Ornela Fabani
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 17, n. 2, e1281, 2022
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El cambio político como
catalizador de reformas cosméticas
en Omán (2011-2019)
Political change as a catalyst for
cosmetic reforms in Oman (2011-2019)
Mudança política como catalisador de
reformas cosméticas em Omã (2011-2019)
10.21530/ci.v17n2.2022.1281
Ornela Fabani
1
Resumen
Entre finales de 2010 y principios de 2011 una ola de protestas
azotó a la región de Medio Oriente. Este trabajo busca conocer qué
impacto tuvieron las mismas en Omán. La hipótesis guía sostiene
que, las protestas iniciadas en 2011 abrieron la puerta a un cambio
político que, no obstante, no supuso una profunda liberalización
política, mucho menos una transición democrática, sino meras
reformas cosméticas que no atentaron contra la naturaleza del
régimen político allí vigente. En términos metodológico, se recurre
a un enfoque cualitativo, fundado en la recolección y el análisis
de datos de fuentes primarias y secundarias.
Palabras Claves: Omán; Primavera Árabe; Cambio Político; Reforma
Cosmética.
Abstract
Between late 2010 and early 2011 a wave of protests hit the Middle
East region. This work seeks to know what impact they had in
1 Doutora em Relações Internacionais pela Universidad Nacional de Rosario.
Professora da Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina. (ornela_
fabani@hotmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6879-1908.
Artigo submetido em 23/05/2022 e aprovado em 02/10/2022.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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El cambio político como catalizador de reformas cosméticas en Omán (2011-2019)
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Oman. The guiding hypothesis maintains that the protests that began in 2011 opened the
door to a political change that, however, did not imply a deep political liberalization, much
less a democratic transition, but merely cosmetic reforms that did not attack the nature of
the political regime there. In methodological terms, a qualitative approach is used, based
on the collection and analysis of data from primary and secondary sources.
Key words: Oman; Arab Spring; Political Change; Cosmetic Reform.
Resumo
Entre o final de 2010 e o início de 2011, uma onda de protestos atingiu a região do Oriente
Médio. Este trabalho procura saber que impacto tiveram em Omã. A hipótese norteadora
sustenta que os protestos iniciados em 2011 abriram as portas para uma mudança política
que, no entanto, não implicou uma profunda liberalização política, muito menos uma
transição democrática, mas apenas reformas cosméticas que não atacaram a natureza do
regime político. Em termos metodológicos, utiliza-se uma abordagem qualitativa, baseada
na coleta e análise de dados de fontes primárias e secundárias.
Palavras chave: Omã; Primavera Árabe; Mudança Política; Reforma Cosmética.
Introducción
Entre finales de 2010 y principios de 2011 una ola de protestas fundada en
demandas socio-económicas, así como también políticas, azotó a la región de
Medio Oriente. En lo que respecta a las seis monarquías del Golfo, estos actores
no lograron mantenerse al margen de este fenómeno. Las medidas tempranas
adoptadas por algunos de estos países, centradas en el otorgamiento de beneficios
económicos con el fin de evitar que sectores de la población salieran a las calles
para hacer oír sus reclamos, se mostraron insuficientes. Entre estos Estados,
aquel que debió afrontar las manifestaciones más importantes fue el reino de
Bahréin. Sin embargo, este no fue el único país de la zona que debió lidiar con
el descontento de sus ciudadanos. Este trabajo apunta a estudiar el impacto de
la primavera árabe en Omán.
En torno a la elección del tema, cabe destacar que los estudios sobre el
impacto de la primavera árabe en el escenario de Medio Oriente han priorizado
el análisis de los acontecimientos que han tomado lugar en el Norte de África,
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inclusive, el devenir de los hechos en países tales como Siria, que aún hoy
deben lidiar con la conflictividad a la que dio paso el inicio de las protestas. No
obstante, el impacto de los levantamientos en las monarquías del Golfo ha sido
escasamente estudiado. De allí la decisión de abordar el caso omaní, un país
cuya política ha sido referida como la menos estudiada entre los Estados árabes
de la región de Medio Oriente (Phillips, Hunts 2017).
Dicho esto, este trabajo busca responder al siguiente interrogante: qué
impacto han tenido las protestas en Omán, más específicamente, cuál ha sido
el alcance del cambio político en el Sultanato, en el periodo que se extiende
entre 2011 y 2019. En tanto, la hipótesis sobre la cual se sustenta la presente
investigación reside en que: en el caso particular de Sultanato, las protestas
iniciadas en febrero de 2011, abrieron la puerta a un cambio político que, no
obstante, no supuso una profunda liberalización política, mucho menos una
transición democrática, sino meras reformas cosméticas que no atentaron contra
la naturaleza del régimen político allí vigente, que aún hoy puede catalogarse
como un autoritarismo cerrado.
Respecto al recorte temporal, este se extiende entre 2011 y 2019, respondiendo
al año en el que se inici an las protestas y al último año en el ejercicio de sus
funciones del sultán Qaboos, líder político que encabezó el gobierno durante el
período bajo análisis, que fallece los primeros días de 2020.
