporate the participation of States throughout the
world. This paper analyzes the contemporary economic and geopolitical transformations,
highlighting that the world order could be changing and fragmenting itself and that the
institutionalization of the AIIB, as a concretization of a new kind of multilateralism, which
challenges the American hegemony. This paper focuses on the movement for institutional
consolidation of the AIIB, understanding it as a part of the geopolitical moment faced by
China at the international level.
Keywords: Qualitative Change; China; Globalization with Chinese Characteristics; Geopolitics;
Asian Infrastructure Investment Bank.
Resúmen
La creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) ocurre como la
concreción de un nuevo compromiso multilateral criado para incluir la participación
de Estados de todo el mundo. Este artículo analiza las transformaciones económicas y
geopolíticas contemporáneas, señalando que el orden mundial se estaría modificando y
fragmentando, y que el proceso de institucionalización del AIIB, con la concreción de un
nuevo tipo de multilateralismo, que desafía la hegemonía estadounidense. Por lo tanto, el
artículo se centra en el movimiento de consolidación institucional del AIIB, interpretándolo
a partir del momento geopolítico que enfrenta China en el ámbito internacional.
Palabras clave: Cambio Cualitativo; China; Globalización con Características Chinas;
Geopolítica; Banco Asiático de Inversión en Infraestructura.
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Apresentação do problema
O Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura (AIIB) é um Banco
Multilateral de Desenvolvimento (BMD) criado por iniciativa da China em 2014
e aberto para operações em janeiro de 2016 (AIIB (a)). Ao início de 2021, o AIIB
se apresentava como um banco significativamente consolidado, contando com
mais de 70 países-membros (AIIB (b)), capital subscrito comparável ao de BMDs
estabelecidos (Spellmann 2020, 161) e ocupando uma posição político-econômica
estratégica para a China (Zhu, 2019). O AIIB também é a primeira instituição
de financiamento multilateral não liderada pelos Estados Unidos da América
(EUA) desde o fim da Segunda Guerra Mundial (Vadell, 2022). Por essa razão e
pelo papel da China na sua evolução e desempenho, consideramos importante
entender o funcionamento dessa instituição financeira, cada vez mais relevante,
nos desenhos de um novo tipo de globalização (Vadell, 2021).
O acúmulo histórico de mudanças no funcionamento interno do capitalismo ao
longo das últimas quatro décadas permitiu o aparecimento de uma transformação
qualitativa da globalização (Jabbour; Dantas; Vadell, 2021 ). Os fundamentos da
globalização até então eram dominantemente condicionados pelo desempenho
do neoliberalismo em escala global. Para além da sua fundação ideológica e
do seu funcionamento econômico interno, o neoliberalismo existe enquanto
projeto de dominação de classe (Harvey, 2005), e se projeta através da estrutura
de liderança dos EUA em sua posição nuclear no Sistema-Mundo (Amin, 1996).
A sublimação destes pilares se dá mediante o processo histórico de desenvolvimento
da periferia do capitalismo.
Em sua face mais aparente, o desenvolvimento da periferia tem possibilitado
por novas e remodeladas iniciativas de engajamento, que tomam a forma de
arranjos bilaterais, minilaterais e multilaterais. Este tratamento do relacionamento
interestatal tem guiado para certa reinterpretação das relações diplomáticas
(Vadell, 2022). Se por um lado a China já detinha proeminência no tratamento de
questões bilaterais com os Estados Unidos sobre a governança global, a formação
de novas instituições multilaterais como o AIIB, a literatura tem apontado há anos
que a constituição de fóruns de diálogo regional tem inovado o trato diplomático
chinês à nível regional na América Latina e Caribe e na África (Vadell, 2018).
Peça central deste processo é o desenvolvimento da China em meio à
crise estrutural do capital pautada a partir da segunda metade dos anos 1970
(Spellmann, 2022). Fundado no processo de reforma e abertura, a liderança do
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Partido Comunista da China tem interpretado como tendência histórica mundial
a superação do período de guerras e revoluções, o que abriu espaço para uma
era de desenvolvimento, condicionando o engajamento chinês com o mundo
em seu processo de ascensão pacífica. O processo de desenvolvimento da China
acontece sobre uma base social que herda uma formação econômico-social de
cerca de cinco mil anos (Jabbour, Gabriele, 2021 ) e que foi por si só centro de
um dos sistemas tributários anteriores ao modo de produção capitalista (Amin,
1996). Ele também se relaciona ao contexto geral do reerguimento de uma
civilização com formações culturais autônomas (Cheng, Zhang, 2021), e que
tem apresentado um desenvolvimento singular da transição entre capitalismo e
socialismo (Artner, 2021).
A série de transformações qualitativas provocadas pelo desenvolvimento
chinês também condiciona as suas relações internacionais. Sem o prejuízo do
engajamento bilateral com países-chave criado ao longo de décadas, a China
passa a tomar iniciativas minilaterais e multilaterais de importância crescente
ao longo dos anos 2000 e 2010 (Vadell, 2022). A criação do Banco Asiático de
Investimentos em Infraestrutura ocorre enquanto concretização de um novo
engajamento multilateral com seu entorno geográfico, mas que é rapidamente
expandido para comportar a participação de Estados de todo o mundo.
Num primeiro momento, pôde-se perceber que o AIIB foi concebido como
mecanismo de financiamento capaz de reunir capital público. A exemplo de
outros BMDs, estes recursos foram angariados por diversos Estados, embora
a contribuição central tenha sido da China4 (Jones, Hameiri, 2018; Zhu 2019,
Spellmann 2020, 155-159
). Em menor escala, o objetivo primordial do AIIB é o
de ampliar investimentos setoriais em áreas consideradas de interesse comum
dos seus países-membros, notadamente em segmentos ligados à infraestrutura.
O AIIB define-se ainda como um banco de atuação regionalizada, limitando seu
enfoque geográfico à Ásia-Pacífico, e representando a materialização de demandas
4 O status chinês de país dominante do Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura é questionado
por parte da literatura. Para Zhu Jiejin (2019), embora a China detenha a maior parte do capital subscrito
do banco (29,78 Bi.) — e, em decorrência disto, detenha porção significativa das ações do banco (297,804)
do poder de voto (297.804 votos) —, ao longo do processo de formação do AIIB, a China atendeu diversas
demandas da União Europeia por transparência, além de limitar seu poder de voto e seu capital subscrito
(AIIB, 2019). A China reduziu significativamente suas estimativas iniciais de capital subscrito do AIIB, que
foram reduzidas em relação aos originais 50% do capital subscrito (Jones, Hamieri, 2018). O resultado disto
é um significativo compartilhamento do poder decisório do AIIB. Ao mesmo tempo, a China mantém uma
posição dominante nos processos decisórios do AIIB, além de permanecer no controle direto da presidência
do banco (Spellmann, 2020).
