Tatiana Berringer; Kayque Ferraz
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A Burguesia Brasileira e o
Mercosul: entre o Movimento
Pendular e o Regionalismo
Negociado (2012-2022)1
The Brazilian Bourgeoisie and
Mercosur: between Pendular
Movement and Negotiated Regionalism (2012-2022)
La Burguesía Brasileña y el Mercosur:
entre el Movimiento Pendular y el Regionalismo
Negociado (2012-2022)
DOI: 10.21530/ci.v18n3.2023.1371
Tatiana Berringer2
Kayque Ferraz3
Resumo
Este artigo analisa posições da burguesia interna brasileira em relação ao
Mercosul entre 2012 e 2022. As crises do período alteraram a construção do
regionalismo multidimensional e levaram ao retorno do regionalismo aberto. Utiliza-
se do arcabouço teórico de Nicos Poulantzas e realiza-se uma pesquisa empírica em
1 Estudo realizado no âmbito do Projeto “A Crise Política, a Nova Direita, o Estado e os Conlitos de Classe no
Brasil” (CNPq).
2 Doutora e mestre em Ciência Política pela Unicamp. Professora Adjunta (C3) de Relações Internacionais
da Universidade Federal do ABC. (berringer.tatiana@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-
1839-914X.
3 Doutorando no Programa de Pós-Graduação em Economia Política Mundial da Universidade Federal do ABC
(PPGEPM/UFABC). (kayquefcosta@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8722-8811.
Artigo submetido em 04/07/2023 e aprovado em 19/03/2024.
Copyright:
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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documentos das associações empresariais que representam a burguesia interna.
A hipótese é que essa fração de classe reagiu às mudanças na política internacional
e à crise política doméstica. Defende-se que a posição e os interesses da burguesia
interna variaram conformando um movimento pendular que transitou entre o
regionalismo aberto e o regionalismo negociado.
Palavras-chave: Burguesia; Regionalismo; Bloco no poder; Mercosul; Estado.
Abstract
This article analyzes the positions of Brazilian internal bourgeoisie regarding
Mercosul between 2012 and 2022. The crises of the period altered the construction
of multidimensional regionalism and led to the return of open regionalism. The
theoretical framework of Nicos Poulantzas is used, and an empirical research is
carried out in documents of the business associations that represent the internal
bourgeoisie. The hypothesis is that this class fraction reacted to changes in
international politics and to the domestic political crisis. It is argued that the position
and interests of the internal bourgeoisie varied, conforming a pendulum movement
that transitioned between open regionalism and negotiated regionalism.
Keywords: Bourgeoisie; Regionalism; Power block; Mercosur; State.
Résumen
Este artículo analiza las posiciones de la burguesía interna brasileña en relación
al Mercosur entre 2012 y 2022. Las crisis del período alteraron la construcción del
regionalismo multidimensional y llevaron al retorno del regionalismo abierto. Se
utiliza el marco teórico de Nicos Poulantzas y se realiza una investigación empírica
en documentos de las asociaciones empresariales que representan a la burguesía
interna. La hipótesis es que esta fracción de clase reaccionó a los cambios en la
política internacional y a la crisis política interna. Se argumenta que la posición y los
intereses de la burguesía interna variaron conformando un movimiento pendular
que transitó entre el regionalismo abierto y el regionalismo negociado.
Palabras clave: Burguesía; Regionalismo; Bloque en el poder; Mercosur; Estado.
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Introdução
O Mercosul completou 30 anos de existência em 2021. A parceria entre
os Estados brasileiro e argentino é a base deste processo. Os dois Estados se
aproximaram no final dos anos 1970, com o Acordo Nuclear bilateral e o Acordo
Tripartite de Itaipu. Nos anos 1980, com a redemocratização, consolidaram
acordos de cooperação bilaterais que evoluíram para a construção do bloco.
Desde 1991, o Mercosul viveu diversos momentos que envolveram avanços,
aprofundamentos, alargamentos, mas também, crises e retrocessos. Neste
artigo focamos no período iniciado em 2012, cujos reflexos da crise financeira
de 2008 nos EUA, e a consequente transformação na economia política
internacional se fizeram sentir na América do Sul. Isto porque a diminuição
da demanda internacional por commodities, o aumento da remessa de lucros ao
exterior, a nova presença da China na região, as negociações dos mega-acordos
de comércio, e outros fatos se entrelaçaram com os interesses de classe internos
e alteraram a dinâmica da polícia regional no Cone Sul.
O trabalho utiliza o arcabouço teórico do marxista Nicos Poulantzas e as
contribuições elaboradas por alguns de seus intérpretes. Nos baseamos em
estudos sobre o regionalismo sul-americano que analisam os interesses das
classes e frações de classes sociais nos processos de integração, especialmente
trabalhos nossos e de alguns especialistas neste tema: Berringer (2015, 2017),
Granato (2020), Cavalcanti e Granato (2020), Ferraz (2021a), Berringer e Ferreira
(2022) e Botão (2023).
A hipótese do trabalho é que a burguesia interna brasileira, fração de classe
dominante que se fortaleceu no início dos governos Lula (2003) e ocupou a
hegemonia do bloco no poder no Brasil entre 2008 e 2012, dividiu-se, e se juntou
à frente neoliberal ortodoxa, passando a apoiar o golpe de 2016. Diante disso,
essa fração reivindicou mudanças na política externa e regional. A burguesia
interna brasileira passou então a defender o abandono do regionalismo
multidimensional e o retorno do regionalismo aberto. No entanto, ao longo dos
anos, observamos um movimento pendular, que, em 2020, acabou conformando
o que estamos chamando de regionalismo (econômico) negociado. Elaboramos
esse último modelo tendo em vista os interesses da burguesia interna brasileira
ao longo das três décadas de existência do bloco.