En términos metodológico, se recurre a un enfoque cualitativo, fundado en
la recolección y el análisis de datos tanto de fuentes primarias como secundarias.
Entre las primeras, información accesible en la página web del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Omán, leyes y decretos del Ministerio de Justicia y
Asuntos Legales de Omán y un informe de la Oficina del Alto Comisionado de
Derechos Humanos de Naciones Unidas. Entre las segundas, libros y publicaciones
de diversos centros de investigación y artículos de prensa publicados en diarios
locales y de la región. En lo que respecta a las técnicas de recolección de
información, se recurrirá a la observación de datos o documental. Mientras las
técnicas de análisis de datos a emplearse son el análisis documental y el análisis
de contenidos.
El estudio del autoritarismo en Medio Oriente, ha dado por resultado la
proliferación de literatura que, desde el terreno de la ciencia política, ha intentado
explicar la pervivencia del mismo a partir de la teoría del “Estado rentista”.
En lo que respecta específicamente a las monarquías del Golfo, también en
este caso, las relaciones Estado-sociedad han sido fundamentalmente explicadas
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a través de esta teoría, al asumirse que en los Estados que reciben la mayoría
de sus ingresos de rentas externas, los ciudadanos no desarrollan aspiraciones
de participación política, ello gracias a la distribución de la riqueza entre la
ciudadanía y a la ausencia de tributación impositiva (Zaccara y Saldaña 2015;
Saldaña 2011). En virtud de lo expuesto, la relación gobernante-gobernado se
sustenta entonces en lo que ha sido referido como un contrato social (Peterson
2012) sostenido por los ingresos derivados de las ventas de hidrocarburos.
Lo cierto es que diversos expertos han cuestionado la relación causal que se
establece entre rentismo y autoritarismo (Peterson 2012; Hachemaoui 2012). En
esta dirección, Zaccara y Saldaña (2015) mencionan que en el caso de los Estados
de referencia establecer un vínculo lineal entre rentismo y autoritarismo sería
cuanto menos discutible, considerando que las demandas de representatividad
política han existido desde épocas anteriores al establecimiento de estos países.
Pese a ello, tal como señalan los citados autores, la mayor acumulación
de recursos de poder en manos de las élites gobernantes ha contribuido al
reforzamiento del carácter autoritario de los regímenes del Golfo que, a través del
tiempo, se han mostrado reticentes a introducir prácticas democráticas logrando
perpetuarse como regímenes autoritarios (Zaccara y Saldaña 2015).
En este sentido, previo al inicio de las protestas que tomaron lugar en el
marco de la primavera árabe, Szmolka (2011) proponía una clasificación de los
regímenes políticos árabes conforme con la cual Omán se ubicaba en la categoría
de “autoritarismos cerrados”. Entendiéndose por tales a aquellos regímenes donde
“no existe el Estado de Derecho, ni reconocimiento de los principales derechos
políticos y libertades públicas. No se admite la posibilidad de existencia de grupos
políticos que representen otros intereses u objetivos distintos a los de quienes
ejercen el poder. En los procesos electorales, si los hubiese, sólo participan los
candidatos del régimen político” (Szmolka 2011). En definitiva, son regímenes
donde no hay espacio para el pluralismo político, la conformación del gobierno
no responde a las preferencias de los ciudadanos, donde las Asambleas suelen
ser de naturaleza consultiva, los gobiernos son formados o disueltos a discreción
de la máxima autoridad política y en los cuales el ejercicio de libertades públicas
se encuentra totalmente restringido (Szmolka 2011).
Ahora bien, tras el inicio de las manifestaciones en 2011, las mismas han dado
lugar a procesos de cambio político en la región de Medio Oriente. Entendiéndose
por cambio político las transformaciones que atraviesa un régimen político
y que impactan sobre sus normas, estructuras, actores, comportamientos y
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procesos, pudiendo conducir a una instauración democrática, a la liberalización
política, a nuevas formas de autoritarismo o a meros cambios cosméticos en el
sistema político, sin mayores repercusiones en el carácter autoritario del régimen
(Szmolka 2011).
En lo que respecta a las monarquías del Golfo, las mismas han demostrado
una enorme capacidad de resiliencia (Heydemann, Ketchman 2016). En torno a
la misma, distintos académicos han mostrado un interés creciente en los efectos
del aprendizaje autoritario y la difusión transnacional de prácticas autoritarias
en la supervivencia de los regímenes árabes (Bank y Edel 2015; Patel, Bunce
y Wolchik 2014; Heydemann y Leenders 2014), ampliando los conocimientos
sobre las cualidades adaptativas o recombinantes de los regímenes autoritarios
(Heydemann y Leenders 2013). Lo cierto es que, volviendo a las monarquías del
Golfo y, más específicamente, al caso omaní, allí el régimen no sólo demostró su
capacidad de resiliencia sino que logró conducir una reforma política que presentó
un carácter eminentemente cosmético. De esta forma, por reformas cosméticas
se comprenden aquellas que no afectan la distribución de poder, que no tornan
a los gobiernos más abiertos a nuevos desafíos, son reformas deliberadamente
diseñadas para dar la impresión de un cambio cuando en realidad impiden su
concreción (Ottaway 2008).