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não atendidas por financiamento ao desenvolvimento e por participação decisória
na gestão de instituições financeiras multilaterais (AIIB (c)). Este entendimento
tem mudado nos últimos anos. Através de seus projetos aprovados, a atuação do
AIIB tem se expandido para todos os continentes, particularmente entre 2020 e
2022. Ganha corpo a tese de que o AIIB pode ser definido como uma instituição
genuinamente multilateral, tendo seu escopo de atuação se expandido para todo
o planeta.
No campo de estudo das Relações Internacionais o conceito de multilateralismo
foi consolidado a partir de definições clássicas como a de Robert Keohane,
segundo a qual o “Multilateralismo pode ser definido como a prática de coordenar
políticas nacionais em grupos de três ou mais estados, por meio de arranjos
ad hoc ou por meio de instituições” (Keohane, 1990, p. 731). No entanto, o
próprio Keohane reconhece a frouxidão e imprecisão do seu conceito: “quando
um estudioso se refere ao multilateralismo, não fica imediatamente claro quais
fenômenos devem ser descritos e explicados” (Keohane, 1990, p. 731). Em John
Ruggie (1998) pode-se ver o enriquecimento do conceito através de importantes
aspectos normativos, como a importância do compartilhamento de regras e
princípios nas instituições multilaterais.
Vistas em perspectiva, estas concepções limitam uma abordagem totalizante
do AIIB enquanto instituição multilateral, o que envolveria, necessariamente, uma
compreensão do contexto político-econômico global de sua criação e evolução.
Vista em perspectiva, a atuação chinesa através do banco relaciona-se a criação
gradual de uma nova institucionalização enquanto parte de uma estratégia
inclusive global da China.
Jákub Jakóbowski (2018) destaca que as particularidades do multilateralismo
com características chinesas estão combinadas com uma relação estratégica de
acordos bilaterais. Em particular, a experiência multilateral do AIIB cria vínculos
financeiros entre projetos ligados à Nova Rota da Seda (NRS) e outros projetos
com BMDs ocidentais. A proposta deste artigo é a de investigar o que diferencia o
multilateralismo do AIIB das instituições multilaterais criadas a partir de Bretton
Woods. Poder-se-ia falar de um multilateralismo com características Chinesas?
Se sim, quais seriam essas peculiaridades?
A nossa hipótese geral é de que o suporte chinês para as instituições de
governança existentes não é um obstáculo a criação de outras instituições
multilaterais de governança com características próprias. O AIIB apresenta-se
como o caso paradigmático de um novo multilateralismo ancorado nesta nova
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instituição financeira mundial. Desta atuação deriva o seu papel crucial da
China na promoção de novas modalidades de multilateralismo em coexistência
com as instituições existentes, expressões de uma nova globalização, ainda que
embrionária, com características chinesas.
Resta, entretanto, um debate residual, com o qual não poderemos manter um
tratamento mais profundo, dadas as limitações de forma. Este debate reside ao
redor de uma pergunta mais totalizante: o AIIB seria de fato uma das manifestações
institucionais de uma “outra” globalização? Em que termos poderíamos colocar
esta outra globalização? Seria ela uma globalização instituída pela China (Xi, 2017
), com foco nos investimentos em infraestrutura, promovendo a interconectividade
comercial e produtiva? Seria ela algo voltado a construção de um senso de
comunidade à nível internacional?
Metodologicamente, o artigo constitui estudo de caso relativo à construção
da Globalização com Características Chinesas (GCC). Teoricamente, a GCC
seria um processo de interconectividade e interdependência entre as Formações
econômico- sociais lideradas pela China na contemporaneidade, um processo de
“reglobalização” como um produto histórico das contradições da Globalização
Neoliberal e do sistema capitalista contemporâneo, sendo o AIIB um de seus
pilares (Vadell, Jabbour, 2024).
Elabora-se aqui, portanto, sobre a necessidade de financiamento à
infraestrutura e sobre a insuficiência de crédito internacionais como antessalas
para a constituição do banco multilateral de autoria chinesa. Ao mesmo, o seu
processo formativo aponta singularmente para a potencialidade de um novo
arranjo interestatal, em que o financiamento multilateral ao desenvolvimento é
compartilhado com seus constituintes. O potencial residente nisso é a reconstrução
de uma globalização diferenciada. Este arcabouço teórico é relacionado à uma
coleta de dados levantada a partir do próprio AIIB, levando-se em conta bases
documentais internas e projetos aprovados para financiamento.
Os quatro primeiros anos do AIIB: adesão internacional, formação
da estrutura de financiamento e resultados iniciais
O processo de constituição do Banco Asiático de Investimentos em
Infraestrutura se deu de forma diferenciada, pertencendo a um contexto
singular, que liga as tentativas de retomada do crescimento econômico global
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nos anos posteriores à Crise Financeira de 2008 (Withol, 2014) e a continuidade
do crescimento chinês às transformações geopolíticas deste período (Roberts,
2018; Jones, Hameiri, 2018), notadamente a série de mudanças da política
externa estadunidense voltadas à China. Este último ponto também envolve,
necessariamente, o lugar ocupado pela fundação de um banco de financiamento
ao desenvolvimento capitaneado pela China frente ao fracasso do boicote realizado
pelos EUA e Japão.
Ao mesmo tempo, por meio de sua fundação e atuação, o AIIB apresenta
atributos próprios. Embora seu rótulo indique e seus documentos de fundação
mencionem que seu foco estivesse restrito à Ásia-Pacífico, o escopo de sua
atuação era claramente multilateral desde a sua fundação. Nesse sentido, o AIIB
é um produto da ascensão da China num contexto dominado pelo meta-modo
de produção capitalista (Jabbour e Gabriele 2021 ). Ele se propõe alavancar a
construção de obras de infraestrutura inscritas no guarda-chuva da Nova Rota
da Seda, o BRI, ou esqueleto da Globalização instituída pela China (Jabbour,
Dantas, Vadell, 2021). Ou seja, a constituição do AIIB atrela o financiamento
multilateral às iniciativas globais chinesas visando uma globalização com forte
caráter comercial e produtiva.
