José Alexandre Altahyde Hage; Henry Iure de Paiva Silva; Lucas Feitosa
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1302, 2023
1-25
Cooperação entre Brasil e Estados
Unidos em segurança energética:
o que dizem os acordos bilaterais?
Cooperation between Brazil and the
United States in energy security:
what do the bilateral agreements say?
Cooperación entre Brasil y Estados
Unidos en seguridad energética:
¿qué dicen los acuerdos bilaterales?
DOI: 10.21530/ci.v18n1.2023.1302
José Alexandre Altahyde Hage
1
Henry Iure de Paiva Silva
2
Lucas Feitosa
3
Resumo
Este ensaio tem como objetivo avançar na compreensão sobre
como se caracteriza a cooperação entre Brasil e Estados Unidos
à luz dos acordos internacionais bilaterais que versam sobre
energia assinados entre 1990 e 2020. Ao valer de princípios da
teoria construtivista das relações internacionais o artigo tenciona
demonstrar pontos que favoreceram e dificultam a aproximação
das duas Repúblicas americanas na valorização de elementos
energéticos. Os resultados da pesquisa apontam que a cooperação
1 Doutor em Ciência Política pela Unicamp, professor do Departamento de
Relações Internacionais da Unifesp e vice-coordenador do Grupo de Estudos
sobre Segurança Energética (GESENE) da UFPB.
(alexandrehage1966@gmail.com). ORCID: 0000-0002-7487-489X.
2 Doutor em Ciência Política pela Unicamp. Professor do Departamento de
Relações Internacionais da UFPB e coordenador do GESENE/UFPB.
(iurepaiva@hotmail.com). ORCID: 0000-0003-3989-6206.
3 Mestre em Relações Internacionais da UFPB e pesquisador do GESENE/UFPB.
(lucaas.feitosa@hotmail.com). ORCID: 0000-0002-0975-8008.
Artigo submetido em 09/09/2022 e aprovado em 29/05/2023.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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Cooperação entre Brasil e Estados Unidos em segurança energética: o que dizem os acordos bilaterais?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1302, 2023
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entre os dois países foi voltada pela busca pelo desenvolvimento de combustíveis renováveis
em virtude dos debates sobre aquecimento global. Além disso, encontramos que enquanto
do lado brasileiro houve um equilíbrio de assinatura de atos entre os governos, por parte
dos Estados Unidos o governo Obama foi o mais engajado.
Palavras-Chave: Segurança Energética; Cooperação Internacional; Acordos Internacionais;
Brasil e Estados Unidos.
Abstrac
This essay aims to advance the understanding of how cooperation between Brazil and
the United States is characterized in the light of bilateral international agreements that
deal with energy signed between 1990 and 2020. Using the principles of the constructivist
theory of international relations, the article intends to demonstrate points that favored and
hindered the approximation of the two American Republics in the valorization of energy
elements. The research results indicate that the cooperation between the two countries
was focused on the search for the development of renewable fuels due to the debates on
global warming. In addition, we found that while on the Brazilian side there was a balance
in signing acts between governments, on the United States side, the Obama administration
was the most engaged.
Key-Words: Energy Security; International cooperation; International Agreements; Brazil
and United States.
Resume
Este ensayo tiene como objetivo avanzar en la comprensión de cómo se caracteriza la
cooperación entre Brasil y los Estados Unidos a la luz de los acuerdos internacionales
bilaterales que versan sobre energía firmados entre 1990 y 2020. Utilizando los principios
de la teoría constructivista de las relaciones internacionales, el artículo pretende demostrar
puntos que favorecieron y dificultaron la aproximación de las dos Repúblicas americanas en
la valorización de los elementos energéticos. Los resultados de la investigación indican que
la cooperación entre los dos países se centró en la búsqueda del desarrollo de combustibles
renovables debido a los debates sobre el calentamiento global. Además, encontramos que
mientras del lado brasileño hubo equilibrio en la firma de actas entre gobiernos, del lado
estadounidense, la administración Obama fue la más comprometida.
Palabras-Claves: Seguridad energética; Cooperación internacional; Acuerdos internacionales;
Brasil y Estados Unidos.
José Alexandre Altahyde Hage; Henry Iure de Paiva Silva; Lucas Feitosa
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Introdução
É certo que as relações internacionais são marcadas por disputas entre
atores governamentais e não governamentais pelo acesso a recursos energéticos,
de modo a assegurar meios para a subsistência política e o desenvolvimento
socioeconômico dos Estados. Sabe-se também que nessa cena conta-se com
iniciativas de cooperação que envolvem tratativas bilaterais e multilaterais entre
Estados, como forma de maximizar vantagens comparativas decorrentes da ação
conjunta, supostamente baseadas em interesses convergentes.
As disputas e cooperações em energia na arena internacional giram entorno
de vários fatores a alcançar o que se denominar segurança energética nacional.
Este conceito pode ser entendido como estudos e práticas que se ocupam de
questões para proteger e garantir o fluxo contínuo de energia contra ameaças
que podem pôr em risco a soberania e o desenvolvimento do Estado (Sovacool,
Brown 2010; Paiva 2015; Steeves & Ouriques 2016; Branco 2018).
A depender das circunstâncias, a busca pela segurança energética pode
ocorrer por meio de aproximação e distanciamento entre Estados. Em geral,
os governos buscam soluções, primordialmente, por intermédio de recursos
energéticos disponíveis em seu território para atender vasta e complexa demanda.
A questão é que na maioria das vezes os recursos domésticos não são suficientes
para garantir segurança energética, seja pela insuficiência de fontes naturais ou
pela ausência de infraestrutura e tecnologia aplicadas, gerando a necessidade de
se lançar no mercado internacional em busca de complementaridade, fornecendo
ou adquirindo serviços e produtos energéticos. É em situações como essa que a
segurança energética deixa de se restringir apenas à arena interna para alcançar
o plano externo, passando a englobar vários desafios de dependência do Estado
ao comércio mundial de energia.
Os interesses que levam governos a cooperar no palco das ações envolvendo
segurança energética é multifacetado. Neste particular, a aproximação pode visar
apoio político e militar externo aos mercados fornecedores de energia em troca de
preferência na aquisição de petróleo ou garantir parceiros internacionais na ausência
de meios internos para investir na exploração dos recursos energéticos nacionais.
Da mesma forma, pode ser a cooperação uma estratégia de aproximação regional,
buscando avançar em processos de integração energética ou em movimento mais
amplo de negociações no âmbito dos regimes internacionais.
Neste ensaio tenciona-se avançar no tema de cooperação internacional, e
de segurança energética, em especial na compreensão pela qual se dá a relação
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entre dois importantes Estados da geopolítica energética: Estados Unidos e
Brasil. E, por que analisar a relação entre as duas maiores unidades da América?