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Para entendermos esse processo, realizamos uma pesquisa empírica
com análise de documentos e declarações emitidos por entidades de classe da
burguesia interna brasileira, como FIESP (Federação das Indústrias do Estado
de São Paulo), CNI (Confederação Nacional da Indústria), ABIMAQ (Associação
Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos), ABAG (Associação
Brasileira do Agronegócio), CNA (Confederação da Agricultura e Pecuária do
Brasil) e APROSOJA MT (Associação dos Produtores de Soja e Milho do estado
de Mato Grosso).
Além desta introdução, o artigo conta com mais quatro seções. Na
primeira, apresentamos a relação entre as frações de classe, o bloco no poder
e o modelo de regionalismo. Na segunda seção, trazemos uma visão geral da
trajetória do Mercosul dividida em períodos. Na seção seguinte, apresentamos
as posições assumidas pelas entidades representativas da burguesia interna
brasileira no período de crises e incertezas no Mercosul (2012-2022). Na quarta
seção, a partir dos posicionamentos da burguesia interna, caracterizamos o
Regionalismo Negociado. Por fim, encerramos o nosso texto com a retomada
dos pontos centrais e sintetizando as conclusões do trabalho acerca dos
interesses da burguesia brasileira em relação ao bloco, apontando para um
processo pendular entre os modelos de regionalismo multidimensional, aberto
e negociado. Comecemos com a teoria.
Teoria: Burguesias e regionalismo
Os estudos de regionalismo tiveram forte influência do neofuncionalismo
e do intergovernamentalismo, duas abordagens teóricas que têm como pano
de fundo a integração regional europeia, e que também influenciam as análises
sobre o Mercosul.
Para Ernst Haas (2004), autor do neofuncionalismo, o processo de
integração europeu teve início com a cooperação entre as elites locais
(empresas) e acabou se espraiando para as elites políticas. Assim, conformaram-
se novos arranjos políticos e institucionais, que buscaram construir uma
nova lealdade (uma identidade ou um novo contrato social coletivo). Isto é: a
integração de alguns setores leva a pressões técnicas para integração de outros
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setores, criando um processo de spillover que poderá desaguar em um novo
centro político constituído por uma “estrutura institucional transnacional”
com tendência à supranacionalidade e ao enfraquecimento do Estado-nação.
Olhando para a integração sul-americana, Medeiros (2002), Moura (2012),
Malamud e Dri (2013) e Mariano e Ribeiro (2020), se inspiraram nesta teoria e
defendem que a integração regional sul-americana deveria seguir os passos do
que aconteceu no continente europeu.
O intergovernamentalismo proposto por Andrew Moravcsik (1993)
assenta-se em uma vertente liberal, e reairma o Estado como aquele que
conduz às negociações domésticas e interestatais sobre a integração. Partindo
da existência de conflitos sociais domésticos, entre grupos de interesse, o
Estado busca conformar consensos e preferências nacionais e então negocia
de forma racional com outros Estados através das instituições internacionais.
Diferente do neofuncionalismo, vê as instituições como espaços de cooperação
interestatais que amenizam as incertezas das negociações. Assim, o Estado
é o ator central tanto nas negociações das preferências domésticas, quanto
na barganha internacional entre os Estados. As instituições regionais são,
portanto, fóruns de negociação intergovernamentais, através das quais os
Estados-nações podem se fortalecer enquanto tal. Onuki e Oliveira (2006),
Pecequilo (2013), Lima (2013) e Vigevani e Ramanzini (201 4) desenvolveram
estudos sobre o Mercosul partindo desta perspectiva.
Neste artigo, analisamos o regionalismo do sul-americano a partir da
teoria marxista. Consideramos que as disputas no interior da formação social
nacional entre classes e frações de classes têm influência na política do Estado
(econômica, social e externa) e no processo de integração. Nosso referencial
teórico repousa nas contribuições do teórico greco-francês, Nicos Poulantzas.
As reflexões dele sobre a Comunidade Econômica Europeia convergem, de
certa forma, com o intergovernamentalismo, pois defende que a integração
não enfraquece o Estado-nação. Pelo contrário, o Estado precisa negociar a
nova relação que se estabelece com as burguesias locais e o capital externo
face ao processo de integração regional e de internacionalização produtiva
(Poulantzas 1978).
Poulantzas (2019, 240-241, grifo do autor) explica que o bloco no poder
é uma “unidade contraditória particular das classes ou frações de classe
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politicamente dominantes, em sua relação com uma forma particular do
Estado capitalista”, ou seja, há uma constante disputa entre as frações da
classe burguesa no interior do bloco no poder. Isso é importante para nós,
pois as mudanças do Mercosul e nos tipos de regionalismo estão atreladas a
essas disputas. Segundo ele, a classe burguesa teria três tipos de clivagens:
(i) a burguesia compradora, reprodutora dos interesses do capital externo na
formação social dependente, (ii) a burguesia nacional, fração com interesses
conlituosos com o capital externo, e (iii) a burguesia interna, fração de
classe detentora de uma base própria de acumulação, podendo assumir
posições conlitivas com o capital externo, mas incapaz de romper com
sua dependência (Poulantzas 1978, 76-78). Essas frações da classe burguesa
disputam constantemente a hegemonia do bloco no poder. Em termos práticos, a
fração de classe hegemônica no bloco no poder tem seus interesses priorizados
pelas políticas do Estado.
