Cláudio Júnior Damin
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 2, e1325, 2023
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Reformas no mundo islâmico:
o caso do Iraque (2015-2016)
Reforms in the Islamic world:
the case of Iraq (2015-2016)
Reformas en el mundo islámico:
el caso de Iraq (2015-2016)
DOI: 10.21530/ci.v18n2.2023.1325
Cláudio Júnior Damin
1
Resumo
O artigo aborda a agenda de reformas do sistema político do
Iraque apresentada pelo primeiro-ministro em 2015 em resposta a
manifestações populares. O objetivo é o de analisar como as elites
políticas domésticas responderam a esse esforço reformista que
buscava substituir o sistema de cotas étnicas para preenchimento dos
ministérios por requisitos tecnocráticos. O trabalho argumenta que
as reformas não tiveram sua consecução pelo forte enraizamento dos
blocos sectários no estado iraquiano, temerários de que perderiam
recursos e poder, e que se transformaram em veto players a qualquer
alteração substantiva na forma de governar o país.
Palavras-chave: Iraque; Reforma Institucional; Democracia Sectária.
Abstract
The paper discusses the reform agenda of the Iraqi political system
presented by the prime minister in 2015 in response to popular
demonstrations. The objective is to analyze how the domestic
1 Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Professor Adjunto de Ciência Política na Universidade Federal do Pampa,
campus São Borja (RS). (claudiodamin@unipampa.edu.br).
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9516-4638.
Artigo submetido em 09/02/2023 e aprovado em 30/04/2023.
AssociAção BrAsileirA de
relAções internAcionAis
ISSN 2526-9038
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political elites responded to this reformist effort that sought to replace the system of ethnic
quotas for filling ministries with technocratic requirements. The work argues that the
reforms were not achieved due to the strong rooting of sectarian blocs in the Iraqi state,
fearful that they would lose resources and power, and that they became veto players to
any substantive change in the way of governing the country.
Key-words: Iraq; Institutional Reform; Sectarian Democracy.
Resumen
El artículo analiza la agenda de reforma del sistema político iraquí presentada por el primer
ministro en 2015 en respuesta a las manifestaciones populares. El objetivo es analizar cómo
respondieron las élites políticas internas a este esfuerzo reformista que buscaba reemplazar
el sistema de cuotas étnicas para llenar ministerios con requerimientos tecnocráticos. El
trabajo argumenta que las reformas no se lograron debido al fuerte arraigo de los bloques
sectarios en el Estado iraquí, temerosos de perder recursos y poder, y que se convirtieron
en veto players a cualquier cambio sustantivo en la forma de gobernar el país.
Palabras clave: Irak; Reforma Institucional; Democracia Sectária.
Introdução
Após a queda do regime baathista de Saddam Hussein, em 2003, o Iraque
foi transformado, através do processo de regime change liderado pelos Estados
Unidos, em uma democracia eleitoral no Oriente Médio. A Constituição de 2005
estabeleceu o país como uma república federal, com democracia representativa,
separação de poderes, governo parlamentar, multinacional e parte integrante
do mundo islâmico (Constitution 2023 ). Conforme destacou Kubba (2011),
todo esse glossário próprio dos regimes poliárquicos ocidentais era novo para a
população iraquiana, que nunca havia experenciado esse tipo de sistema político
em sua história. Segundo o critério de classificação da Freedom House (2023),
no entanto, o país segue sendo classificado como “não livre” a despeito de seu
formalismo democrático.
Na letra da lei, o povo tornou-se a fonte de autoridade e legitimidade do
poder dos governantes. O regime de partido único de tipo totalitário instituído
por Saddam foi extinto e em seu lugar floresceu um sistema multipartidário
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caracterizado por clivagens religiosas e representativas dos grupos étnicos do Iraque,
sendo os mais numerosos os xiitas, sunitas e curdos (Faust 2015). Estabeleceu-se
uma democracia sectária com o governo sendo compartilhado entre esses três
grupos sociais, de modo a preservar a liberdade religiosa e impedir a tirania da
maioria sobre as minorias.
A implementação desse novo sistema político representou um grande desafio
para as elites políticas, religiosas e sociais iraquianas, sobretudo porque era
preciso reconstruir o país após a guerra de 2003 e o fim da ditadura de Saddam.
Representou, ao mesmo tempo, uma oportunidade para que grupos historicamente
alijados do poder em Bagdá, como xiitas e curdos, passassem a capturar as
estruturas estatais para privilegiar seus interesses próprios, o que acabou por
produzir mais tensões étnicas e corrupção.
A instabilidade do sistema político seria a norma, sobretudo porque o país
enfrentou anos de insurgência com atuação preponderante de grupos terroristas
como a al-Qaeda no Iraque, conflitos entre xiitas e sunitas, retirada das tropas
norte-americanas e a guerra civil contra o Estado Islâmico do Iraque e do Levante
(EIIL) que chegou a controlar 1/3 do território iraquiano.
Dentro desse contexto, o artigo tem como objeto de estudo o esforço
empreendido, a partir de 2015, pelo primeiro-ministro Haider al-Abadi, de reformar
o sistema político iraquiano de modo a aplacar manifestações populares que
explodiram em várias regiões do país. O objetivo é o de analisar como as elites
políticas domésticas responderam a esse esforço reformista que buscava substituir
o sistema de cotas étnicas para preenchimento dos ministérios por requisitos
tecnocráticos. O trabalho argumenta que as reformas não tiveram sua consecução
pelo forte enraizamento dos blocos sectários no estado iraquiano, temerários
de que perderiam recursos e poder, e que se transformaram em veto players
a qualquer alteração substantiva na forma de governar o país.
O artigo foi construído a partir da metodologia qualitativa, analisando o
caso iraquiano a partir da utilização de documentos oficiais do governo no
período, bibliografia especializada e análises de think tanks norte-americanos
que acompanham a situação política e militar na região do Oriente Médio.
Além desta Introdução, o artigo está dividido em quatro partes básicas.
A primeira delas aborda sinteticamente os eventos no Iraque até o ano de 2014,
a segunda analisa o problema da corrupção no país, as manifestações populares
e as propostas de reforma do sistema político apresentadas em 2015 pelo chefe
de governo. A terceira parte explora e analisa as reações das forças políticas
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iraquianas à agenda reformista, identificando seus cálculos e estratégias de
ação. Por fim, são tecidas considerações sobre os assuntos abordados ao longo
do artigo.
