Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
1-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
• This is an open-access article distributed under the terms of a Creative Commons Attribution License, which permits
unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided that the original author and source are credited.
• Este é um artigo publicado em acesso aberto e distribuído sob os termos da Licença de Atribuição Creative Commons, que
permite uso irrestrito, distribuição e reprodução em qualquer meio, desde que o autor e a fonte originais sejam creditados.
Copyright:
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
Política Externa e Agronegócio
no Brasil: atores, interesses e
influência no Governo Bolsonaro1
Foreign Policy and Agribusiness in
Brazil: actors, interests and influence
in the Bolsonaro Government
Política exterior y agronegocio en Brasil: actores,
intereses e influencia en el gobierno de Bolsonaro
DOI: 10.21530/ci.v18n3.2023.1372
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves2
Eduardo Morrot Coelho Madureira3
Resumo
O artigo tem como objetivo discutir a atuação do agronegócio na política externa
brasileira. Por meio do referencial teórico da Análise de Política Externa (APE),
apresenta-se quem são os principais atores do agronegócio e quais são os seus
interesses. Em seguida, realiza-se um estudo de caso do setor, observando sua atuação
no governo Bolsonaro sobre três temáticas da agenda externa. Conclui-se que o
agronegócio atua em concertação política por meio de diversas entidades ruralistas
1 Esse artigo foi escrito com recursos do projeto “Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses
e processo decisório no século XXI” contemplado no edital de auxílio à pesquisa 2022 da ABCP.
2 Doutora em Ciência Política pelo IESP/UERJ. Professora dos cursos de Relações Internacionais do Unilasalle-
RJ e da UERJ. (fnanci@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1849-1317.
3 Doutorando em Ciência Política pelo IESP/UERJ. Pesquisador do Núcleo de Estudos Atores e Agendas de
Política Externa (NEAAPE/UERJ) e Editor Executivo do Boletim NEAAPE. (madureira.morrot@iesp.uerj.br).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9461-6863.
Artigo submetido em 07/04/2023 e aprovado em 19/03/2024.
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
2-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
e que sua influência teve um efeito moderador sobre a política externa ideológica do
governo Bolsonaro.
Palavras-chave:
Política Externa, Agronegócio, Governo Bolsonaro, Análise de
Política Externa.
Abstract
The article aims to discuss the role of agribusiness in Brazilian foreign policy.
Through the theoretical framework of Foreign Policy Analysis (FPA), it is presented
who are the main actors of agribusiness and what are their interests. Then, a case
study of the sector is presented, observing its capacity to act in the Bolsonaro
government on three international agenda themes. It is concluded that agribusiness
acts in political concertation through various ruralist entities and that its influence
has had a moderating effect on the ideological foreign policy of the Bolsonaro
government.
Keywords: Foreign Policy, Agribusiness, Bolsonaro Government, Foreign Policy
Analysis.
Resumen
El artículo tiene como objetivo discutir el rol de la agroindustria en la política
exterior brasileña. A través del marco teórico del Análisis de Política Exterior (APE),
se presenta quiénes son los principales actores del agronegocio y cuáles son sus
intereses. A continuación, se realiza un estudio de caso, observando la capacidad de
actuación del sector en el gobierno Bolsonaro sobre tres temas de la agenda exterior.
Se concluye que el agronegocio actúa en concertación a través de diversas entidades
ruralistas y que su influencia tuvo un efecto moderador en la política exterior
ideológica del gobierno de Bolsonaro.
Palabras-clave: Política exterior, Agronegocio, Gobierno de Bolsonaro, Análisis de
Política Exterior.
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
3-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Introdução
A discussão sobre a política externa agrícola é fundamental para o Brasil,
um país de dimensões continentais onde o “agronegócio”4 desempenha um
papel central na economia. O setor agrícola nacional sempre foi importante
na economia brasileira, basta lembrar que o modelo de inserção internacional
do país desde sua independência, em 1822, até a adoção da política de
industrialização por substituição de importações (ISI) – impulsionada no país
na década de 1930 – foi caracterizado pelo paradigma liberal-conservador que
se baseava na diplomacia da agroexportação (Cervo 2003). Contudo, o modelo
de Estado desenvolvimentista baseado na ISI concentrou-se no setor industrial
como alavanca para o desenvolvimento econômico, impactando as atividades
do setor agropecuário. Nesse sentido, a agricultura esteve subordinada
aos objetivos industriais nacionais e as políticas governamentais para o
setor concentraram-se, nas décadas de 1960 e 1970, na concessão de créditos
subsidiados para a agropecuária e, nos anos 1980, na Política de Garantia dos
Preços Mínimos (Machado 2009).
Foi a partir da década de 1990 que o agronegócio voltou a desempenhar
um papel crucial na economia brasileira, recuperando sua posição estratégica
no que se refere às exportações e ao equilíbrio das contas externas, além de
ganhar crescente protagonismo no Estado brasileiro, em função do papel
ativo desempenhado por atores econômicos associados ao setor. Também é
neste período que ocorre a ampliação da representação de seus interesses em
decisões governamentais em nível nacional, com a redemocratização, e em nível
internacional, com a mudança do enfoque paradigmático da política externa
brasileira no século XXI para o que Cervo (2003) denomina como Estado Logístico.
A esse respeito, destaca-se que o agronegócio brasileiro possui forte
vinculação com a agenda internacional do país, envolvendo-se em questões
como a deinição de regras sanitárias e leis de certiicação por agências
internacionais, as negociações internacionais sobre protecionismo agrícola,
bem como outras discussões importantes em nível internacional a respeito de
4 O agronegócio pode ser deinido “como toda e qualquer atividade ligada ao comércio de produtos
agropecuários” (Iglécias 2007, 76). Envolve um conjunto de cadeias produtivas que abarcam setores
industriais e de serviços. A seção 3 deste artigo apresenta uma discussão conceitual sobre o termo e explica
como os autores trabalham a partir dele na produção da presente análise.
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
4-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
meio ambiente, direito de propriedade e regime de trabalho (Iglécias 2007)
Com efeito, devido ao seu caráter estratégico para a projeção internacional
e desenvolvimento brasileiro, surge à tona a necessidade de conhecer melhor
a realidade do agronegócio brasileiro, os atores públicos e privados que atuam
nele, os interesses que são representados e inseridos na agenda da política
agrícola brasileira, além de compreender mais a fundo como se dá a articulação
entre Estado e empresariado na área agrícola, gerando decisões que possuem
impacto sobre a sociedade brasileira e sobre a inserção internacional do país.
Este artigo busca contribuir para este esforço lançando luz sobre a política
externa brasileira voltada para o setor agrícola, apresentando um breve
histórico de como o setor opera enquanto um forte grupo de interesse no país,
mas com foco, em especial, no governo de Jair Bolsonaro (2019-2022), visto o
enorme protagonismo que o setor alcançou durante os seus quatro anos de
mandato. Apesar do ex-mandatário não indicar diretamente um representante
do agronegócio para comandar o Itamaraty, seu governo abriu amplo espaço
para os interesses da bancada ruralista em sua política doméstica e externa.
Apenas para citar exemplos, criou um departamento específico na estrutura
do Ministério das Relações Exteriores (MRE) para representação dos interesses
do setor por meio do Departamento de Promoção do Agronegócio, além de
ter implementado diversas iniciativas para viabilizar a quebra de barreiras
alfandegárias e a negociação de acordos comerciais que beneiciassem as
exportações do agronegócio, ainda que pudessem prejudicar economicamente
outros setores (como a indústria) (Madureira 2020).
