Rodrigo Santiago
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
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A agenda externa governamental e
o empresariado industrial brasileiro
como um empreendedor político
(2015–2018)
The external governmental agenda
and the Brazilian industrial business
community as a political entrepreneur
(2015–2018)
La agenda gubernamental externa
y el empresariado industrial brasileño
como empresario político (2015–2018)
DOI: 10.21530/ci.v18n1.2023.1324
Rodrigo Santiago
1
Resumo
Essa pesquisa insere-se no campo da análise de política externa
(APE) e foca em governos e na organização de interesses setoriais,
em particular, do empresariado industrial brasileiro como um
empreendedor político. O espaço temporal (2015-2018) compreende
um momento conturbado da vida política brasileira em que no
seu segundo mandato, a presidente Dilma Rousseff sofre um
processo de impeachment, e, então, é sucedida pelo vice-presidente
Michel Temer. O método empregado foi o da análise de conteúdo.
Conclui-se que a orientação ideológica do governo e o ativismo
de grupos de interesses impactam diretamente nos rumos mais
particulares da política em tela.
Palavras-chave: Análise De Política Externa; Política Externa
Brasileira; Dilma Rousseff; Michel Temer; Empresariado Brasileiro.
1 Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e
professor do curso de Relações Internacionais da Faculdade Damas da Instrução
Cristã, Recife — PE, Brasil. (rodrigosantiago_18@hotmail.com).
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7905-6266.
Artigo submetido em 06/02/2023 e aprovado em 22/05/2023.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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Abstract
This research is part of the field of foreign policy analysis and focuses on governments and
the organization of sectoral interests, in particular, of the Brazilian industrial enterprise
as a political entrepreneur. The time space (2015-2018) comprises a troubled moment in
Brazilian political life in which in her second term, President Dilma Rousseff undergoes
an impeachment process, and is then succeeded by Vice President Michel Temer. The
method used was content analysis. It is concluded that the ideological orientation of the
government and the activism of interest groups directly impact on the more particular
directions of politics on screen.
Key-words: Foreign Policy Analysis; Brazilian Foreign Policy; Dilma Rousseff; Michel
Temer; Brazilian Business.
Resumen
Esta investigación forma parte del campo de análisis de política exterior y se centra en
los gobiernos y la organización de los intereses sectoriales, en particular de la empresa
industrial brasileña como empresario político. El espacio de tiempo (2015-2018) comprende
un momento problemático en la vida política brasileña, en el que, en su segundo mandato,
la presidenta Dilma Rousseff enfrenta un proceso de destitución, y luego es sucedida por el
vicepresidente Michel Temer. El método utilizado fue el análisis de contenido. Se concluye
que la orientación ideológica del gobierno y el activismo de los grupos de interés impactan
directamente en las direcciones más particulares de la política en discusión.
Palabras clave: Análisis De Política Exterior; La Política Exterior Brasileña; Dilma Rousseff;
Michel Temer; Negocios Brasileños.
Introdução
Essa pesquisa insere-se no campo da análise de política externa (APE) e foca em
governos e na organização de interesses, em particular, do empresariado industrial
brasileiro. Até recentemente, era normal referir-se à Política Externa Brasileira
(PEB) como uma política de Estado relativamente incapaz de absorver mudanças
e interferências nas agendas governamentais. Isso se devia ao profissionalismo, às
capacidades de negociação do Itamaraty e à sua relativa autonomia na definição
da PEB (Alcântara 2001; Cervo e Bueno 2002; Pinheiro 2004). Ao estudar esse
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tópico enquanto política pública, a colocamos em um local onde há a interferência
de outros atores não necessariamente estatais. Assim, da mesma maneira que
políticas de governo se convertem em políticas de Estado, em um determinado
tempo-espaço, podem, igualmente, deixar de sê-la. Analisar a política externa
como uma política pública traz os desafios de procurar compreender como e
por que os governos fazem a opção por determinados caminhos e não outros
(Milani e Pinheiro2013).
Um dos focos da APE é exatamente o processo de tomada de decisão
encabeçado, quase sempre, por autoridades estatais (Hudson 2005; Salomón e
Pinheiro2013). Se por um lado é necessário identificar a agenda governamental,
por outro, em regimes democráticos, cresce a discussão sobre a influência de atores
não-governamentais no processo decisório de política externa (Milbraith1967;
Putnam1988; Webber e Smith2002; Hill2003; Milani2012a; 2012b). Na produção
científica nacional, Carvalho (2003), Mancuso e Oliveira (2006) e Oliveira e Onuki
(2010) debatem o papel do empresariado enquanto grupo de interesse que se
manifesta em momentos críticos e que demonstra seu ponto de vista através de
posicionamentos contundentes na imprensa.
Nessa pesquisa, espera-se identificar as opções traçadas no período de 2015
a 2018 pelos governos Rousseff e Temer e a atuação da Confederação Nacional
da Indústria (CNI) por ser a entidade de cúpula que representa os interesses da
indústria. Esse espaço temporal compreende um período conturbado da vida
política brasileira em que no seu segundo mandato, a presidente Dilma Rousseff
sofre um processo de impeachment, e, então, é sucedida pelo vice-presidente
Michel Temer. Também, nesse momento, são várias as declarações críticas à
realidade econômica do país e ao governo Rousseff de entidades ligadas ao
setor industrial, como: CNI, FIESP e FIRJAN (Alves 2016; Manfrini e Warth
2016; Martins 2016; Sorima Neto, Nogueira e Oliveira 2016). Visão corroborada
por Costa (2018,521) que sublinha o seguinte: “No âmbito do espaço público,
mudanças importantes também ocorreram. A partir do final de 2015, em vista
do agravamento da crise econômica, entidades empresariais, lideradas pela
Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), entram na disputa
política em favor da destituição de Rousseff.” Por isso, a indagação: A agenda
internacional da CNI é mais similar à agenda de qual dos governos analisados?
O trabalho, além dessa introdução, contém mais quatro partes: (i) A apresentação
do debate especializado sobre grupos de interesse e a ação do empresariado brasileiro
enquanto um empreendedor político; (ii) Uma análise contextual doméstica e de
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política externa dos governos de Rousseff e Temer; (iii) A exposição do método
e dos dados qualitativos que foram coletados; e, por fim, (iv) A discussão e as
considerações finais.