Foco de instabilidade
Os eventos analisados e discutidos no artigo ocorreram a partir de 2015.
Torna-se necessário, mesmo que rapidamente, introduzir alguns elementos
anteriores à tentativa de reforma do estado iraquiano, sobretudo o legado da
intervenção anglo-americana no país em abril de 2003 e que impactaram no
sistema internacional.
Produto da “guerra ao terror” patrocinada pela administração de George W.
Bush, com forte influência dos intelectuais neoconservadores, a derrubada do
regime de partido único de Saddam Hussein produziu uma série de situações,
muitas delas não previstas por planejadores civis e militares. O emprego da
força deveria abrir caminho para que a população se rebelasse contra Saddam,
libertando-se da tirania (KRISTOL; KAPLAN 2004). Na prática, a intervenção
produziu uma guerra civil e uma insurgência contra a permanência das tropas
ocidentais em território iraquiano. A violência, entre 2006 e 2007, atingiu níveis
alarmantes com a atuação de organizações terroristas como a Al-Qaeda no Iraque,
que utilizava da violência sectárias entre sunitas e xiitas para desestabilizar o
governo provisório dos Estados Unidos (LISTER 2014; PETRAEUS 2010).
Após estabelecer uma Constituição para o país, com instituições liberais,
neutralizar os grupos insurgentes a partir do Surge e de uma estratégia de contra
insurgência, recriar as forças armadas nacionais e devolver formalmente o poder
às elites dirigentes iraquianas, a missão militar anglo-americana foi legalmente
encerrada em dezembro de 2011, com o fim da operação New Dawn.
A retirada das tropas americanas, no entanto, inaugurou um novo período de
instabilidade. Nouri al-Maliki, o primeiro-ministro xiita, passou a deliberadamente
excluir sunitas e curdos da participação do país e a utilizar as forças de segurança
sob seu comando para massacrar essas minorias (LEWIS 2013). A erosão da
legitimidade interna do governo correspondeu a um incremento na violência
sectária, o que pavimentou o caminho para a revitalização de grupos insurgentes
sunitas, dentre os quais o Estado Islâmico do Iraque (DAMIN 2015). Em 2014,
com o Estado Islâmico controlando uma parte significativa do território iraquiano,
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uma nova guerra civil é empreendida com o objetivo de retomar as cidades e
vilarejos conquistados pelos insurgentes. É nesse contexto de ameaça existencial
representada pelos terroristas que em 2015 irrompem manifestações populares
que tomam as ruas não apenas da capital Bagdá, mas de outros centros urbanos
importantes (JABAR 2018).
Uma agenda de reformas
Protestos de cidadãos iraquianos irromperam em várias partes do país no
dia 31 de julho de 2015. Muito embora mobilizações já tivessem sido registradas
desde junho na cidade de Basra, as movimentações iniciadas no apagar de
julho eram significativamente maiores e distribuídas por mais regiões do país.
A população saiu para protestar, por exemplo, na capital Bagdá, na província
sunita de Diyala ao Oeste, na cidade curda de Sulaimaniya e também no Sul de
maioria xiita.
Os cidadãos em processo de mobilização demandavam duas questões centrais:
a) melhoria dos serviços públicos prestados pelo estado e b) fim da corrupção
endêmica presente nas estruturas governamentais. São dois temas particularmente
interligados, uma vez que a corrupção corrói recursos que poderiam ser canalizados
para educação, saúde e saneamento, por exemplo (Dodge; Mansour 2021).
A corrupção, percebida como um problema nacional, não deve ser abordada
propriamente enquanto uma novidade, mas sim como um traço característico e
resiliente do próprio desenvolvimento do estado iraquiano (Polk 2006).
Em seu estudo sobre os desafios para a reconstrução do Iraque após a
derrubada do regime de Saddam Hussein pela coalizão anglo-americana em 2003,
Looney (2008) apontava precisamente a persistência histórica da corrupção no
país, tanto em sua dimensão pública quanto privada.
Desvios de recursos em vários ministérios acabam fomentando, por sua
vez, duros juízos sobre a corrupção ao nível doméstico. Por exemplo, segundo
o Índice de Percepção da Corrupção da Transparência Internacional, em 2015
o Iraque ocupava a sétima posição entre os países mais corruptos do sistema
internacional. Muito embora o Iraque seja formalmente um regime poliárquico
desde 2005, estruturas de accountability existentes são ineficientes, havendo
igualmente déficits de transparência nas ações dos governantes (Transparency
International 2015).
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Pesquisas de opinião pública realizadas pelo instituto Gallup (2016) entre
iraquianos adultos também apresentaram resultados preocupantes sobre a
percepção da corrupção no país. Em 2014, 67% dos entrevistados diziam que a
corrupção estava disseminada por todo o governo, opinião que cresce para 75%
no levantamento de 2015 e oscila para 79% no ano seguinte.
O caso da tomada de Mosul pelos insurgentes sunitas também é representativo
do problema da corrupção no país. A queda da segunda maior cidade do país,
em apenas quatro dias em junho de 2014, revelou um profundo esquema de
corrupção nas forças armadas iraquianas. O EIIL tomou de assalto a cidade
com apenas 1.300 terroristas. No papel, existiam na cidade 60.000 agentes de
segurança estatais formados por exército, policiais federais e locais, mas na
prática a situação era completamente diferente, conforme assinalou Cockburn
(2015), já que apenas 1/3 do contingente efetivamente existia.
Percebe-se, portanto, que a corrupção é um problema nacional de grande
escala que afeta a vida de milhões de iraquianos. Dentro desse contexto,
a reivindicação dos manifestantes no ano de 2015 pelo seu fim acabou sendo
recepcionada pela administração do primeiro-ministro al-Abadi, no poder entre
2014 a 2018. Xiita, o premiê fez conhecer ao país, dias após o início dos protestos
em várias cidades, a intenção de empreender reformas no estado iraquiano de
modo a combater a corrupção e melhorar a prestação dos serviços públicos.