A teoria poulantziana tem sido utilizada para pensar a Política Externa
Brasileira e sua relação com as classes sociais (Berringer 2015). Berringer
(2015, 2017) e Granato (2020), por exemplo, direcionaram esforços na aplicação
dos conceitos formulados por Poulantzas para entender a integração regional
sul-americana e sua relação com os blocos no poder da região. Berringer (2015)
mostra que a política externa é utilizada como instrumento de realização
de interesses de classes e varia de acordo com a correlação de forças entre
as frações de classe no bloco no poder. O Estado capitalista, diferente do
entendimento dos realistas nos estudos de Relações Internacionais, não é
unitário, racional e neutro. Para o marxismo, o Estado é atravessado pelos
conflitos de classe (Berringer 2014). Dessa forma, para pensar sua atuação
face à integração regional, é preciso compreender como as frações de classe
inluenciam a política externa. Assim, ao analisarem a América do Sul,
Cavalcanti e Granato (2020, 67) entendem que a integração não é um arranjo que
resulta apenas de acordos intergovernamentais, mas sim “produto das disputas
e interesses de classes e frações de classe que, local e internacionalmente,
perpassam o aparelho estatal”. Isso significa que mesmo com as significativas
mudanças entre os períodos do Mercosul, por exemplo, ele é resultado dos
interesses internos de classes em disputa.
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Para Berringer e Ferreira (2022) existe uma relação entre a fração
hegemônica no bloco no poder e o modelo de regionalismo pautado por
determinado Estado. Isso implica dizer que os regionalismos são um “arranjo
instável e temporário entre blocos no poder” (Berringer e Ferreira 2022, 5,
tradução nossa), ou seja, são processos que estão em constante mudança
dadas as disputas entre as frações de classes, e dada a influência da política
internacional (a relação entre os Estados imperialistas, as crises econômicas e
políticas, as guerras, etc). Os Estados capitalistas e dependentes podem, através
do regionalismo, ampliar suas margens de manobra e esfera de influência,
especialmente quando se tratam dos Estados-partes com maior capacidade de
influência e direção sobre o processo. Quando olhamos para o regionalismo sul-
americano, observamos que as oscilações enfrentadas na região são resultados
das mudanças na configuração do bloco no poder. É isso que defendemos nas
próximas páginas a partir do ferramental teórico poulantziano.
No quadro abaixo, observam-se sistematizadas essas relações entre fração
burguesa e o modelo de regionalismo.
Quadro 1: Burguesias e Regionalismo
Fração Hegemônica Modelo de Regionalismo
Burguesia Compradora Aberto
Burguesia interna dirigindo uma frente política com as classes populares Multidimensional
Burguesia Interna Negociado
Burguesia Nacional Anti-imperialista
Fonte: Elaboração própria.
A partir do quadro 1, defendemos que:
1. Quando a fração hegemônica no bloco no poder for a Burguesia
Compradora, o modelo de regionalismo prioritariamente defendido
pelo Estado é o regionalismo aberto. Este modelo tem como objetivo
“eliminar as barreiras aplicáveis à maior parte do comércio de produtos
e serviços entre os signatários” com acordos que “devem garantir uma
liberalização ampla dos mercados” (CEPAL 2000, 946).
2. Quando há uma frente neodesenvolvimentista dirigida pela burguesia
interna, mas que conta também com apoio das classes populares,
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o regionalismo multidimensional
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se apresenta como modelo que
amplia a agenda para além do comércio, atingindo as múltiplas esferas
necessárias para o desenvolvimento (Granato 2015) com compromisso
sociais e políticos. Este modelo conjuga diversos interesses de classes
e frações de classe, normalmente conformadas em frentes políticas
flexíveis e instáveis.
3. Quando a burguesia interna torna-se a fração hegemônica no bloco no
poder no Brasil e/ou na Argentina, o modelo do regionalismo negociado
pode ser adotado. É por meio dele que essa fração de classe apresenta
a demanda por protecionismo seletivo e competição com o capital
externo (extra-bloco) para concorrer pelo mercado interno e regional.
A burguesia interna prioriza a integração econômica, sem apontar
para grandes compromissos políticos e sociais. Defende que a abertura
comercial extra-bloco não seja unilateral, mas seja negociada.
4. Quando a Burguesia Nacional é hegemônica no bloco no poder, o
modelo de regionalismo a ser pautado pelo Estado é o regionalismo anti-
imperialista, como no caso da ALBA – Aliança Bolivariana para os Povos
da Nossa América (Berringer e Ferreira, 2022).
Cabe dizer ainda que há momentos de crise de hegemonia no seio do bloco
no poder, que podem produzir períodos de incerteza e instabilidade como foi
possível observar entre os anos 1998-2002 no Mercosul (Kfuri 2015, Berringer
2017, Ferraz 2021 a).
Neste trabalho, analisamos o Mercosul a partir do entendimento que o
bloco é resultado da convergência de interesses das burguesias brasileira e
argentina (Granato 2020) e, portanto, a relação entre as frações burguesas
e o regionalismo sul-americano é central para entendermos as políticas
externas dos seus Estados-membros. Aqui, apesar de trazermos a Argentina
como uma variável, focamos na perspectiva brasileira, ou seja, mapeamos os
comportamentos da burguesia interna brasileira diante dos novos contextos
internacional, regional e nacional. Vejamos.
4 A literatura apresenta diversos termos para esse momento, tais como: Regionalismo Pós-liberal (Veira e Rios
2007; Sanahuja 2012), Regionalismo Pós-hegemônico (Riggirozzi e Tussie 2012), Regionalismo Multifacetado
(Kfuri 2015) e Regionalismo Autônomo (Merino 2017).
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Trajetórias do Mercosul de 1991 a 2022
Partindo de Kfuri (2015), a história do Mercosul pode ser dividida em
quatro períodos, são eles:
1) 1991-1998: período do chamado Regionalismo Aberto;
2) 1998-2002: período de transição;
3) 2003-2012: período do Regionalismo Multidimensional;
4) 2012-2022: período de instabilidades, crises e retrocessos;
5) 2022- possibilidade de retorno do Regionalismo Negociado.