A pujança dos dois países pode ser atestada pela posição de destaque que ocupam
em diversos aspectos na cena global, incluindo questões energéticas, as quais
também exercem fator de atração e algum grau de dependência entre eles.
Por vez, a proeminência dos dois Estados não é diferente no plano do
consumo e produção energético mundial. Levando em conta os dados de 2019,
os Estados Unidos eram os maiores produtores e consumidores mundiais de
petróleo, enquanto o Brasil o décimo em produção e nono em consumo, cabendo
ainda aos dois a liderança na produção e consumo mundial de biocombustíveis.
Em relação ao comércio exterior de recursos energéticos, no mesmo período,
os Estados Unidos foram a única potência do continente a exportar petróleo
para o Brasil; e a maior fonte exportadora de derivados, gás natural liquefeito e
biocombustíveis para o mercado brasileiro. A República Estadunidense também
foi a maior importadora de derivados de petróleo e biocombustíveis do Brasil
em 2019 (ANP 2020).
Nesse cenário, o objetivo deste ensaio é procurar compreender como se
caracteriza essa relação bilateral tendo, como base, a análise dos atos internacionais
firmados entre Washington e Brasília na área de energia, entre 1990 e 2020. Este
recorte temporal permitirá ter panorama específico das relações bilaterais a partir
do período do governo de Fernando Collor de Mello, no início dos anos 1990,
alcançando uma parte do governo Bolsonaro.
Nestes termos, algumas questões orientam o desenvolvimento deste ensaio:
qual é o perfil dos atos firmados e dos governos que promoveram tais iniciativas
de cooperação em segurança energética? Quais são os insumos envolvidos e
sua relevância no plano doméstico e internacional? Quais foram os interesses
estabelecidos para além do suprimento interno de energia? Quais as principais
oportunidades e obstáculos para o avanço da cooperação nessa matéria?
Como a intenção deste estudo é investigar como a relação se desenvolveu ao
longo dos anos de 1990 e 2020, decidiu-se tomar como suporte teórico referências
presentes nos estudos construtivistas sobre segurança (Adler & Barnett 1998; Reus-
Smit, 2005). Essa corrente busca destacar na análise as relações intersubjetivas,
os elementos ideacionais e as práticas discursivas na compreensão dos fenômenos
relativos à segurança. Ao examinar esses elementos seria possível assim identificar
interesses, identidades e preferências a respeito da cooperação em segurança
energética na relação entre Estados Unidos e Brasil.
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Da perspectiva construtivista acredita-se que “[a] ‘Segurança’ é um conceito
socialmente construído”, a qual possui “[...] um significado específico somente
dentro de um contexto social particular” (Sheehan 2005, 43). Neste texto, a
concepção sobre segurança energética segue nos mesmos termos dessa percepção
construtivista. Assim, a cooperação bilateral entre Estados em segurança energética
representa um conjunto de ideias e práticas construídas em um ambiente com
diferentes contextos, cujos elementos característicos podem ser identificados,
quando observados alguns aspectos socialmente construídos através da interação
interestatal, os quais são registrados em atos formais de parceria internacional.
O foco deste estudo estaria em verificar os movimentos de cooperação em
matéria de segurança energética através de atos firmados entre os dois Estados
americanos para entender a relação intergovernamental que se estabeleceu ao
longo dos anos investigados. Em meio a esse cenário, um conjunto de percepções
recíprocas é construída sobre segurança energética com as ameaças e objetos
referenciais securitizados. Esses, por vez, orientariam o comportamento dos
governos, seja na busca por pretensões individuais ou comuns, em diferentes
níveis de análise. Para tanto, seria possível captá-los em uma referência discursiva
precisa: os atos internacionais firmados entre Estados Unidos e Brasil. A estes,
agregam-se as declarações e posicionamentos de atores políticos envolvidos
nessa interação intergovernamental, que estão para além do que está previsto
nos compromissos assumidos.
A literatura tem se debruçado em estudar as relações entre Estados Unidos
e Brasil (Hurrell & Hirst, 2009; Hakim 2014), bem como temas específicos como
a questão energética, incluindo a relação bilateral no setor elétrico (Saes 2020),
em petróleo (Cezário, Antunes, Leite & Menezes 2015) e biocombustíveis (Seelke
& Yacobucci 2007). Da mesma forma, alguns autores avançaram na análise da
relação entre as duas Repúblicas dando evidência a alguns acordos governamentais
firmados (Marinho 2015; Benevides 2011).
Porém, não há na literatura corrente estudo com bases construtivistas que
englobe atos internacionais firmados de mais longo espectro entre 1990 e 2020,
sendo este um dos elementos que oferecem originalidade a este trabalho. Outro
elemento de originalidade encontra-se na noção de que segurança energética não
é construída e está atrelada somente a interesses e preferências voltados a atender
a demanda interna de energia, mas também a fatores políticos, econômicos,
militares e ambientais, que marcam a relação entre Estados Unidos e Brasil no
contexto energético.
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Este ensaio conta com quatro seções, da introdução. Na próxima, há apreciação
quantitativa e qualitativa dos atos internacionais firmados entre Estados Unidos
e Brasil concernentes à cooperação visando segurança energética. Na terceira
e quarta seções há análise dos obstáculos e oportunidades que envolveram os
principais períodos que marcaram a relação entre os dois Estados: as composições
antes e após a virada do século XXI, com foco especial na posição estadunidense.
Por fim, há as considerações finais que apresentam de forma articulada respostas
às perguntas-chave que orientam a investigação desenvolvida neste texto.
Atos internacionais firmados entre Brasil e Estados Unidos na
área de energia
A proposta analítica defendida neste estudo é a de que a trajetória de
cooperação entre Brasil e Estados Unidos, na busca por relativa segurança
energética, pode ser compreendida tendo como referência discursiva os atos
internacionais firmados por ambos os países. Nesse contexto, não emergem apenas
números, tabelas e gráficos que já revelariam fatores importantes na trajetória
da relação entre os dois países. Há nesse repositório de dados registro expresso
de acordos que se estabeleceram entre representantes de Estados construídos
a partir de interações ao longo do tempo. Estas, por sua vez, expressam ou
reforçam objetos referenciais a serem resguardados, bem como ameaças a serem
identificadas e superadas no tratamento de questões concernentes à cooperação
em segurança energética, com possível repercussão no plano político nacional
e internacional.
O caminho metodológico percorrido na presente análise merece ser mais
bem detalhado para que se tenha mais claro os parâmetros sobre os quais se
fundamenta. O ponto de partida é a Plataforma Concórdia, mantida pelo Ministério
das Relações Exteriores do Brasil, que permite consulta aos atos internacionais
firmados pelo país através de mecanismos de busca por diferentes critérios4.