Uma agenda de reformas para o país recebeu o apoio do octogenário aiatolá
al-Sistani, respeitado e influente líder xiita do Oriente Médio. Em seu sermão
de sexta-feira, 07 de agosto, realizado na cidade de Karbala, ao Sul de Bagdá,
o líder espiritual relembrou que “os cidadãos têm experimentado promessas
passadas que nunca foram realizadas” e advertiu que, para melhorias no país, “as
autoridades devem trabalhar de forma diferente desta vez e ganhar a confiança
dos cidadãos” (Trt World 2015, s/p).
As palavras pronunciadas por al-Sistani retumbaram por todo o país, tendo
sido fundamentais para encorajar o primeiro-ministro a propor reformas no
governo diante da pressão das ruas. Saliente-se, nesse ponto, que sob a ótica
religiosa, o Iraque é quase que completamente (99%) composto por muçulmanos
e que dentre estes um percentual de 60% a 65% são do ramo xiita do islamismo.
Trata-se, pois, de um grupo demográfico significativo e francamente permeável
à influência do líder religioso.
Em 2014, por exemplo, em um de seus sermões Al-Sistani pediu aos xiitas
iraquianos para que partissem para o combate ao EIIL que, naquele então,
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avançava em seu controle territorial de cidades (Alaaldin 2017). O resultado
foi o fortalecimento das milícias xiitas, com milhares de pessoas alistadas para
participar dos combates. Al-Sistani comprovadamente possui uma capacidade
de mobilizar uma parcela significativa da cidadania no país, o que reveste suas
palavras proferidas no início de agosto de muito simbolismo.
Após o apoio do aiatolá, partidos políticos xiitas com bancadas no Conselho
dos Representantes (a Câmara dos Deputados iraquiana) também se movimentaram
no sentido de explicitar sua concordância com a iniciativa do primeiro-ministro
al-Abadi de reformar o governo. Segundo Bell, Martin, McFate e Kagan (2015),
blocos políticos formados por agremiações não apenas xiitas, mas também
sunitas, através de seus líderes, declararam publicamente o suporte a uma
agenda de reformas.
Dois dias após o sermão de al-Sistani, o primeiro-ministro divulgou o que
denominou de “primeiro pacote de reformas” estruturado em cinco eixos, a saber:
a) administrativo; b) financeiro; c) econômico; d) serviços; e, e) anticorrupção
(Al-Abadi 2015a). Interessa-nos, para os objetivos propostos em nosso artigo,
particularmente os pontos relativos à questão administrativa e de contenção à
corrupção, pois elas próprias irão repercutir para a criação e desenvolvimento
de uma crise político-institucional no país. As reformas, dentre outras medidas,
propunham:
a) Uma redução “abrangente e imediata” da quantidade de militares que
cumprem funções de guarda pessoal dos vice-presidentes, dos ministros,
do primeiro-ministro, diretores de órgãos estatais, além de governadores e
membros de conselhos das províncias do país. Isso ensejaria que milhares
de guarda-costas –seriam algo em torno de 20.000 – fossem transferidos
para os Ministérios da Defesa e do Interior para, uma vez treinados e
qualificados, defender a segurança nacional.
b) A extinção das vice-presidências criadas pela Constituição de 2005, além
do cargo de vice-primeiro-ministro. Também foi prometida uma redução
no número dos assessores de ministérios e de outras organizações estatais
para aumentar a eficiência e reduzir custos do governo. Há uma noção
aqui presente de enxugamento da máquina pública, representada pelo
compromisso de “fim dos benefícios especiais” gozados pelos membros
ativos e inativos do governo.
c) O fim do critério de cotas sectárias e partidárias no momento da nomeação
de autoridades e dirigentes como vice-ministros, conselheiros e diretores
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de órgãos da administração pública. Segundo o documento do primeiro-
ministro, ele iria compor uma comissão que “irá selecionar candidatos
obedecidos os requisitos de competência e integridade e dispensar os
altos funcionários que não possuem tais requisitos” (Al-Abadi 2015a,
s/p, tradução nossa)
2
. Ou seja, haveria a introdução de um certo critério
meritocrático e tecnocrático nas nomeações para cargos do governo.
d) Uma outra medida proposta seria a de conferir ao primeiro-ministro a
capacidade de “destituir governadores ou chefes de conselhos locais e
seus membros no caso de uma falha no desempenho, violação das leis
vigentes e ou em casos de corrupção” (Al-Abadi 2015a, s/p, tradução
nossa )3. Trata-se de uma proposição curiosa, uma vez que o Iraque é
uma República Federativa, e a destituição de um governador pelo poder
executivo federal poderia significar um abalo ao pacto federativo.
e) Por fim, especificamente no caso do eixo de combate à corrupção, as
medidas de al-Abadi apontam para a ativação da Comissão Nacional
de Integridade e de uma comissão anticorrupção e reativação de outras
agências de controle. Além disso, houve o compromisso de reabrir casos
de investigação relativos à corrupção e acompanhar os atuais.
Essas e outras medidas, destaca o primeiro-ministro, foram aprovadas por
unanimidade pelo Conselho dos Ministros, ou seja, o seu gabinete, ainda no dia
09 de agosto e seriam uma resposta ao chamado para a ação por parte do aiatolá
al-Sistani e à população que foi às ruas para protestar. Al-Sistani, aliás, passou
a utilizar seus sermões semanais para sempre declarar apoio às iniciativas do
primeiro-ministro e apelar para uma união em torno delas.
Adicionalmente a este primeiro pacote de medidas reformistas, em 16 de
agosto, também com a aprovação do Conselho dos Ministros, o primeiro-ministro
divulga a redução do número de ministérios, ou seja, do tamanho de seu gabinete
(Al-Abadi 2015b). A reestruturação administrativa diminuiu 11 pastas, passando
o gabinete do governo a ser formado por 22 ministros. Quatro ministérios foram
extintos, ao passo que outros seis sofreram fusão e a posição de vice-primeiro-
ministro restou extinta. O corte imediato dessas posições, a maioria delas ocupadas
por partidos ou blocos políticos com assento no Parlamento, iria tornar-se um
2 “[...] will select candidates based on competence and integrity requirements and dismiss high-ranking officials
who do not meet such criteria.”
3 “[...] Remove governors or heads of local councils and their members in the event of performance failure,
violation of existing laws, or cases of corruption.”
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foco de desestabilização de todo o governo. Veremos isso, no entanto, mais à
frente.
A partir das descrições anteriores, a agenda de reformas buscava em geral
uma redução no tamanho do governo e, também, o estabelecimento de formas
de controle e responsabilização dos membros do serviço público que praticam
atos de corrupção.