A articulação de interesses e o ativismo
do empresariado brasileiro
A política externa, mesmo que pareça ser formulada e implementada por
diplomatas, é um jogo complexo que envolve diversos atores sociais e mútiplos
grupos de interesse, em especial, da classe empresarial, dos interesses econômicos
e políticos, aos quais o Poder Executivo esteja alinhado. Da mesma maneira que
o Parlamento constituído por vários setores da sociedade civil organizada tem
o seu papel de importância no tema em tela. Por isso, é relevante um debate
sobre o papel dos grupos de pressão e do seu papel na política.
O ponto inicial para se verificar se os grupos de interesse desempenham
algum papel relevante é: identificar se eles cumprem funções na mediação de
conflitos e na cooperação política. De acordo com Lapalombara (1982), a análise
que deve ser realizada visa perguntar: quais interesses estão em jogo em um
determinado debate? Ou seja, estudar quais são os interesses ameaçados em
um embate dentro de um processo político, bem como, quais são os potenciais
beneficiários destas decisões. Nesse sentido, a indagação fundamental é: quem
ganha o quê, como e quando? Apontar os possíveis prejudicados e beneficiários
acaba significando trazer à tona as pressões e a ação coletiva.
Argumenta-se, portanto, que os grupos de interesse são unidades capazes
de formular e expressar demandas de forma a influenciar os inputs e outcomes
do sistema político. De acordo com Almond e Coleman (1960), Almond e Powell
(1966) e Almond et al. (2007), a articulação de interesses é uma das maneiras
de formulação de reivindicações dos setores organizados. No caso específico
deste artigo emprega-se a tipologia2 do associational group. Isto é, a visão de
que há grupos formados particularmente para representar os interesses dos
seu membros (por exemplo, a constituição de uma entidade representativa dos
trabalhadores ou dos empresários, como os sindicatos, as centrais sindicais,
associação de advogados e médicos).
2 Sobre as demais tipologias (anomic group, nonassociational group e institutional group), ver Almond et al. (2007).
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Em síntese, o objetivo da pesquisa é estudar a ação dos grupos de pressão
como inputs do sistema político e moldadores das preferências governamentais.
Tendo como argumento a ideia de que a CNI é formada especificamente para
representar os interesses dos seus membros, no caso em particular, os interesses
focados na agenda internacional do governo. Dessa maneira é que surge a relação
com o conceito de empreendedor político.
A literatura especializada brasileira (Carvalho2003; Mancuso e Oliveira2006;
Rocha2014), afirma que a década de 1990 propiciou uma transformação importante
no ambiente em que o empresariado brasileiro atuava. Mancuso e Oliveira (2006,
168-169) pontuam que:
A ação do empresariado teve desdobramentos importantes tanto no plano
doméstico — um exemplo foi a campanha pela redução do custo Brasil;
quanto no plano internacional — com a criação da Coalizão Empresarial
Brasileira. O resultado decorreu da confluência de um processo de natureza
econômica, que erigiu a competitividade em meta prioritária das empresas,
e um processo de natureza política, com a atuação de lideranças que
ajudaram a deflagrar e a sustentar a ação coletiva. A iniciativa dos exemplos
explorados neste artigo partiu exatamente de onde menos esperavam os
expoentes da tese da debilidade política do empresariado brasileiro: da
Confederação Nacional da Indústria, uma entidade setorial de cúpula do
sistema corporativista. [...] A mudança que aconteceu foi uma mudança de
contexto, posto que a vigência de um ambiente empresarial mais competitivo,
em função da abertura econômica, serviu como fator indutor da mobilização
em relação ao tema do custo Brasil. A perspectiva de um aprofundamento
ainda maior da abertura comercial desenhava-se com as negociações da Alca.
Diante da mudança de contexto, as estruturas corporativas mostraram-se
capazes de assumir o papel do empreendedor político, usando para isso
os recursos oriundos dos pilares tradicionais do sistema.
O elemento principal foi a política de estabilização econômica do país de
cunho liberal. Assim, a abertura da economia brasileira ao comércio internacional
marcou: (1) A expansão da concorrência no mercado interno; e (2) O objetivo
de conquistar novos mercados para além da fronteira nacional. Outro ponto foi
o engajamento do país em vários processos de negociações internacionais, com
destaque para a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Nesse sentido,
tem-se um desafio econômico que passou a ser a meta perseguida pelos industriais
brasileiros devido a possibilidade de aumento da competitividade com produtores
internacionais. Essa atuação também foi estudada por Santos (2010). O autor
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demonstra que a ação dos industriais é um exemplo no processo de defesa dos
seus interesses na aprovação da Agenda Legislativa da Indústria.
Para Santos (2010), a arena legislativa ganha prestígio a partir dos anos de
1990, e a indústria passa a reconhecer o Poder Legislativo como o grande palco
das discussões sobre a vida econômica e política do Brasil. A Agenda Legislativa
da Indústria converte-se numa ação de influência, clara e aberta. Dessa forma, ela
passa a indicar os reais interesses da indústria do país e a coesão do pensamento
da comunidade industrial.
Assim, a CNI protagonizou um papel chave na organização e na mobilização
política do empresariado nacional a partir dos anos 90. Durante os papers
(Carvalho2003; Mancuso e Oliveira2006; Rocha 2014) enfatizam que a mobilização
é maior em momentos críticos, ideia que se coaduna com a que se está trabalhando
nesse artigo (deterioração econômica e impeachment presidencial). Nesse mesmo
sentido, Oliveira e Onuki (2010) veem a política comercial externa brasileira como
tendo alcançado o status de tema crítico, principalmente, durante as corridas
eleitorais. Os autores enfatizam que:
A análise da atuação empresarial dirigida a questões de política comercial
em níveis mais desagregados, por outro lado, desautorizam avaliações de
que a arena legislativa permanece como mero ratificador automático dos
acordos internacionais construídos pelo Executivo aos olhos do setor privado.