A partir deste governo, por meio de análise qualitativa e conjuntural, são
analisados três casos em que houve articulação do setor do agronegócio para
representação de seus interesses na agenda externa: 1) o início do governo,
com o anúncio da intenção do recém-eleito presidente em retirar o Brasil do
Acordo de Paris e transferir a embaixada em Israel de Tel Aviv para Jerusalém;
2) a crise das queimadas na Amazônia e os embates com a União Europeia
(UE); 3) as tensões com a China e a pandemia de Covid-19. Para realizar esta
análise, busca-se destacar quem são os principais atores que representam o
agronegócio brasileiro, quais são os interesses em jogo, os mecanismos de
atuação e representação de interesses que os atores públicos e privados fazem
uso e os principais resultados obtidos pelo setor na agenda de política externa
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
5-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
do Governo Bolsonaro. Assim, busca-se responder as seguintes questões: como
o agronegócio buscou avançar seus interesses e foi representado na política
externa do Governo Bolsonaro? Quais resultados foram obtidos pelo setor do
agronegócio em sua interlocução com o governo no campo da política externa
brasileira?
O instrumental teórico e analítico que orienta a pesquisa é da área de
Ciência Política e das Relações Internacionais, em particular do campo de
Análise de Política Externa (APE), cujas contribuições também se favorecem
da produção sobre Políticas Públicas. Ao tratar a política externa como pública
entende-se que ela está sujeita às interações da política governamental, que
envolve os embates no Poder Executivo e no Poder Legislativo, permitindo
avaliar o processo decisório desta política ao evidenciar os atores e seus
interesses, a interação entre diferentes instituições do Estado e entes privados
e o papel das informações no processo de tomada de decisão (Gonçalves e
Pinheiro 2020).
Análise de política externa:
atores, interesses e processo decisório
O estudo sistemático da política externa dos Estados se desenvolveu com o
surgimento da área de estudos de Análise de Política Externa (APE) na década
de 1950. As investigações desenvolvidas desde então avançaram a compreensão
sobre a política externa e seu processo decisório, permitindo que o Estado
deixasse de ser percebido como um ator unitário e monolítico. A criação desse
campo de estudos no âmbito das Relações Internacionais permitiu abrir a “caixa
preta” do Estado e atentar para os fatores culturais, políticos e ideacionais que
afetam o processo decisório e que a disciplina de Relações Internacionais tendia
a não considerar (Gonçalves e Pinheiro 2020).
A partir dessa perspectiva, diferentes autores desenvolveram propostas
analíticas para explicar o conteúdo da política externa dos Estados, focando
na influência do contexto internacional, dos diferentes atores domésticos,
suas preferências e ideias sobre o processo de formulação, implementação e
decisão de política externa. Assim, a literatura sobre APE propõe que o Estado
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
6-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
seja analisado como uma instituição composta por inúmeros atores, interesses
e influências. Para compreender como ocorre a formulação da política externa
é necessário, portanto, atentar para os demais atores, além do MRE, que
participam da formulação das ações internacionais do país. Neste estudo, a
ênfase recai sobre a análise do processo decisório considerando a política
externa como uma política pública.
Milner (1997) defende a necessidade de entender a posição internacional do
país analisando sua política doméstica, o que implica considerar os decisores,
as legislaturas, os grupos de interesse, entre outros atores com capacidade de
agência no processo decisório. Uma de suas contribuições centrais é a utilização
do conceito de poliarquia para caracterizar o continuum que conecta a política
internacional e a política doméstica. Na poliarquia, as relações entre os atores
implicam influência recíproca e fragmentação de poderes entre envolvidos
no processo decisório, pois nenhum ator toma decisões de forma isolada.
A extensão da poliarquia varia de acordo com o Estado e depende de três fatores:
os interesses dos atores domésticos, as instituições políticas que compartilham
o poder e a distribuição de informação. Esses fatores permitem entender as
escolhas políticas dos Estados no plano internacional, uma vez que as ações
governamentais resultam do jogo estratégico que se estabelece no plano
doméstico.
Com relação aos interesses dos atores domésticos, Milner (1997) destaca que
em um ambiente poliárquico os interesses são distintos e exercem influência
na definição da política externa, variando de acordo com o tema. Por isso, é
importante analisar a estrutura de preferências domésticas e compreender a
interação estratégica que se estabelece entre atores da sociedade e do governo,
o acesso que estes atores têm às instituições políticas e o acesso à informação.
Segundo Milner (1997), os três principais atores que têm poder no processo
decisório são os membros do Poder Executivo, os membros do Poder Legislativo
e os grupos de interesse5, tratados pela autora como atores racionais, pois
buscam maximizar suas preferências.
5 Os grupos de interesse são associações de indivíduos ou organizações que têm como principal objetivo
maximizar seus interesses. Assim, buscam exercer pressão para que os governantes adotem as políticas que
tragam os maiores ganhos para os setores que representam. Os principais mecanismos de atuação destes
grupos é prover informações importantes e estratégicas ao Executivo e ao Legislativo e atuar como grupos
de pressão para formulação de uma determinada política (Milner 1997).
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
7-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
No Poder Executivo, os principais atores são os presidentes ou primeiros-
ministros, cujo objetivo principal é maximizar as chances de reeleição,
garantindo a manutenção de seus cargos. Os membros do Legislativo têm
objetivos similares aos do Executivo, buscando também apoio eleitoral.
Contudo, seus interesses podem ser distintos daqueles defendidos pelos
membros do Executivo, dependendo do público doméstico (constituency) que
representam. Já o objetivo principal dos grupos de interesse é maximizar seus
lucros. Assim, buscam exercer pressão para que os governantes adotem as
políticas que tragam os maiores beneícios em suas concepções. A estrutura
de preferências domésticas é determinada, portanto, pela posição relativa das
preferências de cada um destes atores (Milner 1997).
Para que os interesses domésticos sejam agregados às políticas
governamentais, é importante analisar a forma pela qual as instituições
políticas estão organizadas, pois são as instituições que estabelecem quais
atores participam do processo decisório. Assim, as instituições definem o grau
de poliarquia doméstica, moldando o processo pelo qual os interesses dos atores
políticos e econômicos são agregados ao processo de tomada de decisão. Nesse
sentido, é importante analisar a relação entre o Poder Executivo e o Legislativo
dos países, buscando compreender como é compartilhado o poder de decisão.
Também é importante entender os mecanismos utilizados pelos grupos
de interesse para influenciar o processo decisório dos atores políticos. Um
dos principais mecanismos é prover informações importantes e estratégicas
ao Executivo e ao Legislativo. Assim, podemos notar que as instituições
são essenciais no processo decisório, pois privilegiam os interesses de
determinados atores em detrimento de outros. É por isso que Milner (1997, 19)
afirma que “quem controla as escolhas institucionais será muito poderoso” no
jogo político doméstico.
Por fim, a autora destaca a distribuição de informação entre os atores
como um elemento importante no processo de tomada de decisão, pois quando
alguns possuem mais informações do que outros sobre um tema em questão
geram-se ineiciências e vantagens políticas. A autora destaca a relação
existente entre Executivo, Legislativo e a forma pela qual grupos de interesse
podem ser importantes fontes de informação para estes atores políticos. No
processo decisório, informações incompletas geram desvantagens, enquanto
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
8-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
informações privilegiadas favorecem determinados grupos, permitindo que
apenas alguns atores políticos e/ou econômicos compartilhem poder sobre as
decisões.
Nesse sentido, a abordagem proposta pela autora destaca o peso dos fatores
domésticos na definição da política externa, ao demonstrar que a distribuição
de poder e de informação entre os grupos domésticos e a divergência entre seus
interesses impactam o processo decisório e a definição dos resultados políticos
no plano internacional. A seção a seguir trata de apresentar quem são os atores
do agronegócio e como eles se organizam internamente para inluenciar
decisões políticas do governo brasileiro, em âmbito doméstico e externo.