Uma questão importante a se destacar é que o anúncio dessas reformas não
foi capaz de desmobilizar a população iraquiana que desde o segundo semestre
de 2015 passou a realizar protestos contra a precariedade dos serviços públicos
(em especial, vale destacar, a falta constante de energia elétrica em um verão
escaldante) e a corrupção generalizada nas instituições públicas. Esses protestos,
ao contrário, passaram a ser constantes e em algumas cidades até mesmo diários.
Uma razão principal foi a percepção de inércia das elites políticas em relação
às reformas prometidas.
Competição por recursos e poder
Essas reformas propostas pelo primeiro-ministro al-Abadi representaram um
grande desafio para seu governo. Ele era enorme em função da complexidade
não apenas social, religiosa, mas também político-institucional do Iraque. Os
acontecimentos futuros iriam mesmo atestar o vaticínio de Sullivan (2013, 9,
tradução nossa)4 segundo o qual a “política no Iraque é uma competição por
poder e recursos”.
A previsão inicial era de que o Conselho dos Representantes, que também
precisaria aprovar a maioria dos pontos da reforma proposta, apreciaria as
matérias em sessão do dia 11 de agosto de 2015. Conforme Jabar (2018), os
parlamentares aprovaram por unanimidade as novas legislações particularmente
atinentes à reforma do serviço público no país, com redução da máquina, maior
profissionalização e maiores graus de accountability. Importante salientar, no
entanto, que essas reformas não possuíam um prazo para serem implementadas
e que “dependiam de poderes do Executivo que poderiam ser concedidos ou
negados pelo Parlamento” (Jabar 2018, 21, tradução nossa )5.
4 “[...] politics in Iraq is a competition for power and resources.”
5 “[...] they depended on executive powers that could be granted or denied by Parliament.”
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A extinção das três vice-presidências é um desses exemplos. Conforme
Martin, Adnan e Bell (2015), para ser efetivada necessitava de um pedido formal
do presidente da República ao presidente do Conselho dos Representantes, o
que não havia sido feito. O fim das vice-presidências, decretada por Al-Abadi,
acabou sendo revertida posteriormente (em outubro de 2016) pela Suprema
Corte Federal iraquiana. Esse caso das vice-presidências demonstra os limites e
mesmo a inviabilidade de algumas ideias reformistas de al-Abadi.
A Constituição de 2005 instituiu mais de uma vice-presidência (Constitution
2023). Ao juízo das democracias eleitorais ocidentais trata-se de algo incomum.
Esses postos respondiam, no entanto, a uma necessidade particular do Iraque que
é a divisão de sua população em três grupos distintos e principais: xiitas, sunitas
e curdos. A ideia inicial era precisamente a de que esses segmentos obtivessem
uma representação na chefia do Estado. Ao Conselho dos Representantes, portanto,
cabe não apenas eleger o presidente da República, assim como os vice-presidentes.
Vale destacar como esse sistema funciona na prática, tomando a título de
exemplo os dirigentes que governaram o Iraque até antes da formação do governo
que, em 2018, sucedeu al-Abadi. A presidência da República era ocupada desde
julho de 2014 por Fuad Masum, um curdo, que dividiu o poder com um vice-
presidente xiita, o ex-primeiro-ministro Nouri al-Maliki, um sunita, o também
ex-chefe-de-governo Iyad Allawi e Osama Al-Nujaifi, vice-presidente também
sunita. Note-se que há uma distribuição das posições entre os três grupos sociais
mais significativos do país e que, no âmbito do Conselho dos Representantes,
se distribuem em blocos partidários.
Percebe-se, desde já, que o fim das vice-presidências significaria a perda de
posições chaves das elites políticas iraquianas. O vice-presidente al-Maliki, em
especial, teria muito a perder. O xiita foi o grande adversário político do primeiro-
ministro al-Abadi, seu sucessor no cargo, mesmo que pertençam ao mesmo
partido político. Martin, Adnan e Bell (2015) destacam que com a extinção das
vice-presidências, al-Maliki ficaria sem a imunidade dos membros do governo,
e poderia ser processado normalmente em função de sua responsabilidade pela
tomada de Mosul pelo EIIL em 2014 quando ele estava na chefia do governo.
Al-Maliki influenciava uma parte significativa do maior bloco do Conselho dos
Representantes eleito em 2014, o State of Law Alliance (SLA), e advoga por um
sistema presidencialista, o que seria um desastre para o Iraque em função da
predominância xiita dos eleitores.
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Um outro fator de tensão política associada ao esforço reformista do premiê
al-Abadi foi a redução do número de ministérios, posto que os partidos perderam
poder e influência sobre a máquina pública. Martin, Adnan e Bell (2015) mostram
que a redução de onze ministérios incidia mais fortemente no bloco SLA, que
perderia duas posições, sendo esses ministros vinculados à Badr Organization
(BO), que possui fortes ligações com o Irã e gerencia uma milícia armada
que à época combatia, junto com as forças de segurança iraquianas, o EIIL.
Historicamente a BO é próxima ao vice-presidente al-Maliki que, por sua vez,
também é um ator associado aos interesses dos aiatolás iranianos no Iraque
(Katzman; Humud 2016).
Saliente-se que o Irã, país majoritariamente xiita, é um dos atores que,
junto com os Estados Unidos, competem por influência no Iraque. Os iranianos,
em particular, exercem influência em parte da comunidade religiosa xiita, em
atividades econômicas como a do petróleo, além de existir alinhamento de alguns
blocos partidários iraquianos a Teerã. A presença iraniana no país também é
notada dentro das forças de segurança estatais e em milícias paraestatais xiitas,
braços armados do Irã no Iraque. Por não controlar sua fronteira, agentes civis
e militares iranianos transitam sem maiores dificuldades de um país para outro.
A política doméstica do Iraque é, pois, de interesse do Irã, sobretudo para
conter posições de maior proximidade das elites governantes com os Estados
Unidos, o principal rival iraniano em Bagdá. Como o cargo de primeiro-ministro
sempre é destinado a um xiita, que compõe a maioria da população, desde a
primeira eleição pós-intervenção o Irã busca eleger os representantes de seus
partidos políticos proxies e assim direcionar a política interna e externa para
a sua tutela. Ao mesmo tempo, o Irã, por friccionar as cisões religiosas entre
os iraquianos, é percebido como um ator desestabilizador para consolidar um
processo de paz interno que integre comunidades sunitas e curdos na vida
nacional.