Tras haber dado cuenta de los conceptos centrales que guían esta investigación
es importante mencionar que el trabajo está organizado en introducción, tres
apartados y conclusión. Respecto a los apartados, el primero versa sobre las
características económico-sociales de Omán, el segundo sobre su sistema político.
Mientras, el tercero, aborda el impacto de la “primavera árabe” en el Sultanato,
prestando particular atención a las características que presentaron las protestas,
las demandas de los participantes, así como también a la respuesta que el
gobierno ensayó frente a las mismas.
Características económicas-sociales de Omán
Omán es un país que se encuentra ubicado en la península arábiga. El
Sultanato controla junto a la República Islámica de Irán, una de las márgenes
del estrecho de Ormuz, un paso marítimo que posee relevancia geoestratégica,
en tanto, a través del mismo, transitan alrededor de una quinta parte de las
exportaciones de petróleo a nivel global (Glaser, Kelanic 2016).
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En lo que respecta a su población, conforme con el Centro Nacional de
Estadísticas, el sultanato posee unos 4,6 millones de habitantes, de los cuales en
torno a un 45% son extranjeros (Oficina Económica y Comercial de la Embajada
de España en Mascate 2019a). Otro elemento a destacar reside en que la población
de Omán se encuentra entre las más jóvenes del mundo (Valeri 2015). Ello ha
traído por resultado una fuerte presión sobre el mercado laboral que, de forma
constante, se ve ante la necesidad de encontrar espacio para nuevos trabajadores.
Tal es así que, previo al inicio de las protestas de 2011, la tasa de desempleo en
el sultanato giraba en torno a un 20% y cerca del 25% para la población entre
18 y 25 años (Valeri 2015).
En materia religiosa una amplia mayoría de los ciudadanos omaníes son
ibadíes. Vale destacar que el ibadismo no adscribe a ninguna de las dos grandes
corrientes del Islam, léase el sunnismo y el shiísmo, sino al jayirismo. La filosofía
ibadí suele ser descrita como conservadora pero tolerante del Islam al manifestarse
a favor del “gobierno de los justos” y rechazar la violencia como un medio para
la obtención de fines políticos (Cafiero 2015 citado por Fabani 2019). Quienes
adscriben a esta corriente promueven la hermandad de todos los musulmanes
y entienden que no debe haber divisiones entre los mismos. Como corolario, en
este país existe un amplio rango de libertad religiosa (Cafiero 2015 citado por
Fabani 2019).
Tras el arribo al poder del sultán Qaboos (1970 -2020), Omán era un país
pobre con un escaso desarrollo de su infraestructura. En tal sentido, algunos
indicadores resultan representativos para poder dimensionar el atraso. Entre
ellos, cabe mencionar que hacia 1970 el país contaba con tres escuelas primarias
donde recibían educación unos 900 niños, mientras que no existían las escuelas
secundarias (Nasser 2019). Además, el Sultanato solo disponía de dos hospitales
y 10 kilómetros de camino pavimentado. Más aún, la esperanza de vida era de
49.3 años (Alshishtawy 2010). En este marco, con vistas a afirmar su poder y
mitigar la pobreza y el analfabetismo endémicos del país, el sultán utilizó parte
de los ingresos petroleros para poner en marcha programas de desarrollo en
educación, salud y agricultura.
Tan sólo cuatro décadas después, en 2011, casi el 98% de los niños en edad
escolar primaria concurrían a la escuela y el 98% de los adultos jóvenes (de
15 a 24 años) estaban alfabetizados (Phillips, Hunts 2017). En tanto, en 2015,
el país contaba con 35,500 km de calles asfaltadas (BTI, 2018). Por otra parte,
conforme con la Organización Mundial de la Salud (OMS), también se han logrado
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importantes avances en materia de sanitaria. En la actualidad, la esperanza de
vida es de 77,9 años (Oficina Económica y Comercial de España en Mascate
2019b). En 2010, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo juzgó que
el Sultanato efectuó el progreso más rápido en términos de desarrollo humano
desde 1970 (Phillips, Hunt 2017). Estos avances fueron posibles gracias a la
explotación de los recursos hidrocarburíferos, que aún hoy representan el 35%
del PIB, el 80% de los ingresos públicos y dos terceras partes de las exportaciones
(Oficina Económica y Comercial de España en Mascate 2019a).
Desde el descubrimiento de los hidrocarburos éstos pasaron a ocupar un lugar
central dentro del modelo de desarrollo económico del país, transformándose en
la piedra basal del crecimiento y la modernización del Sultanato. La contracara de
los beneficios obtenidos a partir de la explotación de estos recursos reside en la
dependencia que Omán ha desarrollado en relación a los mismos, la cual arroja
por resultado una alta vulnerabilidad del país a las fluctuaciones de los precios del
petróleo. Tal es así que, tras el desplome del precio de los hidrocarburos, en 2014,
las finanzas de Omán ingresaron en una fase de deterioro. Desde entonces puede
darse cuenta del incremento del déficit fiscal, la caída del PBI, el aumento de la
deuda pública y la deuda externa y la contracción de las reservas, situación que
solo se agravó con la emergencia de la pandemia de COVID-19. Como correlato,
esto trajo aparejado el aumento del desempleo y la adopción de diversas medidas
para lograr la reducción del gasto público, que tuvieron fuerte impacto social.