Ainda que de certa forma ad hoc e de forma circunscrita a questões críticas
e que colocam setor privado e Executivo em campos opostos, mais a mais o
Legislativo vem sendo acionado por esses interesses organizados. Audiências
públicas na Câmara e Senado com representantes do setor privado, pressão
direta ou via mídia, delegação de iniciativas a legisladores em matérias de
política comercial são alguns dos instrumentos crescentemente utilizados
pelo setor privado. Este movimento em certa medida confirma a tese de
que a ampliação do papel do Legislativo em matéria de política comercial
e, como conseqüência, a ampliação da instrumentalização desta arena por
parte do empresariado, resulta da maior sensibilização dos atores políticos
por conta dos efeitos distributivos dos acordos e iniciativas internacionais.
O Memorando com vistas a reconhecer a China como economia de mercado,
o Mecanismo de Adaptação Competitiva e mesmo a ratificação do ingresso
da Venezuela ao Mercosul são alguns dos exemplos examinados que têm
impactos distributivos potenciais e que, portanto, induz à mobilização dos
grupos de interesse. (Oliveira e Onuki, 2010, 17)
A mesma abordagem focando em momentos críticos foi desenvolvida por
Hill (2003). Costa (2012) aponta que a elite empresarial mantém um elevado
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grau de adesão à democracia. Porém, esse apoio leva em conta o desempenho
das instituições, não apenas econômicas, mas também políticas. E, em relação
não apenas aos interesses setoriais particularistas, como também, a partir dos
interesses de toda sociedade. Nesse sentido, Mancuso e Oliveira (2006, 169)
argumentam que:
(...) em conjunturas críticas anteriores, o empresariado brasileiro também
revelou capacidade elevada de ação coletiva e de formação de coalizões
multisetoriais. Isso ocorreu, por exemplo, no movimento contra as reformas
de base do governo de João Goulart, na primeira metade da década de 1960
(Dreifuss, 1981); na campanha contra a estatização da economia durante
o regime militar (Cruz, 1995); na assembléia constituinte de 1987-1988
(Dreifuss, 1989; Aragão, 1996); na elaboração da Lei de Modernização
dos Portos, sancionada em 1993 (Doctor, 2002; Diniz e Boschi, 2002);
no processo de revisão constitucional de 1993-1994 (Aragão, 1996) e na
campanha pela reforma tributária durante o governo Cardoso (Campos,
2002; Diniz e Boschi, 2002).
Segundo Mancuso (2007, 131), “O trabalho diário da mídia mostra que, em
diversas esferas e instâncias, o poder público brasileiro é permeável a pressões
empresariais pontuais em defesa de benefícios particulares”. É incontestável o
poder de influência desse grupo. Partindo de Milbraith (1967, 232), avaliar a
influência do empresariado industrial é entender o processo pelo qual os tomadores
de decisão consideram o conteúdo de uma dada mensagem enquanto toma sua
decisão. A forma de ação política e as possíveis ações dos empresários em defesa
de seus interesses, de acordo com Mancuso (2007, 142), pode se dar por meio
de: (1) Elaboração e publicação de documentos que apresentam e justificam as
reivindicações; (2) Divulgação das demandas empresariais por meio da mídia;
(3) Promoção de protestos e manifestações, por exemplo. Como argumentado
até o momento e seguindo Mancuso e Oliveira (2006, 158), está-se considerando
o empresariado brasileiro como um “empreendedor político”. Ou seja, um ator
que decide, unilateralmente, assumir o custo para iniciar e organizar a ação
coletiva, tendo no horizonte, a provisão do benefício por todos desejados.3 Ou
ainda como define Salisbury (1969), o empreendedor político é caracterizado
por indivíduos ou grupos que, por sua ligação com um governo ou alguma outra
organização, como um partido ou um sindicato, pode promover seus próprios
3 Há uma vasta literatura que trata do empresariado brasileiro como sendo um ator político “forte” ou “fraco”.
Duas sínteses sobre esse debate podem ser encontradas em Mancuso (2007) e Barbosa (2013).
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interesses ao negociar bens públicos a algum grupo de indivíduos em troca de
seu apoio.
Os governos Dilma Rousseff e Michel Temer
Casarões (2021) caracteriza bem a retração internacional do governo Rousseff
entre 2013 e 2016. O seu principal argumento, acompanhado por Saraiva (2014),
é que os problemas domésticos dificultaram um maior protagonismo da sua
política externa. Sobre o período, Casarões (2021, 440), de forma sintética e
ilustrativa, escreve que:
Vaias ensurdecedoras dentro do estádio, bombas de gás lacrimogêneo no
seu entorno, prisões de diversos manifestantes. A abertura da Copa das
Confederações, em Brasília, deveria celebrar a conquista brasileira de sediar
a Copa do Mundo de 2014, anunciada sete anos antes pelo presidente
Luiz Inácio Lula da Silva, no auge de sua popularidade. Transformou-se,
contudo, num evento constrangedor para sua sucessora, Dilma Rousseff.
Poucos se recordam dos lances da vitória da seleção contra o Japão, mas
a hostilidade generalizada contra a presidente ficou registrada na memória
coletiva. Aquele foi o prenúncio de uma crise política que o governo não
seria capaz de superar.
Naquele mês de junho de 2013, algumas capitais brasileiras já vinham
testemunhando manifestações pontuais contra o aumento de preços do
transporte público, com grande repressão policial. Mas a animosidade
observada na Copa das Confederações deflagrou uma nova fase dos protestos,
muito maiores, com focos pontuais de violência e mais difusos em termos
de pautas ou composição. Ao lado das reivindicações por “passe livre”,
havia todo tipo de críticas ao governo — pelo aumento da inflação, pela
corrupção generalizada e pelos gastos com estádios para o torneio mundial.
Em muitas das cidades, vozes bradavam em uníssono: “o gigante acordou”,
em alusão a supostos anos de dormência política e passividade popular.
A despeito de todos os esforços de construir um novo pacto entre governo
e sociedade, Dilma Rousseff foi tragada pela crise política e econômica
dos anos seguintes. Sucumbiu a um processo deimpeachment, em 2016,
conduzido por um congresso indócil, desesperado por sobreviver a numerosas
investigações de corrupção e pressionado por manifestações populares
cada vez mais numerosas e barulhentas.