Partidos sunitas e curdos também perderam em função do enxugamento do
gabinete, com três ministros a menos cada. Ou seja, a reforma administrativa
promovida por al-Abadi interferiu diretamente nos interesses dos grandes blocos
partidários presentes no Legislativo.
Meses após apresentar o plano do corte de ministérios, al-Abadi, em fevereiro
de 2016, fez um pronunciamento à nação em que defendeu uma remodelação
de seu próprio gabinete, o que significaria, na prática, a substituição quase
completa dos ministros. Segundo sua declaração:
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Os ministros do atual governo foram escolhidos com base na seleção dos
blocos políticos no Conselho de Representantes nos termos da Constituição
e dentro da representação política e tamanho dos blocos políticos no
Parlamento, e foram aprovados pelo Parlamento com esses fundamentos,
mas partindo da minha responsabilidade e do interesse superior, e
sendo necessário para a segurança do país neste momento, apelo a uma
remodelação ministerial substancial, para incluir figuras profissionais,
tecnocratas e acadêmicos, e invoco o Conselho de Representantes e todos
os blocos políticos a cooperar conosco nesse difícil momento. (Al-Abadi
2016, s/p, tradução nossa )
6
A intenção exposta pelo primeiro-ministro era a de operar uma inflexão
no modo como o governo é formado. Há um apelo para a superação da atual
distribuição dos ministérios segundo o tamanho de partidos e blocos no Conselho
dos Representantes, e também por cotas étnicas. Em seu lugar seria erigido
um gabinete de notáveis, de natureza tecnocrática e, portanto, evacuado da
influência dos blocos partidários com assento no Parlamento. Tratava-se, pois,
de uma alteração profunda na dinâmica governamental iraquiana e que estaria
em colisão com os interesses da elite política tradicional do país.
O chamado do primeiro-ministro para uma remodelação ministerial (reshuffle)
marca mais uma iniciativa para reformar as estruturas políticas do país. As
medidas anunciadas em agosto de 2015 não foram, pois, suficientes para aplacar,
por exemplo, as mobilizações populares nas cidades do país. Ao mesmo tempo,
as elites políticas resistiam em cooperar para resolver os grandes problemas do
país, dentre eles a corrupção e os péssimos serviços públicos. Essa incapacidade
de uma conciliação entre uma agenda reformista e os interesses dos grupos
políticos se arrastou por meses. E fez, por exemplo, com que em 05 de fevereiro
de 2016 o aiatolá al-Sistani tenha decidido cessar os seus sermões semanais sobre
questões políticas, demonstrando sua frustração em relação a um avanço nas
negociações para uma reforma do governo (Alarabiya News 2016).
Em termos práticos o primeiro-ministro, para recompor seu ministério, deveria
submeter uma lista de novos ministros ao Conselho dos Representantes, conforme
prevê a Constituição. E neste momento é que poderíamos identificar o epicentro
6 “The ministers in the current government were chosen on the basis of the selection of the political blocs in
the Council of Representatives as per the Constitution and within the political representation and the size of
the political blocs in parliament, and has been approved by the Parliament on this basis, but coming from my
responsibility and the higher interest, and as required for leadership of the country to safety in this stage, I call
for a substantial ministerial reshuffle, to include professional figures, technocrats, and academics, and call on in
this context, the Council of Representatives and all the political blocs to cooperate with us in this difficult stage.”
Cláudio Júnior Damin
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da grave crise político-institucional no Iraque. “Vários partidos tentaram sequestrar
o processo para proteger seus próprios interesses e minar seus oponentes dentro
do gabinete”, destacam Martin e Anagnostos (2016, s/p, tradução nossa )7.
As reações se desenrolaram, na verdade, em duas direções distintas. De
um lado poderíamos citar o clérigo xiita Muqtada al-Sadr, líder do Movimento
Sadrista, bloco dentro do Conselho dos Representantes favorável ao reformismo.
E, de outro, um conjunto de blocos partidários, tais como o SLA, liderado
por al-Maliki, o Conselho Islâmico Supremo do Iraque de Ammar al-Hakim, a
Aliança do Curdistão e o bloco sunita Eithad que desde o início foram contrários
a qualquer mudança real na composição do gabinete (Martin; Anagnostos;
Bessette; Werman 2016a).
Al-Sadr foi um personagem que se mostrou alinhado com as reformas nas
instituições políticas iraquianas e engajou-se na renovação do gabinete de al-
Abadi. Al-Sadr inicialmente foi um opositor da invasão norte-americana ao
Iraque, declarou guerra contra as tropas estrangeiras e criou o Exército Mahdi,
força miliciana xiita. Em 2004, no entanto, ele renunciou temporariamente à
violência e passou a participar do processo político, institucionalizando a presença
de seu movimento no âmbito do Conselho dos Representantes (Khalaf 2021).
Em 2005 seu bloco político controlava ministérios como o de Transportes e da
Saúde. Desde agosto de 2015, com os desdobramentos da crise política no país,
o político de Najaf tentou se transformar em um líder das manifestações de rua.
Conforme reconstituem Martin, Anagnostos, Bessette e Werman (2016a), em
26 de fevereiro de 2016 al-Sadr faz, no contexto de uma grande mobilização na
Praça Tahir, em Bagdá, um discurso cuja natureza era um ultimato ao primeiro-
ministro. Em particular, ameaçou retirar o apoio de seu bloco partidário ao xiita
caso mudanças no gabinete não se efetivassem até 29 de março. Esse momento
foi marcado por protesto de tipo sit-in, com cidadãos iraquianos sentando nas
proximidades da entrada da Zona Verde, região mais fortificada da capital, em
sinal de protesto. Propositivamente, em 22 de março anunciou que entregaria a
al-Abadi uma lista com 90 nomes de técnicos para providenciar mudanças nas
cadeiras do gabinete.
De outra parte, a contestação mais significativa veio do bloco liderado pelo
vice-presidente al-Maliki, considerado um ator sectário no país (Sulivan 2013).
Sua rivalidade com o então primeiro-ministro fez com que ele se posicionasse no
7 “Multiple parties thus attempted to hijack the process to both protect their own interests and to undermine their
opponents within the cabinet.”