Durante o período de 1991-1998, o modelo de integração teve forte ênfase
no aspecto comercial e estava atrelado ao regionalismo aberto idealizado pelos
Estados Unidos e pela CEPAL cuja lógica priorizava a integração econômica
via liberalização comercial. Nesse momento, década de 1990, como mostra
Boito Jr (2018, 26-36), a fração hegemônica no bloco no poder no Brasil era a
burguesia compradora (ou associada). Dessa forma, o Mercosul, atendeu aos
interesses dessa fração de classe que se beneficiava de políticas liberais, tais
quais a desregulamentação econômica e a liberalização comercial. Contudo, a
burguesia industrial, beneficiada pelo grande aumento das trocas comerciais
intra-bloco, passou a entender a importância do bloco, preocupando-se com os
rumos que a assinatura da ALCA (Área de Livre-Comércio das Américas) e o
aprofundamento do neoliberalismo poderiam implicar para a sobrevivência
desse espaço importante para as suas exportações (Berringer 2015).
Na Argentina, durante os governos Menem (1989-1999), a política externa
seguiu a orientação do realismo periférico de Carlos Escudè (Oliveira 2018). A
política do Estado era de subordinação passiva aos EUA, e o programa político
econômico era o neoliberal radical. Assim, o país sofreu o impacto negativo
desta opção, e viveu uma série de crises políticas entre os anos 2000 e 2001, que
garantiram a vitória de Nestor Kirchner em 2002.
Entre 1998 e 2002, as contradições no seio do bloco no poder no Brasil
tornaram-se latentes, especialmente no período, quando o Mercosul viveu a
sua primeira crise. Isso porque a crise cambial no Brasil e a crise econômica e
política na Argentina se entrelaçaram e produziram instabilidades para o bloco
(Kfuri 2015).
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Boito Jr (2012) indica que setores importantes da burguesia interna que
apoiaram o programa neoliberal no início da década de 1990, nesse período
começaram a rever suas posições. Isso possibilitou a formação de uma
frente política junto às classes dominadas que chegou ao governo em 2002
com a eleição de Lula – a frente neodesenvolvimentista. O relançamento do
Mercosul, em 2003, e a criação da Unasul (União de Nações Sul-Americanas),
em 2008, estavam no centro da estratégia de inserção internacional do Estado
brasileiro que visava alcançar mais margem de manobra em relação ao
imperialismo (Berringer 2015; 2017). Entre 2003 e 2012, o Estado brasileiro
deu prioridade aos interesses da burguesia interna, força dirigente da frente
neodesenvolvimentista, e alçou-a à posição hegemônica no bloco no poder
em 2008 (Boito Jr. 2018). Essa fração de classe reunia setores como indústria,
bancos, agronegócio, construção civil e outros, que estavam unificados pela
disputa contra o capital financeiro internacional (Boito Jr. 2012). O Mercosul
era o projeto de integração que melhor possibilitava o alcance dos interesses
dessa fração, pois garantia expansão de suas exportações de manufaturados
e de serviços.
A partir de 2003, no Brasil e Argentina, com governos Lula e Kirchner,
o programa neodesenvolvimentista foi adotado, e as políticas externas
privilegiaram a integração regional. Iniciaram arquivando o projeto da ALCA,
e relançando o Mercosul, depois criaram a Unasul e a Comunidade de Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). O regionalismo sul-americano
passou então a seguir uma estratégia de atuação com novas dimensões para
além das relações econômicas: o regionalismo multidimensional. Com ele,
o Mercosul “ultrapassa os limites da noção econômica, uma vez que essa
só se faz por meio de múltiplas esferas que se mostram necessárias para o
desenvolvimento de cada um dos países componentes do bloco” (Granato 2015,
116). Entre essas esferas destacam-se a criação do Parlamento (Parlasul), do
Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM), para a correção
de assimetrias, das Cúpulas Sociais e do Instituto Social do Mercosul. Mas,
com a eclosão da crise financeira de 2008 nos EUA e depois na Europa em 2011,
iniciou-se uma transformação na economia política internacional, que produziu
efeitos na América do Sul a partir de 2011 e 2012.
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A diminuição da demanda por commodities, o aumento da remessa de
lucros ao exterior, a nova presença da China na região, a crise econômica na
Argentina, o golpe do Paraguai e a entrada da Venezuela no Mercosul, e outros
elementos se entrelaçaram, ou até de certa forma produziram a crise econômica
na Argentina, que levou a eleição de Maurício Macri em 2015, e a crise política
no Brasil que resultou no golpe de 2016 contra Dilma Rousse (Oliveira 2018).
Além disso, as negociações dos mega-acordos de comércio como a Aliança
para o Pacífico, o TPP, TISA e o Transatlântico que os EUA apresentaram como
expressão do seu conflito com o Estado chinês, trouxeram novos ares para a
região, especialmente, reativaram o medo de isolamento que havia aparecido
nos anos 1990 quando o Consenso de Washington e a agenda do neoliberalismo
foram apresentados. Assim, após uma década de convergência política entre
Brasil e Argentina, houve mudanças no bloco no poder nos dois Estados e o
retorno de programas políticos neoliberais que passaram a reivindicar o modelo
de regionalismo aberto para o Mercosul.
A burguesia interna e o Mercosul de 2012 a 2022: crises, instabilidades
e retrocessos
Em 2012 a burguesia interna “foi atraída para o campo político da
burguesia associada” e passou a apoiar o golpe, ainda que tardiamente, em 2015
(Boito Jr. 2018, 214). Isso explica a crise no interior do bloco no poder no Brasil
que altera a hegemonia interna e, consequentemente, o modelo de regionalismo
em curso. No primeiro momento, com a nova matriz de política econômica do
primeiro governo Dilma, houve um descontentamento do capital financeiro e
da burguesia a ele associada (Boito Jr. 2018, 214), que passaram a adotar uma
posição ofensiva contra a política neodesenvolvimentista dos governos PT.