Além disso, ter como área-foco de sua atuação a Ásia-Pacífico detém certas
particularidades. Embora esta definição seja colocada como regional, temos aqui
a maioria da população global, cm uma importante diversidade de países em
graus variados de desenvolvimento, detendo construções históricas próprias e
relacionamentos singulares com a China. De qualquer maneira, a importância
seminal da sub-região geográfica da Ásia-Pacífico, que abriga estruturas multilaterais
voltadas para seus próprios regionalismos5, é refletida nas posições de caráter
decisório do AIIB, com nove das doze diretorias do banco sendo ocupadas de
maneira rotativa por países da Ásia-Pacífico, com poder de voto condizente com
seu capital subscrito (AIIB (c)).
Como veremos, ao longo dos primeiros anos de atuação do AIIB, foi comum o
uso de instrumentos e cofinanciamento de projetos. Este cofinanciamento ocorreu
em conjunto com outros BMDs, com instituições financeiras internacionais,
com os países-membros que abrigam os projetos aprovados ou mesmo com
5 A título de exemplo: a Comunidade dos Estados Independentes (CEI), a Organização de Cooperação de Shanghai
(Shanghai Cooperation Organization — SCO), a Associação dos Países do Sudeste Asiático (Association of
Southeast Asian Nations ASEAN), a Parceria Econômica Regional Abrangente (Regional Comprehensive
Economic Partnership — RCEP), a Iniciativa de swap financeiro Chang Mai, dentre várias outras.
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entes subnacionais destes Estados. O resultado deste processo é a quantidade
significativa de projetos aprovados ao longo dos primeiros anos do AIIB sem
que houvesse comprometimento das contas internas do banco em um momento
inicial. Acredita-se que isto repercute positivamente no engajamento político
internacional da China na Ásia-Pacífico (Jones, Hameiri, 2018).
Estas colocações se fazem necessárias para que se estabeleçam aproximações
entre as razões fundantes do AIIB e o processo histórico ao qual o banco está
inserido. Compreender esta dinâmica também implica na necessidade de um
estudo empírico e análise de dados, os quais apresentam uma contraposição.
A partir dos primeiros anos de atuação do AIIB, os projetos aprovados para
financiamento pelo banco tornaram-se proporcionalmente menores, ao passo
que, se individualizados, a participação do AIIB no financiamento de cada projeto
cresceu em relação aos anos anteriores.
Os dados apresentados sugerem que se trata de um processo em que se opõe
a exclusividade do financiamento pelo AIIB à dimensão do financiamento dos seus
projetos aprovados. Ou seja: seria estabelecida uma equivalência proporcional na
qual, quanto maior o projeto, menor seria a parcela de financiamento do banco.
Entretanto, quando analisados sob perspectiva temporal, vê-se um afastamento de
linhas concorrenciais ano-a-ano, o que demonstra um aumento no exclusivismo
do AIIB ao longo do tempo — o que também pode ser lido como uma redução
geral no cofinanciamento de projetos aprovados. Em meio a isto, verifica-se uma
redução na dimensão dos projetos aprovados entre 2016 e 2019, ao passo que
uma quantidade crescente de projetos é aprovada ano-a-ano. Portanto, ter-se-
iam mais projetos de menor escala, mas financiados quase que exclusivamente
pelo AIIB.
Pode-se ver que o ordenamento mundial se estaria modificando e fragmentando
e que o processo de institucionalização do AIIB, com a concretização de um
novo tipo de multilateralismo, desafia a hegemonia estadunidense. Trata-se de
uma organização multilateral embrionária que se diferencia dos princípios da
globalização neoliberal, embora seu nascedouro aconteça no Meta-modo de
produção capitalista (Jabbour Gabriele 2021 ) e opera nessa totalidade e a modifica.
Este processo transformador tem impacto direto na geopolítica e na geoeconomia
e foi acelerado por acontecimentos marcantes como: a crise de 2008 e seus
desdobramentos, a ascensão da China, a pandemia de COVID-19 e a intervenção
russa na Ucrânia. Trata-se de sinalizações de mudanças qualitativas, e não só
quantitativas, no caos sistémico (Arrighi, Silver, Ahmad , 1999) da atual fase
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de transição hegemónica e de disputas entre EUA e a China que envolvem uma
série de questões interligadas que não podemos focar nesse artigo como: o papel
da China na dinâmica de da consolidação de um novo regime de financiamento
para o desenvolvimento (Domínguez Marín, 2018a; 2018b) e o processo de
desmonopolizarão incipiente do dólar para as transações internacionais produto
do conflito na Ucrânia e das sanções de Ocidente a Rússia.
O Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura passou por um célere
processo de formação. A adesão ao AIIB foi rápida e facilitou a incorporação
de uma pluralidade de países na qualidade de membros-fundadores do banco
já em seus primeiros anos. Em 2016, 49 dos 57 países signatários dos Articles
of Agreement haviam concluído seus processos de ratificação domésticos, e, ao
final do mesmo ano, mais de 90% (US$90,327 Bi) dos US$ 100 bilhões de capital
autorizado haviam sido subscritos, e US$ 18,065 bilhões de capital pago haviam
sido entregues ao AIIB (AIIB, 2017).
Ao propor a criação do AIIB, a China conseguiu concatenar institucionalmente
tanto países de capitalismo central, do G7,6 como Estados do seu entorno geográfico,
dispersos em diversas sub-regiões da Ásia, de modo a estabelecer um banco
multilateral cuja missão institucional original voltava-se para o desenvolvimento da
Ásia-Pacífico. Durante os primeiros anos após a abertura do AIIB, esperava-se que
o novo Banco Multilateral de Desenvolvimento atingisse uma posição importante
no financiamento à infraestrutura no continente, tornando-se parceiro institucional
de organizações multilaterais já estabelecidas e com importante atuação na região
(Freeman, 2019). Isto contribuiria para a reativação econômica do continente
asiático em meados da década de 2010, fornecendo crédito excepcional para a
realização de obras de grande porte (Baumann, 2017). O desafio mostrava seu
caráter inovador: realizar empréstimos internacionais durante um momento de
crise estrutural do capitalismo para uma região cujos países não apresentavam
os indicadores macroeconômicos condizentes ao fornecimento de crédito
internacional por instituições multilaterais existentes, e sem a imposição de entraves
estruturais ao desenvolvimento propostos pelo consenso político-econômico
neoliberal.