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sentido de preservar os interesses de seu grupo político, de modo a enfraquecer
al-Abadi na expectativa de retornar ao comando do país como chefe de governo.
Os posicionamentos de al-Maliki, e sua influência dentro de seu partido no
Conselho dos Representantes, acabou por torná-lo uma espécie de veto player
prejudicando qualquer reforma mais substantiva.
No final de março de 2016, al-Abadi, mesmo diante de dificuldades encontradas
dentro do Parlamento para fazer avançar sua pauta de reformas, remeteu aos
deputados uma lista contendo nomes de tecnocratas com o intuito de substituir
o gabinete de então. Conforme Martin, Anagnostos, Bessette e Werman (2016b),
os grandes partidos não estavam representados na lista, exceção feita ao ministro
da Defesa (filiado ao bloco sunita Eithad) e do Interior (sunita e membro da
BO). A consequência mais imediata dessa ação de al-Abadi foi a suspensão do
sit-in convocado por al-Sadr em frente à Zona Verde e que perdurava desde o
dia 18 de março.
De outra parte, muitos partidos reagiram à introdução da lista e a razão era
muito simples: ficariam sem representantes no governo. Diante da reação das
lideranças de partidos e blocos preocupados com seus interesses mais imediatos,
e com sua representatividade no governo, o primeiro-ministro acabou por recuar e
solicitou aos blocos que submetessem novos nomes para o gabinete. Permanecia,
portanto, o impasse na formação de uma nova equipe de ministros.
Em meados de abril a situação política iraquiana havia se agravado ainda
mais em função da incapacidade de os blocos partidários chegarem a um consenso
sobre como selecionar um novo gabinete. Eis que a 12 de abril al-Abadi submeteu
à apreciação do Parlamento uma nova lista de ministros. Nela, apenas quatro dos
dezesseis tecnocratas da lista de 31 de março permaneciam, sendo que novos
nomes com perfil técnico haviam sido apontados. Os ministérios da Defesa e
do Interior, responsáveis à época pelo esforço nacional e militar contra o EIIL,
haviam sido poupados da mudança, assim como ministérios já controlados por
partidos curdos restaram intocados, sob pena do primeiro-ministro ver evacuado
o apoio à sua manutenção na chefia do governo.
Sem qualquer acordo entre os blocos para a aprovação da equipe ministerial, a
votação da lista foi adiada para dali dois dias. Distúrbios, no entanto, irromperam
entre os deputados ainda na sessão de 12 de abril em protesto à não votação.
Conforme narram Martin, Anagnostos, Bessette e Werman (2016b), parte dos
deputados elegeu ilegalmente um novo presidente do Conselho dos Representantes,
destituindo Salim al-Jaburi, e estabelecendo um rump Parliament, uma espécie
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de Parlamento paralelo. Revelou-se, neste momento, a implosão da disciplina
partidária com parlamentares contrariando os desejos de seus líderes de bancadas.
A essa fratura dos blocos políticos seguiram-se protestos de tipo sit-in no interior do
prédio do Conselho, situação que fez com que o presidente al-Jabouri convocasse
uma reunião extraordinária para o dia 13 de abril para a votação do novo gabinete.
Essa sessão foi marcada inicialmente por um pedido feito por um membro do
bloco xiita al-Ahrar para que fosse submetido à apreciação requerimento relativo
à destituição dos três vice-presidentes. Essa proposição havia sido assinada
por 171 parlamentares, 52% do total de 328 representantes. O requerimento
produziu confusão no Plenário associada a uma questão que pareceria “menor”
em tempos de estabilidade política, a saber: um parlamentar estava sentado
na cadeira de um colega e que não lhe pertencia. Os ânimos se exaltaram e
al-Jabouri, exercendo a presidência do Conselho, suspendeu a sessão, o que
também ensejou o protesto de parlamentares dentro do prédio do Parlamento,
com muitos pernoitando em seu interior.
A instabilidade também marcaria a sessão do dia 14 de abril, cuja pauta era
a votação de novos nomes para o gabinete. Não houve quorum para essa nova
tentativa de deliberação, mas isso não impediu que os membros que poderíamos
considerar enquanto “rebeldes” do “Parlamento paralelo” desistissem. A sessão
foi aberta pelo presidente nomeado no dia anterior, com o mesmo declarando
que havia deputados suficientes para levar adiante a votação. A partir de uma
manobra regimental, um deputado do bloco SLA advogou que a sessão era um
prolongamento das sessões de dias anteriores, que obtiveram quorum, e que
por isso a reunião era revestida de legalidade. Conforme Martin, Anagnostos,
Bessette e Werman (2016b), nessa sessão o rump aprovou a destituição da mesa
diretora do Conselho dos Representantes com o voto de deputados pertencentes a
vários blocos políticos, verificando-se a tentativa de criar um novo bloco político
pró-reformas dentro do Parlamento.
Note-se que a crise institucional em que o Iraque mergulhou, após a tentativa
de reformas de posições no governo e anticorrupção, atingiu seriamente o Poder
Legislativo, a ponto de fracionar sua soberania e contestar as elites partidárias
que comandavam o processo político iraquiano. A natureza da crise era, por
isso mesmo, político-institucional, tornando-se uma ameaça existencial para o
governo de al-Abadi. Um impasse passou a existir no Legislativo e que refletia
uma crise na própria forma de governar o país a partir do loteamento de posições
de mando através de sistema de cotas sectárias.
Reformas no mundo islâmico: o caso do Iraque (2015-2016)
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Em 26 de abril finalmente o Conselho dos Representantes conseguiu aprovar
cinco novos ministros tecnocráticos para o governo, mas os demais nomes
da lista continuaram a receber a resistência de blocos dentro do Parlamento,
principalmente o sunita Ethiad e a Aliança do Curdistão, preocupados com a
perda de controle de certas posições dentro do governo (Martin 2016). A sessão
expirou seu prazo sem que os demais nomes da lista tenham sido aprovados.
Essa sessão, vale destacar, foi também caracterizada por distúrbios, protestos no
interior do prédio do Conselho quando o primeiro-ministro adentrou no plenário
e por boicotes de grupos de legisladores.
A continuidade da votação ocorreria quatro dias após, em dia 30 de abril.