O agronegócio e sua representação de interesses no
governo brasileiro
Segundo Almeida (2011), o conceito de agronegócio evoluiu ao longo do
tempo, tendo sido empregado pela primeira vez como agribusiness por John
Davis e Ray Goldberg em 1957 para se referir a todas as operações de produção
e distribuição de suprimentos agrícolas, produção nas unidades agrícolas,
armazenamento, processamento e distribuição dos produtos e itens produzidos
a partir deles. O termo passou a ser utilizado pela literatura especializada no
Brasil a partir dos anos 1990, em função da influência que teve na economia dos
Estados Unidos (EUA) com as ideias de promover uma revolução tecnológica e
o progresso científico na agricultura (Almeida 2011; Mendonça 2015).
O uso do conceito teve sua acepção vinculada à integração das chamadas
cadeias produtivas, com o objetivo de agregar atividades agroquímicas,
industriais e serviços no ramo da agricultura (Mendonça 2015). Desse modo, o
termo ganhou terreno e acompanhou o próprio processo de reestruturação das
atividades agropecuárias no país e no mundo. Tal conceito pode ser definido, na
atualidade, como o “conjunto de atividades agropecuárias relativas à produção,
industrialização, distribuição e comercialização de produtos agropecuários”.
Tais atividades são orientadas por intensa produtividade, capital e investimento
permanente em ciência e tecnologia (Iglécias 2007).
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
9-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Essa acepção do termo está vinculada à atividade econômica e produtiva do
agronegócio. Contudo, neste artigo salienta-se que o agronegócio, mais do que
um ator econômico, é um ator político que representa interesses diversos de um
amplo setor. Nesse sentido, destaca-se a definição apresentada por Buzanello
(1993) do agronegócio como a representação política da burguesia agrária
brasileira, os chamados ruralistas, que são – na prática – os controladores
dos meios de produção agrário, agrocomercial e agroindustrial. Adiciona-se
à essa perspectiva que os atores pertencentes ao agronegócio também são
controladores do capital agrofinanceiro, como lembra Delgado (2012) em sua
contribuição sobre a financeirização do agronegócio.
Nesse sentido, o chamado agronegócio é representante dos diversos
interesses ruralistas e se organiza em diversas entidades de caráter setorial,
regional ou ideológico. Contudo, três organizações são especialmente
importantes para a representação de seus interesses: a Confederação da
Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), a Frente Parlamentar da Agropecuária
(FPA) e o Instituto Pensar Agro (IPA). A CNA reúne a representação de caráter
sindical dos produtores rurais, possuindo uma teia de sindicatos regionais e se
articulando com as outras grandes entidades setoriais por meio do Conselho do
Agro. A FPA, por sua vez, reúne a representação congressual do agronegócio,
articulando a aprovação de legislação benéfica para o setor. Por fim, o IPA serve
como espaço de articulação e organização política dos ruralistas, sendo composto
pelas grandes entidades do setor e pela representação política ruralista.
Pompeia(2020)propõe o conceito de concertação política do agronegócio
para explicar o novo padrão de representatividade do setor. Esse novo padrão
seria marcado pela formação de núcleos intersetoriais ampliados, que agrupam
as diversas entidades do agronegócio. Esses núcleos possuem alto grau de
institucionalização e interação entre si, sistematizando projetos e campanhas
para inluenciar políticas agrárias, ambientais, indígenas e de quaisquer
outros temas que impactem o setor. Por fim, elas se articulam com agentes do
Estado, atuando no Congresso e no Executivo para avançar as demandas do
agronegócio.
Entende-se que conceber o agronegócio como uma concertação política
está em linha com a forma como o setor é analisado neste artigo, uma vez que
ele atua em prol de avançar a representação de seus interesses econômicos no
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
10-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
governo brasileiro, utilizando de mecanismos políticos como confederações,
think tank e Congresso. Pompeia (2020), apresenta quatro dispositivos que
permitem essa concertação política:1) a utilização do agronegócio enquanto
categoria; 2) o foco em temas amplos; 3) a lógica de resolução dos conflitos nos
bastidores e 4) o estabelecimento de hierarquias e funções específicas.
Assim, a utilização da categoria agronegócio permite reunir os setores
diretamente ligados à agropecuária com aqueles ligados à agroindústria,
agrocomércio e agroinanceirização, todos ocupando espaços em núcleos
intersetoriais. Essa união amplia o poder da concertação, vinculando a
força política local das elites ruralistas com a força econômica nacional das
grandes empresas do agronegócio. Além disso, o termo “agro” permite às
elites da concertação pleitear a representação de todo o setor brasileiro,
reivindicando um peso econômico e social muito maior do que realmente
possui.A priorização dos temas amplos, a resolução de conflitos nos bastidores
e o estabelecimento de hierarquias e divisões de funções permitem reduzir os
atritos entre esses distintos setores da concertação e possibilitam a atuação
conjunta sobre o Estado, ampliando seu peso político.
Desse modo, compreender a ascensão política do setor passa por
compreender o fortalecimento de suas entidades de representação, que
atuam de forma concertada para avançar seus interesses sobre o Legislativo
e o Executivo, bem como entender como ao longo do tempo o agronegócio foi
mais ou menos representado nos interesses do governo brasileiro, em âmbito
doméstico ou internacional.
Para avançar esse entendimento é necessário explicar quem são os
atores que representam o agronegócio, seja a nível governamental, seja a
nível privado. No que tange ao âmbito governamental, em especial ao Poder
Executivo, não se pode deixar de considerar o Ministério da Agricultura
Pecuária e Abastecimento (MAPA), que além de formular as diretrizes
das políticas públicas domésticas do setor, a partir dos anos 1990, teve sua
ação gradativamente mais institucionalizada em assuntos internacionais,
principalmente a partir de suas reestruturações institucionais, que
culminaram na criação de uma Secretaria de Relações Internacionais do
Agronegócio em 2005. Com isso, o poder decisório do MAPA foi ampliado
no processo de formulação da política externa brasileira, sobretudo no que
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
11-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
diz respeito às negociações comerciais, que também se tornaram parte das
competências da pasta da agricultura (Machado 2009). Este processo não ficou
imune às disputas burocráticas com o MRE, como o processo de criação do
cargo de adido agrícola em 2008 aponta, uma vez que houve forte resistência
do Itamaraty para que a função fosse criada por temer a fragmentação da
diplomacia e a prevalência de interesses setoriais.
A respeito do Legislativo, não se pode perder de vista que existe no
Congresso Nacional a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA),
representante da Bancada Ruralista
6
, que defende os interesses do agronegócio.
A agenda que a FPA busca avançar a favor das preferências dos setores agrários
e pecuários, muitas vezes, tensiona com outras agendas como de meio ambiente,
saúde ou direitos humanos. A esse respeito, Siebeneichler (2021) avaliou o
impacto da Bancada Ruralista na formulação da política externa ambiental
brasileira no período de 2011 a 2019 e identificou que há uma convergência
de interesses do agronegócio com a diplomacia, garantindo decisões
antiambientalistas, minando tentativas de reforma agrária e criminalizando
movimentos campesinos. Nesse sentido, considerar o Legislativo é central para
entender a formulação da política externa na área agrícola, em especial para o
agronegócio.
Contudo, não são apenas os atores políticos que possuem capacidade
de definir a agenda da política externa do agronegócio brasileiro. Os atores
privados, organizados por meio de confederações, empresas e associações
exercem pressão enquanto grupos de interesse. Tais atores passaram a se
organizar melhor e de forma mais ativa a partir do contexto de liberalização
econômica dos anos 1990, buscando que fossem adotadas políticas para
impulsionar o comércio de produtos agrícolas, demandando mais espaço e
influência na elaboração de tais políticas, à medida em que se tornavam atores
centrais do comércio exterior brasileiro e sofriam concorrência de lobbies
muito bem-organizados a nível internacional.
