Matheus de Oliveira Pereira
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Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
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Copyright:
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
Autonomia e Política Externa em
Juan Carlos Puig e Carlos Escudé
Autonomy and Foreign Policy in
Juan Carlos Puig and Carlos Escudé
Autonomia y Política Exterior en
Juan Carlos Puig y Carlos Escudé
DOI: 10.21530/ci.v18n3.2023.1375
Matheus de Oliveira Pereira1
Resumo
O propósito deste artigo é apresentar uma introdução crítica do pensamento sobre
Relações Internacionais e Política Externa formulado pelos intelectuais argentinos
Juan Carlos Puig e Carlos Escudé. Neste esforço, dedica-se especial atenção ao
tratamento dispensado pelos autores à problemática da autonomia em suas
dimensões teórico-conceitual e normativa. Para tanto, as obras de ambos os autores
são revisadas e situadas em seus contextos históricos e influências intelectuais e suas
principais teses são submetidas a um escrutínio crítico de seus alcances explicativos.
Palavras-chave:
Autonomia, Realismo Periférico, RI Globais, Teorias Latino-
Americanas.
1 Doutor em Relações Internacionais Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (PUC-SP, UNESP,
UNICAMP). Pesquisador de Pós-Doutorado do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos
sobre os Estados Unidos (INCT-INEU) e professor no Centro Universitário Belas Artes de São Paulo.
(matheus.o.pereira@unesp.br) . ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1525-4831.
Artigo submetido em 07/07/2023 e aprovado em 19/03/2024.
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Abstract
This article aims to present a critical introduction to the thinking on International
Relations and Foreign Policy formulated by the Argentine intellectuals Juan Carlos
Puig and Carlos Escudé. Special attention is given to the treatment given by the
authors to the problem of autonomy in its theoretical-conceptual and normative
dimensions. To this end, the works of both authors are reviewed and placed in their
historical contexts and intellectual influences. Their main theses are subjected to a
critical scrutiny of their explanatory scope.
Keywords: Autonomy, Peripheral Realism, Global IR; Latin American Theories.
Resumen
El propósito de este articulo es presentar una introducción crítica al pensamiento
sobre Relaciones Internacionales y Política Exterior formulado por los intelectuales
argentinos Juan Carlos Puig y Carlos Escudé. Se presta especial atención al
tratamiento dado por los autores al problema de la autonomía en sus dimensiones
teórico-conceptuales y normativas. Para ello, se revisan y sitúan las obras de los
dos autores en sus contextos históricos e influencias intelectuales y se someten sus
principales tesis a un escrutinio crítico de su alcance explicativo.
Palabras-clave:
Autonomía, Realismo Perifério, RI Globales, Teorías Latino-
Americanas.
Introdução
Desde meados do século XX a autonomia se airmou como um dos
principais eixos do debate latino-americano sobre Relações Internacionais
e Política Externa. A posição que o tema adquiriu reflete em ampla medida a
centralidade que os constrangimentos externos possuem como variável de
interesse para compreensão das relações internacionais da América Latina,
aspecto este que se inscreve na história política e intelectual da região.
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Este debate é retomado neste artigo a partir de um exame das obras de
Juan Carlos Puig e Carlos Escudé. Neste esforço, uma questão de particular
interesse é o tratamento dispensado por ambos à questão da autonomia e
seu lugar na estratégia de política externa concebida por eles. O objetivo é
apresentar uma síntese crítica do pensamento de ambos, sublinhando não
apenas os pontos de divergência entre ambos, mas também problematizando
os limites das propostas normativas formuladas pelos dois autores. Dois dos
maiores expoentes do pensamento sobre Relações Internacionais produzido na
Argentina, Puig e Escudé convergiam na interpretação da Política Internacional
como fenômeno atravessado por hierarquias de efeitos especialmente
restritivos para países periféricos. Embora o ponto de partida fosse similar, os
dois autores, mobilizando tradições intelectuais bastante distintas, chegaram
a conclusões diametralmente opostas sobre o comportamento ideal para lidar
com as assimetrias da Política Internacional: enquanto Puig era firme defensor
de uma política externa que ampliasse tanto quanto possível o espaço de ação
autônoma, Escudé se notabilizou por uma crítica veemente desta linha de ação,
tida pelo autor como uma vaidade.
Além da posição canônica nos estudos sobre RI na Argentina, Puig e Escudé
são representativos de uma série de aspectos característicos da construção
das RI enquanto campo disciplinar na América Latina, como o diálogo com os
debates das Ciências Sociais e as interações com o conhecimento produzido
nos EUA (Tickner 2008). Em sua obra, Puig engaja-se diretamente com a Teoria
da Dependência e com realistas clássicos, particularmente Hans Morgenthau
e Morton Kaplan. Escudé, por sua vez, desenvolveu o Realismo Periférico
a partir de um diálogo direto com a obra de Kenneth Waltz e de um debate
dentro da historiografia da política externa argentina. Outro ponto de conexão
com a produção regional é o caráter normativo e politicamente orientado
de suas obras, na esteira do que é ressaltado por Tickner (2008, 745) como a
“primazia do conhecimento prático” nos estudos latino-americanos de Relações
Internacionais. Tanto Puig como Escudé buscaram influenciar a formulação de
política externa, seja pela crítica das práticas nesta área, seja pelo envolvimento
direto com o governo. Escudé atuou como assessor do chanceler Guido di
Tella, no governo de Carlos Menem, e Puig chegou a ser Ministro das Relações
Exteriores durante o governo de Héctor Cámpora, em 1973.
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A proposta deste trabalho vai ao encontro de uma agenda crescente de
ampliação das vozes nos debates teóricos das Relações Internacionais, dentro
do esforço de construção de uma disciplina mais inclusiva e plural, que
reflita a diversidade de experiências e saberes globais (Acharya 2014). Neste
sentido, a recuperação do é importante por representarem interpretações
locais empenhadas na crítica ao mainstream teórico da área e preocupadas em
compreender a Política Internacional à luz das questões próprias da Argentina
e não pela reprise de convenções estrangeiras. Embora tenham sido produzidas
em um país vizinho e tenham gerado importantes repercussões políticas, as
obras de Escudé e Puig permanecem ainda pouco exploradas no Brasil, inclusive
em manuais introdutórios de Teoria de Relações Internacionais.