Os EUA também mantêm repositório de seus acordos denominado The “Treaties
and Other International Acts Series” (TIAS), o qual é bem mais limitado que a
plataforma brasileira, pelo fato de apenas dispor de acordos firmados por ano,
sem nenhum outro critério de busca que permita acessar, sejam os acordos em
energia ou países específicos. Dessa forma, é preciso pesquisar documento por
4 A plataforma pode ser acessada através do seguinte endereço: https://concordia.itamaraty.gov.br/.
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documento para se identificar se trata ou não de energia, o que torna o trabalho
mais difícil em comparação com a solução brasileira.
Isto dito, o ponto de partida foi a procura de documentos no Concórdia a
partir de dois critérios de pesquisa denominados “Título do Acordo” e “Texto do
Acordo”, onde no primeiro há a análise baseada no título dos atos e no segundo
o exame no corpo do texto. Em ambos os casos, a busca é realizada ao incluir
palavras-chave relacionadas à questão energética, cuja intenção é saber quantos
atos foram assinados pelo Brasil na área de energia entre 1990 e 20205.
Na segunda busca, para cada termo incluído nos dois critérios anteriores,
procedeu-se com a pesquisa incluindo o identificador “Parte do Acordo”, no caso
escolhendo “Estados Unidos”, dentre os vários parceiros que são listados no
formulário da Plataforma Concórdia. Com isso, passa-se a ter uma listagem de
todos os atos relativos à questão energética estabelecidos entre Brasil e Estados
Unidos, de modo a alcançar o quadro específico quanto à parceria entre os
dois países na área de energia, constituído no marco temporal de referência da
pesquisa.
A terceira pesquisa foi realizada excluindo os critérios “Título do Acordo” e
“Texto do Acordo”, e incluindo agora apenas “Parte do Acordo”. Nesses termos,
passa-se a ter a listagem de todos os atos estabelecidos entre Brasil e Estados
Unidos para o período de 1990 a 2020, o que possibilita saber o peso das questões
energéticas em relação à totalidade dos atos firmados.
Essas foram ações básicas de pesquisa na Plataforma Concórdia que trouxeram
resultados essenciais para entender aspectos da cooperação brasileira na área
de segurança energética entre Brasil e Estados Unidos no período investigado.
Verificou-se ao final que 104 atos internacionais foram constituídos entre 1990
e 2020, sendo nove deles em energia (8,65%). Como a Plataforma Concórdia
disponibiliza os arquivos com o texto dos atos para download, cada um foi
descarregado para compor o banco de documentos a serem analisados.
O resultado da busca na Plataforma Concórdia dos atos estabelecidos entre
Brasil e Estados Unidos, envolvendo energia, pode ser conferido no quadro 1,
logo abaixo. Os nove atos listados abaixo representam o elemento discursivo a
caracterizar os interesses e preferências em segurança energética, bilateralmente
acordada ao longo do período analisado de 21 anos.
5 As palavras-chave incluem desde termos gerais como “energia(s)” e “recurso(s) energético(s)”, passando
por outros termos que expressam classificações do setor como “renovável(is)” e “não renovável(is)”, como
também fontes energéticas específicas como “petróleo”, “gás”, “eletricidade”, “hidroeletricidade”, “bioenergia”,
“etanol”, “biodiesel” e outros tantos.
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Quadro 1 — Acordos entre Brasil e Estados Unidos entre 1990 e 2020
TítuloData Local Tema
1. Declaração Conjunta sobre a Agenda Comum
Brasil-Estados Unidos para o Meio Ambiente 23/10/1995 Brasília
Tecnologias e práticas
ambientalmente adequadas e
suas aplicações no uso eficiente
de energia e no de fontes novas
e renováveis
2. Acordo de Cooperação entre o Governo da
República Federativa do Brasil e o Governo
dos Estados Unidos da América sobre os Usos
Pacíficos da Energia Nuclear
14/10/1997 Brasília Uso de energia nuclear para fins
pacíficos
3. Ajuste Complementar entre a República
Federativa do Brasil e os Estados Unidos
da América para a Cooperação na Área de
Tecnologia Energética
14/10/1997 Brasília
Estabelecer uma estrutura
para a cooperação científica e
tecnológica entre as partes no
campo da tecnologia energética
4. Memorando de Entendimento entre o
Ministério de Minas e Energia da República
Federativa do Brasil e o Departamento de
Energia dos Estados Unidos da América para o
Estabelecimento de Mecanismo de Consultas
sobre Cooperação na Área de Energia
30/06/2003 Washington
Estabelecer mecanismo de
consultas, em nível ministerial,
para o tratamento de temas
de mútuo interesse na área de
energia
5. Memorando de Entendimento entre o Governo
da República Federativa do Brasil e o Governo
dos Estados Unidos da América para Avançar
a Cooperação em Biocombustíveis
09/03/2007 São Paulo Desenvolvimento e difusão dos
biocombustíveis
6. Memorando de Entendimento entre o Governo
da República Federativa do Brasil e o Governo
dos Estados Unidos da América sobre
Cooperação em Mudança do Clima
03/03/2010 Brasília
Cooperar em áreas relacionadas
à capacitação, pesquisa,
desenvolvimento, aplicação e
disseminação de tecnologias
para enfrentar a mudança do
clima e seus efeitos adversos,
com ênfase em energia
7. Parceria para o Desenvolvimento de
Biocombustíveis de Aviação 19/03/2011 Brasília
Endossar o desenvolvimento
de biocombustíveis de aviação
sustentáveis
8. Memorando de Entendimento sobre a Parceria
em Aviação entre o Governo da República
Federativa do Brasil e o Governo dos Estados
Unidos da América
09/04/2012 Washington Cooperação em matéria de
energia
9. Protocolo de Intenções entre o Governo da
República Federativa do Brasil, o Governo
da República de Honduras e o Governo dos
Estados Unidos da América para a Execução
de Atividades Conjuntas de Cooperação
Técnica na República de Honduras
11/09/2012 Tegucigalpa
Promover atividades conjuntas
de cooperação técnica na área
de energia
Fonte: Elaboração dos autores, baseado em pesquisa no Concórdia.
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Como se pode observar da análise do quadro 1, o marco inicial de conformação
de parcerias é o ano de 1995, o que significa que nos governos brasileiros de
Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994) não se tratou de
energia com os Estados Unidos por meio de ajustes formais intergovernamentais.
Ao considerar que o último ato foi realizado em 2012, verifica-se que os governos
de Michel Temer (2016-2018) e Jair Bolsonaro (2019-2020) também não firmaram
ajustes cooperativos por tais instrumentos diplomáticos.