6 Para o conceito de países de capitalismo central, ver Wallerstein (1974).
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Gráfico 01: AIIB: Evolução anual dos membros não-regionais,
regionais, totais e prospectivos (2015-2021)
0102030405060708090100 11
0
Membros Fundadores
Membros Totais
Membros Não-regionais
Membros Regionais
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Membros Prospectivos
Fonte: AIIB (b). Elaboração Própria. Dados atualizados até 13 de outubro de 2021.
Nota: Esta contabilização leva em conta a tramitação completa do processo de ratificação e promulgação
de tratados internacionais. Estados-membros que não concluíram seus processos de promulgação ainda
estão designados como Membros Prospectivos do AIIB.
Ao final de outubro de 2021, o Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura
contava com 104 países-membros, aguardando os trâmites de ratificação de 26
membros prospectivos (ver gráfico 01), cotando com 151 projetos aprovados em
34 países. Ao mesmo tempo, o AIIB promete rever os entraves institucionais à
democratização de instituições financeiras multilaterais, apresentando um regime
de quotas por voto mais equitativo, pareando capital subscrito ao poder de voto
enquanto resguarda um mínimo fixo de votos aos membros regulares e aos
membros-fundadores. Por fim, embora o AIIB possua membros regionais e não-
regionais, a maioria do poder de voto continua proporcional ao capital subscrito.
Isto significa que a dominância do controle decisório do banco multilateral pertence
àqueles que de fato receberão seus empréstimos, na medida em que se localizam
em sua maioria na região do Ásia-Pacífico.
Desde 2016, o AIIB tem atuado no financiamento de novos investimentos
em diversos seguimentos econômicos. Totalizando 62 projetos distintos até o
final de 2019 (AIIB (d)), o banco tem continuamente ampliado o seu número
de membros-clientes. Em outubro de 2021, do total de 78 países-membros, 30
são membros-clientes do banco. Dentre os clientes do AIIB, todos são países-
membros. Entretanto, como foi destacado, a filiação ao AIIB não se restringe a
sua área de atuação regional, a Ásia-Pacífico. Seus clientes estão distribuídos
nos continentes asiático, europeu, africano, situando-se também na Oceania e
na América do Sul. É também necessário apontar a existência de suas divisões
regionais que comportam uma pluralidade de países na alocação de projetos,
sendo os mesmos colocados sob as rubricas “Ásia” e “Plurinacional” (Multy-
country), com respectivamente 4 e 3 projetos cada.
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Ao final de 2019, o AIIB apresentava uma notável série de concentrações
de investimentos. Era palpável a concentração regional de investimentos no Sul
Asiático (24 dos 62 projetos aprovados, 40,74% dos investimentos projetados),
a concentração significativa de investimentos em determinados projetos (acima
de 50% dos investimentos totais entre 2016 e 2019 foram feitos em cerca de 14
projetos aprovados), e uma nítida preferência por projetos totalizando abaixo de
US$ 800 Mi., dos quais o AIIB se comprometeu a financiar entre 10% e 50 em
39 dos 62 projetos aprovados (Spellmann, 2020, p. 169-174).
De forma recorrente, a atuação do AIIB se dava através do cofinanciamento
com BMDs. Dos 62 projetos aprovados entre 2015 e 2019, 33 projetos tiveram
financiamento compartilhado com BMDs, 06 dos quais com participação de
até três BMDs. Ainda neste sentido, em 21 projetos o AIIB esteve envolvido
com instituições financeiras pertencentes ao Grupo Banco Mundial (World Bank
Group — WBG), em 05 com o Banco Asiático do Desenvolvimento e em 03 com
o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento e com o Banco Europeu
de Investimentos (Spellmann, 2020, p. 175).
Gráfico 02: Valor Estimado dos Projetos Aprovados pelo AIIB (eixo esquerdo)
vs. Percentual de Participação do AIIB no Financiamento de seus Projetos
Aprovados (eixo direito), ano a ano (2016-2019)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
2016 2017 2018 2019
Total Percentual Linear (Total) Linear (Percentual)
Fonte: AIIB (d). Elaboração Própria.
Entretanto, analisando a atuação do AIIB entre 2016 e 2019, foram identificadas
duas tendências contrapostas. Primeiro, seus projetos aprovados apresentam uma
tendência de crescimento do percentual relativo de financiamento em relação ao
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valor correspondente ao projeto aprovado. Ou seja: o AIIB está cada vez mais
financiando a integralidade dos seus projetos aprovados. Em segundo lugar, há
uma tendência de queda do valor total dos projetos aprovados pelo AIIB. Isto
significa que o banco multilateral tem aprovado projetos menores. Em conjunto,
percebe-se que o AIIB está progressivamente financiando em maior grau seus
projetos aprovados, mas que estes são projetos em dimensões menores, e esta
redução é percebida ano a ano, entre 2016 e 2019.
O ano de 2020 é atípico de várias maneiras. A pandemia provocada pela
propagação do SARS-CoV-2 em escala global afetou a reação de Estados e de
organizações multilaterais, demandando respostas únicas à crise sanitária e
econômica. Entretanto, embora a tendência de atuação isolada do AIIB observada
entre 2016 e 2019 tenha sido afetada, permanece uma evolução em direção à uma
atuação exclusiva. Dada a continuidade da pandemia do coronavírus em 2021,
dados conclusivos sobre este período precisam ser observados com atenção, para
que se possa isolar a atuação particular do ano de 2020 da regra geral. Portanto,
embora este artigo apresente alguns dados atualizados para outubro de 2021,
restringimos nossa análise ao estudo dos anos anteriores à 2020.
Os primeiros anos de atuação e a consolidação
institucional do AIIB
O argumento pela consolidação institucional do Banco Asiático de Investimentos
em Infraestrutura baseia-se na ideia de que, após seis anos de atuação ininterrupta,
o AIIB estaria demonstrando as capacidades administrativas esperadas de um
Banco Multilateral de Desenvolvimento estabelecido e delineando os contornos
de um multilateralismo com características chinesas. A partir deste entendimento,
poder-se-ia esperar que o AIIB passasse a atuar de maneira autônoma em relação
aos demais BMDs, consolidando sua marca no setor, dirigindo seu financiamento
para projetos de maior interesse do banco, baseado no aprendizado proveniente
da experiência adquirida pelos seus executivos e demais quadros. Estes fatores
impactariam as formas de financiamento de projetos, produzindo resultados como
os demonstrados no item anterior — ou seja, ampliando a parcela proporcional
de financiamento próprio dos projetos aprovados.