Entre las medidas de austeridad impulsadas por el gobierno pueden mencionarse
el recorte de los subsidios al combustible, el agua, la electricidad y el gas, así
como también a varios alimentos como el arroz, la harina y el azúcar (Times
of Oman 2017b). Todavía más, durante el período de referencia se introdujeron
cambios en materia impositiva, se dispuso un aumento de los impuestos sobre
la renta para las empresas y el incremento de los impuestos sobre el tabaco, el
alcohol, y las bebidas energéticas (Cuadros et.al. 2017).
Las perspectivas en lo que respecta a Omán resultan preocupantes, si se
tiene en consideración que el sultanato posee reservas probadas de crudo sólo
por los próximos 15 años (Times of Oman 2017a ). En virtud de ello el país viene
impulsando un proceso de diversificación económica que apunta disminuir el
aporte de los hidrocarburos al PBI.
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El sistema político omaní
En lo que hace al sistema político omaní, el sultanato puede ser definido
como una monarquía absoluta (Philips y Hunts 2017; BTI 2018; Abouzzohour
2021). Al igual que las restantes monarquías del Golfo, Omán se caracteriza por
la existencia de un alto grado de centralización y personalización de poder en
torno a la figura del sultán (Fabani 2012). Al punto que conforme con el decreto
26/75 de 1975 el mismo es fuente de todas las leyes (Valeri 2015).
En Omán el sultán es el jefe de Estado, quien preside el Consejo de Ministros,
designa y destituye al primer ministro, al resto de los ministros, secretarios,
gobernadores y otros miembros de la administración pública. También a los jueces
y diplomáticos. Asimismo, encabeza las carteras de defensa, asuntos exteriores
y finanzas. Es comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y gobernador del
Banco Central de Omán. Paralelamente, el sultán es quien promulga las leyes,
firma tratados internacionales, declara la guerra y, asimismo, la paz.
El Consejo de Ministros, a cuya cabeza se encuentra el sultán como primer
ministro, es el órgano que se encarga de trazar y aplicar los lineamientos de política
social, económica y administrativa. Además de monitorear la implementación
de leyes, decretos, tratados, acuerdos y sentencias de la Corte. Las resoluciones
del Consejo de Ministros sólo pueden aprobarse si están presentes la mayoría
de sus miembros y si una mayoría de los presentes las aprueba.
La Ley Básica establece un Consejo bicameral, el Majlis Omán, compuesto
por un Consejo Consultivo (Majlis Al-Shura) y un Consejo de Estado (Majlis
Al-Dawla). El Consejo Consultivo, conformado en 1991, se erige como sucesor
del Consejo Consultivo del Estado (Majlis al Istishari lil Dawla), un órgano
constituido en 1981. Tiempo atrás los miembros del Consejo Consultivo (Majlis
Al-Shura) eran designados por el sultán. No obstante, tras el establecimiento
del sufragio universal, en 2003, en 2004 se celebraron las primeras elecciones
directas que posibilitaron que los ciudadanos eligiesen a sus ochenta y cuatro
miembros, por un periodo de cuatro años. En cuanto al derecho al sufragio
universal, este rige para los mayores de veintiún años sin que tengan derecho
a voto los miembros del ejército y de las fuerzas de seguridad. El Consejo de
Estado (Majlis Al-Dawla), integrado por ochenta y cinco miembros elegidos por
decreto real, fue establecido en 1997 como resultado de la Ley Básica, para que
actuara a modo de cámara alta (Foreign Ministry of Oman s/fa).
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El Consejo de Omán, que puede interrogar a los ministros en servicio, posee
poderes legislativos limitados. De hecho, este órgano puede proponer leyes, pero
estas deberán ser sometidas a consideración del Consejo de Ministros. Asimismo,
los proyectos de ley elaborados por el Consejo de Ministros deberán presentarse
al Consejo de Omán, que tiene la potestad de aprobarlos o realizarles enmiendas
antes de que el borrador sea remitido al sultán para su promulgación.
En esta dirección, el procedimiento es el siguiente, el Consejo de Ministros
remite un proyecto de ley al Consejo Consultivo (Majlis Al-Shura), que debe
aprobarlo o modificarlo en un plazo de tres meses. El proyecto de ley se remite
luego al Consejo de Estado (Majlis Al-Dawla) para que lo apruebe o enmiende,
según lo considere oportuno. Si ambos órganos no están de acuerdo, se realiza
una votación en sesión conjunta para resolver el problema. Cualquier proyecto
de ley aprobado por ambos consejos debe ser aprobado por el sultán para
convertirse en ley (Foreign Ministry of Oman s/fb).