Isso encontrou eco devido à diminuição do PIB e o acirramento dos conflitos
distributivos face à política de aumento real do salário mínimo e o crescimento
do número de greves vitoriosas em 2012 e 2013 (Boito Jr. 2018). Diante disso,
a burguesia interna passou a se fragmentar e a mudar algumas das suas
prioridades. No que tange à política regional, as críticas à política externa
dos governos PT começaram a se tornar mais fortes. Deu-se início a um novo
período dentro do Mercosul permeado por crises, instabilidades e retrocessos,
que em 2022, com a eleição de Lula parecem retomar os trilhos do regionalismo
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negociado. Assim, conforma-se um movimento pendular5 da burguesia interna
em relação ao regionalismo mercosulino. Vejamos.
Entre 2003 e 2010, ainda havia certo consenso na burguesia brasileira
sobre a política externa para América do Sul, com declarações de apoio
e da importância do Mercosul e da Unasul. Contudo, com os impactos da
crise de 2008 se agravando na região, a partir de 2012, os questionamentos
sobre o modelo de regionalismo ganharam maior frequência e intensidade.
Primeiro, face às medidas protecionistas adotadas pela Argentina, apareceram
questionamentos sobre a eficácia do bloco e a posição do Estado brasileiro. Em
2010, por exemplo, a CNI frisava a importância do Mercosul para a indústria
brasileira e avaliava que a queda nas exportações brasileiras para a América do
Sul era resultado das políticas protecionistas da Argentina e nos anos seguintes
apontou formas de mudanças no interior do bloco e na atuação brasileira no
Mercosul. Nos documentos emitidos, a entidade registrou que:
O Mercosul é um importante espaço econômico para a indústria brasileira.
Essa importância deve-se não apenas por sua participação nas exportações
de produtos manufaturados, mas pelos investimentos diretos que empresas
brasileiras de diversos setores izeram na região ao longo da última década.
Apesar disso, a participação dos produtos brasileiros nos mercados vizinhos
vem caindo nos últimos anos, em grande parte como efeito de medidas
protecionistas adotadas pela Argentina e que ferem as regras do bloco
regional (CNI 2010, 189).
Tanto a CNI, quanto a Fiesp airmavam que era preciso solucionar os
entraves do comércio intrabloco do Mercosul, permitir a negociação com países
extrabloco (CNI 2014c) e flexibilizar as regras de negociação (Barbosa 2013; CNI
2014b). As entidades argumentavam que a imperfeição da União Aduaneira, as
exceções à TEC (Tarifa Externa Comum) e a Decisão 32/00 – norma que obriga
os Estados membros do Mercosul a negociarem conjuntamente acordos de
comércio com países ou blocos extrazona (MERCOSUL 2000) – eram os grandes
entraves do comércio intrabloco e barreiras para os acordos extrarregionais.
5 Martuscelli (2018) indica que o movimento pendular das burguesias brasileira e argentina diante das
diferentes conjunturas é observado no comportamento dessa fração perante as classes dominadas, o capital
estrangeiro, a política econômica e o intervencionismo estatal. Acrescentamos aqui que há também um
movimento pendular diante da política externa e, no caso, do modelo de regionalismo (Ferraz 2021a).
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Assim, demandavam o protagonismo do Estado brasileiro em prol da
flexibilização dessas regras para concretização dos acordos extra-bloco (CNI
2013, FIESP 2013). Ademais, frisavam, como bem registrou Rubens Barbosa
(2013) – presidente do Conselho de Comércio Exterior da Fiesp –, ao falar
sobre o Acordo Mercosul-União Europeia, que, se os demais Estados membros
do Mercosul fossem empecilhos, o Brasil deveria flexibilizar as regras e atuar
através do Mercosul. Em suas palavras:
Caso a Argentina e a Venezuela se tornem um empecilho para a conclusão
do acordo, o Brasil deveria lexibilizar as regras atuais e, sob a égide do
Mercosul, examinar as listas de produtos individualmente com o parceiro
europeu. A decisão de negociar com uma única voz é um falso dilema, pois
nada impede acomodar as circunstâncias econômicas e comerciais de cada
país por meio de uma diferenciação de listas e cronogramas (Barbosa 2013).
Nesse sentido, a proposta de uma lexibilização do Mercosul ganhou
corpo. A CNA defendia que os acordos bilaterais e os mega-acordos regionais
deveriam ser prioridade. Para a entidade, o arcabouço jurídico-administrativo
do Mercosul impedia a concretização dos acordos bilaterais e atrapalhava a
participação do Brasil nos grandes acordos com EUA, União Europeia e Ásia.
Assim, esperava uma “[...] definição de uma estratégia de política comercial clara
e objetiva que resgate a autonomia do Brasil para negociar acordos comerciais
independentemente do Mercosul” (CNA 2014, 37).
Observamos que os acordos extrarregionais eram pontos importantes na
proposta de flexibilização da burguesia, em especial o Acordo Mercosul-União
Europeia. A Fiesp (2013b, 12-13) registrou que
Para o Brasil, a assinatura de um Acordo de Livre-Comércio com a União
Europeia seria um importante estímulo na estratégia de integração nas
cadeias globais de valor. Além da redução de tarifas para o comércio de
bens com o maior bloco econômico do mundo, o acordo fomentaria os
investimentos recíprocos e as transações de serviços. O aumento esperado
nos negócios, por sua vez, pode ser considerado um catalisador para
a transferência de tecnologia e a modernização do parque produtivo
brasileiro (FIESP 2013, 12-13).
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Nesse mesmo sentido, como proposta, o diretor de Desenvolvimento
Industrial da CNI, Carlos Eduardo Abijaodi, airmou que “o Mercosul é
importante para o Brasil, mas insuiciente para alavancar as exportações
brasileiras” e que “o país, diz ele, precisa tomar para si o papel de líder da
América Latina e incentivar o Mercosul a mudar as normas do bloco regional
para que os sócios possam negociar outros acordos [...]” (CNI 2013). Assim,
a avaliação da CNI foi caminhando para a ideia de que “[...] o Mercosul é
importante, mas não é capaz de fornecer todo o ambiente de comércio,
investimentos e tecnologias necessário à indústria brasileira” (CNI 2014a,
12). Nota-se o anseio face aos mega-acordos regionais propostos pelos Estados
Unidos tendo em vista a competição com a China, especialmente o TPP –
Trans-Pacic Partnership.