A partir da análise da estrutura de governança do AIIB entre 2015 e 2019,
pode-se perceber que houve um significativo aumento no número de iniciativas
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de cooperação institucional entre o AIIB e outros BMDs. Como se observam, as
iniciativas de cooperação institucional entre o AIIB e as instituições multilaterais
pré-existentes começaram já em 2015, com a assinatura de um Memorando de
Entendimento (Memorandum of Understanding — MoU) entre o Grupo Banco
Mundial e o então Secretariado Multilateral Interino para o Estabelecimento do
AIIB (AIIB, 2016). Embora a validade deste MoU tenha encerrado com a abertura
para negócios do AIIB em 16 de janeiro de 2016, o AIIB e o Grupo Banco Mundial
assinaram um acordo visando estruturar a dinâmica de cofinanciamento de
projetos no mesmo ano, e um MoU entre AIIB e WBG foi firmado em 23 abril
de 2017 com o WBG. Ao todo, 16 acordos foram firmados entre o AIIB e partes
diversas, dos quais 12 foram MoUs firmados entre o AIIB e outros BMDs (AIIB (e)).
De maneira mais significativa, um Memorando de Cooperação foi firmado
entre o AIIB e o Banco Eurasiático de Desenvolvimento (Eurasian Development
Bank — EaDB) em 31 de outubro de 2019, o que permitiu o estabelecimento
de uma base comum de mecanismos e procedimentos para o planejamento de
iniciativas de cooperação entre as partes.
Tabela 01: Parcerias Institucionais Firmadas pelo AIIB (2016-2020)
Data Ano Nome do Acordo Natureza Instituições Signatárias
12/07/2019 2019 Memorandum of Understanding MoU European Stability
Mechanism
12/07/2019 2019 Memorandum of Understanding MoU International Fund for
Agricultural Development
25/03/2019 2019 Memorandum of Understanding on Collaboration
on Matters to Establish the Multilateral Cooperation
Center for Development Finance
MoU ADB, EBRD, EIB, NDB,
WBG
31/10/2018 2018 Memorandum of Cooperation MoC EaDB
25/06/2018 2018 Memorandum of Understanding MoU IsDB
18/04/2018 2018 Memorandum of Understanding MoU AfrDB, AfrDF
10/03/2018 2018 Joint Declaration between the International Solar
Alliance and the Asian Infrastructure Investment
Bank for the Promotion of Solar Energy Globally
JD International Solar
Alliance
16/05/2017 2017 Memorandum of Understanding MoU IBRD, IAIC
23/04/2017 2017 Memorandum of Understanding MoU WBG
01/04/2017 2017 Memorandum of Understanding MoU NDB
30/05/2016 2016 Memorandum of Understanding MoU EIB
11/05/2016 2016 Memorandum of Understanding MoU EBRD
02/05/2016 2016 Memorandum of Understanding for Strengthening
Cooperation between ADB and AIIB
MoU ADB
N/A N/A The MDBs’ alignment approach to the objectives of
the Paris Agreement: working together to catalyse
low-emissions and climate-resilient development
JD AfDB, ADB, EBRD, EIB,
IADB, IsDB, NDB, WBG
Legenda: Joint Declaration (JD); Memorandum of Cooperation (MoC); Memorandum of Understanding (MoU);
Not Announced (N/A).
Fonte: AIIB Partnerships (AIIB (e)). Elaboração Própria.
O AIIB e o novo multilateralismo com características chinesas: rumo à consolidação institucional?
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Entre as temáticas abordadas pelos acordos firmados pelo AIIB destacam-se
as parcerias de cooperação firmadas entre o AIIB e outros MDBs. Até 2020 foram
três iniciativas: o MoU de 2019 direcionado ao estabelecimento o Centro de
Cooperação Multilateral para o Financiamento ao Desenvolvimento7, a abordagem
conjunta aos objetivos do Acordo de Paris
8
e o Relatório Conjunto sobre Bancos
Multilaterais de Desenvolvimento de 20209.
Como exposto no item anterior, no período entre 2016 e 2019 o AIIB estabeleceu
o cofinanciamento em projetos aprovados em diversas instâncias, dispondo de
33 do total de 62 projetos para financiamento compartilhado com outros BMDs.
A rápida consolidação do AIIB possibilitou que o banco alcançasse já em 2017
a nota máxima em diversas agências de avaliação de crédito. Em 2017, o AIIB
alcançou a nota máxima (AAA ou variantes) nas agências Moddy’s Investors
Service, Fitch Ratings e Standard & Poors (S&P), notas que o banco tem mantido
desde então. Isto reflete a confiança alcançada pelo banco, que demonstra
estabilidade frente à dinâmica existente de fornecimento e controle do crédito
capital-financeiro, sistema bancário e instituições multilaterais de crédito.
Tabela 02: Novos Projetos, Investimentos Totais Estimados;
Investimentos Estimados Exclusivos do AIIB (2016-2019)
Ano Novos
Projetos
Estimativa de
Investimentos
totais
Estimativa de
Investimentos Exclusivos
do AIIB (US$ Mi.)
Variação
Percentual
a.a. (%)
Investimentos do AIIB
sobre os Investimentos
Totais (%)
2016 8 12.514,35 1.694 100% 13,54%
2017 15 (+7) 9.014,77 2.578,603 152,22% 28,60%
2018 11 (-4) 7.667,5 3.253,390 192,05% 42,43%
2019 28 (+17) 11.748,76 4.994,210 294,81% 42,51%
Total 62 40.945,38 12.520,203 - 30,58%
Média 15,5 10.236,345 3.130,051 - 30,58%
Fonte: AIIB(b); Elaboração Própria.
Durante o seu primeiro quadriênio de funcionamento, houve uma evolução
ano a ano na quantia estimada de investimentos exclusivos do AIIB, que atingiu
7 No original, Memorandum of Understanding on Collaboration on Matters to Establish the Multilateral Cooperation
Center for Development Finance, firmado em 25 de março de 2019 pelos BMDs: Banco Asiático do Desenvolvimento
(ADB), Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolimento (EBRD), Banco Asiático de Investimentos em
Infraestrutura (AIIB), Novo Banco do Desenvolvimento (NDB), Banco de Investimento Europeu (BID) e pelo
Grupo Banco Mundial (WBG).