Há uma pluralidade de órgãos de representação de interesses do setor
agropecuário no país. A principal organização é a Confederação da Agricultura
6 Segundo o site da FPA (2021): “De composição pluripartidária e reunindo mais de 200 parlamentares, a
bancada tem sido um exemplo de grupo de interesse e de pressão bem-sucedido. É considerada a mais
inluente nas discussões, articulações e negociações de políticas públicas no âmbito do Poder Legislativo”.
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
12-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
e Pecuária do Brasil (CNA) criada em 1951 e responsável por congregar
associações e lideranças políticas e rurais. Tal entidade possui relações
históricas fortes com o governo brasileiro e atua de forma a defender os
interesses dos produtores (CNA, 2021b). Para além da CNA, existem inúmeras
associações representantes de setores específicos que ganharam mais força
política na década de 1990, como a Associação Brasileira de Exportadores de
Frango (ABEF), a Associação Brasileira da Indústria Exportadora de Carne
Bovina (ABIEC), a Associação Brasileira de Produtores de Algodão (ABRAPA),a
Associação Brasileira da Indústria da Cana-de-Açúcar (ÚNICA), dentre outras
(Machado 2009). Esses atores e seus interesses são centrais para a formulação
da política externa do país na área agrícola e pecuária, contudo, o agrupamento
mais importante é a CNA, que reúne a representação de caráter sindical dos
produtores rurais, possuindo uma teia de sindicatos regionais e se articulando
com as outras grandes entidades setoriais por meio do Conselho do Agro
(Madureira 2023).
Nas questões relacionadas ao meio-ambiente, tem especial relevância
a Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura, que reúne representantes
da sociedade civil e de empresas ligadas ao agronegócio em prol do
desenvolvimento competitivo do setor aliada à preocupação com as mudanças
climáticas e à preservação ambiental (Coalizão 2023). As pautas da Coalizão, que
representam o que comumente se denomina como “Capitalismo Verde”, ganham
especial relevância em um cenário em que questões comerciais e ambientais
se interligam em negociações internacionais, inluenciando a capacidade
brasileira de abrir mercados para o agronegócio.
Outro ator privado de importância inquestionável é o Instituto Pensar
Agropecuária (IPA), que criado em 2011, serve como um think tank e espaço de
articulação e organização política dos ruralistas, sendo composto pelas grandes
entidades do setor e pela bancada ruralista do Congresso. O objetivo do IPA é
defender os interesses da agricultura e prestar assessoria à FPA, garantindo
interlocução com Legislativo e Executivo a partir de minutas e relatórios que
informam projetos de leis e outras decisões governamentais (IPA 2023). Assim,
por meio dessas diferentes frentes – governamental e privadas – o agronegócio
vêm defendendo e buscando a representação de seus interesses no país.
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
13-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
No que diz respeito à representação do agronegócio na agenda da política
externa brasileira não se pode perder de vista que o setor evoluiu muito ao
longo das últimas décadas. É claro que esse processo de evolução do agronegócio
brasileiro não ocorre sem tensões entre os diferentes atores envolvidos
nas atividades agropecuárias, como movimentos campesinos, pequenos
produtores rurais, agricultores familiares e grupos ambientalistas que criticam
a diminuição de áreas de proteção e de terras indígenas, a flexibilização no
uso de agrotóxicos, as queimadas e o desmatamento causados por atividades
agropecuárias (Siebeneichler 2021). Na prática, apesar das atividades do setor
serem dinâmicas e produzirem riqueza, existe uma persistente desigualdade
na distribuição de renda na área rural, que se expressa na geração de produto
e na distribuição das terras (Garcia e Vieira Filho 2014).
De acordo com Almeida (2011), dos anos 1990 até o período atual, os efeitos
da liberalização foram sentidos pela agropecuária que, beneiciada pelas
tecnologias produzidas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
(Embrapa) e disponibilizadas pelo governo por meio de extensão rural e
assistência técnica, obteve ganhos elevados de competitividade. É nesse
período em que o país rapidamente ampliou a sua produtividade no campo e
ganhou espaço de seus produtos agropecuários nos mercados internacionais,
enfrentando, inclusive, barreiras comerciais impostas por terceiros – como os
contenciosos do algodão e do açúcar na OMC. Ademais, é a partir desta etapa
em que os atores vinculados ao agronegócio ganharam bastante projeção no
Estado brasileiro, seja por meio do fortalecimento dos seus setores econômicos,
associações e confederações – que buscaram se beneiciar do comércio
internacional pressionando de forma mais estruturada e ativa o governo em
prol da representação de seus interesses nacionais a nível internacional – seja
por meio de representação política, com lideranças importantes ocupando
cargos políticos nos diferentes governos e com o fortalecimento da FPA, que
compõe a Bancada Ruralista no Congresso Nacional.
Como marco temporal, este período relaciona-se ao que Cervo (2003, 21-22)
considera como paradigma do Estado Logístico na política externa, que “associa
um elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo
brasileiro”, repassando “responsabilidades do Estado empresário à sociedade”.
O cerne deste modelo é ampliar o nível de competitividade do Brasil no mundo
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
14-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
por meio de ações governamentais que protejam empresas, tecnologia e capitais
de matriz nacional, estimulando seu fortalecimento interno e sua inserção
global. É baseado em um modelo de parceria Estado-sociedade, em que a política
externa está voltada a interesses diversificados, como do setor do agronegócio.
Como destacam Motta Veiga e Rios (2018), no início deste novo século
surgiram interesses e visões menos defensivos em relação à integração
internacional do Brasil em âmbito privado e público, promovendo mudanças
na formulação da política externa na área comercial. Um fator que os autores
consideram crucial nesse processo foi a consolidação do agronegócio brasileiro,
que se posicionou como um setor exportador competitivo, com pauta e
interesses geográficos diversificados. Facilitou esse movimento a emergência
da China e sua demanda por commodities, acompanhada pelas mudanças
estruturais das atividades agrícolas no país. Os setores do agronegócio com
seus novos interesses e ideias defenderam a exploração das oportunidades
abertas para a agricultura com a liberalização e a globalização, diferentemente
de outras categorias, como os industriais, que buscavam que o governo
promovesse instrumentos para mitigar riscos da concorrência internacional
(Motta Veiga e Rios 2018).
Desse modo, nesse novo século houve um ativismo dos atores associados
às atividades agropecuárias brasileiras, que buscaram formas de pressionar o
governo (via CNA, IPA e FPA) para negociar acordos comerciais internacionais
vantajosos à área, desenvolveram informações técnicas detalhadas para
subsidiar contenciosos (na OMC, por exemplo) ou para explorar novos
mercados munidos de informações técnicas (como a função dos adidos
agrícolas), entre outros instrumentos que passam pela arena doméstica e
pela capacidade destes atores defenderem regulamentações que implicam o
fortalecimento do setor do agronegócio – em detrimento da agricultura familiar
ou das normas de meio ambiente (Siebeneichler 2021).
Nesse sentido, observa-se que a perspectiva da APE proposta na seção
anterior, ao enfatizar a importância de interesses, instituições e informações
é de grande utilidade para compreensão da capacidade da concertação política
do agronegócio no país. Ao buscarem formas de representar seus interesses
políticos por meio de instituições – CNA e FPA – e de munirem tais instituições
e, por consequência, o governo (Executivo e Legislativo) de informações que
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
15-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
permitem defender e avançar seus interesses na agenda doméstica e de política
externa (sobretudo via o think tank IPA), o setor do agronegócio opera enquanto
um forte grupo de interesse, que representa uma categoria unificada altamente
capaz de mobilizar recursos no governo com vistas a definir temas da agenda
econômica e política do país. Se o setor consegue ser bem-sucedido em suas
demandas é o que será explorado na próxima seção.