Portanto, é possível constatar que dos sete presidentes brasileiros que estiveram
no poder no período investigado três deles constituíram compromissos com os
Estados Unidos na área de energia conformados em textos, com o objetivo de
gerar efeitos políticos e/ou jurídicos: Fernando Henrique Cardoso (1995-2002),
Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Roussef (2011-2016), tendo cada
um assinado 3 documentos. A trajetória dos atos estabelecidos ao longo dos
anos pode ser mais bem observada abaixo, conforme ilustra o gráfico 1.
Gráfico 1 — Quantidade de atos por ano
0
1
2
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Fonte: Elaboração dos autores.
No mesmo período, os Estados Unidos tiveram cinco presidentes, sendo que
nos governos de George H. Bush (1989-1993) e Donald Trump (2017-2020) nenhum
ato foi firmado com o Brasil na área de energia, o que acabou acontecendo durante
os mandatos de Bill Clinton (1993-2001), George W. Bush (2001-2009) e Barack
Obama (2009-2017). Como se pode observar, ao contrário do caso brasileiro,
a maioria dos governos estadunidenses estabeleceu algum tipo de ajuste na
área de energia. Em termos quantitativos, o governo de Barack Obama firmou
quatro documentos, seguido de Bill Clinton com três e George W. Bush com dois.
O quadro 2 detalha a titularidade dos governos presidenciais nos Estados Unidos
e Brasil em relação aos anos em que os atos foram firmados.
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Quadro 2 — Governos Estados Unidos e Brasil e atos firmados entre 1990 e 2020
TítuloData Local Estados Unidos Brasil
1. Declaração Conjunta 23/10/1995 Brasília Clinton FHC
2. Acordo de Cooperação 14/10/1997 Brasília Clinton FHC
3. Ajuste Complementar 14/10/1997 Brasília Clinton FHC
4. Memorando de Entendimento 30/06/2003 Washington Bush Lula
5. Memorando de Entendimento 09/03/2007 São Paulo Bush Lula
6. Memorando de Entendimento 03/03/2010 Brasília Obama Lula
7. Parceria 19/03/2011 Brasília Obama Dilma
8. Memorando de Entendimento 09/04/2012 Washington Obama Dilma
9. Protocolo de Intenções 11/09/2012 Tegucigalpa Obama Dilma
Fonte: Elaboração dos autores.
Os dados acima demonstram que tratativas avançaram, predominantemente,
no caso brasileiro durante os governos do Partido dos Trabalhadores e, do
lado norte-americano, nos do Partido Democrata. A predominância de tais
partidos é fator plenamente identificado na construção da cooperação bilateral
entre Estados Unidos e Brasil na busca pela garantia da segurança energética.
Isso poderia indicar (1) possíveis afinidades programáticas entre os partidos,
(2) ser consequência da convergência de interesses ou (3) decorrer de fatores
conjunturais que aproximaram os dois Estados em matéria de energias. Essas e
outras questões que envolvem o contexto da relação, explorando um pouco as
razões que ensejaram a assinatura dos atos, serão abordadas nas duas próximas
seções deste texto.
Ao se ampliar a avaliação dos dados contidos na Plataforma Concórdia verifica-
se que, entre 1990 e 2020, um total de 441 atos internacionais foram firmados
pelo Brasil com diferentes parceiros envolvendo energia. Complementarmente,
ao considerar todos os parceiros com os quais o Brasil estabeleceu acordos,
observa-se que os atos com os Estados Unidos representam cerca de 2% do total
registrado, colocando-o na posição de 16º país no ranking de parceiros do Brasil
na área de energia, conforme pode-se verificar no Gráfico 2 abaixo.
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Gráfico 2 — Ranking de Parceiros do Brasil
44
35
2321202018181716111010 99 9 8766 5 555 4444444
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Argentina
Alemanha
Bolívia
Uruguai
Rússia
Venezuela
China
Chile
Paraguai
Peru
Índia
Colômbia
Equador
Costa Rica
Nicarágua
Estados Unidos
Angola
Guatemala
El Salvador
França
Moçambique
Nigéria
Ucrânia
Suriname
México
República…
Suécia
União Europeia
Guiana
IICA
Indonésia
Fonte: Elaboração dos autores.
De um lado, entre os países desenvolvidos, os Estados Unidos é o segundo
parceiro preferencial, ficando atrás apenas da Alemanha (35 atos firmados). Por
outro lado, observa-se que os enlaces com os Estados Unidos são inferiores quando
comparados com Estados considerados emergentes, no caso, a Rússia (20), a China
(18) e a Índia (11). Por fim, vale destacar que prevalecem muito mais ajustes do
Brasil com os países da América do Sul, demonstrando o protagonismo das parcerias
com vizinhos dessa região em relação aos demais, como os próprios Estados
Unidos. Do ponto de vista das parcerias internacionais brasileiras construídas em
busca de assegurar interesses concernentes à segurança energética, os Estados
Unidos têm papel de destaque, mas não de predominância.
Durante os governos de Fernando Henrique Cardoso e de Bill Clinton, no
ato assinado em 1995, consta a menção às energias renováveis. Por sua vez,
no ano de 1997, com os mesmos mandatários, é identificado que no primeiro
ato assinado nesse ano o recurso energético privilegiado é a energia nuclear,
enquanto no segundo ato daquele ano são mencionados o carvão, as energias
renováveis (eólica, solar, biomassa e hidrelétrica) e o gás natural. Durante o
período analisado, verifica-se que os ajustes realizados entre os governos Cardoso
e Clinton, quanto aos recursos energéticos envolvidos, variaram e se ampliaram.
Do ponto de vista construtivista, a percepção recíproca constituída na cooperação
(identidade), em tese, progrediu tendo a visão de que a parceira para ambos
seria diversificada (interesses), com certo equilíbrio dos setores renováveis e
não renováveis (preferências).
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Já no ano de 2003, no primeiro ato assinado durante os governos Lula
e Bush, os recursos energéticos mencionados são energia elétrica, energia
renovável, biodiesel, biomassa e hidrogênio. Na sequência, também sob as
mesmas presidências, no ato do ano de 2007, há menção aos biocombustíveis.
Ademais, em 2010, entre os presidentes Lula e Obama, os recursos mencionados
no acordo assinado nesse ano são energia renovável, bioenergia e biocombustíveis.
Como se pode observar, há uma mudança perceptível quanto aos recursos
energéticos envolvidos na cooperação durante as Presidências de Lula, Bush
e Obama quando comparados ao que prevalecia nos governos FHC e Clinton.
A relação bilateral ainda é compreendida (identidade) na perspectiva de que
deve progredir com variedade de fontes energéticas (interesses), porém com a
predominância do setor de renováveis e praticamente deixando de fora as não
renováveis (preferências).