Feita esta introdução, a próxima seção apresenta um breve balanço sobre
o lugar da autonomia enquanto ideia-força do debate latino-americano e
argentino sobre Relações Internacionais e Política Externa. Na sequência, duas
seções distintas se voltam à síntese das ideias centrais dos dois autores a partir
de seus principais trabalhos. Em ambas, busca-se intercalar uma apresentação
das teses com uma avaliação crítica de seu conteúdo, bem como situá-las em
meio aos debates políticos e intelectuais do contexto de sua produção. Feito isto,
as considerações finais são apresentadas.
O lugar da autonomia no pensamento sobre Relações
Internacionais na América Latina e na Argentina
Ao menos em tese, a autonomia – entendida enquanto capacidade de tomar
decisões políticas autodeterminadas – é uma questão comum às políticas de
externas de todos os Estados. O caráter estratificado da Política Internacional,
contudo, faz deste um tema mais relevante em países mais vulneráveis a
ingerências externas. Na América Latina, a autonomia é um tópico de grande
interesse acadêmico e político, e tem sido uma das principais contribuições da
região aos debates sobre Relações Internacionais e Política Externa.
Em um primeiro momento, a autonomia aparece principalmente como
preocupação prática entre lideranças políticas diante do desafio de consolidação
das independências recém-conquistadas. Um legado importante deste período
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é o entendimento da integração regional como mecanismo amplificador das
margens de autonomia dos países latino-americanos, formulação presente
tanto na proposta bolivariana de uma “pátria grande” como no pensamento de
figuras como José de San Martin, José Martí e Francisco Bilbao (Briceño-Ruiz e
Simono 2015). A preservação da autonomia política das repúblicas nascentes
foi um ponto relevante do célebre Congresso do Panamá, organizado por Simón
Bolívar, em 1926, e das Conferências que se seguiram nas décadas seguintes.
Já no século XX, a autonomia passa a figurar com maior destaque nos
debates acadêmicos, a partir da difusão das teses e debates ensejados pelo
Estruturalismo Cepalino e a Teoria da Dependência. A CEPAL apresentou uma
interpretação inovadora da inserção internacional da América Latina que
rompia com a abordagem atomizada do pensamento neoclássico em favor de
uma concepção estruturalista que, em vez de explicar os resultados econômicos
de um país a partir de suas propriedades individuais, concentrava-se nas
relações que constituíam a totalidade em que essas economias se inseriam.
A Teoria da Dependência, por sua vez, articulou variáveis externas e internas
para explicar os impasses enfrentados pelas políticas desenvolvimentistas
na região. Partindo de uma crítica à Teoria da Modernização, os teóricos da
dependência chamavam a atenção para a situação de condicionamento do
desenvolvimento econômico local à expansão das economias centrais (Santos
1970), além de enfatizarem o caráter ambíguo das sociedades latino-americanas,
dotadas de autonomia política, mas com seus “laços econômicos definidos em
função do mercado internacional” (Martins 2011, 231).
À medida que estas teses ganhavam projeção, os debates sobre autonomia
foram adquirindo maior ôlego. Uma contribuição de destaque é do sociólogo
brasileiro Helio Jaguaribe, cujos trabalhos reconhecem o caráter estratificado
do sistema internacional, mas apontam para a possibilidade de mudança,
isto é, entendem ser possível melhorar a posição nacional da hierarquia
mundial (Jaguaribe,1979). A obra de Jaguaribe se afirma como uma das mais
prestigiosas no debate sobre autonomia e teve uma influência marcante sobre
o trabalho de Juan Carlos Puig, que mobiliza conceitos do autor, como o de
viabilidade nacional – definida em termos de recursos materiais e humanos – e
permissividade internacional, fruto de condicionantes geopolíticos.
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Nas décadas seguintes, o debate sobre autonomia ganharia especial
destaque no Brasil e na Argentina, consolidando-se como um dos principais
eixos da produção acadêmica sobre política externa nesses países. Na
Argentina, o auge dessa produção ocorreu nos anos 1970, e foi marcado pelo
contexto de distensão da Guerra Fria e pelo retorno do peronismo ao poder no
país. Russell e Tokatlian (2002) ressaltam a importância do diálogo estabelecido
pelos autores da época com a obra de Raúl Prebisch, principalmente no caso
de Puig. A partir de então, a autonomia se afirmou como um dos três eixos do
debate sobre política externa na Argentina, organizado em torno de questões
como o alcance da autonomia enquanto conceito e as margens de manobra
existentes na formulação e execução da política externa (Corigliano2009).
Em ambos os casos, o interesse nos estudos autonomistas mantém um
caráter reativo em relação à dinâmica política de diferentes contextos, o que se
traduz em uma presença mais estável da autonomia como categoria descritiva
e objeto de análise na bibliografia que aborda o Brasil do que naquela que trata
da Argentina. Enquanto no Brasil a autonomia constitui um objetivo de política
externa desde, pelo menos, os anos 1930, na Argentina esse percurso foi mais
oscilante. As sucessivas crises e os limitados resultados do ensaio autonomista do
governo Alfonsín (1983 – 1989) fortaleceram as críticas ao paradigma, que ficou
marginalizado nos debates da década de 1990. Esta tendência seria modificada
com a crise do neoliberalismo e o período da “Onda Rosa”, permanecendo até o
presente como um eixo importante de discussão, inclusive dentro de um esforço
de análise histórica, como é o caso do estudo sobre a política externa do governo
Arturo Ilia, realizado pelo historiador Alejandro Simono.
Autonomia como necessidade:
o paradigma autonomia em Juan Carlos Puig
Juan Carlos Puig é um exemplo típico de intelectual militante. Advogado e
diplomata, Puig atuou como professor universitário e serviu como Ministro das
Relações Exteriores no brevíssimo governo de Héctor Cámpora, entre maio e
julho de 1973. A formação de Puig é bastante visível em sua obra, que empreende
uma análise da Política Internacional a partir de um angulo fortemente calcado
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no Direito Internacional. Igualmente discernível em seus escritos é a influência
do contexto de sua produção. Os trabalhos do autor foram majoritariamente
escritos nas décadas de 1970 e 19802, compreendendo discussões sobre temas
como proliferação nuclear, a rigidez da geometria de poder mundial e as
possibilidades abertas pela ordem bipolar para países periféricos.