Finalmente, tal como ocurre en las restantes monarquías del Golfo, en
Omán no existen los partidos políticos. Aún más, allí ni siquiera hay espacio
para las asociaciones políticas, que operan en Bahréin y Kuwait como partidos
de facto (Fabani 2012). Por el contrario, las libertades de reunión y asociación
se encuentran limitadas. En tanto, en lo que refiere a la libertad de prensa, los
medios de comunicación se encuentran bajo control estatal. El gobierno no
solo vigila los contenidos nacionales sino también aquellas producciones que
llegan al país. De esta forma, según señala al Shaqsi (2000 citado por Al Rawi
2016) el contenido político no permitido incluye ofensas y críticas al sultán y
a la familia real, críticas a países amigos, entre ellos los Estados miembros del
Consejo de Cooperación del Golfo (CCG)2 y la información que promueve la
violencia y la alteración de la estabilidad política en el país. En definitiva, en
el Sultanato no hay espacios para el debate político abierto y son pocos los
mecanismos a través de los cuales los ciudadanos puedan hacer oír sus voces,
dando por resultado un prácticamente nulo ejercicio de mecanismos democráticos
(Fabani 2012).
2 Organismo subregional conformado en 1981 del cual forman parte Arabia Saudita, Bahréin, Kuwait, EAU,
Qatar y Omán
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La primavera árabe en Omán
Características de las protestas y demandas de los participantes
Las protestas en Omán se iniciaron el 17 de enero de 2011, a escasos días
de que Ben Alí abandonase Túnez. Cabe agregar que, después de esa primera
demostración pública, donde la participación fue acotada, las protestas comenzaron
a diseminarse en distintos puntos del país, para cobrar fuerza recién tras la caída
del gobierno de Hosni Mubarak y el inicio de los levantamientos en Manama
(Worrall 2012). Sin ir más lejos, hacia finales del mes de febrero se desarrollaron
manifestaciones en la ciudad portuaria de Dhofar y, al día después, en Sohar,
principal núcleo industrial del país.
Vale destacar que, si bien la sociedad civil en Omán tiene poco poder y se
compone principalmente de grupos fundados por o bajo el control del gobierno,
en las últimas décadas se han conformado agrupaciones de jóvenes omaníes
educados que han buscado influir en la esfera pública. Estos últimos fueron
uno de los sectores que formaron parte de las manifestaciones, reclamando no
solo liberalización política sino también acceso a empleo. A ellos se sumaron
los trabajadores industriales de Sohar, que buscaban reformas socioeconómicas,
intelectuales de Muscat, que pidieron al sultán apertura política, y sectores
de la clase trabajadora en todo el país que también abogaron por un cambio
socioeconómico y político (Abouzzohour 2021; Katzman 2016).
El día 23 de febrero se entregó una petición al sultán en la que se ponía
particular atención en las demandas políticas, entre ellas: ampliar los poderes
del Consejo Consultivo, fortalecer la independencia del poder judicial, limitar las
facultades de las instituciones de seguridad, fundar un tribunal constitucional
independiente, garantizar la libertad de expresión, poner fin a la discriminación
contra las mujeres, reconocer el derecho a crear sindicatos y asociaciones
profesionales, asegurar el dinero público. No obstante, las demandas económico-
sociales también estuvieron presentes. Estas incluyeron: introducir la obligatoriedad
de la educación hasta los 16 años, crear más instituciones de educación superior,
gestionar becas y mejores salarios para los docentes, brindar atención y apoyo
financiero a las familias con menores ingresos, frenar la suba de precios de
los productos básicos y establecer un fondo de apoyo social para los jóvenes
(Worrall 2012). Es importante señalar que, si bien en cada una de las grandes
ciudades donde se produjeron protestas surgieron demandas particulares,
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existieron un conjunto de reclamos compartidos que giraron en torno a atender
la problemática del desempleo, introducir mejoras en materia de educación, tomar
medidas para luchar contra la corrupción y reforzar las capacidades del Consejo
Consultivo.
Ahora bien, el día 27 de febrero puede ser concebido como un punto de
inflexión, en tanto los manifestantes se dirigieron a la oficina del gobernador
y a una comisaría y les prendieron fuego. Esta escalada de violencia trajo por
resultado una respuesta más dura de parte de las fuerzas de seguridad, que arrojó
por saldo la muerte de, al menos, dos personas (Al Jazeera 2011).
El mes de marzo transcurrió entre sentadas y marchas en distintas partes del
país, que fueron desactivadas con la salida del ejercito a las calles. Inclusive, en
otra expresión de descontento, se efectuó una presentación a un fiscal en la que
se le requirió investigar el patrimonio de todos los ministros y otros funcionarios
públicos.
Un elemento que llama la atención reside en que, a la par que se multiplicaron
los reclamos también emergieron demostraciones de apoyo al gobierno y,
particularmente, a la figura del sultán. Entre quienes respaldaron al sultán se
encontraban los omaníes mayores que comparaban el grado de liberalización
política alcanzado durante su gobierno con el de su padre, el sultán Said bin
Taymur (Katzman 2016). Por otra parte, el respaldo a la figura del sultán Qaboos
también podrá comprenderse si se tiene en consideración que, desde su acceso al
trono, este último se valió de una serie de elementos simbólicos con el objetivo
de ganar legitimidad política. Su objetivo residió en crear una imagen de unidad
entre él en su rol de monarca y el Estado omaní. A modo de ejemplo, el día de
su acceso al trono es conmemorado como el día del renacimiento, mientras que
el día nacional coincide con el día de su nacimiento. En virtud de lo expuesto,
aún en un momento crítico como aquel al que se está haciendo referencia,
Qaboos siguió siendo visto como el padre de la nación, el gran modernizador,
que tras su arribo al poder debió luchar para sacar adelante un país atrasado
(Bank, Ritcher, Sunik 2014).