A sessão não abriu devido à falta de quórum: nenhum deputado do rump
Parliament, nem da oposição às reformas lideradas por al-Maliki compareceram
(Martin; Anagnostos; Bessete 2016). Legisladores sob a influência de al-Sadr
boicotaram a sessão alegando que o reshuffle do gabinete estava sendo feito a
partir de critérios partidários e de quotas religiosas. Uma nova sessão foi marcada
para meados de maio, havendo nova postergação em relação à indicação de
novos ministros para o governo.
Após essa sessão do final de abril, centenas de sadristas marcharam em
direção à Zona Verde invadindo o prédio do Conselho dos Representantes.
O primeiro-ministro e o presidente do Parlamento tiveram que ser evacuados da
região (Martin 2016). Declarou-se inclusive estado de emergência pelas forças
de segurança, o que legitimaria o uso da força para restabelecer a ordem.
As dificuldades para se avançar em uma reforma do gabinete de al-Abadi
eram, pois, imensas, sobretudo pela coalizão de voto formada por líderes políticos
inconformados com a perda de suas posições executivas dentro do governo
iraquiano. Essas adversidades foram ainda mais agudizadas em junho com o
pronunciamento da Suprema Corte Federal, tribunal mais elevado do sistema
jurisdicional do Iraque, que decidiu pela inconstitucionalidade das sessões dos
dias 14 e 26 de abril que votaram parcialmente o reshuffle da equipe ministerial.
Essas sessões foram anuladas, o que na prática significou que a destituição
do Presidente do Conselho dos Representantes havia sido tomada de maneira
completamente ilegal, e que a apreciação de cinco nomes de ministros da lista de
al-Abadi fora também realizada de maneira inadequada, tornando completamente
sem efeito as medidas tomadas pelo “Parlamento paralelo” (Reuters 2016).
Em meados de outubro de 2016, novamente o esforço reformista do
primeiro-ministro foi prejudicado com o julgamento sobre a extinção das três
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vice-presidências realizada em agosto de 2015. A Suprema Corte revogou
a medida, decidindo que as posições não poderiam ser suprimidas pelo
primeiro-ministro sob o argumento de que elas foram criadas pela Constituição,
faltando assim poder para que al-Abadi acabasse com elas (Rudaw 2016).
Os magistrados determinaram, assim, pouco mais de um ano após essa
medida, o retorno dos vice-presidentes a seus cargos. Tratou-se de um duro golpe
na agenda reformista do primeiro-ministro, uma vez que as vice-presidências
eram a representação da distribuição das posições de poder a partir do sistema
de quotas sectárias.
Em julho de 2016 o esforço de reforma do gabinete do primeiro-ministro
permanece viva e sete membros da equipe, todos xiitas, que haviam solicitado a
renúncia a seus cargos, têm suas solicitações atendidas por al-Abadi (Anagnostos
2016c). No mês seguinte o que parecia ser uma inflexão no ânimo das elites
políticas aconteceu: o Conselho dos Representantes aprovou o nome de cinco
novos ministros, o que consistiu em uma reforma parcial do governo (Anagnostos
2016b). Os nomes aprovados eram tecnocratas e evacuados de qualquer lealdade
aparente com os blocos com assento no Parlamento. Até mesmo o ministério do
Petróleo, muito cobiçado pelas oligarquias partidárias, passou a ser administrado
por um técnico.
A aprovação desses ministros revelou um aparente fortalecimento da liderança
de al-Abadi, que por meses tentou aprovar essas medidas, porém sem sucesso
diante do longo embargo realizado pelos grandes blocos partidários. Al-Maliki,
desta vez, não se opôs à substituição dos ministros, mas isso em nada revelava
uma possível mudança de entendimento sobre as reformas do primeiro-ministro.
Sua prioridade, naquele momento, era particularmente outra.
Al-Maliki e al-Abadi eram filiados ao mesmo partido, o Dawa. Al-Maliki foi
o mais longevo primeiro-ministro iraquiano do período pós-Saddam, governando
por oito anos, mas ao perder o poder em 2014 passou a contestar a liderança de
al-Abadi, que o sucedeu na chefia do governo. Al-Abadi chegou ao posto com a
simpatia dos Estados Unidos, do aiatolá xiita al-Sistani, do clérigo al-Sadr e da
maior parte das forças políticas sunitas e curdas (Al-Qarawee 2016). Esses dois
líderes possuem perfis distintos: al-Maliki é reconhecidamente um fomentador
do sectarismo no país, sobretudo com o alijamento dos sunitas das posições de
poder e alinhamento com o Irã, enquanto que al-Abadi exerceu o poder com
maior moderação em uma perspectiva de unidade nacional.
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A prioridade de al-Maliki sempre foi, portanto, enfraquecer o mandato de
al-Abadi, na esperança de conseguir formar maioria para sucedê-lo. O caminho
perseguido pelo xiita foi precisamente o de fragmentar a base sunita e curda que
sustentava o primeiro-ministro no poder a partir da apresentação de votos de
confiança a nomes de ministros no exercício do cargo. A Constituição iraquiana de
2005 estabeleceu em seu artigo 61 que por maioria absoluta (mais de 50% do total
de membros) o Conselho dos Representante pode demitir membros do gabinete.
A 23 de agosto de 2016 os apoiadores de al-Maliki apresentaram um voto de
desconfiança contra o ministro da Defesa, o sunita Khalid al-Obeidi (Anagnostos
2016b). Em 2015 o ex-premiê já havia tentado derrubar o ministro, porém sem
sucesso. A acusação contra o ministro era de atos de corrupção. Saliente-se que
esse desafio à permanência de al-Obeidi ocorreu justamente no momento em
que as forças de segurança nacionais buscavam retomar o controle de Mosul,
território sob administração do EIIL. A destituição do ministro foi aprovada sob
o protesto do primeiro-ministro, que demandava sua permanência.
Al-Obeidi era desafeto político do presidente do Conselho dos Representantes,
al-Jabouri, mesmo que os dois fossem sunitas. A demissão do ministro teve o
condão de provocar a cisão dos blocos sunitas dentro do Parlamento (Anagnostos
2016a). Note-se que o conflito político iraquiano também se apresenta intra-
blocos, como no caso da disputa entre al-Abadi e al-Maliki no campo xiita, e
entre al-Obeidi e al-Juburi no espectro sunita.