Belém Lopes e Faria (2014) argumentam que uma das marcas publicitárias
do governo Lula (2003-2010) foi mostrar a redução das desigualdades e da
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pobreza no país, o que teria servido como capital político para a eleição da
presidente Rousseff. Ainda segundo os autores, opositores ao governo do PT já
se remetiam à política externa desenvolvida por Lula e Dilma como apegada aos
países bolivarianos. De acordo com o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso,
era preciso executar uma “política externa sem ideologias” e, inter alia, assinar
acordos de livre-comércio com o mundo desenvolvido para recuperar a economia
(Belém Lopes e Faria, 2014, 145).
Se o sentimento era de otimismo devido aos avanços dos governos anteriores,
uma série de autores como — Malamud (2011), Cervo e Lessa (2014) e Valença
(2016) — são pessimistas ao avaliarem o governo Rousseff. Em síntese, os
governos Rousseff foram caracterizados por um período de declínio comparado
ao do presidente Lula em termos de política externa. Duas razões principais
são apontadas: (1) a falta de ideias força, ou em outras palavras, de conceitos
operacionais com capacidade de mobilizar a sociedade e o Estado em torno
de uma estratégia de ação externa; e (2) a própria diminuição da eficiência do
Estado na sua função gestora de caráter indutor.
De acordo com Bastos e Hiratuka (2017), Rousseff não substituiu as
preferências nacionais de fóruns multilaterais por acordos bilaterais. Ela continuou
objetivando a ampliação do Mercosul na direção dos países bolivarianos, tais
como, Venezuela e Bolívia. Apoiou a consolidação da UNASUL e sua função
mediadora na resolução de controvérsias políticas regionais. E, privilegiou,
também, aproximações do tipo Sul-Sul que colocavam em xeque os mecanismos
internacionais oriundos de Bretton Woods.
Sennes (2012) e Belém Lopes e Faria (2014) complementam que, além disso,
houve um agravamento da crise econômica mundial e a fragilização dos indicadores
econômicos domésticos; e a perda da força da diplomacia presidencial (Leão
2016; Valença 2016). No que tange ao cenário econômico interno, Saraiva (2014)
argumenta que: (1) A crise financeira internacional comprometeu o balanço de
pagamentos; (2) O crescimento do PIB foi menor que a do governo Lula e que
a média de outros países emergentes; e (3) As contas internas ficaram fora do
controle e a inflação chegou próximo ao limite estabelecido pelo próprio governo.
O ambiente econômico impactou no campo político, “a reeleição foi possível,
mas depois de uma campanha eleitoral que mobilizou e dividiu o país” (Saraiva,
2014, 26). Pennaforte (2017, 4) demonstra o contexto dessas transformações,
principalmente, as que dizem respeito à esfera política:
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Logo no primeiro ano de seu segundo governo, Dilma Rousseff se deparou
com uma forte crise econômica como decorrência de uma desastrada política
econômica de seu primeiro mandato. A consequência foi o surgimento de
uma grave crise institucional a partir da perda do apoio popular e de sua
base política, que aliada ao escândalo da Petrobras potencializado pela
mídia conservadora e dinamizada pelo Poder Judiciário (vazamento de
informações seletivas, arquivamento de denúncias contra líderes da então
oposição política brasileira etc.) permitiu a aglutinação de tal grupo em
torno de um projeto de ruptura democrática que culminou com a abertura
do seu processo de impeachment pela Câmara dos Deputados em abril
de 2016.
Críticas à política econômica não faltavam. Muitos empresários industriais,
de acordo com Bastos e Hiratuka (2017), reclamavam dos juros altos e do Real
sobreapreciado. Além disso, eles se colocavam progressivamente contrários a
política de aproximação com os Estados bolivarianos do continente sul-americano.
Havia divergência ainda quanto a práticas denominadas terceiro-mundistas e
da política monetária e cambial que acabava por beneficiar as indústrias locais.
Nas palavras dos autores:
Para explicar o comportamento empresarial, além da rejeição a um bloco
regional de cunho dito “político” e da perda de atratividade da região à
medida que a capacidade de importar dos principais parceiros era prejudicada
pela deterioração dos termos de intercâmbio, não se pode descartar a
atração empresarial pelos benefícios internos da crítica neoliberal à política
econômica (interna e externa) de Dilma. Afinal, esta crítica, tal como
expressa no programa presidencial do PSDB em 2014 e no documento “Uma
ponte para o futuro” apresentado pelo PMDB em 2015, prometia não só o
ambiente de negócios supostamente necessário para a melhor integração
brasileira nas cadeias globais de valor, como incluía a austeridade no gasto
social e a “flexibilização” de contratos de trabalho entre as reformas que
melhorariam tal ambiente de negócios (Bastos e Hiratuka, 2017, 34-35).
Temer assumiu a presidência da República, em setembro de 2016, com
um discurso sobre recuperação. Ele prometeu solucionar o cenário de crise
política e econômica deixado pela sua antecessora. Nunes e Rodriguez (2017, 37)
perguntam-se sobre quais foram as diretrizes e prioridades nas arenas regional
e extrarregional do governo Temer-Serra4. Eles apontaram para uma priorização
4 José Serra foi ministro das relações exteriores do governo Temer, sucedido por Marcos Bezerra Abbott Galvão
(interino) e Aloysio Nunes Ferreira Filho.
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do Acordo de Associação Mercosul-União Europeia, um isolamento diplomático
da Venezuela e a busca por acordos bilaterais com os países tradicionais (EUA
e Japão). Caracterizam, portanto, o período pelo binômio “retração política e
pragmatismo econômico”. No mesmo sentido, Pennaforte (2017, 2) indica “um
realinhamento automático e de pouca crítica ao centro hegemônico geopolítico
e capitalista internacional”.