A retomada das negociações preferenciais – agora envolvendo vários
dos maiores players do comércio mundial – poderá promover mudanças
importantes nas condições de acesso aos principais mercados mundiais.
Além de preferências tarifárias, essas negociações tendem a se consolidar
como lócus de produção de novas regras para o comércio mundial. Essa
nova coniguração dos acordos preferenciais aumenta os custos da não
participação (CNI 2014b, 14).
Nesse quadro, ressurge com força a preferência pelo avanço nas
negociações do Acordo Mercosul-União Europeia, e por outros acordos, tais
como com os EUA, Índia, África do Sul e México (UOL 2013 ; CNI 2014b).
De forma bastante pontual, a ABAG apontou o bloco como uma ameaça
para o agronegócio. Escreveu: “O Brasil está icando de fora da tendência
internacional de formação de blocos ao manter foco apenas no Mercosul”
(ABAG 2015a, 2). Mas para a Fiesp,
[...] a airmação de que a participação do Brasil no MERCOSUL é um
impeditivo para a realização de acordos preferenciais de comércio é um
falso problema. Não apenas as regras do MERCOSUL são suicientemente
lexíveis para acomodar as prioridades dos membros – vide a suspensão
do Paraguai do bloco –, como há formas construtivas para acomodar as
circunstâncias individuais de cada Estado (FIESP 2013, 9).
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Além disso, a Fiesp (2013b) e a CNI (2016, 2017) indicam que outros
países da América do Sul davam passos importantes na direção de propostas
circunscritas apenas pelo livre-comércio, como o Chile com 27 Acordos
Preferenciais de Comércio, seguido por Peru com 14, e Colômbia – com o
acordo com os EUA (que entrou em vigor em 2012), e o acordo com a União
Europeia (finalizado em 2013), com participação também do Peru. Além disso,
destaca-se a negociação do TPP e o estabelecimento da Aliança do Pacífico. Esse
quadro apresentava-se como uma situação para o Mercosul rever sua agenda
econômico-comercial (CNI 2016) e negociar acordos comerciais também com a
Aliança do Pacífico (CNI 2017).
Um tema que causou forte impacto na burguesia interna brasileira foi a
suspensão do Paraguai e a entrada da Venezuela no Mercosul. Para a CNA, isso
foi uma das barreiras que “[...] inviabilizaram, nos últimos anos, a formação do
consenso intrabloco, necessário para negociar acordos extrarregionais” (CNA
2014, 37). Barbosa (2013), em nome da Fiesp, escreveu que “a Fiesp propõe a
imediata reincorporação do Paraguai ao Mercosul e a efetiva incorporação da
Venezuela às regras do bloco”. Isto é: tendo em vista os Protocolos de Ushuaia
(1998 e 2012) que determinam a suspensão dos Estados membros em caso
de rompimento democrático, Barbosa propunha que a democracia no país
vizinho pudesse ser investigada. Em documento formal de posição, a entidade
sublinhou que essa demanda era condição essencial para o futuro do Mercosul
(FIESP 2013).
Esse tópico é importante, pois foi interpretado pelas associações como uma
politização do bloco que deveria ser evitada (Barbosa 2013, FIESP 2013, CNA
2014, CNI 2014b, CNI 2015). Os compromissos políticos e sociais na agenda do
Mercosul nesse período foram vistos pela burguesia interna como barreiras
que atrasam o avanço comercial do bloco (Barbosa 2008). Diante disso, e dos
desdobramentos da crise política brasileira de 2016, esses compromissos
acabaram ruindo. Em 2016, as Cúpulas Sociais do Mercosul foram suspensas.
Em 2017, o Estado venezuelano foi suspenso do bloco, sob a acusação de romper
com a democracia (Mercosul, 2017). Ademais, houve um esvaziamento da Unasul
e a criação do Grupo de Lima.
Somou-se ainda nesse quadro, o efeito do aumento das exportações
chinesas para o bloco e a diminuição das exportações brasileiras aos Estados
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mercosulinos. A participação da China no comércio total do Mercosul mantém
um ritmo de crescimento desde 2005 (7,1%), alcançando 15,8% em 2014 (Bastos
e Hiratuka 2017). Entre 2001 e 2014, a presença das exportações chinesas
aumentou o volume absoluto e relativo do nível de ameaça direta às exportações
no Mercosul; ao Brasil a ameaça representou 57% (US$11.082,3 milhões) do total
exportado em 2014 (Hiratuka 2016, 228-229). Existe, de fato, uma tendência
crescente das importações chinesas para o Mercosul, enquanto as importações
brasileiras não seguem esse ritmo, conforme visualiza-se no gráfico abaixo.
Gráfico 1: Importações do Mercosul (2008-2022) (bilhões de dólares)
Fonte: Elaboração própria com dados do SECEM/MERCOSUR (s.d)
Bastos (2017, p.26) aponta que há um “declínio do entusiasmo da indústria
brasileira” em relação à integração comercial sul-americana. Nesse contexto, em
2011, a ABIMAQ considerava a China como responsável pelo déficit na balança
de comércio do setor de máquinas e equipamentos. Dada a “concorrência
predatória”, a entidade demandava que as importações chinesas fossem freadas,
pois o setor não conseguia acompanhar a concorrência de forma competitiva
(ABIMAQ 2011a, 2).
A Fiesp defendia que a relação com a China era uma prioridade da política
externa brasileira, mas sublinhou que era necessário um maior equilíbrio entre
os dois países (FIESP 2013, 17). Para a Federação, o ambiente produtivo chinês
intensificaria o movimento de empresários chineses para novos mercados, e o
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Brasil “seria uma opção efetiva à intensificação do IED [Investimento Externo
Direto] chinês, em razão de seu mercado interno pujante e a possibilidade de
acesso aos mercados dos países vizinhos na América Latina” (FIESP 2014, 18).