Os biocombustíveis também são mencionados de forma exclusiva no acordo
de 2011 e em um dos acordos de 2012, ambos estabelecidos sob a Presidência
de Dilma e de Obama. Por fim, ainda sob essas duas administrações, outro
acordo assinado também em 2012 faz menção exclusiva às energias renováveis.
Nesse período, a cooperação bilateral é marcada (identidade), de um lado, pela
mudança no aspecto da diversidade de recursos energéticos envolvidos, bastante
reduzida em comparação aos atos firmados anteriormente (interesses) e, por
outro lado, pela continuidade quanto ao enfoque exclusivo nas fontes renováveis
(preferências).
Quadro 3 — Interesses e preferências construídas nos acordos entre Brasil e EUA
segundo as fontes de energia
GovernoInteresses Preferências
FHC e Clinton Visão de que a parceira seria em fontes
de energia diversificadas
Certo equilíbrio das fontes
renováveis e não renováveis
Lula e Bush Visão de que a parceira seria em fontes
de energia diversificadas
Predominância das fontes
renováveis
Lula e Obama Visão de que a parceira seria em fontes
de energia pouco diversificadas
Estritamente em torno das fontes
renováveis
Dilma e Obama Visão de que a parceira seria em fontes
de energia pouco diversificadas
Estritamente em torno das fontes
renováveis
Fonte: Elaboração dos autores
José Alexandre Altahyde Hage; Henry Iure de Paiva Silva; Lucas Feitosa
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1302, 2023
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Essas informações mostram que durante esse marco temporal, Brasil e
Estados Unidos privilegiaram a cooperação na área das energias renováveis,
principalmente no setor dos biocombustíveis, conforme pode ser aferido no Gráfico
3 abaixo. Conforme a perspectiva construtivista, trata-se de mais um elemento
caracterizador da cooperação bilateral em segurança energética que foi edificada
entre os dois Estados. Consequentemente, isso será de certa forma determinante
na percepção do papel que a parceria representa ou pode representar tanto para
um como para o outro, bem como para terceiros que observam os movimentos
de aproximação entre Estados Unidos e Brasil no contexto em discussão.
Gráfico 3 — Tipo e quantidade de recursos energéticos citados nos atos
0
1
2
3
4
5
6
Fonte: Elaboração dos autores
Dado esse panorama sobre a relação entre Brasil e Estados Unidos na área de
energia, à luz dos atos bilaterais firmados pelos dois países, nas próximas seções
será desenvolvida análise sobre as condições em que se deram, a correlação de
interesses que prevaleceram e os resultados alcançados com ajustes firmados. Em
especial, serão levados em consideração os interesses, identidades e preferências
construídos do ponto de vista estadunidense quando da assinatura dos atos
supra identificados, sem deixar de pontuar certas questões do lado brasileiro.
Cooperação entre Brasil e Estados Unidos em segurança energética: o que dizem os acordos bilaterais?
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1302, 2023
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A Situação dos Estados Unidos e os Atos Firmados de 1990 a 2000
Nos 1990 os Estados Unidos procuraram estender para todo o sistema
internacional a visão de que haveria emergência de novo regime global, que
abrangeria temas econômicos e energéticos. Ao considerar as questões específicas
daquele tempo, em que a antiga União Soviética se desmantelaria e a República da
China ainda não se apresentava como competidora pela preeminência internacional,
os Estados Unidos se mantinham como os maiores consumidores mundiais de
matérias-primas, particularmente, petróleo.
Os Estados Unidos também não deixariam de promover políticas de segurança
energética. Para tanto Washington deveria continuar com suas políticas de
intervenção em outras regiões, uma vez que dependia das exportações dos
fornecedores do Oriente Médio. De fato, isso ocorreu com a Primeira Guerra
do Golfo, em 1991, que fora travada para liberar jazidas de óleo kuaitianas do
Iraque, que Saddam Hussein havia anexadas com o intuito de mudar a política
mundial de energia.
O governo Bill Clinton, 1993 a 1996, chegara ao ápice do drama norte-
americano na economia internacional, uma vez que o país havia entrado em
forte processo de crescimento, com aceleração da exportação industrial, comércio
exterior. Joseph Stiglitz denomina esse como “anos exuberantes”, em virtude
de desregulamentações setoriais e da globalização financeira que promoveram
ainda mais o emprego do dólar e dos bancos do complexo Wall Street-City. Isso
ajudou a reafirmar a hegemonia dos Estados Unidos (Stiglitz 2003).
Vale lembrar que a começar o ano de 1985 o valor do barril do petróleo
estava em nível bastante baixo, menos de três dólares, em virtude, entre outras
coisas, do ápice da produção petrolífera do Mar do Norte, com Reino Unido,
Países Baixos e Noruega, bem como a participação da ex-União Soviética no
abastecimento global (Yergin 1994). E durante os anos 1990 o valor do óleo
cru continuou baixo, mesmo com os Estados Unidos mantendo seus gastos no
consumo interno e na manutenção de suas forças armadas no Exterior.
Em uma economia aquecida, com ascendente comércio exterior, consumo
doméstico e pleno emprego, os Estados Unidos não poderiam se limitar somente
ao uso constante de hidrocarbonetos, petróleo em primeiro lugar e, depois, carvão
mineral e gás natural, mesmo em pequena escala quando este é comparado às
reservas de shale gas da atualidade.
José Alexandre Altahyde Hage; Henry Iure de Paiva Silva; Lucas Feitosa
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 18, n. 1, e1302, 2023
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Com a necessidade de haver diversificação de sua matriz energética, querendo
usar menos carbono e não adotando a ampliação da energia nuclear, os Estados
Unidos também procuravam abastecimento relativamente seguro de energia e,
ao mesmo tempo, não desprezar assunto que ganhava corpo nos anos 1990 e
que sensibilizava aquele governo. A referência é ao Protocolo de Quioto, de 1997,
que ganhara apoio do vice-presidente de Clinton, Al Gore.
Sob a premissa, segundo qual, a contínua queima de combustíveis fósseis
pelas potências industrializadas conduziria indelevelmente o planeta Terra ao
aquecimento global, os Estados Unidos deveriam dar sua contribuição de duplo
caráter: manter a política de pleno emprego via aumento de consumo doméstico e
de exportações e se voltar, na medida do possível, para a utilização de combustíveis
renováveis e com baixo teor de carbono.
Para tanto, seria conveniente efetuar acordos com países de reconhecida
competência no ramo dos combustíveis renováveis, do álcool de cana de açúcar.
Conhecido com o nome etanol o biocombustível brasileiro deveria entrar no
mercado norte-americano em concorrência com o similar feito de milho, cujo
balanço energético seria favorável ao produto brasileiro, uma vez que o álcool do
Brasil necessita de uma unidade de energia para se obter sete ou oito, enquanto o
de milho emprega uma unidade de energia para obter três ou quatro, a depender
do método de extração (Abramovay 2009).