As teses de Raúl Prebisch sobre a posição estrutural da América Latina
na divisão internacional do trabalho servem como ponto de partida para Puig
associar a assimetria econômica às fragilidades políticas da periferia nas
Relações Internacionais (Puig, 1984). A partir daí, o autor formula sua principal
conclusão normativa: países periféricos devem organizar suas políticas externas
no sentido de explorar as margens de permissividade que lhes é aberta pela
estrutura do sistema internacional, visando ampliar suas margens de ação
autônoma. Autonomia, para Puig, refere-se sobretudo à liberdade de ação e
decisão; à capacidade de definir uma linha de ação definida a partir dos interesses
locais, sem submeter-se às pressões ou demandas de atores externos, em especial
os Estados Unidos da América (Puig 1984 ). A menção específica aos EUA é típica
de um olhar a partir da América Latina, em plena Guerra Fria, o que denota
também que se trata de um pensamento cuja matriz é, fundamentalmente,
ocidentalista e que tem referência na superpotência ocidental.
A crítica de Puig em relação às abordagens tradicionais da política
internacional – e aqui ele se refere sobretudo às escolas realista e liberal – se
dirige ao que ele entende como uma espécie de camisa de força para os países
periféricos. Em sua leitura, essas abordagens tratavam a periferia antes como
um objeto do que como sujeitos da Política Internacional, isto é, negavam a
países periféricos a faculdade de agência, situando-os em chave meramente
reativa (Puig 1980. As possibilidades que se apresentam para os países da
periferia a partir dessa leitura são igualmente disfuncionais para o autor.
Em um primeiro momento, Puig rechaça a política de poder prescrita pelo
realismo. Puig analisa a questão nuclear e chega à constatação pouco usual
sobre as implicações das armas nucleares nas relações norte-sul. Segundo
o autor, estes artefatos “não se constituem, paradoxalmente, um recurso de
2 Embora seja uma questão lateral, outro registro de época na obra de Puig é o uso de “América Latina” como
marco de referência regional, em contraposição à ideia de “América do Sul”, que se tornou mais usual a partir
dos anos 2000.
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poder contra Estados pequenos e medianos” (Puig, 1980, p. 139). As razões
para esse pensamento repousavam em duas ideias: a primeira era o fato de,
naquele momento, as doutrinas militares dos países nucleares estabelecerem
o uso desse tipo de armamento somente de forma defensiva e dissuasória –
hipóteses que raramente envolveriam países latino-americanos. A segunda era
de consideração ética, que estigmatizava o emprego de armas nucleares e lhe
dava um custo político inviável. Neste sentido, a assimetria na distribuição de
capacidades materiais, para o autor, era um elemento que, de modo paradoxal,
favorecia os países pequenos (Puig 1980).
O autor critica ainda o argumento segundo o qual a ruptura da posição
periférica só seria possível a partir de uma política econômica que, garantindo
o crescimento, viabilizasse o incremento do poder bélico. Puig considera o
raciocínio como economicista e evasivo sobre o que, a seu ver, é o problema
central: a forma do regime internacional. A crítica dirigida pelo autor às
políticas empreendidas sob inspiração da CEPAL segue a mesma toada de
rejeição ao economicismo. No ensaio “Integración y autonomia de América
Latina en las postrimerias del siglo XX”, publicado em 1986, e no livro
“Integración latino-americana y régimen internacional”, de 1987, Puig retoma
a relação entre autonomia e integração regional a partir de um exame das
experiências da ALADI e do Pacto Andino. Puig avalia que ambos fracassaram
porque eram iniciativas de caráter unilateral e que visavam assentar a
integração na interdependência econômica. Em suas palavras:
É preciso não confundir medidas de abertura, de ampliação de mercados,
contestatárias da potência dominante, em planos restritos de expansão
nacional, com autênticas estratégicas autonomistas, as quais supõem um
grau aceitável de congruência e complementação entre os diversos regimes
societais. [...] Pretensões autonomistas, ineludivelmente competitivas
no econômico e no estratégico com as nações industrializadas são
insustentáveis na América Latina sem modelos de desenvolvimento interno
congruentes, e sem estarem assentadas na solidariedade estratégica, que
não é ocasional ou especulativa, com países que aspiram ao mesmo [maior
autonomia] (Puig, 1980, p. 154-155. Tradução nossa
3
)
3 Do original: “En ese sentido, es preciso no confundir medidas aperturistas, de ampliación de mercados,
contestatarias de la Potencia dominante en planos restringidos de la expansión nacional, con auténticas
estratégias autonomistas, las cuales suponem un grado aceptable de congruencia y complementación
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Esse economicismo fadou a integração à inação, em face das pronunciadas
assimetrias de desenvolvimento econômico existentes entre os países da região.
A solução para viabilizar a integração, diante do problema da assimetria, estaria
em modificar a lógica econômica em favor do que Puig chama de “integração
solidária”. A integração solidária corresponde a um movimento impulsionado
pelas semelhanças entre os atores, sobretudo em relação ao seu status e aos
valores compartilhados (Puig, 1987). No caso da América Latina, mais que o
status – já que a dependência se manifesta em diferentes graus sobre cada
país – é o valor compartilhado da autonomia que funcionaria como motor da
integração.
A ideia essencial de autonomia em Puig diz respeito a buscar maior
liberdade de ação da autoridade governamental estabelecida (Puig 1987).
Isto, para o autor, é um interesse em torno do qual convergem todos os países
latino-americanos. Puig está atento às diferenças de posição entre os Estados
e seus efeitos de dissonância entre eles, mas sustenta que, ao fim, a condição
comum de dependência é o que impele a busca por maior autonomia. Aqui,
existe uma ênfase em pensar o mundo a partir de categorias próprias que
reflitam as demandas próprias dos países latino-americanos. O diálogo com a
Teoria da Dependência será, portanto, imediato mesmo porque o diagnóstico
da dependência é um ponto de arranque para se pensar autonomia.