A posteriori, en el mes de mayo, marchas y sentadas se sucedieron en Salalah.
Una vez más las mismas fueron desarticuladas con la intervención de las fuerzas
del ejército. No obstante, lejos de extinguirse, durante los meses subsiguientes
las protestas continuaron, si bien las mismas fueron perdiendo virulencia.
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La respuesta de Qaboos a las protestas:
prestaciones económicas y reforma cosmética
En términos de la respuesta gubernamental a las protestas, a fines del mes
de febrero de 2011, en un gesto que buscó aquietar las aguas, se convocó una
reunión de emergencia del Consejo Consultivo, que estableció un comité que
tuvo por fin estudiar las demandas de los manifestantes. Mientras tanto, en
materia económica, tal como ocurrió en otros países del Golfo, se anunció un
paquete de medidas que incluyó la creación de cincuenta mil nuevos puestos
de trabajo, la introducción de un beneficio por desempleo y un aumento en el
estipendio mensual para los estudiantes (Abouzzohour 2021).
Durante el mes de marzo, a través de una serie de decretos reales, que
buscaron mostrar la intención del gobierno de dar respuesta a las demandas de
los manifestantes, se definió la completa abolición del Ministerio de Economía,
percibido por quienes hacían oír sus voces en las calles como un ámbito en el
que reinaba la corrupción (Al Shaibany 2011). En esta misma dirección, se creó
un comité para luchar contra esta problemática, y se resolvió el establecimiento
de una segunda universidad pública.
También en el mes de marzo, el sultán anunció que el majlis obtendría poderes
legislativos y regulatorios. A su vez, se definió que se otorgaría asignaciones
especiales a todos los militares y miembros de las fuerzas de seguridad y se
incrementaron las pensiones en un 50%. Ello sin mencionar un incremento
cercano al 40% del salario mínimo (Bank, Ritcher y Sunick 2014).
Tal como ocurrió en otros países de la región, en Omán el sultán introdujo
cambios en su gabinete, en distintas oportunidades, luego de que estallasen las
protestas. La primera reorganización fue el 27 de febrero de 2011, la segunda entre
el 5 y el 7 de marzo de 2011 y la tercera en febrero de 2012. Esto sin mencionar
que se produjeron cambios continuos en los altos cargos burocráticos por debajo
del nivel ministerial.
En otro orden, el 15 de octubre de 2011, se llevaron adelante elecciones
para el Consejo Consultivo. En este caso, a diferencia de lo acontecido en otros
Estados del Golfo, no hubo adelanto del proceso electoral. Para formar parte de
la contienda se presentaron mil ciento treinta y tres candidatos, casi el doble
que en las elecciones de 2007. Además, según datos oficiales, la participación
electoral alcanzó el 76,6% (Zaccara, Saldaña 2015). Al respecto, pese que hay
quienes estiman que esta apenas habría alcanzado un 46% (Valeri 2015), lo cierto
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es que la misma no sólo superó aquella de las elecciones de 2007 sino que fue
mayor de la esperada, teniendo en cuenta la importancia de las manifestaciones
que habían tomado lugar apenas unos meses atrás. En este sentido, el recurso
a las urnas probablemente pueda leerse como un reflejo de las expectativas de
los electores de que el consejo elegido ese año pudiese trabajar en pos de una
verdadera reforma política.
Continuando con las medidas que han supuesto un cambio político, entendido
como las transformaciones que han afectado normas, actores y comportamientos,
y, en este caso, podría decirse, con la más importante de las mismas, el 19 de
octubre de 2011, el sultán Qaboos reformó, de forma unilateral, la Ley Básica del
Estado. En efecto, luego de que éste solicitase en el mes de marzo la creación
de un comité de especialistas que se abocasen a la tarea de preparar la reforma
de la ley máxima, las cinco enmiendas que se introdujeron a la misma fueron
aprobadas el 20 de octubre de 2011, vía el decreto real 99/2011. En torno a las
características del proceso Strzelecka y Parejo (2017) señalan que el mismo no
fue transparente ni participativo, sino que, por el contrario, dicha reforma se
efectuó de arriba hacia abajo, quedando excluida la participación de los grupos
que habían participado de las protestas.
En cuanto al contenido de estas enmiendas, vale destacar que se otorgaron
poderes regulatorios y legislativos al Consejo de Omán. En efecto, es recién tras
la reforma de 2011 que el Consejo adquiere la competencia para redactar leyes
por iniciativa propia. No obstante, según establece el instrumento jurídico de
referencia, todo proyecto de ley deber ser remitido para su revisión al Consejo
de Ministros. Paralelamente, como ya se ha referido, las leyes preparadas por el
Consejo de Ministros deben ser remitidas al Consejo de Omán para su aprobación
o enmienda antes de ser presentadas al sultán, quien puede remitirlas al Consejo
de Omán para su reconsideración.