E, por conseguinte, o etanol brasileiro traria para os Estados Unidos outra
conveniência, a de liberar a produção de milho para serviços de alimentação,
que permitiria o barateamento dos produtos alimentícios ou, ao menos pelo fato
de não haver “desvio de finalidade” para o uso em automóveis. No final das
contas, haveria menos álcool de milho e mais de cana de açúcar.
Nesse aspecto, foi lavrada, em outubro de 1995, declaração conjunta sobre
a agenda comum para o meio ambiente entre Brasil e Estados Unidos, na qual se
objetivava a “cooperação sobre tecnologias e práticas ambientalmente adequadas
e suas aplicações nas áreas do uso eficiente da energia e do uso de fontes novas
e renováveis de energia” (MRE 1995).
Assim, a segurança energética estaria atrelada à superação de ameaças
por meio de ambiente cooperativo que envolveria o acesso à tecnologia e a
preservação de ecossistemas, em que prevaleça a eficiência energética e a busca
por fontes renováveis. Um olhar mais atento, revelará o plano que esses fatores
extrapolam interesses estritamente ambientais.
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O ponto central desse assunto seria a emergência de grupos protecionistas dos
Estados Unidos, do corn belt, que poderiam admitir a produção de álcool de cana
no próprio país, mas não a compra dele por exportadores, criando concorrência
no mercado interno, no qual a possibilidade de inteiração do produtor de milho
no setor seria reduzida. E mencionemos em menor escala, o etanol de cana de
açúcar produzido na Flórida, que também se veria bastante empenhada em
recorrer a favorecimentos governamentais (Langevin 2006).
Com o etanol de cana norte-americano poderia haver também interesse
das empresas petroleiras, obtendo lucros em sua produção, da mesma forma
que demonstraram com energias renováveis. Ao se tratar somente das questões
concernentes aos fazendeiros, escreve Daniel Yergin: “Ao ajudar a diversificar a
mistura de combustível, o etanol contribuiria para a segurança. Também seria uma
alternativa ao sistema tradicional de subsídios e controles agrícolas, conectaria
os fazendeiros a outro mercado e ajudaria a revitalizar as comunidades rurais”
(Yergin 2014, 672).
No prisma energético houve outros dois acordos entre Washington e Brasília,
assinados em 14 de outubro de 1997, tendo a energia como tema central dos ajustes
estabelecidos, o que não ocorrera inicialmente em 1995. O acordo de cooperação
sobre os usos pacíficos da energia nuclear põe a discussão sobre segurança
energética no campo do debate tradicional sobre segurança internacional, enquanto
o ajuste complementar sobre cooperação na área de tecnologia energética leva
o debate para aspectos contemporâneos dos estudos e práticas sobre segurança
internacional (notadamente, desenvolvimento sustentável). O que demonstra a
natureza multidimensional das percepções e práticas envolvendo a segurança
energética, o que implica na superação de diferentes ameaças, na proteção de
objetos referenciais diversos e no emprego de medidas variadas.
Em primeiro lugar, os dois países se juntaram para continuar o iniciado
em 1995, bem como adentrar em tema que, para o Brasil, era relativamente
desconhecido para fins industriais de grande monta: carvão mineral. Os interesses
firmados no segundo encontro levariam em conta trocas de experiências também
em energia hidrelétrica e biodiesel (MRE 1997).
O problema observado é que o Brasil não tem reservas relevantes de carvão
mineral; o intercâmbio sobre hidroeletricidade torna-se inócuo, uma vez que se
trata de plantas de grande compleição estrutural com pouca possibilidade de ser
intercambiada em suas experiências. Além do mais, o Brasil tem dianteira no
modelo — e o emprego da energia hidroelétrica nos Estados Unidos não estaria
José Alexandre Altahyde Hage; Henry Iure de Paiva Silva; Lucas Feitosa
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em primeiro plano, pois está bem atrás no uso de carvão mineral, petróleo e
gás natural.
Já o biodiesel encontrava o Brasil em situação de inferioridade tecnológica,
uma vez que sua pesquisa se tornara demorada e, constantemente, bloqueada por
falta de planejamento governamental. Embora a matéria-prima para a extração
de óleo fosse toda tropical, quem tem tomado a liderança em suas pesquisas
é a Alemanha, que também faz pesquisa sobre elementos europeus com teor
energético, caso da beterraba branca (Abromovay 2009).
Em segundo lugar, vale comentar que o acordo de cooperação energética de
1997 também apresentou outro propósito, o de preparar o Brasil para que assinasse
o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares em 1998 — originalmente o
Tratado é de 1968 e não contou com a assinatura do governo brasileiro. A intenção
de Brasília, ao assinar o TNP, era a de demonstrar à sociedade internacional que
o país estava maduro, portanto, responsável para tomar determinadas atitudes
sem correr o risco de ser repreendido pelas organizações internacionais.
Na seção anterior, os acordos mostraram que existia nesse período interesse
na diversificação das fontes e na cooperação energética entre renováveis e não
renováveis. No entanto, os fatos demonstram que as intenções não representavam
uma realidade exequível conforme se tem um espaço que privilegiava bem mais
às renováveis, em especial, o que deriva da bioenergia. Neste caso, fica evidente
que as intenções não parecem ter sido suficientes para mudar a realidade que
se apresentava na relação entre os dois Estados americanos. Teria sido diferente
nos anos seguintes? É o que se verá na próxima seção.
Os Estados Unidos no contexto dos Acordos
no começo do Século XXI
Com o advento do século XXI tanto Brasil quanto Estados Unidos passaram
por graves complicações energéticas e políticas de grande impacto. No Brasil
houve, em 2001, a emergência da crise de abastecimento de energia elétrica,
chamada popularmente apagão, em que houve a necessidade de racionamento
para que a economia não paralisasse por completo. No mesmo ano, em 11 de
Setembro, os Estados Unidos sofreram seu pior ataque terrorista da história
recente, com grandes desfechos na economia e política internacionais.
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Esses eventos repercutiram no cálculo da segurança energética em Brasília e
em Washington. No Brasil as ameaças decorreram do planejamento inadequado
e, nos Estados Unidos, os riscos derivaram da “guerra contra o terror” e conflitos
no mundo islâmico. De um lado, no caso brasileiro o vetor de insegurança seria
predominantemente interno, enquanto do lado norte-americano o inimigo seria
internacional. As ameaças à segurança energética demonstraram ser multinível,
reforçando a pertinência de discutir cooperação internacional.