Neste esforço, Puig incorpora uma crítica frequente à Teoria da
Dependência por um suposto “automatismo” em algum de seus autores, como
André Gunder Frank, Ruy Mauro Marini e Theotônio dos Santos. Na visão
de tais autores, a dependência a que estão submetidos os países da periferia
somente poderia ser vencida em contextos revolucionários, que superassem o
sistema capitalista. Isto é, somente é possível superar a dependência superando
o capitalismo em si. O que Puig considera como “automatismo” é a presunção de
que, por se tratar de uma questão estrutural, a dependência seria um problema
externo e inatacável, gerando conformismo e desencorajando iniciativas
autonomistas a (Puig 1984).
entre los diversos regímenes societales. […] pretensiones autonomistas, ineludiblemente competitivas en
lo económico y lo estratégico con las naciones industrializadas, no pueden sostenerse en América Latina
sin modelos de desarrollo interno congruentes y sin estar aincadas en una solidaridad estratégica, que no
ocasional y especulativa, con países qe aspiran a lo mismo.”
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Há alguns pontos que precisam ser observados aqui. Ao tratar da Teoria
Dependência, Puig (1987, p. 31) faz uma distinção entre duas vertentes – uma
“automática, composta por Marini, Gunder Frank, entre outros – e uma
“semi-automática”, na qual inclui Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto,
Celso Furtado e Octavio Ianni. Embora apresente a distinção em termos de
automatismo, a diferenciação registrada por Puig é, na verdade, entre autores
marxistas e não marxistas. Por outro lado, o excerto citado acima mostra que a
crítica de Puig é fundamentalmente política, ela não questiona a propriedade
intelectual das teses, mas o impacto que esses escritos tiveram sobre os ânimos
políticos das forças progressistas do continente. Trata-se, assim, de uma
apreciação normativa, fundamentada em diferenças programáticas das quais
a principal era a rejeição, por parte de Puig, da luta em favor do socialismo,
defendido pelos marxistas.
A posição do autor é reformista e alinhada à posição ocidentalista da
Argentina no contexto da Guerra Fria. A premissa implícita do argumento é
que a ampliação das margens de ação autônoma da periferia não implica na
necessidade de ruptura, como se observa no trecho em que afirma que “grande
parte dos problemas experimentados pelos governos latino-americanos em
suas relações com países desenvolvidos se devem justamente a uma apreciação
errônea do conteúdo de sua margem potencial de decisão autônoma” (Puig,
1987, p. 31). Isto é, o problema essencial para o desenho de uma política externa
efetiva na busca por maior autonomia está apreender adequadamente os
cenários doméstico e internacional, de modo a agir quando a dimensão da
margem potencial de ação se ajusta aos interesses definidos.
Puig percebia no cenário dos anos 1970 elementos concretos que
respaldavam sua visão de uma ordem internacional que oferecia margens de
permissividade aos Estados de menor poder relativo e que, ao mesmo tempo,
impunha limites à atuação autárquica das grandes potências. A busca pela
autonomia possui, nestes marcos, uma dinâmica cíclica, desenvolvida em
etapas, e cujos desdobramentos iniciais têm um caráter de jogo de soma zero,
isto é, os ganhos de autonomia de um Estado representam perdas na capacidade
de ingerência de outro Estado (Puig, 1987, pp. 34-44).
Puig propõe uma tipologia para analisar os diferentes estágios de um
país no caminho entre a dependência e a máxima autonomia possível. São
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quatro estágios: dependência para-colonial, dependência nacional, autonomia
heterodoxa e autonomia secessionista, descritos no quadro a seguir. Um
aspecto interessante que sobressai entre essas categorias é que entre a
autonomia heterodoxa e a dependência nacional, existe uma diferença que
basicamente diz respeito à forma como as elites nacionais concebem o processo
de desenvolvimento do Estado. A forma como essas elites veem ao país e ao
mundo, e a relação que o projeto nacional estabelece com o exterior, a posição
pretendida na estrutura do capitalismo global e o grau de confrontação
envolvido na consecução dessa meta dão o tom da política externa, entre
autonomia heterodoxa e dependência nacional.
Quadro 1 – Tipologias da Autonomia em Juan Carlos Puig
Estágio Definição
Dependência
para-colonial
Consiste em uma situação na qual um país possui uma estrutura formal
de governo soberano tendo, porém, seu centro efetivo de poder atrelado a
outro Estado. Deste modo, distingue-se da condição colonial tão somente
pela existência de uma soberania formalmente estabelecida.
Dependência
nacional
Aqui, existem grupos no poder que detêm a capacidade de tomar
decisões sem estar atrelados ou coagidos por pressões externas ao
Estado. Contudo, estes grupos racionalizam a dependência, aceitando-a,
e a instrumentalizando em favor de interesses diversos, que podem ser,
inclusive, a busca por maior autonomia no futuro.
Autonomia
heterodoxa
Situação na qual o conjunto das forças internas do Estado atua no
sentido de aproveitar as debilidades do poder do centro, em favor de uma
posição mais autônoma. Na autonomia heterodoxa, os países da periferia
reconhecem a existência de uma liderança, aquiescendo com o poder
central nas questões que lhe são vitais. Um ponto central da autonomia
heterodoxa é compreender o que constitui interesse essencial do Estado
central na geometria de poder em que se insere o estado dependente, bem
como ter precisos os próprios interesses vitais.
Autonomia
secessionista
Este estágio corresponde à ruptura com a metrópole, materializada na
toma de decisão nacional sem considerar os desígnios estratégicos do
centro de poder. Trata-se de uma posição arriscada pela necessidade de
viabilidade interna para respaldá-la, e que gera custos expressivos, a
depender da configuração sistêmica vigente.
Fonte: Elaboração própria a partir de Puig (1980, p. 149-155).
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A dimensão estratégica de uma política autonomista é um aspecto do
pensamento de Puig escassamente apontado pela literatura que se dedica à
obra do autor. Recuperando textualmente a definição do general francês André
Beaufre , Puig (1987, p. 34) sustentará que “Por mais esforços retóricos que se
efetuem, toda proposta autonômica supõe um conteúdo estratégico no sentido
que implica uma dialética de vontades que empregam a força (em sentido amplo)
para resolver o conflito”. Desta consideração depreende-se que as alianças são
o fundamento da integração solidária, visto que “ineludivelmente se chega a
uma confrontação estratégica” (Puig, 1987, p. 45). AA ideia é de que se criam
alianças envolvendo países que, mesmo com objetivos particulares, se unem
em torno a um valor comu que é igualmente um objetivo racional e fruto da
reflexão orientada à ação.