Atores, interesses e influência do agronegócio no
governo Bolsonaro
Os dados acima apresentados ressaltam como o setor do agronegócio é
relevante no Brasil e lançam luz sobre a intensa articulação entre Estado e
empresariado na área agrícola, gerando decisões que possuem impacto sobre
a sociedade brasileira e sobre a inserção internacional do país. Sem dúvidas,
os empresários do agronegócio se fortaleceram nos últimos anos em diversas
frentes, inclusive políticas.
Assim, estes atores políticos ganharam bastante projeção no Estado
brasileiro, seja por meio do fortalecimento dos seus setores econômicos, seja
por meio de representação política, com lideranças importantes ocupando
cargos nos diferentes governos e com o fortalecimento da FPA no Congresso
Nacional. Contudo, esse é um resultado de anos de amadurecimento na
articulação do setor do agronegócio no Estado brasileiro, além de refletir o
maior peso que os ruralistas ganharam na política nacional durante o governo
Bolsonaro, como apresentaremos nesta seção por meio de 3 estudos de caso. A
respeito dos casos apresentados, é necessário expor algumas considerações. São
apresentados três: 1) o início do governo Bolsonaro, com o anúncio da intenção
do recém-eleito presidente em retirar o Brasil do Acordo de Paris e transferir
a embaixada em Israel para Jerusalém; 2) a crise das queimadas na Amazônia e
os embates com a UE; 3) as tensões com a China e a pandemia de Covid-19.
Embora se possa, a priori, imaginar que o agronegócio foi dominante
nessas situações e teve seus interesses plenamente representados, a análise
apresentada mostra que existiu tensão entre ruralistas e setores do governo
Bolsonaro, em especial os vinculados à ala ideológica do governo. Nesse
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
16-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
sentido, o agronegócio precisou atuar de forma concertada politicamente e
usar de instituições, informações e de seu poder econômico para almejar que
seus interesses fossem contemplados na agenda governamental, obtendo não
necessariamente sucesso em todos os seus pleitos, como exposto a seguir.
O início do governo: a saída do Acordo de Paris e a transferência da
embaixada em Israel para Jerusalém
Antes mesmo de tomar posse, Bolsonaro anunciou que planejava retirar
o Brasil do Acordo de Paris e transferir a embaixada do Brasil em Israel para
Jerusalém. As medidas seguiam a chamada “ala ideológica” do governo e
buscavam se alinhar com a política externa do então presidente estadunidense,
Donald Trump. O que o governo parecia não imaginar, entretanto, é que elas
poderiam causar problemas para o agronegócio brasileiro.
Após o anúncio da intenção de transferência da embaixada, a Liga Árabe
enviou uma carta ao Itamaraty com fortes críticas à ideia. O Brasil é o maior
exportador de carne halal do mundo e retaliações comerciais poderiam
prejudicar o superávit de 7 bilhões que o país possui com os 22 países da Liga
(Deutsche Welle 2018). Os ruralistas prontamente pressionaram o governo
para rever a decisão, contando com o posicionamento público na ocasião da
então presidente da FPA, Tereza Cristina, futura Ministra da Agricultura
(Resende 2018).
No caso da saída do Acordo de Paris, apesar dos ruralistas serem vistos
tradicionalmente como conservadores e antiambientalistas, uma parte
importante deles demonstra preocupação com as questões ambientais,
sobretudo quando elas ameaçam as exportações brasileiras. Assim, a
Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura, principal representação
desse setor, emitiu nota defendendo a permanência do Brasil no Acordo,
apontando a agenda climática como uma oportunidade para o agronegócio
e que o atendimento de critérios de sustentabilidade seria essencial para a
competitividade internacional dos produtos brasileiros (Girardi 2018).
Apesar da crítica de amplos setores da sociedade brasileira às duas
propostas, foi a pressão dos ruralistas que parece ter sido central para impedir
o avanço da ação do governo, já que eles representavam um setor com enorme
peso político na gestão recém-eleita. Assim, o governo foi forçado a recuar da
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
17-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
transferência da embaixada (G1 2019a) e da saída do Acordo de Paris (Soares e
Gamba 2019).
Desmatamento na Amazônia e os embates com a União Europeia (UE)
Este caso, por sua vez, não representa uma ação bem-sucedida do
agronegócio, demonstrando a tensão e diiculdade no diálogo com a ala
ideológica do governo Bolsonaro, que adotou posicionamento que acabou por
minar as expectativas do setor e dificultar a representação de seus interesses
comerciais na agenda comercial brasileira.
Uma das grandes “vitórias” anunciadas pela política externa de Bolsonaro
foi a conclusão das negociações, em junho de 2019, do acordo Mercosul-UE. O
acordo era visto como uma possibilidade de abertura do mercado europeu para
as exportações do agronegócio, o que fazia do setor o principal beneficiado
(Silva, Silva e Ferreira, 2019). Autores contrários ao acordo chegaram a adjetivá-
lo de “neocolonial”, pelos beneícios que oferecia à agroexportação e prejuízos
que poderia gerar à indústria brasileira (Cornils 2021).
Logo após a conclusão das negociações, entretanto, um surto de queimadas
florestais no Brasil desencadeou uma grave crise política entre o país e a UE,
tendo o dia 10 de agosto de 2019 ficado marcado como “Dia do Fogo”, devido
às queimadas orquestradas por produtores rurais da Amazônia (Machado
2019). O desmonte da política ambiental e as falas de Bolsonaro encorajando o
desmatamento foram apontados como principais fatores para o aumento do
número de queimadas (Greenpeace Brasil 2019).
As reações de Bolsonaro às preocupações de líderes europeus com o
desmatamento praticamente implodiram as possibilidades de assinatura e
ratificação do acordo. O presidente acusou organizações não governamentais
(ONGs) estrangeiras pelo desmatamento e demitiu o presidente do órgão
responsável pelo monitoramento das queimadas. Quando Alemanha e Noruega
bloquearem seus repasses para o Fundo Amazônia, Bolsonaro criticou a
chanceler alemã, Angela Merkel, e acusou a Noruega de massacrar baleias
(Pearson e Magalhaes 2019). O presidente francês, Emmanuel Macron, acusou
Bolsonaro de mentir sobre seus compromissos sobre mudanças climáticas na
negociação do acordo.
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
18-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Com o profundo mal-estar causado pela crise, Macron anunciou que
a França se oporia ao acordo da UE com o Mercosul. Outras autoridades
europeias o seguiram. Leo Varadkar, primeiro-ministro da Irlanda, afirmou que
o seu país não ratificaria o acordo caso o Brasil não atuasse para combater os
incêndios. A Finlândia convocou os integrantes da UE a estudar a possibilidade
de proibir as importações brasileiras de carne. A chanceler alemã Angela
Merkel também criticou a postura brasileira, com uma de suas ministras
defendendo a alteração do acordo com a inclusão de garantias de preservação
ambiental (G1 2019b).
Muitos ruralistas, aliados ao governo, seguiram o discurso de Bolsonaro,
apontando “interesse político” das lideranças europeias (Duarte 2019). No
entanto, setores expressivos, representados pela Coalizão Brasil Clima,
Florestas e Agricultura, expressaram sua preocupação e cobraram ação
governamental contra as queimadas (Coalizão Brasil Clima, Florestas e
Agricultura 2019).