Bastos e Hiratuka (2017) concluem que Rousseff enfrentou uma força
doméstica (interesses de boa parte dos empresários brasileiros) na busca por
uma diplomacia ativa e altiva. Haja vista a dependência do governo frente às
estruturas produtivas e financeiras. Assim, “A luta futura para assegurar uma
política externa independente não poderá travar-se sobretudo no campo da
diplomacia internacional, envolvendo batalhas políticas e ideológicas internas
para transformar ou modificar estruturas tão ou mais resistentes do que aquelas
encontradas nos fóruns multilaterais” (Bastos e Hiratuka, 2017, 35). Nesse sentido,
Castelan e Mattei (2016) sustentam que o governo Temer tentou qualificar a sua
política externa como “nova”. Ou seja, que ela estaria livre da ideologia que
tinha marcado a agenda da sua antecessora. Contudo, como alertam os autores,
em qualquer Estado democrático, a política externa também decorre de uma
coalizão de interesses e estratégias que são colocadas pelos governantes. E que a
passagem dos Ministros das Relações Exteriores reduziu a agenda internacional
a acordos bilaterais com propostas meramente comerciais.
A discussão realizada nesse tópico nos enseja a analisar o papel que os
interesses organizados podem desempenhar nos rumos das políticas domésticas
e externas dos governos. No caso específico desse artigo, trabalhar-se-á com
a Confederação Nacional da Indústria (CNI), particularmente, com a Agenda
Internacional da Indústria. A Agenda Internacional da Indústria (que começa a
ser publicada a partir de 2016) apresenta as prioridades da atuação da CNI para a
inserção internacional das empresas brasileiras. Ela reúne as visões de entidades
empresariais e empresas do setor industrial, sendo composto por iniciativas em
duas grandes linhas de atuação: ações de influência sobre política comercial e
os serviços de apoio à internacionalização de empresas.
Dessa forma, o lobby possibilitado pela publicação da Agenda Internacional
da Indústria é uma exposição de informações e preferências do grupo investigado
no papper. O lobby é enxergado pela CNI como a utilização estratégica de
informações, com o propósito de defender os interesses da indústria. Essa atividade
é partilhada em monitorar, informar e influenciar.
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Metodologia e dados empíricos
A fim de verificar esses achados da literatura especializada que apontam para
caminhos distintos na direção da PEB, foi empregado o método da análise de
conteúdo de todos os discursos de política externa proferidos pelos presidentes
da República entre 2015 e 2018 e da Agenda Internacional da Indústria dos anos
de 2016, 2017 e 2018. A lista dos eventos onde foram proferidos os discursos
encontra-se no Apêndice 1. Trabalhos com metodologia similar são os de Costa
da Silva, Ribeiro e Carvalho (2015), Rocha (2017) e Fonseca (2017), mas que se
utilizaram da análise de conteúdo para estudar a política externa brasileira por
meio, apenas, dos discursos proferidos por lideranças do país em aberturas da
Assembleia Geral da ONU e nas posses de presidentes e ministros das relações
exteriores.
Após a coleta de dados, a análise de conteúdo foi executada no software
Iramuteq5, e se utilizou duas técnicas: o método da classificação hierárquica
descendente (CHD) e a análise fatorial de correspondência (AFC). Sobre o
método da classificação hierárquica descendente (CHD), Camargo e Justo (S/A,
10) salientam que ele “visa obter classes de segmentos de texto que, ao mesmo
tempo, apresentam vocabulário semelhante entre si, e vocabulário diferente dos
segmentos das outras classes. A partir dessas análises o software organiza a análise
dos dados em um dendograma que ilustra as relações entre as classes.” Por outro
lado, a análise fatorial de correspondência (AFC) tem como propósito construir
“algumas representações gráficas (...), elas representam o posicionamento das
classes de vocábulos no corpus textual, a partir daí, podemos ver quais classes
se complementam e concentram o corpus, e quais se distanciam do centro e
mostram certa especificidade” (Oliveira, S/A, 10).
Dilma Rousseff
O corpus textual da Presidente Rousseff contém 14 textos. A primeira análise
empregada mostrou que os discursos foram divididos em cinco clusters, como
pode ser visto na Figura 1. A classe 1 é a principal, dela se originam as outras
classes. Em seguida, tem-se as classes 2 e 5. E, por fim, os clusters 3 e 4.
5 Para mais informações sobre o software, acessar: http://www.iramuteq.org/.
Rodrigo Santiago
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
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Figura 1 — Dendograma
6
dos discursos da Presidente Dilma Rousseff
Fonte: Elaboração do autor.
Na análise fatorial de correspondência (AFC), na Figura 2, pode-se perceber
os vocábulos que estruturam cada um dos grupos textuais. E chama a atenção
a centralidade do tema sobre o “Estado democrático de direito”, “respeito” e
“segurança” (classe 1) que irão estruturar as falas em torno das outras questões.
Há ainda foco nas palavras “renda” e “pobreza” (classe 2), bem como, a temática
a respeito das “exportações” (classe 5). Já as classes 3 e 4 tratam de temas como:
“desenvolvimento”, “crescimento do mercado interno” e “crise”. Seguem alguns
exemplos de como cada um desses temas aparecem nos textos, ver Apêndice 2.
6 Foram classicados 272 segmentos de textos de 340. O que representa uma extração de
80,0%.
A agenda externa governamental e o empresariado industrial brasileiro [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
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Figura 2 — Análise fatorial de correspondência dos discursos
da Presidente Dilma Rousseff
Fonte: Elaboração do autor.
É interessante notar que os discursos proferidos são desenvolvidos a partir
do binômio legalidade democrática-desenvolvimento econômico. Sentindo a
proximidade do impeachment a Presidente começa a inserir em seus discursos
temas referentes à legalidade e ao Estado democrático de direito. Bem como,
tenta acenar ao setor produtivo nacional e às camadas sociais mais afetadas pelo
baixo crescimento econômico e pela escalada da inflação.
Rodrigo Santiago
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
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Michel Temer
O corpus textual do Presidente Temer continha 24 textos. O dendograma, na
Figura 3, mostra que os discursos foram divididos em cinco clusters. A classe 2
é a principal, dela derivam as outras. Seguida pela classe 1, e, posteriormente, a
5. Por fim, tem-se a 3 e a 4 que são grupos mais residuais que tratam de temas
ligados aos direitos humanos.
Figura 3 — Dendograma
7
dos discursos do Presidente Michel Temer
Fonte: Elaboração do autor.