8 Originalmente The MDBs’ Alignment Approach to the Objectives of the Paris Agreement: working together to catalyse
low-emissions and climate-resilient development, firmado pelos BMDs: Banco Africano do Desenvolvimento
(AfDB), ADB, EBRD, AIIB, EIB, Banco Interamericano do Desenvolvimento (IADB), Banco Islâmico do
Desenvolvimento (IsDB), NDB e WBG.
9 A versão deste documento publicada em inglês em agosto de 2020 recebeu o título Joint Report on Multilateral
Development Banks, e teve autoria dos seguintes BMDs: AfDB, ADB, EBRD, EIB, IADB, IsDB, AIIB, NDB e WBG.
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US$ 4,99 Bi. Em 2019. Em termos percentuais, o AIIB avançou ano-a-ano o seu
percentual de financiamento em relação ao total de investimentos (US$ 40,95 Bi.
Para 62 projetos em 2019) (AIIB, (b)), atingindo a marca de 42,51% de financiamento
exclusivo em 2019. Isto representa um significativo avanço se comparado a 2016,
ano em que o AIIB financiou apenas 13,54% dos seus projetos aprovados. No total,
o AIIB acumulou US$ 12,52 Bi. Em investimentos no seu primeiro quadriênio, o
que representou uma média anual de 30,58% (ver Tabela 02) (Spellmann, 2020).
Ao mesmo tempo, é digno de nota que, se considerado o valor avaliado por
projeto, o montante anual investido anualmente caiu seguidamente em 2017
e 2018, voltando a subir somente em 2019 (ver Tabela 02). De maneira geral,
no primeiro quadriênio, o AIIB não voltou a comprometer-se com projetos da
dimensão dos aprovados em 2016, embora ano a ano tenha elevado sua participação
proporcional nos projetos a que aderiu. Isto pode apontar para uma mudança no
caráter decisório do banco, que passou a privilegiar o maior engajamento com
os projetos escolhidos. Ao mesmo tempo, o ano de 2016 pode ter sido tomado
como uma oportunidade singular para o envolvimento do AIIB, demonstrando
que o banco estaria funcionando regularmente e participando do financiamento
à infraestrutura nos países inseridos em sua região de atuação.
Gráfico 03: Financiamento do AIIB por país e por Região Geográfica vs. Preço Total
Estimado de Realização dos Projetos com Atuação do AIIB, ano a ano (2016-2019)
Fonte: AIIB (b). Elaboração Própria.
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O início da tendência de financiamento exclusivo do AIIB tem como ponto de
inflexão a aprovação do India: Andhra Pradesh Rural Roads em 28 de setembro
de 2018. Este é o primeiro projeto aprovado com mais de 65% de financiamento
exclusivo do AIIB após 2016. A partir do quarto trimestre de 2018, apenas 15
dos 33 projetos aprovados até o final de 2019 tiveram financiamento menor ou
igual 50% do AIIB (ver Gráfico 03).
Entretanto, a quantidade de projetos aprovados por região entre 2016 e
2019 não acompanha necessariamente os investimentos do AIIB. O Sul Asiático
concentra 40,74% dos investimentos projetados até o final de 2019, sendo seguido
pelo Oriente Médio, com 15,21%, pela Federação Russa e Repúblicas do Cáucaso
com 10,4% e finalmente pelo Sudeste Asiático, com 10,24%. Ou seja, embora
o Sudeste Asiático possua numericamente mais projetos aprovados do que o
Oriente Médio e do que a Rússia e as Repúblicas do Cáucaso, o montante total
investido pelo AIIB por projeto faz com que o Sudeste Asiático fique atrás destas
duas outras sub-regiões de atuação do banco. Nestes termos, fica ainda mais
nítido a concentração de projetos aprovados no Sul Asiático (ver Gráfico 03).
Olhados em conjunto, estes fatores não explicam a redução no número de
financiamentos compartilhados. O AIIB tem apresentado uma evolução anual
significativa em suas iniciativas de cooperação com outros BMDs, formando
parcerias institucionais importantes. Estas parcerias poderiam possibilitar a
reprodução de cenários parcialmente similares ao ano de 2016 — ano em que o
AIIB participou ativamente do financiamento de projetos de tamanho significativo
junto a diversas instituições multilaterais. Esta realidade poderia ser reproduzida
nos anos seguintes. O que se vê, entretanto, é o aparente oposto: um aumento
repentino no financiamento exclusivo, que ocorre na medida em que os projetos
aprovados têm seu tamanho reduzido. Isto ocorre sem que haja justificativas
institucionais para a busca de uma maior autonomia institucional na forma do
encerramento de iniciativas de cooperação. Ao contrário, o exame atento dos
documentos do AIIB demonstra que o banco tem firmado parcerias via MoUs
com diversos MDBs. Este comportamento contraditório não pode ser explicado
pela busca por autonomia institucional — que, nestes termos, se traduziria numa
diminuição da atuação do banco.
Javier Vadell; Samuel Spellmann
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A geopolítica do desenvolvimento e o AIIB
Analisar a hipótese da importância geopolítica do AIIB e o surgimento de
um novo multilateralismo envolve uma aproximação entre a dinâmica política
internacional contemporânea e o processo histórico do desenvolvimento capitalista,
produzindo uma compreensão sobre a geopolítica do desenvolvimento. Ao
longo do século XX, o surgimento de bancos com orientação político-econômica
desenvolvimentista esteve intimamente ligado à evolução teórica e à práxis
política da teoria do desenvolvimento, o que acompanha os reflexos políticos
destas iniciativas no plano internacional. Sob forte influência estadunidense, a
organização do financiamento ao desenvolvimento teve início nos anos 1940 com
a fundação do Banco Mundial e do GATT (Pereira, 2014). Uma nova evolução
ocorreu entre o final dos anos 1950 e meados dos anos 1970 (Humprey, 2015),
seguida de uma terceira etapa após a dissolução da União Soviética e da Iugoslávia
(Rutland, 2013). Por fim, pode-se interpretar o momento atual, a partir da
reestruturação da economia russa nos anos 2000 e através da resposta dos países
do capitalismo periférico à etapa da crise estrutural no pós-2008, como uma
quarta etapa da estruturação do financiamento multilateral ao desenvolvimento,
na qual pode-se inserir a criação do Novo Banco do Desenvolvimento (NDB),
do EaDB do AIIB e de diversos outros BMDs com pouco capital autorizado e de
escopo sub-regional.