Ambos os acontecimentos guardam implicações energéticas, direta ou
indiretamente. No Brasil, praticamente o crescimento econômico foi bloqueado por
falta de investimento na renovação do parque hidroelétrico nacional, contribuindo
para a crise que perdurou em todo o ano (Rosa 2001). Da mesma forma, nos
Estados Unidos houve também paralisia de novos planos de expansão energética,
principalmente pela modalidade renovável, pois não coadunava com os planos
intervencionistas que o país teria no âmbito internacional, como a entrada em
um grande produtor de óleo, o Iraque (Yergin 2014).
Havia em Washington planos para que fossem retomadas políticas de uso
energético da biomassa em 2001. Apesar das diferenças programáticas e de
concepção partidária com os governos de Clinton, o governo de George W. Bush
tencionava retomar o assunto. Porém, mesmo nesse princípio, a administração
republicana teve de cancelar esse programa.
Na intensificação no uso de petróleo os Estados Unidos tomaram três decisões
no governo de George W. Bush: maximizar a produção doméstica de óleo e
modificar o regulamento de conservação ambiental do Alasca. Como região “pouco
explorada” para questões energéticas o Alasca fora encarado como fronteira
petrolífera para os Estados Unidos, não obstante os riscos que a produção de
petróleo poderia provocar para aquele refúgio conservacionista.
A terceira decisão da Casa Branca foi intensificar a exportação de óleo de
xisto, areias betuminosas do Canadá, bem como seu gás natural (este também
podendo ser transportado por dutos do Alasca com ligação às áreas consumidoras
do centro e da costa oeste norte-americana). O intuito do governo Bush fora
fazer dos Estados Unidos país autossuficiente em hidrocarbonetos, sem ter de
depender, ao menos em alto grau, dos produtores da OPEP.
Apesar do propósito do governo Bush de intensificar o uso de hidrocarbonetos
na economia norte-americana, houve iniciativa diplomática junto ao Brasil
para mais um mecanismo de consulta e cooperação energética. Em junho de
2003 ambos os governos, sendo o de Lula pelo Brasil, firmaram ajuste tratando
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especificamente da questão energética, assim como os dois anteriores (MRE
1997), sendo o primeiro na forma de memorando de entendimento. No documento
se procurava obter intercâmbio sobre tecnologia de produção de biodiesel e
biomassa, bem como em carvão mineral e hidrogênio.
Esse memorando de entendimento levava em conta os interesses dos dois
países em pesquisar insumos que, necessariamente, não seriam do interesse
brasileiro por dois motivos: o Brasil não possuía reservas relevantes de carvão
mineral, e a utilização de hidrogênio é algo que nem nos Estados Unidos era
considerada viável em virtude da pouca maturação de seu desenvolvimento.
No período anteriormente analisado. de Fernando Henrique Cardoso e de Bill
Clinton. isso também ocorreu, incluindo novamente o carvão mineral ao lado
da energia nuclear.
Já no componente da biomassa poderia o Brasil dar contribuição em vista de
sua dianteira tecnológica que gozava: pesquisas sobre biorrefinarias tecnológicas
eficientes, hidrólise e gás de biomassa (Macedo 2007). Por ser um dos maiores
produtores de álcool o Brasil poderia colaborar para que os Estados Unidos
pudessem ter etanol de cana de açúcar em concorrência do milho.
Em março de 2007 os presidentes Bush e Lula se encontram para concentrarem-
se na assinatura de segundo memorando de entendimento sobre cooperação de
novo tratando sobre energia, sendo desta vez exclusivamente em biocombustíveis,
Memorando de Entendimento para Avançar a Cooperação Bilateral em
Biocombustível, inédito na relação bilateral, deixando de lado matérias-primas
que para o Brasil não teriam serventia de imediato (In Paiva 2011).
Determinados aspectos desse memorando, envolvendo biocombustíveis,
parecem repercutir na ampliação do conceito de segurança energética para ambos
os países, dado papel estratégico a tal fonte na cooperação. No que se refere à
ampliação do conceito, este decorre da inserção de ameaças diversificadas a serem
confrontadas na segurança energética, sendo mencionados os seguintes pontos
acesso a recursos baratos, promoção do crescimento econômico, investimentos
públicos e privados, comércio doméstico e tarifas, avanço da agenda social,
melhoria do meio ambiente e desenvolvimento do setor agrícola.
Quanto à extensão, esta consiste na possibilidade de conformar ações na área
de segurança energética, segundo diferentes níveis de análise, tal qual está presente
no memorando em questão: ”[...] a intenção de cooperar no desenvolvimento e
difusão dos biocombustíveis numa estratégia de três níveis (bilateral, em terceiros
países e global)” (In Paiva 2011). À vista do construtivismo isso consiste em
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importante referencial para a caracterização da dinâmica de cooperação entre
os dois países no campo da segurança energética, em especial, por romper as
amarras com o tradicionalismo do conceito de segurança e abrir caminhos para
uma interação constituída em termos contemporâneos que atendem necessidades
do presente.
Em março de 2010, Brasil e Estados Unidos foram governados por Dilma
Rousseff e por Barak Obama. Duas plataformas consideradas próximas levavam-
se em consideração que haveria maiores condições dos dois países trabalharem
juntos no combate ao aquecimento global. Tal aproximação seria mais bem
avaliada em virtude das resistências apresentadas pelo ex-presidente George W.
Bush a respeito do impacto ambiental causado pelos hidrocarbonetos.
Se a administração Bush não acreditava que o aquecimento global seria
causado, principalmente, pela queima de combustíveis fósseis, já o governo Obama
era mais sensível à questão que mobiliza boa parte da ciência internacional.
Por isso, em março de 2010, Brasil e Estados Unidos celebram memorando de
entendimento para cooperação em mudança de clima.
Um traço de continuidade na relação se manifesta, assim como ocorrera na
Declaração Conjunta assinada em 1995, em que setor energético fora considerada
ponto fundamental na conformação de agenda comum em benefício da proteção
ambiental, o mesmo protagonismo é dado no âmbito da cooperação em mudança
climática, com destaque para os biocombustíveis.
No entanto, se o Brasil tivesse que cooperar com exportação de etanol
haveria grandes complicações de ordem política e estrutural. No primeiro item,
ficara patente que o Memorando de Entendimento para Avançar a Cooperação
Bilateral em Biocombustível não tivera evolução esperada, ao menos para o
interesse setorial brasileiro. Isto porque o plano do Brasil exportar etanol para o
mercado estadunidense não vingou por causa do lobby do milho (In Paiva 2011).
Para além disso, algumas interpretações devem ser feitas sobre o insucesso
no protagonismo à queda brasileira na produção de álcool. Uma delas seria a de
que o programa de revalorização nacional do etanol não seria baseado em firme
projeto de Estado, de longo prazo, estratégico, mas sim expresso por “entusiasmo
governamental” de presidente que apresentava interesse pelo tema, mas sem
qualificá-lo para suportar crises e futuras implicações.