Apesar de centrar sua análise no Estado, a integração de que fala Puig não
se circunscreve a este ator. O autor considera que a integração é um fenômeno
social, contemplando, portanto, mais que a dimensão dos Estados, estendendo-
se ao nível dos agrupamentos sociais que estes contêm. Com efeito, o autor
afirma que a integração solidária “tem como propósito lograr que os grupos
sociais em questão renunciem em determinadas matérias à atuação individual
para fazê-lo de forma conjunta e com sentido de pertença” (Puig, 1980, p. 41,
grifos meus).
O excerto citado exemplifica também como a relação entre autonomia
e integração em Puig traz uma carga de relativização, de alívio, do conceito
de soberania. Nisto reside uma diferença importante com os realistas (como
Morgenthau, Aron, e Morton Kaplan – o mais citado por Puig), para quem
a soberania é um conceito absoluto, que não admite adjetivos. A eficácia da
integração na busca por autonomia requer que os Estados abdiquem de parcelas
de soberania.
A proposta de Puig em relação à integração solidária consiste em
um mecanismo instrumental que visa superar a dependência a partir da
composição política fundada no interesse comum de reverter a dependência.
Deve-se destacar que, para Puig, a integração, por si só, não é autonomizante;
ela somente o será quando concebida dessa forma pelas elites que detém o poder
do Estado e quando haja um modelo de desenvolvimento interno compatível
com o projeto autonomista (Puig, 1980). Dois aspectos ainda merecem serem
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ressaltados. O primeiro é de que a integração não é vista como um fim em si, mas
como um meio a ser empregado na superação da dependência, afastando-se de
uma ideia de “pátria grande” ou “nação latino-americana”. O segundo é observar
que o termo “solidária” não carrega um conteúdo emocional, ou “ideológico”
no sentido que os críticos lhe atribuem, de paixão ou irracionalidade. A
solidariedade, nos termos de Puig, deve ser lida na etimologia do termo,
de pertencer a algo maior ao que se quer fazer e sólido. Ou seja, nada mais
é do que a convergência de interesses própria da situação compartilhada
de dependência. O autor, entretanto, estava atento às diiculdades desse
processo, que exige transformações significativas nos hábitos, nas posturas e,
especialmente, nas percepções de futuro dos envolvidos (Puig 1984).
Em termos econômicos, o que se depreende de sua obra é uma
preferência por um capitalismo nacional, que reconhece o papel do Estado
no enfrentamento das distorções provocadas pela estrutura do capitalismo.
No contexto argentino, a posição de Puig assemelha-se ao projeto nacional-
populista que, historicamente, esteve presente na agenda do peronismo;
e ao desenvolvimentismo, presente, entre idas e vindas, de 1955 até 1976.
Esse projeto pensa o desenvolvimento argentino a partir do incentivo à
indústria, com o Estado assumindo uma posição central no planejamento e no
investimento. Em Puig, há também uma influência tênue das leituras de Celso
Furtado sobre a tese do círculo vicioso da pobreza, especialmente em relação à
necessidade de tirar do mercado o controle do processo econômico, em função
da importância de inversão de capital em estruturas produtivas.
Espera-se que esse modelo seja capaz de conter os efeitos socialmente
regressivos da dependência sem que seja preciso adotar uma postura
de aberta confrontação com os mercados e as grandes potências, mas
preservando a capacidade de planejar, definir e executar políticas sem o peso
de condicionantes externos. De modo que não existe uma tentativa de romper
com a ordem capitalista, mas tão somente de buscar minimizar os males que a
dependência produz sobre os Estados periféricos.
Pelo menos quatro nomenclaturas foram empregadas, com maior
repercussão, para fazer referência à proposta de Puig e Hélio Jaguaribe,
como “autonomismo”, “escola doutrinária da autonomia latino-americana” ou
ainda “doutrina da autonomia” (Lechini, 2009). Roberto Russell e Juan Gabriel
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Tokatlian (2002; 2003) propõe a classificá-lo como “realismo da periferia”.
Para os autores, trata-se de um realismo porque parte de uma leitura da
materialidade da condição latino-americana, qualificado como “da periferia”
por ser um pensamento gerado a partir da periferia do capitalismo mundial.
Existem diversos pontos de toque entre a proposta de Puig e o núcleo
duro do realismo político. Em primeiro lugar, cabe ressaltar a dimensão do
Estado. O Estado, para Puig, é um promotor das políticas anti-dependência
um ator de primeira importância que articula as forças nacionais em termos
de um interesse independentista, e guia a política externa nesse sentido.
Há, porém, um distanciamento significativo em relação à escola realista, na
medida em que Puig trata o Estado fora da perspectiva hermética e unitária
dos realistas, reconhecendo a pluralidade de atores e interesses capazes de
se fazerem representar no âmbito do Estado. Um segundo destaque ica à
dimensão do poder. Puig, como Morgenthau, não via diferença significativa
entre as superpotências em relação aos seus objetivos. Isto porque, para ele,
ambas possuíam um objetivo “necessário e instrumental” que era a formação
de blocos de poder (Puig, 1980, p. 149). Em outro momento, o autor afirma que
“todo projeto autonomista, para que o seja autenticamente, deverá mobilizar
recursos de poder” (Idem, p. 146).
A autonomia como vaidade:
o realismo periférico de Carlos Escudé
O Realismo Periférico nasceu na década de 1980 a partir de uma revisão
histórica das relações triangulares entre Argentina, Estados Unidos e Grã-
Bretanha, nos anos 1940. Além disso, a experiência dos anos 1960 e 1970 foi
fundamental para uma crítica da forma como diferentes governos conduziram
a política externa argentina, sobretudo as relações com os Estados Unidos e
à disputa com o Reino Unido em torno da soberania das Ilhas Malvinas. Um
grupo de intelectuais, dentre os quais tiveram especial destaque Carlos Escudé,
Felipe de la Balze, Andrés Cisneiros, Jorge Castro e Guido di Tella, debateram
amplamente o problema da inserção internacional da Argentina. Ao longo do
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tempo, este grupo se constituiu como uma comunidade epistêmica4 que, além
de propor um modelo, engajou-se diretamente na formulação e execução da
política externa ao longo da década de 1990. Nesta seção, o objeto específico
de atenção são os escritos de Carlos Escudé que, do ponto de vista intelectual,
apresentou a mais consistente proposição do Realismo Periférico, além de ter
ocupado o cargo de assessor especial do chanceler Guido di Tella5.