Na análise fatorial de correspondência (AFC), na Figura 4, pode-se perceber
as palavras que estruturam cada um dos grupos textuais. E, chama a atenção
(no grupo cinza), as palavras “responsabilidade”, “fiscal” e “conta” que serão
os motes para o desenvolvimento das outras classes. Principalmente, o grupo
em vermelho que dá conta das questões dos “acordos” com a “América do
Sul”, “Aliança do Pacífico” e “Europa”. Em seguida (em roxo), um terceiro tema
relevante que se conecta com os dois já descritos está a ênfase no “comércio”
7 Foram classificados 509 segmentos de textos de 632. O que representa uma extração de 80,54%.
A agenda externa governamental e o empresariado industrial brasileiro [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
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e “desenvolvimento”. Seguem alguns exemplos de como cada um desses temas
aparecem nos textos, ver Apêndice 3.
Figura 4 — Análise fatorial de correspondência dos discursos
do Presidente Michel Temer
Fonte: Elaboração do autor.
Nesse ponto, já fica evidenciada a incongruência entre os discursos proferidos
por Rousseff e Temer. Enquanto a primeira sustentava seus argumentos, sobretudo,
com bases nos temas mais de cunho social, o segundo tinha um discurso mais
direcionado ao retorno do crescimento econômico (comércio) e maior controle dos
gastos públicos, questões que interessam aos empresários. Na próxima subseção,
vê-se os temas prioritários presentes na Agenda Internacional da Indústria.
Rodrigo Santiago
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
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Agenda Internacional da Indústria
O corpus textual da Agenda Internacional da Indústria continha as três
edições existentes para o período da pesquisa (CNI 2016; 2017 ; 2018). Na Figura
5, vê-se o dendograma que mostra que a agenda pode ser dividida em 5 clusters.
Figura 5 — Dendograma
8
da Agenda Internacional da Indústria (2016 a 2018)
Fonte: Elaboração do autor.
Na Figura 6, pode-se perceber as palavras que estruturam cada um dos grupos
textuais após a AFC. Na verdade, há cinco grupos: a classe 1 que representa
o regime tributário de onde se derivam as outras classes; a classe 2 que trata
da internacionalização das empresas; a classe 3 cujo interesse são os negócios
internacionais; a classe 4 com temas ligados aos acordos, principalmente, com o
Mercosul; e, a classe 5 que trata do crescimento econômico mundial. Para alguns
exemplos de como cada um desses temas aparecem nos textos, ver Apêndice 4.
8 Foram classificados 1005 segmentos de textos de 1190. O que representa uma extração de 84,45%.
A agenda externa governamental e o empresariado industrial brasileiro [...]
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Figura 6 — Análise fatorial de correspondência da Agenda Internacional da
Indústria (2016 a 2018)
Fonte: Elaboração do autor.
Nesse ponto do artigo, após avaliação dos dados, verifica-se que há uma
aproximação entre a chamada “nova” política externa defendida pelo Presidente
Temer e a Agenda Internacional da Indústria. Há uma afinidade que passa pela
defesa dos valores econômicos, tais como: responsabilidade fiscal e regime
tributário.
Rodrigo Santiago
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Considerações finais
Os resultados apontam para diferenças no tocante às agendas particulares de
cada governo, bem como, para a aproximação de Temer com a CNI, especialmente,
no que tange aos assuntos econômicos (crescimento da economia, reformas,
acordos e responsabilidade fiscal). No caso de Dilma, o tema central é o da
desigualdade social, pobreza e o Estado democrático de direito. Mas, ainda
merece destaque a política latino-americana, a questão de gênero e a mudança
climática, o BRICS e o Novo Banco de Desenvolvimento, e, por fim, as exportações
brasileiras e o comércio exterior. Por outro lado, para Temer, o foco é na palavra
responsabilidade fiscal e tributária. Em paralelo, aparecem o Mercosul e o acordo
com a União Europeia e a Aliança do Pacífico, o multilateralismo no BRICS, na
ONU e CPLP.
Apesar de alguns temas aparecerem nos discursos de ambos governantes,
os seus significados são distintos. No Apêndice 5, são mostrados dois exemplos,
referentes ao Mercosul, porém um com enfoque político e outro econômico,
além do posicionamento da CNI. Como observado no Apêndice 5, os grifos
são do autor, há um compasso entre as diretrizes pretendidas pela CNI e os
discursos proferidos pelo presidente Temer. Esse ativismo do empresariado
(empreendedorismo político) brasileiro já foi demonstrado, em outros contextos,
entretanto, se mostra novamente importante. É claro que ambos governos podem
discutir sobre os temas sociais e comerciais, contudo, é candente as ênfases e
diferenciações de significados dados a uma ou outra questão por eles. Com isso,
temos indícios para acreditar que as diferenças de agendas da política externa
dos dois diferentes governos, como também, a conexão delas com os interesses
domésticos, particularmente, do setor industrial não seja casual. Principalmente,
por ter havido mobilização do próprio grupo durante o processo que levou ao
impeachment da Presidente, com o explícito apoio dos representantes do setor
nos meios relevantes de comunicação nacional.
Assim, reforça-se o argumento de que a orientação ideológica do governo
impacta diretamente na direção mais específica da política externa. Haja visto
que os governos representam um consenso em torno de uma agenda. Esse
consenso gira em torno de apoios, apoios que estãos embebidos por interesses
conforme nos informam os teóricos dos grupos de pressão. O que mudou foram as
políticas específicas que, como política pública, a política externa é influenciada
pelas convicções políticas da sigla partidária no poder. Por último, apesar da
A agenda externa governamental e o empresariado industrial brasileiro [...]
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relevância dos achados, é importante deixar claro que o trabalho se baseia nos
documentos oficiais/formais disponíveis (discursos oficiais dos presidentes e a
Agenda Internacional da Indústria). Como bem lembra Mancuso (2007, 142),
o empreendedorismo político do empresariado também pode se manifestar por
meio de: contato direto com os tomadores de decisões ou seus assessores — que
podem ocorrer em situações informais (almoços, jantares, festas); contato indireto
com os tomadores de decisão por meio de cartas, abaixo-assinados, mensagens
eletrônicas. Esses contatos pela própria natureza particular impossibilita a captação
do seu efeito pelo pesquisador, mas caso incluído, com certeza, dariam maior
robustez às conclusões.