As razões para a fundação do AIIB estão ligadas ao contexto econômico
mundial da ascensão das potências emergentes, da criação dos BRICS (Vadell,
2019) e da projeção de poder da China com uma série de iniciativas como é a Nova
Rota da Seda ou a Iniciativa do Cinturão e a Rota (Vadell, Secches e Burger 2018;
Dunford, 2021) e a diplomacia de Fórum com o Sul Global. Os anos anteriores à
elaboração dos planos de fundação do AIIB foram marcados pela Crise de 2008
e suas duas principais ramificações posteriores: a crise da dívida dos países
europeus em 2011 e a crise da redução do preço internacional das commodities
a partir de 2014. Este contexto dialoga com a realidade do mercado mundial
na década de 2010, que experimentou a ineficaz rearticulação da dinâmica de
crescimento dos países de capitalismo central (Roberts, M. 2018).
Em retrospecto, a articulação desta incapacidade de revigoramento das
economias nacionais, em conjunto à expansão dos mercados financeiros via
globalização neoliberal nos anos imediatos após 2008 deu margem a permanência
do Investimento Externo Direto (IED) como vetor de continuidade do crescimento
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nos países de capitalismo central e na periferia global (Roberts, A. 2013). Ao
mesmo tempo, embora a reação dos países de capitalismo central tenha conseguido
mitigar a dimensão da crise econômica, a série de políticas monetárias expansivas,
isenção fiscal e de incentivo macroeconômico produziram uma rápida elevação
na dívida pública nacional. Sob a égide do consenso neoliberal ao redor da
estabilidade da relação dívida/PIB, a elevação da dívida pública dos países
europeus foi tida como particularmente grave. O produto destes dois fatores é
certo esgotamento da possibilidade de reação direta à crise sem que fosse rompido
o consenso macroeconômico neoliberal nos anos posteriores à Crise de 2008.
A crise econômica avança, portanto, por três lados, transformando a crise
comercial numa crise de balança de pagamentos ao afetar significativamente
a dinâmica de contas nacionais, por outro, numa crise produtiva, através dos
efeitos correlatos de sua ramificação dentro de economias nacionais, e uma crise
financeira em uma crise de reinvestimento, privando a periferia do capitalismo
dos recursos necessários a sua recuperação (Baumann, 2017). O resultado
deste processo é uma crise generalizada entre 2014 e 2017 na periferia e na
semiperiferia do capitalismo global. Os Estados da periferia global se viram com
pouca capacidade de rearticulação do orçamento público, e o atendimento de
critérios macroeconômicos do consenso neoliberal proporcionou a criação do
cenário de ofensiva do capitalismo neoliberal em escala internacional10.
Este processo de esgotamento das possibilidades de reação macroeconômica
em países da periferia global implicou não só num desincentivo para a criação de
soluções multilaterais articuladas de resposta à crise que partissem da periferia,
como também afeta a continuidade de processos existentes de recuperação
econômica nacional. Isto se dá na medida em que a redução no lucro das
exportações afeta o Produto Nacional Bruto (PNB) e a composição dos orçamentos
domésticos, provocando recessões em diversas regiões do globo. Os novos cenários
recessivos impactam na disposição dos orçamentos domésticos para o suprimento
de capital público direcionado para iniciativas internacionais.
Em outro nível de análise residem as reinvindicações políticas de longa data
protagonizadas por países de capitalismo dependente sobre a democratização
dos organismos multilaterais internacionais. Bustillo e Andoni (2018) comentam
que, ao longo das décadas de 2000 e 2010 novas subscrições de capital para as
10 Sobre o debate acerca da natureza estrutural da crise capitalista dos anos 1970 e suas rearticulações posteriores,
ver Mészáros (2011).
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instituições financeiras multilaterais foram impedidas, impossibilitando alterações
no poder de voto e impedindo a expansão dos seus capitais subscritos. Após
décadas de crescimento da participação dos países da periferia e semiperiferia
global na composição do financiamento de instituições financeiras multilaterais,
a baixa revisão no poder decisório do FMI e o Banco Mundial deu ímpeto ao
aparecimento de novas instituições de financiamento, capazes de mobilizar
capital coletivo para obras de interesse nacional e regional dos países envolvidos
(Withol, 2014; Bustillo, Andoni, 2018).
De forma mais direta, os motivos para a criação do AIIB ligam-se a crescente
demanda por investimentos em infraestrutura no continente asiático, justificando
a criação de um novo banco de desenvolvimento na região (Bustillo, Andoni,
2018). Withol (2014) coloca que, embora a região já contasse com a atuação
de bancos multilaterais, como o ADB e diversas instituições do WBG, os países
de capitalismo central apresentavam resistências significativas às propostas de
criação de novas instituições de financiamento multilateral no início da década
de 2010.
A partir da inauguração do AIIB, o Japão tem tomado um novo posicionamento
frente ao desenvolvimento chinês. Na primeira metade da década de 2010, o
tensionamento entre China e Japão cresceu a partir da disputa geopolítica no
Mar do Leste da China. Já no plano político-econômico, a China e Japão têm
disputado o financiamento de redes de infraestrutura na Ásia desde o final
de 2014, quando a criação do AIIB foi inicialmente proposta. Desde então,
ambos os países passaram a rivalizar o financiamento a redes ferroviárias de
alta velocidade no sudeste asiático, e os EUA e o Japão seguem como as duas
principais economias do mundo a não se filiarem ao AIIB. Neste mesmo sentido,
Hong (2015) sinaliza que a inauguração do AIIB provocou uma reestruturação
significativa na estrutura de financiamento do ADB11. Ao mesmo tempo, em
maio de 2015, após o início das tratativas para a formalização do AIIB, o Japão
lançou a Parceria para Infraestrutura de Qualidade (Partnership for Quality
Infrastructure — PQI), um programa governamental voltado ao financiamento de
até US$ 110 Bi em infraestrutura na Ásia entre 2016 e 2020 (MoFA-Japan, 2015).
Esta disputa também envolve Ajuda Oficial ao Desenvolvimento e repercutem
11 O Japão detém controle significativo do ADB, cujo direcionamento estratégico é significativamente condicionado
pela a política externa japonesa e estadunidense. EUA e Japão são os principais financiadores do ADB,
controlando 25,5% do poder de voto do banco. A China ocupa a terceira posição no poder de voto do banco,
com 5,4%. (Hong, 2015).
O AIIB e o novo multilateralismo com características chinesas: rumo à consolidação institucional?