Após graduar-se em Sociologia pela Universidade Católica Argentina, em
1973, Escudé estudou História Política na Universidade de Oxford e realizou
o doutorado em Ciência Política em Yale, nos Estados Unidos. Em sua tese de
doutorado, intitulada “Gran-Bretaña, Estados Unidos y la declinación Argentina
1942-1949”, defendida no começo dos anos 1980, Escudé critica as explicações
oferecidas pela Teoria da Dependência para a questão do declínio argentino
no pós- Segunda Guerra, argumentando que este se deveu a uma conjunção de
fatores associados a dinâmicas domésticas e da relação triangular da Argentina
com o Reino Unido e os EUA (Escudé, 1983; Corigliano, 2009). Fatos como a
resistência em admitir que o centro do poder mundial se transferira de Londres
para Washington e a neutralidade mantida na Segunda Guerra e o consequente
boicote dos EUA, bem como a diplomacia dos governos de Juan Domingo Perón
foram interpretados como políticas que concorreram para um desgaste com
os Estados Unidos que gerou prejuízos e desconfianças em relação à posição
argentina (Escudé, 1984a ; 1991 ).
Após a publicação da tese em livro, Escudé travou ainda uma polêmica
com o historiador Mario Rapoport, cujo doutorado – “Gran Bretaña, Estados
Unidos y las classes dirigentes argentinas (1940 – 1945)” – abordava um problema
quase idêntico. A tese de Rapoport (1981), contudo, era muito mais próxima
da abordagem de Puig e dialogava mais abertamente com uma perspectiva
da história econômica. Neste sentido, Rapoport (1984) argumentava que a
4 Haas (1992) deine uma comunidade epistêmica como uma rede de intelectuais que possuem um reconhecido
conhecimento sobre um determinado campo do saber e, com base nisso, reivindicam autoridade e
legitimidade sobre as políticas no campo de sua expertise.
5 Escudé deixou o cargo em 1992, após a publicação de um memorando no qual criticava a estratégia
adotada pelo governo em relação às Ilhas Malvinas. No texto, ele argumentava que as ilhas estavam
irremediavelmente perdidas, de forma que a melhor opção para a Argentina era granjear para si
a possibilidade de explorar conjuntamente os recursos naturais do subsolo marítimo e defendia a
independência dos kelpers, porque isso implicaria na retirada dos britânicos do Atlântico Sul (Escudé, 1992, b).
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incoerência da política externa dos Estados Unidos em relação à Argentina
era explicada pelas divergências internas do governo e sociedade dos
Estados Unidos, e não pela “síndrome da irrelevância da racionalidade”, como
sustentava Escudé. Para este, a irrelevância da Argentina para os Estados
Unidos esvaziava a racionalidade dos atores norte-americanos, tornando
suas decisões em relação à Argentina mais suscetíveis a que uma “moralidade
política autodefinida pelos Estados Unidos” fosse o “principal parâmetro para
estabelecimento de políticas” (Escudé, 1983, p. 67).
A réplica apresentada por Escudé aos comentários de Mario Rapoport
explicitava seu traço polemista, que seria reforçado com a publicação de
um livro em que apresentava um diagnóstico da posição internacional da
Argentina, que, segundo ele, havia se tornado um “pária internacional”, em
razão de três fatores principais. O primeiro deles era o caráter cambaleante da
economia, que vinha de sucessivas crises e, à época, passava por uma moratória
da dívida externa. O segundo dizia respeito ao caráter errático da política
externa e seu caráter de confrontação com os Estados Unidos – que em vários
momentos registrou francas animosidades e tensões. Por fim, os crimes contra
os direitos humanos perpetrados pelo Estado autoritário geraram um déficit
de credibilidade no país e uma espécie de rebaixamento moral, para o qual a
Guerra das Malvinas também contribuiria depois (Escudé, 1984). Esses fatores
estavam entremeados pelas limitadíssimas capacidades materiais da Argentina,
que a posicionava desfavoravelmente em termos de poder relacional a outros
Estados.
Além do revisionismo histórico, Escudé elabora uma crítica detalhada da
teoria realista das Relações Internacionais, principalmente a partir das obras de
Hans Morgenthau e Kenneth Waltz. O cerne da crítica de Escudé a estes autores
está na asserção que eles fazem do interesse nacional como algo que é produto
de uma racionalidade do Estado dissociada das relações que este estabelece com
as elites em seu interior (Escudé, 1995, p. 11 – 47), o que conduz à generalização
e naturalização de comportamentos que são produtos de situações especificas
e não resultado de leis universais. Neste rol, inclui-se a lógica de política de
poder, da qual Escudé era particularmente crítico, sobretudo pelos resultados
desastrosos da última ditadura argentina neste aspecto.
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Recuperando as formulações de Robert Cox , Escudé (1995, p. 13) defende
o complexo Estado-sociedade civil como unidade fundamental da Política
Internacional, a partir da qual são definidos interesses e estratégias. O não
reconhecimento deste aspecto é, segundo o autor, um equívoco grave das
teorias tradicionais que resulta no tratamento de Estado, nação e governo como
expressões sinônimas. Para evitar esta confusão, Escudé propõe diferenciar
os sujeitos a que a política externa serve, advogando em favor do que chamava
de racionalidade “ciudadano-céntrica”, um neologismo que expressaria uma
estratégia de política externa voltada aos interesses dos cidadãos do país.
Uma das premissas adotadas por ele em sua tese é à de que “o
principal interesse ‘nacional’ ou de um país ou Estado é o crescimento e o
desenvolvimento econômico da sociedade a que administra parcialmente”
(Escudé, 1995, p. 38). Isto é, uma política externa orientada a partir da cidadania
é aquela que busca maximizar os ganhos materiais da sociedade como um todo.
Nesta visão, a assertividade é um comportamento aceitável somente diante de
uma ameaça explícita ao interesse material e a única confrontação válida com as
grandes potências seria aquela em defesa de um interesse material, com ganhos
claramente mensuráveis “em dólares e centavos” (Escudé, 1992, p. 97).