Ao fim, apesar do arrefecimento da crise e das tentativas de parte do setor,
os ruralistas saíram-se como principais prejudicados pela má postura do
governo Bolsonaro. O acordo Mercosul-UE seguiu paralisado até o fim do seu
mandato. A crise também teve o efeito de destruir a imagem do Brasil como um
parceiro confiável e respeitador do meio ambiente. Assim, outras negociações
comerciais que estavam em curso e poderiam interessar ao agronegócio, como
com o EFTA e o Canadá, também se estagnaram. Contrastando com as grandes
expectativas dos ruralistas no primeiro semestre de 2019, ao fim do mandato
de Bolsonaro, o Brasil havia apenas conseguido negociar um acordo comercial
com Cingapura (Pupo 2022).
Tensões com a China e a pandemia de Covid-19
O governo Bolsonaro foi marcado por tensões com o principal destino das
exportações brasileiras: a China, que absorveu no período cerca de um terço de
todas as exportações do agronegócio brasileiro (Comex do Brasil 2021). Durante
a campanha eleitoral de 2018, Bolsonaro afirmava que a China estava comprando
o Brasil e, uma vez eleito, seu chanceler, Ernesto Araújo, afirmou em discurso
a novos diplomatas que o Brasil não venderia sua alma para exportar minério
de ferro e soja para a China. O discurso de Araújo foi fortemente criticado
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
19-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
pelos ruralistas, com a FPA enviando uma carta, assinada pelas associações que
integram o IPA, apresentando suas preocupações (Portal iG 2019).
Nesse momento inicial, as reclamações dos ruralistas parecem ter sido
eficazes, com o governo diminuindo suas críticas e a situação se arrefecendo
(Carta Capital 2019). A ministra da agricultura, Tereza Cristina, foi crucial
nessa reaproximação, estabelecendo um “núcleo China” dentro da estrutura do
MAPA (Barrucho 2021), bem como o vice-presidente Hamilton Mourão, atuando
pela Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação
(COSBAN). Em outubro de 2020, Bolsonaro foi recebido na China por Xi Jinping,
buscando abertura de mercado e, ironicamente, compradores chineses para as
privatizações que o governo brasileiro almejava realizar (Senra 2019).
Em março de 2020, entretanto, com a chegada da pandemia de Covid-19 ao
Brasil, Bolsonaro e seus seguidores reacenderam os ataques à China, adotando
um tom ainda mais pesado. Seguindo teorias da conspiração, membros do
governo buscaram culpabilizar a China pela disseminação da doença. Eduardo
Bolsonaro comparou a disseminação do coronavírus ao desastre de Chernobyl,
culpando o governo chinês pelo espalhamento da doença. Araújo escreveu um
artigo chamando o Covid-19 de “comunavírus”, afirmando que ele seria parte de
um plano de dominação global. O próprio Bolsonaro sugeriu, então, que a China
havia se beneficiado da pandemia e que o vírus havia sido criado em laboratório
(Ladeira 2021).
As respostas do governo chinês vieram apenas de forma verbal, por meio
de seu embaixador no Brasil, Yang Wanming. Entretanto, mesmo sem o anúncio
de retaliações econômicas, os ruralistas, cientes dos riscos comerciais que essas
tensões poderiam gerar, fizeram duras críticas, centradas na figura de Eduardo
Bolsonaro (Mendes, Lopes e Walendor 2020). Até mesmo Alceu Moreira,
presidente da FPA e aliado do governo, tentou reduzir as tensões lançando uma
nota que reforçava a importância da parceria com a China (Fuhrmann 2020).
Dessa vez, entretanto, as tensões não se reduziram, tendo seguido ao
longo de 2020. Em novembro, outra discussão pública ocorreu entre Eduardo
Bolsonaro e Yang Wanming, dessa vez com acusações de espionagem chinesa
no 5G (Gomes 2020). No início de 2021, após a derrota de Trump nos EUA,
com o país isolado internacionalmente e sofrendo os efeitos da má gestão
da pandemia, teve início uma articulação de diversos setores, entre eles o
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
20-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
agronegócio, por uma mudança na direção da política externa brasileira
(Grillo e Waltenberg 2021). No final de março, Araújo enfrentou uma sabatina
no Senado e insinuou que a senadora Kátia Abreu, ruralista e presidente da
Comissão de Relações Exteriores da instituição, possuía ligações com o lobby
chinês – o que gerou reações da Casa com projetos de impeachment do ministro
e promessas de barrar a nomeação de embaixadores (Machado e Brant 2021). A
permanência de Araújo no cargo ficou insustentável e ele foi forçado a pedir
demissão no dia 29 de março de 2021.
Araújo foi substituído por Carlos França, que de pronto buscou melhorar
as relações com a China, sendo elogiado por Yang Wanming. Ainda restavam
alguns discursos anti-China por parte do governo, mas o papel do MRE
passou a ser de buscar dirimi-los, em vez de incentivá-los. Coroando a vitória
dos ruralistas, Orlando Leite Ribeiro foi escolhido novo Embaixador na
China (Chrispim 2021) – ele havia sido Secretário de Comércio e Relações
Internacionais do MAPA e participado do seminário “Diplomacia do
Agronegócio”.
Conclusão
Este artigo buscou apresentar a política externa brasileira voltada para
o agronegócio, apresentando a atuação do setor como um forte grupo de
interesse e analisando, especialmente, o governo de Jair Bolsonaro (2019-2022),
visto o protagonismo do setor durante o seu mandato. Para tanto, buscou
evidenciar como o agronegócio avançou seus interesses e teve a representação
de sua posição sendo contemplada em decisões da política externa do governo
Bolsonaro, como na questão da transferência da embaixada de Tel Aviv para
Jerusalém, que não aconteceu, no que tange ao Acordo de Paris e nas relações
com a China. Nessas ocasiões, observa-se que, apesar das tensões, os resultados
foram positivos para os atores ruralistas, que conseguiram usar de instituições
políticas, como a FPA no Congresso Nacional, e de informações produzidas
pelo IPA e pela Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura para defender os
interesses comerciais do agronegócio em sua interlocução com o governo no
campo da política externa brasileira.
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
21-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Já no que tange ao caso do desmatamento da Amazônia e do acordo
Mercosul-UE, a agenda do agronegócio não parece ter avançado suficiente-
mente, faltando maior unidade do setor para pressionar o governo Bolsonaro
a romper com sua ala ideológica. Isso aponta para como, ao longo da gestão,
o peril ideológico do governo atrapalhou avanços dos ruralistas e gerou
riscos para o agronegócio. Assim, apesar da simpatia do governo, os ruralistas
poderiam ter se beneficiado mais no âmbito da política externa se não tivessem
que frear a postura ideológica do governo Bolsonaro, atuando, na prática, como
uma força “moderadora” em prol do pragmatismo nas relações exteriores.
Com a estrutura existente de representação de interesses no aparato estatal
e privado brasileiro, apresentada neste artigo, é muito provável que no atual
governo de Lula da Silva – não englobado no marco temporal aqui apresentado
– o agronegócio mantenha sua capacidade de influência na agenda da política
externa brasileira. Apesar do presidente defender uma agenda sustentável
e ter buscado implementar uma reforma ministerial que ampliasse o poder
do Ministério do Meio Ambiente e dos Povos Originários sobre demarcação
de terras indígenas, cadastro rural e outras atribuições que estavam em linha
com um empoderamento da agenda de direitos humanos e de meio ambiente,
verificou-se em 1º de junho de 2023, com a votação da Medida Provisória da
Esplanada, a intensa força do agronegócio no seio do governo.
Além disso, tem sido evidente a pressão do agronegócio no governo Lula
para que o acordo Mercosul-UE finalmente seja concretizado, sem prejuízo ao
setor no Brasil. Basta lembrar que há uma divergência entre os brasileiros e os
europeus no que diz respeito à lei aprovada pelo Conselho Europeu, em maio de
2023, que proíbe a importação de produtos na UE de áreas desmatadas do Brasil,
sujeitando estes produtos à aplicação de multas. Assim, resta indagar quais
serão os possíveis impactos da ascensão do agronegócio na política externa
brasileira a longo prazo. O risco que se incorre é que a pressão ruralista sobre a
agenda externa possa significar uma abdicação de políticas para outros setores,
como para a indústria, o meio ambiente e os povos originários, reforçando uma
inserção internacional dependente.