Além disso, colocou-se favorável ao “aprofundamento das relações e alinhamento
das expectativas econômicas, de modo a viabilizar o incremento da transparência
e da previsibilidade nas relações econômicas bilaterais” (FIESP 2014, 19).
Na mesma linha, o agronegócio pautava a intensiicação das relações
com a China. Para a CNA, por exemplo, era preciso, além de ampliar a pauta
exportadora, estabelecer acordos em outras frentes, tendo em vista que “trata-
se de uma oportunidade de parceria ganha-ganha, de médio e longo prazo, que
pode beneficiar tanto os produtos já exportados para o país asiático quanto para
novos produtos como frutas, lácteos, café e alimentos processados” (CNA [2017],
69). Em concordância, a ABAG (Associação Brasileira de Agronegócio) avaliou
a China como destino mais relevante dos produtos brasileiros (ABAG 2015b, 4).
A APROSOJA MT, representada por seu presidente Ricardo Tomczyk, recebeu
o primeiro-ministro chinês em 2015, e declarou que era preciso manter um
“relacionamento de aproximação” com vistas a oportunidades de investimentos
chineses no Mato Grosso e à ampliação da relação comercial com a China
(APROSOJA MT 2015).
2020 a 2022: O Regionalismo Negociado
As entidades representativas da burguesia interna brasileira passaram
a ter uma agenda propositiva de reforma neoliberal do Mercosul, apontando
para o abandono do regionalismo multidimensional e o retorno do modelo
de regionalismo aberto. As pautas que passaram a ser prioridade, conforme
demonstraremos abaixo, foram: a suspensão da TEC, o rompimento da decisão
32/00 e a ratificação do acordo Mercosul-União Europeia (Botão 2023).
É preciso também registrar algo já percebido até aqui. O agronegócio se
posicionou poucas vezes sobre o tema da integração regional e do Mercosul.
As entidades de classe que representam essa parcela da burguesia interna
dizem mais quando o tema da política externa envolve as relações com China e
Europa, tendo em vista que o primeiro é um grande importador de commodities
brasileiras, e o segundo negociava à época o Acordo Mercosul-União Europeia,
sobre o qual as expectativas eram evidentes (CNA 2010, 50-51; ÍCONE 2012).
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Granato, Uberti e Menger (2021) mostram que a burguesia agrária
brasileira apresenta maior constância nos posicionamentos sobre o Mercosul
após o golpe de 2016. Até o governo Dilma, existia o entendimento entre ABAG
e CNA de que a prioridade deveria ser para os acordos bilaterais em detrimento
do Mercosul, mas após 2016 há mudanças nesse entendimento. As associações
declararam, a partir de então, que o Mercosul era uma peça central na política
externa, mas, no mesmo sentido da burguesia industrial, o bloco precisaria ser
formatado, aproximando-se do modelo de regionalismo aberto.
A partir do governo Temer, com a burguesia compradora se fortalecendo
no bloco no poder, o Estado brasileiro adotou outra política externa e
estabeleceu como meta um Mercosul comercial. Já na nomeação de José Serra
para Ministro das Relações Exteriores as novas prioridades puderam ser
percebidas, com acenos à União Europeia para a conclusão das negociações
do acordo com o Mercosul, e ao Mercosul para “corrigir o que precisa ser
corrigido” (Serra 2016). Dado a curta duração do mandato, essas formulações
foram conduzidas de forma mais incisiva pelo governo seguinte, o governo
Bolsonaro, em especial destaca-se a conclusão das negociações do acordo
Mercosul-União Europeia e a proposta de reforma da TEC, bem como o
abandono da decisão 32/00 (Ministério da Economia 2021a; 2021b).
A conclusão do acordo Mercosul-União Europeia em 2019, após vinte anos
de negociação, foi um enorme marco do governo Bolsonaro. Mas, logo em
seguida, foi preciso lidar com um conjunto de reações e manifestações sociais
e estatais na Europa, que se colocaram contrárias à ratificação do mesmo.
Os movimentos de pequenos agricultores, ambientalistas e sindicalistas se
unificaram contra a política de desmatamento do governo Bolsonaro e contra
o modelo de produção do agronegócio brasileiro. E isso levou a mudança de
posição, em especial, dos Estados alemão e francês acerca da ratificação do
acordo, o que acabou produzindo efeitos na política brasileira.
Além disso, já havia uma diferença na configuração entre os blocos no
poder argentino e brasileiro, que durante a pandemia da Covid-19 foi bastante
visível. Barros, Gonçalves e Samurio (2020) argumentam que a tendência à
desintegração política da América do Sul foi acirrada durante a pandemia.
Granato e Berringer (2020), na mesma linha, apontam que as burguesias
argentina e brasileira apresentavam visões irreconciliáveis. Nesse mesmo
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sentido, entendemos que o Estado brasileiro buscou utilizar do caos pandêmico
para flexibilizar o Mercosul e direcioná-lo para o modelo de regionalismo
aberto (Ferraz 2021b). Porém, o Estado argentino, já sob o governo Fernandez,
apresentou contrapontos ao avanço do desenho do bloco nos moldes propostos,
em especial, o acordo com o Mercosul-União Europeia aprovado em 2019
e aguardando ratiicação e o acordo Mercosul-Coreia do Sul. Além desse
descompasso, registra-se que, na ocasião de vitória de Fernandez na eleição
de 2019, Bolsonaro lamentou publicamente o resultado na eleição, disse que
“a Argentina escolheu mal” e ainda aventou a ideia de afastar a Argentina do
Mercosul caso Fernandez apresentasse algum empecilho aos seus planos para
o acordo Mercosul-União Europeia (Pinto 2019).