A proposta de Escudé consiste em dar à diplomacia um caráter econômico,
fazer com que ela facilite o ingresso a mercados e defender posições em
negociações junto a organismos inanceiros internacionais. Trata-se, em
suma, de uma noção próxima ao que que Richard Rosecrane (1987) chamava
de “estados comerciantes”, instrumentalizando a política externa em favor da
promoção comercial com vistas à ampliação do conforto material dos cidadãos
do país. A política externa, prezando pelo conjunto social, reconhecerá
as debilidades de poder do país e será executada no sentido de auferir
ganhos materiais. O caminho para isso é a não confrontação com a potência
hegemônica, isto é, com o Estado dotado da maior capacidade de influenciar
e gerar ciclos de contração e expansão da economia internacional. Na prática,
adota-se o alinhamento ao interesse da potência hegemônica em todas as
situações em que não haja oposição à reprodução dos interesses econômicos
do país.
Neste esquema, como pensar a autonomia? De início, deve-se observar
que, apesar das críticas, Escudé convergia com a leitura de Waltz segundo a
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qual a estratificação da Política Internacional é definida pela distribuição de
poder entre os Estados e aqueles que se comportam de modo incompatível
com suas capacidades materiais são punidos pela estrutura (Escudé, 1995,
p. 37). Tentativas de modificação da ordem vigente, por sua vez, são iniciativas
custosas, que demandam um volume expressivo de recursos de poder tanto
para fazer pressões efetivas como para resistir às reações dos que se veem
afetados pelas alterações de poder relativo. A conclusão é simples: na ausência
de condições efetivas para alterar a ordem, resta apenas aceitá-la. O realismo
dos países da periferia, portanto, não é a política de poder, mas a resignação.
A partir dessas bases, Escudé elabora uma crítica à noção de autonomia
tanto no pensamento sobre Relações Internacionais como enquanto prática da
política externa argentina. No primeiro caso, o autor se engaja com as posições
de Puig e Hélio Jaguaribe, qualificando de tautológica a discussão conceitual
de Jaguaribe e criticando a vagueza da definição atribuída ao termo. Escudé
faz uma provocação afirmando que se autonomia significa liberdade de ação,
os Estados periféricos têm autonomia praticamente ilimitada porque sua
irrelevância faz com que os custos sistêmicos de suas ações sejam mínimos.
Reivindicando uma espécie de “ética da responsabilidade” weberiana, Escudé
defende que a autonomia não deve ser medida em termo de potencial, mas de
custos, e, fiel à lógica contábil de sua abordagem, propõe entender a autonomia
a partir da diferenciação entre investimento (quando se age em busca de mais
poder) e consumo (quando se exibe) de autonomia, como se observa no trecho
a seguir:
De fato, todo Estado mediano tem uma liberdade de ação quase ilimitada: do
contrário, os Saddams, Khomeinis, Gaddais e Galtieris do mundo seriam
inofensivos. Portanto, não é útil, do ponto de vista da construção teórica,
deinir a autonomia em termos de liberdade de ação ou de manobra. […] a
autonomia deve ser deinida em termos dos custos de utilizar a liberdade
de escolha ou de manobra que qualquer país mediano possui de forma
quase ilimitada
6
. (Escudé, 1995, p. 396. Tradução Nossa).
6 Do original: En realidad, todo Estado de mediana magnitud tiene una libertad de elección casi ilimitada: de
otro modo, los Saddams, Khomeinis, Khadaffys y Galtieris de este mundo serían inofensivos. Por lo tanto,
no es útil desde el punto de vista de la construcción de teoría deinir a la autonomía en términos de libertad
de elección o de maniobra. […] la autonomía debe deinirse en términos de los costos de usar a libertad de
elección o de maniobra que cualquier Estado mediano tiene en forma casi ilimitada.
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Escudé (1995) defende ainda que se diferenciem os tipos de uso da
autonomia, distinguindo investimentos de autonomia, quando as ações visam ao
aumento da base de poder e/ou bem-estar do país, ou como simples consumo, em
casos nos quais busca-se apenas exibir que não se está sob tutela de ninguém.
Escudé rejeita categoricamente a noção de que a autonomia possa ser definida a
partir da confrontação. Para ele, a “falácia” da autonomia contamina não apenas
os políticos, mas também acadêmicos levando à existência de “títulos retóricos
sem significado conceitual” como “Entre a Autonomia e a Subordinação”7.
Avançando para crítica da autonomia enquanto prática, Escudé recupera
eventos do governo Alfonsín como ilustração dos riscos e falácias envolvidos na
ideia convencional de autonomia. A viagem do presidente a Cuba, por exemplo,
é lida como uma forma exibicionista de mostrar autonomia que, na prática,
representaria um consumo de autonomia, na medida em que, da viagem, não
resultaram ganhos comerciais significativos.
Embora sejam persuasivos à primeira vista, estes argumentos padecem
de alguns limites importantes. Em primeiro lugar, o autor reduz do exercício
da política externa a uma atividade que é praticamente contábil, de avaliação
de perdas e ganhos, em uma lógica muito mais simplista que a realidade. É
preciso considerar também que a reprodução do capitalismo se dá em meio a
uma estrutura política forjada por Estados líderes à luz dos interesses de seus
setores dominantes. Este é um aspecto facilmente identificável na obra de Cox
que Escudé parece ignorar. Neste sentido, caberia retomar uma lição seminal
do pensamento cepalino: o subdesenvolvimento latino-americano não é uma
anomalia, mas um modo específico de ser no capitalismo. Em outra dimensão,
pode-se questionar em que medida o modelo proposto efetivamente responde
às demandas da cidadania em termos materiais.
Escudé parece assumir uma relação automática entre o crescimento
econômico e a melhoria da situação material da população, esquivando-
se do fato de que o crescimento, por si só, não garante esta melhoria, que é
condicionada às características distributivas do modelo econômico adotado.
Ao longo dos anos, o autor foi reiteradamente associado ao neoliberalismo,
crítica que sempre rebateu argumentando que proposta do Realismo Periférico
7 Escudé se refere a um livro organizado por Heraldo Muñoz e Joseph Tulchin, publicado na Argentina pelo
Grupo Editor Latinoamericano, em 1984.
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não se filia a nenhuma orientação específica de política econômica. De fato,
mais recentemente, o autor chegou a publicar um livro em que defendida a
vigência do Realismo Periférico no contexto da ascensão chinesa, chegando
a congratular Deng Xiaoping como um “grande estadista” que “sempre
conheceu os princípios” de sua teoria (Escudé, 2012, p. 113), e sugerindo que
a política externa dos anos 1990 deveria ser replicada, desta vez alinhando-se
a Pequim.