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Apêndice 1 — Lista de todos os discursos presidenciais utilizados
Presidente Data Evento
Dilma
Rousseff
22/04/2016 Cerimônia de Assinatura do Acordo de Paris
21/12/2015 XLIX Cúpula dos Estados Partes do Mercosul e Estados Associados
30/11/2015 Sessão de Abertura da 21º Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre a Mudança do Clima — COP21
28/09/2015 70ª Assembleia Geral da ONU
27/09/2015 Encontro de líderes globais sobre igualdade de gênero e empoderamento das mulheres
26/09/2015 Discurso na ONU sobre metas ambientais
26/09/2015 Reunião de Cúpula do G4
17/07/2015 48ª Cúpula do Mercosul
09/07/2015 Sessão plenária dos chefes de Estado e de Governo dos Brics
09/07/2015 Encontro de chefes de Estado e de Governo dos Brics com o Conselho Empresarial do grupo
24/06/2015 Cerimônia de lançamento do Plano Nacional de Exportações
10/06/2015 II Cúpula Celac-UE
11/04/2015 VII Cúpula das Américas
28/01/2015 2ª Sessão Plenária da III Cúpula da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos
(CELAC)
Michel
Temer
30/11/2018 II Sessão Plenária da Reunião de Líderes do G20 — Construindo Consenso
30/11/2018 I Sessão Plenária da Reunião de Líderes do G20
30/11/2018 Reunião dos BRICS
25/09/2018 Abertura da 73ª Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas
18/06/2018 Sessão Plenária dos Presidentes dos Estados Partes do Mercosul, Estados Associados e
Convidados Especiais
14/04/2018 Sessão Plenária da VIII Cúpula das Américas
24/01/2018 Sessão Plenária do Fórum Econômico Mundial 2018
21/12/2017 LI Cúpula de Chefes de Estado do Mercosul e Estados Associados
19/09/2017 Abertura do Debate Geral da 72º Sessão da Assembleia Geral da ONU
05/09/2017 Diálogo dos Chefes de Estado e de Governo do Brics e das Economias Emergentes e Países
em Desenvolvimento
03/09/2017 Abertura do Fórum Empresarial do Brics
09/08/2017 Solenidade de Abertura da XXXVI edição do Encontro Nacional de Comércio Exterior —
ENAEX 2017
21/07/2017 Sessão Plenária dos Senhores Presidentes dos Estados Membros do Mercosul, Estados
Associados, México e Convidados Especiais
07/07/2017 Reunião dos Chefes de Estado e de Governo do BRICS
29/06/2017 Abertura da 15ª Conferência dos Ministros da Justiça da Comunidade dos Países de Língua
Portuguesa — CPLP
05/06/2017 Cerimônia em Comemoração ao Dia Mundial do Meio Ambiente
05/04/2017 Encontro com a Delegação de Deputadas integrantes da Rede de Mulheres da Assembleia
Parlamentar da Comunidade de Países de Língua Portuguesa
07/03/2017 Cerimônia de Posse dos Ministros da Justiça e Segurança Pública, Osmar Serraglio, e das
Relações Exteriores, Aloysio Nunes Ferreira
31/10/2016 Sessão solene de abertura da XI Conferência de Chefes de Estado e de Governo da CPLP
16/10/2016 Encontro privado dos Chefes de Estado e de Governo do BRICS
20/09/2016 Abertura do Debate Geral da 71ª Assembleia Geral das Nações Unidas
19/09/2016 Reunião Alto Nível sobre Grandes Movimentos de Refugiados e Migrantes
12/09/2016 Cerimônia de ratificação do Acordo de Paris sobre mudança do clima
04/09/2016 Reunião de líderes do BRICS
Fonte: Elaboração do autor.
Rodrigo Santiago
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Apêndice 2 — Dilma Rousseff
Tema Texto Fonte
Estado
democrático de
direito
“é com esse propósito que a Unasul trabalha para
acompanhar e apoiar o diálogo político entre o governo e
a oposição na Venezuela buscando contribuir para o pleno
respeito por todos ao estado democrático de direito ao
direito de defesa e à constituição do país”
VII Cúpula das Américas,
11/04/2015
Respeito
“realização periódica e regular desses pleitos demonstra
capacidade de lidar com diferenças políticas por meio do
diálogo do respeito às instituições e da participação cidadã
temos de persistir neste caminho evitando atitudes que
acirrem disputas e incitem a violência”
48ª Cúpula do Mercosul,
17/07/2015
Segurança
“o Brasil acredita que um Conselho de Segurança da ONU
reformado e ampliado será mais legítimo e eficaz no exercício
da importante função de preservar a paz internacional e a
segurança coletiva”
Sessão plenária dos chefes
de Estado e de Governo dos
BRICS, 09/07/2015
Renda e Pobreza
“desde 2003 políticas sociais e de transferência de renda
contribuíram para que mais de 36 milhões de brasileiros
superassem a pobreza extrema o brasil saiu no ano passado
do mapa mundial da fome”
Sessão Plenária da Conferência
da ONU, 27/09/2015
Exportações
“com as medidas deste plano nacional de exportações nós
vamos fazer do comércio exterior elemento central da agenda
de competitividade e de crescimento da nossa economia
acredito que o mote e que o símbolo dessa atuação será
sempre mais brasil no mundo”
Lançamento do Plano Nacional
de Exportações, 24/06/2015
Desenvolvimento
e crise
“a integração comercial e de cadeias produtivas é um
dos mecanismos capazes de assegurar que em todos os
momentos e em especial diante de problemas ou crises
possamos sustentar o desenvolvimento”
VII Cúpula das Américas,
11/04/2015
Banco de
Desenvolvimento
do BRICS
“os BRICS deram o grande passo de criar o novo banco de
desenvolvimento e o arranjo contingente de reservas”
Encontro de chefes de Estado
e de Governo dos Brics com
o Conselho Empresarial do
grupo, 09/07/2015
Mercado interno
“nós sabemos que mercados internos fazem a diferença
mercados internos funcionam como âncora mas funcionam
também como plataformas de lançamento nós vamos
continuar trabalhando para ampliar esse mercado interno
para ampliá-lo em todas as dimensões”
Lançamento do Plano Nacional
de Exportações, 24/06/2015
Fonte: Elaboração do autor.