Durante os governos Obama e Dilma chegou-se à assinatura de mais três atos
envolvendo energia. Em março de 2011 mais um ato tratando sobre energia era
firmado, a Parceria para o Desenvolvimento de Biocombustíveis de Aviação, que
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previa a cooperação em bioenergia num setor determinado que é o de transporte
e tratando de modalidade específica de grande complexidade técnica que é a
aviação. Vale ressaltar que tal modalidade de transporte não havia sido citada
de modo pontual em nenhum outro ato firmado entre os dois países.
Nos atos ajustados por Washington e Brasília no ano de 2012, a energia
figurava como questão acessória, seja no Memorando de Entendimento sobre
a Parceria em Aviação, bem como no Protocolo de Intenções para a Execução
de Atividades Conjuntas de Cooperação Técnica na República de Honduras.
No primeiro, havia somente menção de que entre as áreas de cooperação de
interesse mútuo estariam os biocombustíveis. No segundo, constava apenas
que os governos de Estados Unidos e Brasil pretendiam promover esforços de
cooperação técnica em Honduras para o melhoramento de energias renováveis.
Por fim, os acordos da época avaliada mostraram a consolidação de ideias
e valores sobre a cooperação em segurança energética entre Brasil e Estados
Unidos fundamentada em pouca diversidade de fontes e no protagonismo das
renováveis, cabendo agora saber se os tempos vindouros de um novo governo Lula
e os caminhos do que ainda resta do governo democrata de Biden, representaram
uma afinidade encontrada em outros momentos do passado.
Considerações finais
Se na ótica tradicional das relações internacionais as potências tendem a
agir para não admitir dependência em itens estratégicos, no caso da energia o
argumento não se altera, uma vez que, ao depender da audiência, energia é poder
(Hémery, Debeir & Deléage 2007). Embora no atacado os Estados procurem seguir
a primazia dos “interesses nacionais”, há sempre algum grau de cooperação
energética necessária aos Estados. E isso, ficou marcado quando observamos
que Estados Unidos e Brasil desenvolveram ações nesse sentido.
Quanto ao perfil dos atos firmados chega-se a uma categorização que pode
traduzir a caraterística dos ajustes firmados entre Estados Unidos e Brasil no
período analisado. Nesse particular, podem ser classificados dois grupos: A.
atos em que a energia é elemento único da tratativa, prevalecendo como objeto
central, com especificidades sobre a cooperação sobre a matéria (1997 — energia
nuclear e tecnologia energética; 2003, mecanismo de consulta em energia; 2007 —
biocombustíveis; 2011 — biocombustíveis de aviação); B. atos em que a energia
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não é tema único, mas é relevante por ser citada como área de cooperação em
meio a outras igualmente consideradas prioritárias (1995 — agenda comum em
meio ambiente; 2010 — mudança do clima; 2012 — parceria em aviação). Embora
haja predominância a favor da primeira tipologia de atos (5x4), é notório que a
energia marcou a cooperação entre Estados Unidos e Brasil no final do século
XX e no início do século XXI, seja por ter sido tratado de forma específica ou
figurado como relevante em atos que abordavam outros temas.
A avaliação dos atos internacionais exposta na primeira seção deste ensaio
indica que a cooperação entre Estados Unidos e Brasil tinha se constituído pela
diversidade de recursos energéticos envolvidos, com predominância dos renováveis
em comparação aos não renováveis. E quando confrontada com a análise feita
ao longo das seções seguintes em que outros elementos foram evidenciados
com termos estabelecidos nos atos internacionais, observa-se que os interesses
e preferências por segurança energética, para ambos os países, efetivamente
prevaleceram no setor dos renováveis, tendo como foco a bioenergia.
Durante os governos de Fernando Henrique Cardoso e de Lula da Silva tratados
foram firmados com esse propósito, ganhando simpatia do governo George W.
Bush. Isso também não foi diferente nas relações consolidada nos atos firmados
nos mandatos do presidente Obama, como no de Dilma Rousseff. A sequência de
atos firmados na área de energia entre Washington e Brasília se encerra no ano
de 2012, evidenciando a importância dos biocombustíveis na pauta de cooperação
constituída, ainda que não fosse a única fonte registrada no período investigado.
Quanto aos empecilhos, alguns foram encontrados no meio desse processo
de cooperação dos biocombustíveis. Ao menos dois deles podem ser citados
e ganharam dimensão: (1) a emergência de lobbies bem articulados no meio
político dos Estados Unidos para que o etanol de cana de açúcar não concorresse
com o similar do corn belt, feito de milho e com menor balanço energético, e
(2) a descoberta das megajazidas de petróleo do Pré-Sal brasileiro.
Embora seja menos comentado nos assuntos que analisam a crise do etanol
no Brasil é congruente observar que as descobertas de grandes áreas petrolíferas
na Bacia de Santos desanimaram o papel que o Estado brasileiro exerceria na
promoção do etanol. Afinal, lidar com petróleo dá mais visibilidade internacional
do que com álcool. Sobre isso chegou-se a aventar a possibilidade de o Brasil
adentrar ao clube dos grandes produtores de óleo do mundo.
Verifica-se ainda que a concepção sobre segurança energética, que emerge
da relação bilateral, não foi estabelecida apenas na tradicional garantia do
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abastecimento energético, visando superar a dependência das energias não
renováveis. Outros fatores prevaleceram na constituição dessa relação em termos
concretos, que ajudam a entender melhor as diferentes questões que cercam a
cooperação intergovernamental visando segurança energética.
Nesse particular, incluem-se, por exemplo, a superação de ameaças de
ordem econômica que decorrem, seja da defesa de mercado ou da abertura à
concorrência externa, que representam disputas no âmbito doméstico de cada
país ou na cena internacional, direta ou indiretamente, relacionadas ao mercado
de energia. No mesmo sentido, surge a necessidade de sobressair às ameaças
relacionadas ao meio ambiente, que surgem diante do desafio de tornar a matriz
energética de ambos os Estados mais limpa e diversificada.
As lições da cooperação entre Brasil e Estados Unidos, em segurança energética,
estão sobre a mesa e caberia a partir daí trabalhar um rumo a ser tomado pelos
governos brasileiro e estadunidense. Haveria assim dois caminhos lógicos a
seguir: (1) dar uma virada nas relações que se construíram para se estabelecer
uma nova agenda e outras prioridades ou (2) permanecer num caminho de
continuidade que não parece ter conseguido dar conta de atender e avançar
nos interesses propostos. Trata-se de um desafio e uma oportunidade ao mesmo
tempo, que não se põe apenas aos governos, mas também aos demais atores
envolvidos nessa relação.
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