Por mais correta que seja a réplica de Escudé – e de fato sua teoria não
recomenda nenhuma abordagem específica de política econômica – ela não é
suficiente para encerrar a questão sobre a dimensão econômica do Realismo
Periférico. Isto porque o problema não se esgota na filiação teórica da política
econômica, mas sim em como esta interage com características estruturais da
economia do país e a lógica de seus vínculos com a economia global. A questão,
portanto, não se dá em termos de ortodoxia x heterodoxia, de neoliberalismo x
desenvolvimentismo, mas sim do complexo Estado-sociedade civil sobre o qual
se assenta o modelo econômico adotado.
Ao defender o alinhamento à potência hegemônica sem problematizar o
complexo Estado-sociedade civil que articula a lógica dos interesses locais à
dinâmica internacional, e ao deixar implícito que o crescimento da economia
é, por si só, suficiente para ganhos gerais de bem-estar social, o autor está
assumindo a defesa tácita dos interesses estabelecidos. Dessa maneira, sua
abordagem representa uma postura resignada frente ao status quo da Política
Internacional, mas, também, do estado de coisas interno da Argentina. Em
uma apreciação crítica do Realismo Periférico, Russell e Tokatlian (2002, p.
170-171) argumentam que substituir “realismo” por “utilitarismo” traduziria
mais adequadamente o conteúdo da teoria. Para os autores, existe uma forte
influência da filosofia utilitarista, perceptível nos principais postulados dos
escritos de Escudé, notadamente a ênfase no bem-estar material. Esta é uma
classificação pertinente do ponto de vista de parâmetros filosóficos mais gerais,
mas, se quisermos situar a posição de Escudé na realidade argentina, seus
argumentos são essencialmente conservadores.
Além disso, um julgamento da história da política externa argentina
segundo os parâmetros propostos pelo Realismo Periférico revelaria que,
além dos governos Menem, o momento que mais se adequa ao que é defendido
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por Escudé é o compreendido entre os anos de 1870 e 1916, quando a república
oligárquica baseada no modelo primário-exportador viveu seu auge. Por
mais pródigo que tenha sido em termos de ganhos econômicos, esse período é
marcado por um sistema político altamente excludente que dificilmente poderia
ser caracterizado como centrado nos interesses dos cidadãos.
Considerações finais
O debate sobre Relações Internacionais e Política Externa na Argentina
constitui-se, desde suas origens, como um labor duplo que combina um esforço
interpretativo e normativo. As análises e formulações teóricas elaboradas no
país extrapolam o interesse puramente intelectual de explicação da realidade
e abarcam, principalmente, o propósito de formular respostas práticas aos
problemas enfrentados pelo país nas suas relações exteriores. Neste sentido,
os autores escrutinados neste texto representam não apenas duas referências
importantes da produção bibliográica argentina, mas condensam dois
posicionamentos políticos distintos sobre qual deve ser o perfil diplomático do
país e as diretrizes de sua política externa.
Como se viu, a autonomia é um tema de interesse central nesta discussão,
aparecendo como desdobramento das conclusões legadas pelo pensamento
cepalino e da dependência sobre a realidade local. Apesar de remeterem
amplamente ao pensamento canônico das Relações Internacionais, tanto Puig
quanto Escudé mobilizam temas, preocupações e visões de mundo orientadas
em diferentes graus pelo conteúdo dessas leituras, principalmente na ênfase
que atribuem ao comportamento das elites locais e seus vínculos com o exterior.
Puig apresenta uma crítica às matrizes de pensamento que fazem a defesa
do status quo na política internacional e advoga justamente pela possibilidade
de que os países periféricos possam granjear para si uma posição mais cômoda
na distribuição mundial de poder. Esse processo seria possível a partir da
adoção de políticas adequadas, que têm na integração solidária seu elemento
central. Este conjunto posições é mais facilmente relacionado às correntes de
centro-esquerda que tradicionalmente foram representadas pelo peronismo,
mas é possível detectar vários pontos de contato com as alas mais tradicionais
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da União Cívica Radical, o mais antigo partido político da Argentina, e em
momentos como o governo de Arturo Ilia.
Há de ressaltar que uma das principais fragilidades de Puig é o caráter
binário que sua obra muitas vezes assume, o que, se por um lado, era
característico de seu momento histórico, por outro traz importantes limitações
ao seu emprego em contextos distintos, como o do pós-Guerra Fria. A posição
que Puig assume em relação a um setor da Teoria da Dependência é outro
aspecto problemático porque o autor não se empenha em uma desconstrução,
ou mesmo crítica sistemática, dos argumentos desta literatura, ficando restrito
a uma crítica das posições políticas que, a seu ver, seriam consequência do
pensamento da Dependência. Ademais, sua leitura do sistema internacional
peca por um excesso de formalismo próprio de um olhar guiado pela
lógica jurídica.
Enquanto se pode notar em Puig certa carga de ingenuidade no otimismo
e na crença generalizada que era possível superar o subdesenvolvimento
e a subordinação aproveitando as brechas do próprio sistema, na obra de
Carlos Escudé o que se constata é um utilitarismo conformista e conservador.
A questão essencial para o Realismo Periférico é obter ganhos econômicos
a partir de uma inserção internacional passiva, ciente da condição de
dependência e aquiescente com ela. Trata-se de conduzir a política fora de
rotas de colisão com o centro, de promover o crescimento econômico a partir
de uma postura que, alinhada, evita o aprofundamento dos constrangimentos
caraterísticos da posição periférica. Está, portanto, bastante próxima ao que
Puig qualifica de “dependência nacional”.
Ambos, porém, representam um esforço importante de reflexão teórica
autóctone, escapando de uma mimetização ou incorporação acrítica de
conceitos e teorias estrangeiras. Em que pese as várias críticas que podem ser
levantadas à obra de Escudé – e não há dúvida que são muitas as possíveis – a
exegese crítica que ele apresenta da obra de Kenneth Waltz é um exercício
que possui poucos paralelos na bibliograia latino-americana. Ao mesmo
tempo, o aspecto normativo que é evidente no trabalho de ambos é mais
uma vantagem que uma fragilidade. Assumindo que toda teoria deve ser
compreendida em sua historicidade, explicitar a quais propósitos a teoria
se presta é uma saudável mostra de honestidade intelectual. Por im, é
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importante frisar o desafio de recuperação e atualização dessas perspectivas
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