Asimismo, se le reconoce al Consejo de Omán la potestad de presentar
recomendaciones que, de cualquier forma, el Consejo de Ministros tiene la libertad
de ignorar, en relación a los proyectos de desarrollo y al presupuesto anual del
Estado, el cual es preparado por un consejo que preside el sultán.
Gracias a las modificaciones que sufre el texto constitucional el Consejo
Consultivo obtiene la posibilidad de elegir su propio presidente. Además, se prevé
que este órgano pueda cuestionar a algunos ministros — aquellos que no están
a cargo de las carteras de mayor peso- quienes deben enviar al organismo un
informe anual sobre sus actividades. Sin embargo, las opiniones de este órgano
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no son vinculantes para el sultán, que promulga las leyes y puede disolver ambas
cámaras del Consejo.
Otro elemento a destacar respecto a la reforma constitucional reside en el
cambio que se introdujo en el proceso que determina la sucesión al trono. Según
el artículo 6 de la Ley Fundamental, el Consejo de la Familia Real, dentro de
los tres días siguientes a que el trono quedase vacante debería nombrar a un
sucesor. No obstante, en caso de que no se arribase a un acuerdo, el Consejo
de Defensa, junto con los presidentes de ambas Cámaras del Consejo de Omán,
la máxima autoridad de la Corte Suprema, junto con dos de sus miembros,
instaurará a la persona designada por el sultán a través de una carta dirigida al
Consejo de la Familia Real. En relación a este punto, cabe subrayar la importancia
de esta enmienda, teniendo en consideración que el sultán Qaboos no tenía
descendencia directa, por ende, la necesidad de prever el curso de acción que
debería de tomar el Estado tras su desaparición física, que finalmente tuvo lugar
el 20 de enero de 2020.
Ahora bien, en virtud de los límites que presentan las reformas a la ley
suprema, las cuales, lejos de lo que muchos esperaban, no abrieron la puerta
a la instauración de una monarquía constitucional, las mismas pueden ser
juzgadas como marginales, insuficientes, cosméticas. Ello en virtud de que, en
definitiva, las mismas no alteraron la naturaleza autoritaria del poder político.
De hecho, aún tras la reforma de la Ley Básica, en Omán persistió la ya referida
personalización y centralización del poder en torno a la figura del sultán que
tradicionalmente ha caracterizado al sistema político.
También en el mes de octubre de 2011, un decreto del sultán anunció
el establecimiento de Consejos Municipales en las once provincias omaníes
(muhafadhat), en otro intento del poder político de demostrar que se les prestaba
atención a las aspiraciones de la población en torno a una mayor participación
en la toma de decisiones (Valeri 2015). En relación a estos órganos, su poder es
limitado si se tiene en consideración que, pese a que sus miembros son electos
por sufragio universal, los mismos están presididos por el jefe de la gobernación,
que es designado por el sultán. Además, los consejos municipales solo detentan
facultades consultivas, pudiendo emitir opiniones y recomendaciones únicamente
sobre el desarrollo de los servicios municipales en la gobernación. Las primeras
elecciones municipales en Omán tomaron lugar poco más de un año después
del establecimiento de estos órganos. En línea con los ya referidos límites que
presentó la reforma política, al menos cincuenta candidaturas presentadas por
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participantes en las protestas de 2011 fueron rechazadas “por motivos de seguridad”
(Valeri 2015).
De cualquier manera, más allá de los intentos del gobierno por mostrar
signos de apertura, la conflictividad interna en Omán continuaba latente. Sin ir
más lejos, los enfrentamientos entre la policía y la juventud local alrededor de
Sohar se tornaron tan frecuentes en 2012 y 2013 que se impusieron toques de
queda y se desplegaron vehículos blindados en diversas zonas.
En octubre de 2013, los maestros de todo el país realizaron una huelga que
duró cuatro semanas. Entonces, una vez más, la respuesta de las autoridades
del Sultanato consistió en la intimidación de los participantes y se produjeron
detenciones arbitrarias. Asimismo, entonces se introdujo una nueva disposición que
prohibía las huelgas, o instar a las mismas, en establecimientos que proporcionasen
servicios públicos esenciales, en particular instalaciones de procesamiento de
petróleo y sitios de infraestructura de transporte como puertos y aeropuertos
(Valeri 2015).
En 2015, se llevaron adelante nuevas elecciones al Consejo Consultivo.
Entonces el número de candidatos que se postuló fue de quinientos noventa
y seis, mientras la participación no alcanzó el 57%, lo que muestra una caída
de ambos indicadores en términos comparados con las elecciones de 2011 (BTI
2020). Al respecto, esta caída podría estar asociada con el desencanto de los
electores con respecto a las atribuciones que la reforma de la Ley Básica de 2011
le asignó al Consejo Consultivo. Por otra parte, no puede pasarse por alto que, en
esta oportunidad, diversas falencias de los procesos electorales en el sultanato,
propias de los regímenes autoritarios cerrados, continuaron latentes. Por empezar,
las elecciones en Omán no pueden considerarse competitivas atendiendo a
la ausencia de partidos políticos en los procesos electorales, la imposibilidad
de llevar a cabo reuniones públicas durante la campaña electoral y la falta de
monitoreo del proceso, si se considera que la presencia de observadores no ha
sido aceptada. Entre otros vicios, se ha denunciado que tanto en 2011 como
en 2015 ha existido compra de votos, mientras que los límites a la libertad de
expresión no han favorecido el proceso (Martinez Fuentes 2017).