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Apêndice 3 — Michel Temer
Tema Texto Fonte
Responsabilidade fiscal
“a primeira palavra destas cinco é a palavra
responsabilidade ao lidar com a crise que herdamos
rejeitamos desde logo os falsos atalhos populistas,
haveríamos de governar com visão de longo prazo”
“sem responsabilidade fiscal a responsabilidade
social é mero discurso vazio “porque apenas com
as contas em ordem é que nós temos crescimento e
emprego apenas com as contas em ordem é que nós
teremos espaço orçamentário para políticas sociais que
são indispensáveis em um país ainda desigual como o
nosso”
Fórum Econômico Mundial —
Davos, 24/01/2018
Acordos
“o fechamento ao outro é um obstáculo ao
desenvolvimento estreitaremos os laços do Mercosul
com os países da aliança do pacífico seguiremos
também firmemente engajados nas negociações de
acordo com a União Europeia”
Sessão Plenária com os
Estados Membros do
Mercosul, Estados associados,
México e convidados,
21/07/2017
Comércio
“o Paraguai e o Uruguai estamos recobrando o espírito
original do Mercosul esses países são países integrantes
do Mercosul voltados todos para o livre mercado
o bloco tem alcançado progressos significativos na
eliminação de barreiras de comércio”
“aliás junto com nossos sócios do Mercosul nós
resgatamos a vocação original desse bloco para o
livre mercado identificamos barreiras ao comércio e
estamos tratando de eliminá-las”
Fórum Econômico Mundial —
Davos, 24/01/2018
e Fórum Empresarial do
BRICS, 03/09/ 2017
Desenvolvimento
“nosso processo de desenvolvimento passa
principalmente por parcerias em investimentos em
comércio em ciência e tecnologia nossas relações com
países de todos os continentes serão aqui decisivas”
71ª Assembleia Geral das
Nações Unidas, 20/09/2016
Direitos humanos
“temos que permanecer coesos em torno desta obra
coletiva que é erguer um mundo em que predominem
a paz o desenvolvimento e os direitos humanos nada
conseguiremos sozinhos nada conseguiremos sem a
diplomacia sem o multilateralismo”
73ª Assembleia Geral das
Nações Unidas, 25/09/2018
Fonte: Elaboração do autor.
Rodrigo Santiago
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
27-28
Apêndice 4 — CNI
Tema Texto Fonte
Tributário
“neste caso o interesse central da CNI tem sido ao longo dos anos a
ampliação dos regimes que asseguram a desoneração tributária de
exportações e de seus insumos”
CNI (2016, p. 28)
Negócio
“parcerias ou contratos depende de uma estratégia de negócios de médio
a longo prazo para as micro e pequenas empresas (MPEs) o desafio de
construir um plano de internacionalização é ainda maior”
CNI (2018, p. 51)
Internacionalização
“as atividades da CNI que compõem a agenda internacional da indústria
podem ser classificadas em duas grandes linhas de atuação: (1) influência
sobre políticas comerciais; e (2) serviços de apoio à internacionalização
de empresas”
CNI (2016, p. 7)
Crescimento
“crescimento na américa latina com recuperação na Argentina e nova
fase do Mercosul, atenção à agenda bilateral Brasil-Argentina com foco na
implementação de medidas visando ao livre comércio”
CNI (2018, p. 28)
Acordo e Mercosul
“acordos comerciais — as negociações comerciais são parte importante da
agenda internacional da CNI desde os anos de 1990 ao longo dos últimos
anos o tema teve sua relevância reduzida em função das opções de política
do governo brasileiro”
“além disso a recente mudança de governo na argentina e o estabelecimento
da Aliança do Pacífico envolvendo três países sul-americanos abrem novas
possibilidades para atualizar a agenda comercial do Mercosul e aprofundar
acordos com países da região que não são membros da união aduaneira”
CNI (2016, p. 21)
Fonte: Elaboração do autor.
A agenda externa governamental e o empresariado industrial brasileiro [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1324, 2023
28-28
Apêndice 5 — Exemplos dos discursos de Dilma, Temer e CNI sobre Mercosul —
Político (Venezuela) e Mercosul (Econômico)
Tema Governo/
Entidade Discurso Local
Venezuela Dilma
“Nós, países latino-americanos e caribenhos,
não admitimos medidas unilaterais, golpistas e
políticas de isolamento. Sabemos que tais medidas
são contraproducentes, ineficazes e injustas. Por
isso, rechaçamos a adoção de quaisquer tipos de
sanções contra a Venezuela.”
II Cúpula CELAC-UE
Venezuela Temer
“Defender a democracia (...) significa dar
concretude a esses compromissos naqueles
momentos em que direitos fundamentais são postos
em xeque. Por isto que, quando suspendemos por
comum acordo a Venezuela do Mercosul, era
aliás, uma medida que se imponha.”
LI Cúpula de Chefes de
Estado do Mercosul e
Estados Associados
Venezuela CNI
“A agenda do bloco esteve novamente ocupada
por questões políticas em relação à situação da
Venezuela. Em dezembro de 2016, o bloco deu
solução adequada à questão da participação do
país no Mercosul, fazendo cessar seus direitos
como Estado Parte até que sejam definidas
condições para a sua retomada.”
Agenda Internacional
da Indústria, 2017.
Mercosul (Economia) Dilma
“Nossa integração produtiva contribui para a
redução das assimetrias entre os países da região.”
“Os avanços das políticas do Mercosul Social e
Cidadão também são motivos de grande orgulho.
Destaco aqui a criação de mecanismo para
negociação conjunta do preço dos medicamentos
(...)”
XLIX Cúpula dos
Estados Partes do
Mercosul e Estados
Associados
Mercosul (Economia) Temer
“Aliás, junto com nossos sócios do Mercosul, nós
resgatamos a vocação original desse bloco para o
livre-mercado.”
Fórum Econômico
Mundial
Mercosul (Economia) CNI
“Além disso, a principal iniciativa preferencial de
que o Brasil participa — o Mercosul — passou
por um longo período de “esvaziamento” de sua
agenda comercial e econômica.”
Agenda Internacional
da Indústria, 2016.
Fonte: Elaboração do autor.