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
22-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Referências
Almeida, Fernando Roberto de Freitas. 2011. “A Economia Política do Agronegócio”.
Mural Internacional, ano 2, n.2, p.38-46. Disponível em: https://www.e-
publicacoes.uerj.br/index.php/muralinternacional/article/view/5836. Acesso
em: 30 jun. 2023.
“Amazônia sob ataque: queimadas têm aumento de 145% em 2019”. 2019. Greenpeace
Brasil (blog). 20 de agosto de 2019. Disponível em: https://www.greenpeace.
org/brasil/blog/amazonia-sob-ataque-queimadas-tem-aumento-de-145-
em-2019. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Barrucho, Luis. 2021. “Por que ataques de Bolsonaro à China não prejudicaram
comércio com o Brasil”. BBC News Brasil, 5 de agosto de 2021. Disponível em:
https://www.bbc.com/portuguese/brasil-58099335. Acesso em: 30 de jun.
de 2023.
Buzanello, Edemar João. 1993. “A burguesia agrária: Elementos teóricos e
interpretação operativa. Textos de Economia”. v. 4 n.1, p. 41–52. Disponível
em: https://www.semanticscholar.org/paper/A-burguesia-agr%C3%A1ria
%3A-elementos-te%C3%B3ricos-e-operativa-Buzanello/ab7918f2016ad43
c110c07a89b8130fa1526c9f6 Acesso em: 30 jun. 2023.
CartaCapital. 2019. “Após reclamação de ruralistas, Bolsonaro faz aceno à China”,
15 de março de 2019, seç. Economia. Disponível em: https://www.cartacapital.
com.br/economia/apos-reclamacao-de-ruralistas-bolsonaro-faz-aceno-a-
china/. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Cervo, Amado. 2003. “Política exterior e relações internacionais do Brasil: enfoque
paradigmático”. RBPI, v. 46, n.2, p. 5-25. Disponível em: https://www.scielo.br/j/
rbpi/a/zbz5ycSxKHRYZCRpkPqRyGF/?lang=pt. Acesso em: 30 jun. 2023.
Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura. 2019. “Retomar o controle do
desmatamento e combater a ilegalidade são premissas para um Brasil que
deseja ser líder agroambiental”. Disponível em: https://www.coalizaobr.
com.br/home/index.php/o-que-propomos/posicionamentos-coalizao/1955-
retomar-o-controle-do-desmatamento-e-combater-a-ilegalidade-sao-
premissas-para-um-brasil-que-deseja-ser-lider-agroambiental. Acesso em:
30 de jun. de 2023.
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
23-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Comex do Brasil. 2021. “China segue avançando e já responde por 33,7% das
exportações totais do agronegócio brasileiro”, 13 de janeiro de 2021, seç.
Agronegócio. Disponível em: https://www.comexdobrasil.com/china-segue-
avancando-e-ja-responde-por-337-das-exportacoes-totais-do-agronegocio-
brasileiro/. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
CNA – Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil. 2021b. “Quem
somos”. Disponível em: <https://www.cnabrasil.org.br/cna/quem-somos-cna>.
Acesso em: 27 dez. 2021.
Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura. 2023. “Sobre nós”. Disponível em:
<https://coalizaobr.com.br/sobre-nos/>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Cornils, Patricia. 2021. “Acordo entre União Europeia e Mercosul: um tratado
‘neocolonial’”. o Joio e o Trigo, 10 de maio de 2021. Disponível em: https://
ojoioeotrigo.com.br/2021/05/acordo-entre-uniao-europeia-e-mercosul-um-
tratado-neocolonial/. Acesso em 30 de jun. de 2023.
Chrispim, Denise. 2021. “Chanceler Carlos França vai indicar novos embaixadores
para a China e OMC”. Poder360. 1o de setembro de 2021. Disponível em: https://
www.poder360.com.br/economia/chanceler-carlos-franca-vai-indicar-novos-
embaixadores-para-a-china-e-omc/. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Delgado, Guilherme Costa. 2012. Do capital nanceiro na agricultura à economia do
agronegócio: mudanças cíclicas em meio século [1965-2012]. Editora da UFRGS.
Disponível em: https://lume.ufrgs.br/handle/10183/245770. Acesso em: 30 de
jun. de 2023.
Deutsche Welle. 2018. “Liga Árabe faz alerta a Bolsonaro”, 11 de dezembro de 2018.
Disponível em: https://www.dw.com/pt-br/liga-%C3%A1rabe-faz-alerta-a-
bolsonaro/a-46676938. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Duarte. 2019. “Repercussão de queimadas foi desencadeada por interesse político,
diz diretor da CNA – Economia”. Estadão, 23 de agosto de 2019. Disponível em:
https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,repercussao-de-queimadas-foi-
desencadeada-por-interesse-politico-diz-diretor-da-cna,70002979489. Acesso
em: 30 de jun. de 2023.
FPA – Frente Parlamentar da Agropecuária. 2021. “História da FPA”. Disponível
em: <https://fpagropecuaria.org.br/historia-da-fpa/>. Acesso em: 27 dez. 2021.
Fuhrmann, Leonardo. 2020. “Eduardo Bolsonaro ataca parceiro de US$ 26,6 bilhões,
a China, e agronegócio reage”. De Olho nos Ruralistas, 19 de março de 2020.
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
24-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Disponível em: https://deolhonosruralistas.com.br/2020/03/19/eduardo-
bolsonaro-ataca-parceiro-de-us-266-bilhoes-a-china-e-agronegocio-reage/.
Acesso em: 30 de jun. de 2023.
G1. 2019a. “Após cogitar transferir embaixada, Bolsonaro anuncia escritório
comercial em Jerusalém”, 31 de março de 2019. Disponível em: https://g1.globo.
com/mundo/noticia/2019/03/31/apos-cogitar-transferir-embaixada-bolsonaro-
anuncia-escritorio-diplomatico-em-jerusalem.ghtml. Acesso em 30/06/2023.
G1. 2019b. “Europa ameaça retaliações comerciais por conta de queimadas na
Amazônia”, 23 de agosto de 2019. Disponível em: https://g1.globo.com/jornal-
nacional/noticia/2019/08/23/europa-ameaca-retaliacoes-comerciais-por-
conta-de-queimadas-na-amazonia.ghtml. Acesso em 30/06/2023.
Garcia, Junior Ruiz; Vieira Filho, José. 2014. “Reflexões sobre o papel da Política
Agrícola brasileira para o desenvolvimento sustentável”. Texto para discussão
1936. Brasília/ Rio de Janeiro: Ipea, p. 1-30. Disponível em: https://repositorio.
ipea.gov.br/bitstream/11058/2841/1/TD_1936.pdf. Acesso em: 30 jun. 2023.
Girardi, Giovana. 2018. “Brasil só tem a ganhar com Acordo de Paris, defende grupo
de ruralistas e ambientalistas”. Estadão, 13 de dezembro de 2018. Disponível
em: https://sustentabilidade.estadao.com.br/blogs/ambiente-se/brasil-so-tem-
a-ganhar-com-acordo-de-paris-defende-grupo-de-ruralistas-e-ambientalistas/.
Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Gomes, Pedro Henrique. 2020. “Embaixada da China repudia postagem que
Eduardo Bolsonaro publicou e depois apagou”. G1, 24 de novembro de 2020.