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no posicionamento estratégico destes países em relação a disputas comerciais
junto à Associação dos Países do Sudeste Asiático (Association of Southeast
Asian Nations — ASEAN). Por fim, o ADB graduou a China como país capaz de
receber créditos ao desenvolvimento do ADB, o que retira a sua possibilidade de
obter financiamento junto ao banco. O movimento de retirada da China como
país capaz de receber créditos para o desenvolvimento também se deu dentro
das estruturas do WBG (Sakaguchi, 2019). Até o momento, os EUA dispõem dos
mecanismos necessários para modificar as estruturas multilaterais de governança
financeira, impedindo iniciativas independentes. De maneira mais significativa,
os EUA têm poder de sustar o incremento de capital subscrito às instituições
financeiras ligadas ao WBG através do seu sistema legislativo doméstico, o que
impede o aumento do poder de voto da China (HONG, 2015).
Entretanto, Freeman (2019) afirma que a resposta estadunidense ao
aparecimento do AIIB tem sido errática. Nos quatro anos finais da Administração
Obama, os EUA mudaram de estratégia diversas vezes, variando num primeiro
momento da recepção do novo banco multilateral para a rejeição do banco,
para o desencorajamento formal da filiação de aliados, chegando finalmente à
aceitação do AIIB. Este posicionamento foi mantido durante a Administração
Trump, que manifestou suas discordâncias com o banco em sua participação
da cúpula do AIIB em 2019, realizada em Luxemburgo (Freeman, 2019). Para os
EUA, o acatamento do AIIB pela ordem internacional deveria ser condicionado
à integração do banco à rede existente de BMDs — ou seja, o AIIB deveria ser
conduzido ao engajamento com o resto da rede de bancos multilaterais, sob
hegemonia decisiva dos EUA. Este entendimento nega, portanto, que os EUA
simplesmente rejeitam a existência do AIIB, sendo esta a razão da sua não-
associação.
A eficácia desta escolha estratégica estadunidense não é consensual. Freeman
(2019) considera que a não-associação dos EUA obsta somente o poder decisório
dos EUA junto ao AIIB, uma vez que o conjunto de países do capitalismo central
(G7), entendidos como aliados de primeira hora dos EUA, são membros-fundadores
do AIIB. O resultado disto é que o sucesso do AIIB tem se traduzido em uma
vitória chinesa diante da atual disputa geopolítica com os EUA (Freeman, 2019).
Ao mesmo tempo, o estudo aproximado revela que o abandono parcial da
estratégia de engajamento em prol do unilateralismo ocorre desde a Administração
Obama, embora durante o governo Trump este unilateralismo atinge novos
patamares (Freeman, 2019). Um exemplo a ser abordado é a criação da Corporação
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Financeira Internacional Americana para o Desenvolvimento (United States
International Development Finance Corporation — DFC) em dezembro de 2019.
O objetivo declarado do DFC é fornecer crédito para a internacionalização
de empresas estadunidenses e o refinanciamento de dívida externa de países
periféricos (DFC). O seu aparecimento do DFC demonstra que os EUA dispõem
de capacidades estatais suficientes para rearticularem o seu posicionamento
estratégico voltado à política econômica, ao passo que ativa novamente estruturas
financeiras já existentes, criadas durante os anos da Guerra Fria, e que sempre
estiveram à disposição do Estado.
Conclusões
Não faltam exemplos para as dificuldades geopolíticas enfrentadas pelos
EUA nos últimos anos. A pandemia nos Estados Unidos, o fracasso da “guerra
comercial” com a China, a rejeição sul-coreana, japonesa, alemã e francesa de
aderirem a política de decoupling, a formação da RCEP, a assinatura do acordo de
investimento mútuo China-União Europeia (embora ainda congelado) — todos
podem ser interpretados como impasses ao poder estadunidense. Entretanto, o país
aparenta ser capaz de articular estruturas domésticas para política internacional
e de direcionar organismos multilaterais sob seu controle para agendas do seu
interesse estratégico. A Administração Biden tem demonstrado que os EUA
seguem com a possibilidade de agir de forma unilateral ao mesmo tempo em
que incentivam a retomada do engajamento multilateral. O confronto com a
Rússia por meio do conflito na Ucrânia coloca mais um desafio aos EUA. Estas
questões, entretanto, escapam ao escopo deste trabalho.
Como apontado na introdução e demonstrado na pesquisa empírica, a
instituição criada sob iniciativa chinesa, o AIIB, nasce em cooperação com as
instituições financeiras internacionais sob hegemonia estadunidense e ocidental.
A instituição adquiriu, entretanto, certa autonomia discreta no decorrer dos anos.
É pertinente o argumento trazido por Freeman (2019), segundo o qual a resposta
dos EUA articula a pretensão de inoperância do AIIB, não através de uma tática de
isolamento, mas através do engajamento institucional. Ao requererem do banco
uma ligação estreita aos ideários e às estruturas de financiamento multilateral
existentes, os EUA condicionariam a atuação chinesa através do AIIB.
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Como indicado, o AIIB não se nega a compor parcerias bilaterais, o que
pode ser verificado através da quantidade de acordos bilaterais entre o banco
e outros BMDs e na integração do AIIB ao conjunto de entidades financiadoras
do desenvolvimento. Entretanto, como observado na seção 02, a série de MoUs
firmados entre 2015 e 2019 pelo AIIB com bancos sob hegemonia ocidental não
impediu o avanço da aprovação de projetos, embora tenha contribuído com a
redução de cofinanciamentos do AIIB. Estes fatos ocorreram embora o banco
tenha procurado expandir suas atividades entre 2015 e 2019.
Apesar disso, o AIIB tem obtido sucesso em superar as tentativas de isolamento
e controle via engajamento protagonizadas por BMDs de mando estadunidense e
japonês, mantendo cofinanciamentos com outros BMDs e com Estados nacionais. É
neste sentido que se pode perceber que, ao longo dos seus primeiros anos, o AIIB
tornou-se uma instituição consolidada, e cuja atuação reconhecidamente não se
nega ao engajamento, mas que não se desfaz de sua autonomia. Este transcurso
foi necessário para que o banco pudesse atuar de maneira decisiva nos anos
subsequentes, sobretudo em ocasião da crise econômica disparada pela pandemia
do SAR-CoV-2. O banco permanece como peça central para a construção de uma
nova globalização, aberta ao multilateralismo, focada em arranjos minilaterais
e de benefícios mútuos, e carregada de características chinesas.
Referências
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