Um mês antes da queda de al-Obeidi, o ministro do Interior já havia
renunciado. Isso significava que os dois ministérios responsáveis pela guerra
contra o EIIL – Defesa e Interior – estavam acéfalos, o que prejudicou muito o
combate à organização terrorista, cujo enclave era a cidade de Mosul.
No final de agosto o bloco de al-Maliki também apresentou um voto de
desconfiança contra o ministro das Finanças, o curdo Hosyar Zebari. Ele era um
ator político bem-visto pelos partidos curdos, e sua demissão poderia fraturar a
coalizão de governo. Esse ministro também era o responsável por conduzir as
negociações com o Fundo Monetário Internacional. Em termos estratégicos de
combate ao EIIL, retirar um ministro curdo naquele momento iria prejudicar as
relações entre Bagdá e o governo curdo em Arbil, que ajudava fortemente, com
suas milícias, a retomada de Mosul.
A votação do voto de desconfiança ocorreu no dia 21 de setembro de 2016
e Zebari foi retirado do cargo pela maioria. Al-Abadi protestou contra esse
impeachment. O episódio também representou o fracionamento da atuação
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dos partidos curdos em Bagdá, que em geral agiam unidos no Conselho dos
Representantes, porque parte dos parlamentares curdos votou para demitir o
ministro. A legenda de Zebari, o Partido Democrata do Curdistão, estava em
Arbil em tensão com o partido oposicionista ao Governo Regional do Curdistão,
o Gorran, que aproveitou a oportunidade para prejudicar Zebari em razão de
sua filiação partidária (Anagnostos 2016d). Com isso, todos os partidos curdos
enfraqueceram sua influência em Bagdá, fracionando sua aliança.
Conforme a análise de Anagnostos (2016d), o beneficiado de toda essa cisão
da aliança entre os curdos, e entre os sunitas, foi justamente al-Maliki. Seu
objetivo primário era o de fragmentar os blocos sectários para conquistar apoio
para retornar ao posto de primeiro-ministro e por isso ele focava na derrubada
de ministros próximos a al-Abadi na tentativa de que ele perdesse sua base de
sustentação.
Mesmo com tamanha instabilidade entre os grupos no Conselho dos
Representantes, al-Abadi conseguiu manter-se no cargo até 2018, cumprindo
seu mandato de quatro anos definido constitucionalmente. Em fevereiro de 2017
o bloco de al-Maliki convocou o primeiro-ministro para responder a questões de
parlamentares, o que poderia ser o primeiro passo para a apresentação de uma
moção de desconfiança (Anagnostos 2017). Isso, no entanto, não ocorreu e ele
conseguiu manter-se no poder, porém sem efetivar sua agenda de reformas. No
início de dezembro de 2017 al-Abadi realizou um discurso declarando a vitória
do Iraque na guerra civil contra o EIIL, o maior feito de sua gestão.
Considerações finais
A reforma pretendida pelo primeiro-ministro al-Abadi nunca saiu do papel
em seu ponto fundamental: a inflexão no método de distribuição de cargos,
persistindo o critério da divisão entre grupos étnicos que é executada até hoje.
Al-Qarawee (2016) ressalta dois fatores para as dificuldades de aprovação
e implementação da reforma do primeiro-ministro al-Abadi. O primeiro seria o
paroquialismo dos deputados, que não orientam suas ações voltados para os
grandes temas nacionais, senão para as necessidades locais. Em uma sociedade
etnicamente fragmentada como a iraquiana, esse domínio do local sobre o
nacional acaba por reforçar posições intransigentes no relacionamento com
outras comunidades.
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O segundo é a queda do preço do petróleo, insumo que representava 95%
do total do orçamento do país. Quando al-Abadi tomou posse, em setembro
de 2014, o preço do barril estava na casa dos 100 dólares, porém nos meses
subsequentes observou-se uma grande redução nos preços – em julho de 2015,
mês das grandes manifestações de rua, o petróleo estava cotado na casa dos
57 dólares e em 2016 o patamar estava abaixo dos 50 dólares (Ipeadata 2023).
A queda das receitas foi, pois, extremamente significativa. Al-Maliki, ao contrário,
ao governar com os preços internacionais em alta, conseguiu cooptar e neutralizar
seus adversários com patronagem financiada pelo monopólio estatal do petróleo.
Na perspectiva da opinião pública, tampouco o primeiro-ministro possuía
apoio majoritário. Segundo o instituto Gallup (2016), quando assumiu em 2014
al-Abadi era aprovado por 72% da população iraquiana, números que revelavam
uma expectativa positiva em relação ao seu mandato. No ano seguinte a aprovação
caiu para 47% até atingir, em 2016, apenas 34%. Ou seja: a popularidade do
xiita não era alta entre a população, de tal sorte que não se pode dizer que era
um “líder popular”. Sem uma popularidade mais significativa entre os cidadãos,
as dificuldades de vender uma reforma aos membros do Parlamento tornou-se
ainda maior.
O primeiro-ministro foi incapaz de agregar os apoios necessários para aprovar
as suas reformas. Em um primeiro momento, conforme mostramos, a aprovação
foi, naquele contexto de grande insatisfação popular, unânime no Conselho
dos Representantes, porém sua implementação foi interditada pelos blocos
partidários, incluindo a coalizão xiita de que fazia parte al-Abadi. Sem os apoios
necessários para a reforma, al-Abadi recebeu o apoio de forças religiosas, em
especial o Movimento Sadrista, que passou a pressionar os partidos políticos
a se engajarem em uma reforma que limitaria seus próprios poderes. Esses
movimentos populares, basicamente xiitas, não foram capazes de formar uma
maioria para reformar o sistema político iraquiano, resultando, ao contrário, em
ainda mais violência e instabilidade nas instituições.
A frustrada tentativa de reforma no Iraque, por fim, diz muito sobre a dinâmica
do seu sistema político e os limites para a estabilidade institucional. Romper
a lógica sectária de distribuição das posições de poder e dos cargos públicos
mostra-se uma tarefa extremamente difícil em razão da resiliência do statuo quo
criado após a queda de Saddam Hussein, e que foi construído para produzir
estabilidade e respeito à diversidade étnica, e não instabilidade e extração dos
recursos do estado por parte das elites políticas xiitas, sunitas e curdas.
Cláudio Júnior Damin
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 2, e1325, 2023
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