No que tange à redução da TEC, cuja negociação se deu em 2020, a
burguesia interna brasileira acabou não aceitando uma proposta brusca de
abertura unilateral que o governo Bolsonaro apresentou. Isso se encontrou
com a posição do Estado Argentino (Botão 2023). Nesse sentido, o Conselho
Empresarial Brasil-Argentina declarou:
consideramos inadequado propor sua redução unilateral em uma situação
global tão complexa e incerta, o que também cria a diiculdade de mensurar
seu impacto competitivo na atividade produtiva da região, em face da
concorrência desleal iminente da produção mundial excedente de bens
em condições não competitivas.
[...] no que se refere às negociações comerciais com terceiros países,
é imprescindível que se mantenha a obrigação do bloco em atuar
conjuntamente, a im de preservar e ampliar a capacidade negocial da
região (CEMBRAR 2021).
A posição foi seguida pela CNI (2021):
De um lado, a redução unilateral das tarifas, neste momento, reforçaria
uma já existente competição não isonômica devido aos problemas crônicos
de competitividade do Brasil que não foram equacionados.
De outro, negociações comerciais individuais trazem tanto o desaio do
enfraquecimento do bloco e de seu poder de barganha em negociações
quanto o de abrir mercados para parceiros com práticas desleais e que
representam efetiva ameaça à produção e emprego no país (CNI, 2021).
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Também houve manifestação do Consejo Industrial del Mercosul:
Reairmamos nossa preocupação diante da possibilidade de serem adotadas
decisões que possam ter grande impacto na rede produtiva, especialmente
neste momento tão particular da vida das economias e das sociedades de
nossos países, atravessados por uma crise sanitária e em um contexto
internacional de grande incerteza sobre o futuro (CONSEJO INDUSTRIAL
DEL MERCOSUR, 2021).
Concluímos então que passaram a existir reclamos da burguesia interna
brasileira, e da burguesia argentina, visando uma redução menor da TEC,
que implica na rejeição de uma abertura comercial unilateral. Para nós, isso
conforma o regionalismo negociado. Entendemos que o regionalismo negociado
diz respeito ao protecionismo seletivo do Mercosul em relação ao mercado
externo. Tendo em vista que a Tarifa Externa Comum é a espinha dorsal do
bloco desde que se assumiu enquanto União Aduaneira em 1994. Ela confere
poder político e de barganha ao bloco na cena internacional. Dessa forma,
busca-se o aumento do comércio e a integração produtiva intra-bloco e uma
abertura comercial negociada, isto é, não unilateral. Assim, produziu-se
um movimento pendular ao longo da década que teve início entre 2012 e
que se estendeu até, pelo menos, 2022, quando vimos o retorno de políticas
industrialistas e integracionistas novamente nos dois principais parceiros do
bloco (processo que provavelmente encontrará nova dinâmica a partir 2024
com o novo presidente na Argentina).
Considerações finais
Neste artigo analisamos o último período da história do Mercosul
tendo como foco os interesses da burguesia interna brasileira. Partindo do
ferramental teórico proposto por Poulantzas, afirmamos que o regionalismo
resulta da articulação de interesses nos blocos no poder dos principais Estados
da região e, portanto, o Mercosul altera seu modelo na medida em que a
conjuntura também se altera. Isso nos difere das análises neofuncionalistas no
que tange à assertiva de que a integração se aprofunda com o passar do tempo.
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Mas também não compartilhamos das perspectivas e elementos levantados
pelos autores que compartilham da tese do intergovernamentalismo liberal.
Para nós, os interesses das classes e frações de classe é que determinam o
modelo de regionalismo adotado.
A análise sobre o Mercosul entre 2012 e 2022 partiu do entendimento que
esse foi um período de acirramento do conflito entre as frações de classe. Isto
porque a hegemonia da burguesia interna do bloco no poder no Brasil entrou
em crise em 2012 e produziu efeitos sobre o Mercosul. A fração de classe foi
atraída para o campo político da burguesia associada e do imperialismo e
acabou apoiando o golpe de Estado de 2016. Assim, no que tange ao Mercosul
e ao regionalismo sul-americano, houve um deslocamento de interesses que
acabou convergindo para o retorno do modelo de regionalismo aberto, em
detrimento do regionalismo multidimensional.
Esse processo resultou dos efeitos da crise financeira de 2008 na região e
das mudanças de correlações de forças domésticas e regionais. Observamos
que os temas mais importantes foram: a crise econômica na Argentina em
2011, a suspensão do Paraguai e a entrada da Venezuela no Mercosul em 2012,
o avanço das importações chinesas e a paralisia de acordos birregionais como
o Mercosul-União Europeia. As insatisfações desdobraram-se nas seguintes
propostas: lexibilização do Mercosul por meio da redução da TEC e da
suspensão da Decisão 32/00, conclusão do acordo Mercosul-União Europeia, e
retirada dos compromissos políticos e sociais do bloco. Porém, em 2020, quando
o governo Bolsonaro propôs uma redução brusca da TEC e a ratificação do
acordo Mercosul-União Europeia começou a ser questionada na Europa e na
Argentina, houve um recuo da burguesia brasileira em aceitar uma abertura
comercial unilateral. Isso levou a um consenso das entidades empresariais
brasileiras em reclamar por uma redução menor da TEC.
Notamos que há um movimento pendular no comportamento da burguesia
interna brasileira face ao regionalismo sul-americano. Apesar de, a partir de
2012, defender a flexibilização do Mercosul, os acordos comerciais extra-bloco
e a abertura comercial, temas da agenda do regionalismo aberto e pautas da
burguesia associada, diante da proposta de liberalização abrupta no governo
Bolsonaro em 2020, e, tendo em vista a posição mais defensiva do Estado e da
burguesia interna argentina, essa fração de classe recuou e defendeu uma
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proposta mais branda. Assim, sustentamos que o regionalismo negociado define
o modelo de integração dessa fração face ao Mercosul.
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