Disponível em: https://g1.globo.com/politica/noticia/2020/11/24/embaixada-
da-china-repudia-postagem-que-eduardo-bolsonaro-publicou-e-depois-
apagou.ghtml. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Gonçalves, Fernanda Nanci; Pinheiro, Leticia. 2020. Análise de Política Externa: o
que estudar e por quê? Curitiba: InterSaberes.
Grillo, Brenno; Waltenberg, Guilherme. 2021. “Governadores e base de Bolsonaro
cobram mudanças na relação com a China”. Poder360, 21 de janeiro de 2021.
Disponível em: https://www.poder360.com.br/brasil/governadores-e-base-
de-bolsonaro-cobram-mudancas-na-relacao-com-a-china/. Acesso em: 30 de
jun. de 2023.
Iglécias, Wagner. 2007. “O Empresariado do Agronegócio no Brasil: ação
coletiva e formas de atuação política”. Revista de Sociologia e Política, n. 28,
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1372, 2023
25-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
p. 75-97. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/zSJtTWMrGdn
HRQmPkXjvXpF/abstract/?lang=pt. Acesso em: 30 jun. 2023.
IPA. 2023. “História do IPA”. Disponível em: https://www.pensaragro.org.br/historia-
do-ipa/. Acesso em: 17 jun. 2023.
Ladeira, Pedro. 2021. “Relembre ataques de Ernesto e Bolsonaro à China após ex-
chanceler negar agressões; CPI ouve Pazuello nesta 4
a
”. Folha de São Paulo, 18
de maio de 2021. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2021/05/
relembre-ataques-de-ernesto-e-bolsonaro-a-china-apos-ex-chanceler-negar-
agressoes-cpi-ouve-pazuello-nesta-4a.shtml. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Machado, Ana Paula Cunha. 2009. “A Formulação da Política Comercial Externa
Agrícola: Condicionantes Internacionais e Domésticos da Transformação
Institucional do MAPA”. 115f. Dissertação (Mestrado em Relações
Internacionais) – UNB, Brasília.
Machado, Leandro. 2019. “O que se sabe sobre o ‘Dia do Fogo’, momento-chave das
queimadas na Amazônia”. BBC News Brasil, 27 de agosto de 2019. Disponível em:
https://www.bbc.com/portuguese/brasil-49453037. Acesso em: 30/06/2023.
Machado, Renato; Brant, Danielle. 2021. “Senadores pedem impeachment de
Ernesto e prometem barrar indicações de embaixadores”. Folha de S.Paulo, 29
de março de 2021, seç. Mundo. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.
br/mundo/2021/03/senadores-pedem-impeachment-de-ernesto-e-prometem-
barrar-indicacoes-de-embaixadores.shtml. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Madureira, Eduardo Morrot Coelho. 2020. “Diplomacia do Agronegócio: Os
ruralistas nas diretrizes diplomáticas do primeiro ano do governo Bolsonaro”.
Trabalho de Conclusão de Curso, Rio de Janeiro: UFRJ.
Madureira, Eduardo Morrot Coelho. 2023. “A influência ruralista na política
externa do governo Bolsonaro”. Dissertação de Mestrado, Rio de Janeiro: UERJ.
Mendes, Luiz Henrique; Lopes, Fernando; Walendorff, Rafael. 2020.
“Representantes do setor de agronegócios fazem duras críticas a Eduardo
Bolsonaro”. Valor Econômico, 19 de março de 2020. Disponível em: https://valor.
globo.com/agronegocios/noticia/2020/03/19/empresarios-e-executivos-da-
industria-de-carnes-fazem-duras-criticas-a-eduardo-bolsonaro.ghtml. Acesso
em: 30 de jun. de 2023.
Mendonça, Maria Luisa. “O Papel da Agricultura nas Relações Internacionais
e a Construção do Conceito de Agronegócio”. Contexto Internacional,
Política Externa e Agronegócio no Brasil: atores, interesses e influência no Governo Bolsonaro
26-27
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1407, 2023
v.37, n.2, p. 375-402, 2015. Disponível em: https://www.scielo.br/j/cint/a/
Yjs35KhVFpmN7wVpTCCjgyJ/abstract/?lang=pt. Acesso em: 30 jun. 2023.
Milner, Helen. 1997. Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and
International Relations. New Jersey: Princeton University Press.
Veiga, Pedro da Motta; Rios, Sandra Polónia. 2018. “Economia Política da Política
Comercial Brasileira”. In: DESIDERÁ NETO, Walter et al. Política externa
brasileira em debate: dimensões e estratégias de inserção internacional no
pós-crise de 2008. Brasília: IPEA; FUNAG, p. 83-102. Disponível em: https://
repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8793/1/Política externa brasileira
em debate_dimensões e estratégias de inserção.pdf. Acesso em: 30 jun. 2023.
Pearson, Samantha; Magalhães, Luciana. 2019. “Fires Destroy Amazon Rainforest,
Blanketing Brazilian Cities in Smog”. WSJ. 21 de agosto de 2019. Disponível em:
https://www.wsj.com/articles/fires-destroy-amazon-rain-forest-blanketing-
brazilian-cities-in-smog-11566397901. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Pompeia, Caio. 2020. “Concertação e Poder: o agronegócio como fenômeno
político no Brasil”. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 35, n. 104, p. 1-17.
DOI 10.1590/3510410/2020. Disponível em: http://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/
bWNJXhwGrcqZRqjJF6rD5pv/abstract/?lang=pt. Acesso em: 30 de jun. de 2022.
Portal iG. 2019. “Ruralistas criticam declarações de Ernesto Araújo sobre comércio
com a China”, 19 de março de 2019, seç. economia. Disponível em: https://
economia.ig.com.br/2019-03-19/ruralistas-criticam-ernesto-araujo.html.
Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Pupo, Fábio. 2022. “Mercosul conclui acordo com Singapura e concorda em reduzir
TEC”, 20 de julho de 2022. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/
mercado/2022/07/mercosul-conclui-acordo-de-livre-comercio-com-singapura.
shtml. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
Resende, Thiago. 2018. “‘Reações árabes preocupam’, diz líder da bancada ruralista”.
Deutsche Welle, 6 de novembro de 2018. Disponível em: <https://www.dw.com/
pt-br/reações-árabes-preocupam-diz-líder-da-bancada-ruralista/a-46182657>.
Acesso em: 30/06/2023.
Senra, Ricardo. 2019. “Um ano após reclamar que China ‘compraria o Brasil’,
Bolsonaro quer vender estatais e commodities em visita a Xi Jinping”. BBC
News Brasil, 23 de outubro de 2019. Disponível em: https://www.bbc.com/
portuguese/brasil-50161509. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Eduardo Morrot Coelho Madureira
27-27
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 3, e1407, 2023
Siebeneichler, Amanda. 2021. “O Latifúndio como formulador de Política Externa
e o desmonte de políticas ambientais”. Revista NEIBA, v.10, p.1-33, 2021.
Disponível em: https://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/neiba/article/
view/58818/0. Acesso em: 30 jun. 2023.
Silva, Roberta Rodrigues Marques da; Silva, Ricardo Dias da; Ferreira, Ferreira.
2019. “O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia”.
Carta Internacional, v. 14, n.3. Disponível em: https://www.cartainternacional.
abri.org.br/Carta/article/view/940. Acesso em: 30 jun. 2023.
Soares, Jussara; Gamba, Karla. 2019. “Bolsonaro confirma que Brasil não deixará
Acordo de Paris”. O Globo, 22 de janeiro de 2019. Disponível em: https://oglobo.
globo.com/economia/bolsonaro-confirma-que-brasil-nao-deixara-acordo-de-
paris-23392614. Acesso em: 30 de jun. de 2023.
OSSIÊD
Relações Internacionais:
da América Latina para o mundo