Abonando a lo expuesto, durante el período de referencia, se ha atentado
contra las libertades de reunión y asociación, pero también, como se verá a
continuación, contra la libertad de prensa y la libertad de expresión.
La Ley Básica de Omán garantiza el derecho de reunión pacífica, con la
salvedad de que este derecho debe estar dentro de los límites de la ley. Conforme
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con el relator de Especial de Naciones Unidas, estos “límites de la ley” son
bastante restrictivos, hasta el punto de que, a menudo, anulan la esencia del
derecho. En un informe presentado en 2014, luego de una visita a Omán, el alto
funcionario dio cuentas de que en el Sultanato las reuniones de más de nueve
personas requieren la aprobación de las autoridades. Ello pese a que, según el
derecho internacional, el ejercicio del derecho de reunión no debe estar sujeto a
ningún tipo de autorización (Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos
de Naciones Unidas 2014).
La Ley Fundamental de Omán también establece el derecho a formar
asociaciones, si bien, como indica el ya referido informe de 2014, este derecho
es prácticamente inexistente en la práctica. Todavía más, de acuerdo con el
mismo, la ley omaní sobre asociaciones de 1972 y sus enmiendas son contrarias al
derecho internacional. Ello en virtud de que, entre otras cosas, limitan el tipo de
asociaciones que pueden formarse, hacen que el registro sea obligatorio y otorgan
una discreción ilimitada al Ministerio de Desarrollo Social para aprobar o denegar
las solicitudes de registro básicamente por cualquier motivo que las autoridades
consideren pertinente (Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de
Naciones Unidas 2014). Además, la misma ley exige que las asociaciones obtengan
la aprobación del gobierno antes de trabajar con organizaciones extranjeras o
recibir financiación de ellas. Las asociaciones también deben notificar al gobierno
de cualquier reunión planificada con al menos quince días de anticipación y
proporcionar una copia de las actas de las reuniones. Esto sin mencionar que,
este instrumento jurídico prescribe que un representante del gobierno debe
asistir a esas reuniones (Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos
de Naciones Unidas 2014).
Sumando en esta misma dirección, la nueva Ley de nacionalidad (promulgada
por decreto del sultán en agosto 2014) permite al gobierno despojar a los ciudadanos
de su nacionalidad a raíz de su participación “en un grupo, partido u organización
que adopte principios o doctrinas que puedan dañar los intereses de Omán”3
(Decreto Real No38/2014, 6, traducción propia). Lo cierto es que este instrumento
jurídico ha sido utilizado tanto para amenazar como para sofocar la disidencia
pacífica.
La libertad de prensa también está garantizada por la Ley Fundamental de
1996, en tanto la misma no genere discordia pública ni dañe la seguridad del
3 Original: “a group or party or organization supporting principles or beliefs that harms the interests of Oman”.
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Estado. De cualquier manera, la Ley de prensa autoriza al gobierno a censurar las
publicaciones extranjeras y el Ministerio de Información puede emprender acciones
legales en caso de considerar que la publicación de un material puede resultar
ofensivo por motivos políticos, culturales o sexuales. Además, el gobierno busca
influir en la información que brinda la prensa privada a través de subvenciones.
Teniendo en consideración los límites que presenta la libertad de prensa,
en septiembre de 2016, el Tribunal de Muscat ordenó el cierre permanente del
principal periódico independiente, Azamn, y tres de sus directivos fueron declarados
culpables por cargos relacionados con la alteración del orden público, el uso
indebido de internet, la publicación de detalles de un caso civil y, asimismo,
por atentar contra el prestigio del Estado (Human Right Watch 2016). Cabe
mencionar que, conforme una enmienda a la Ley Penal de octubre 2011, los
delitos vinculados a “noticias, datos o rumores falsos o maliciosos, o difusión
de propaganda, que menoscaben la estatura del Estado o debiliten la confianza
en […] su situación económica y financiera”4 pueden recibir penas de cárcel
(Ley Penal de Omán 2018, 28, traducción propia). Si bien en octubre de 2017 el
editor adjunto del referido periódico recuperó su libertad, tras haber cumplido
con su condena, el referido medio de prensa continúa cerrado en virtud de una
decisión de la Corte Suprema del 5 de octubre de 2017.
En otro orden, durante la última década, puede darse cuenta de una importante
penetración de internet en el Sultanato, que permitió el surgimiento de redes
sociales y la multiplicación de los debates en torno a temas de raigambre político.
En este marco, ya en febrero de 2011, una nueva ley contra el cibercrimen estipuló
sentencias de hasta tres años para aquellos casos en los que el uso de internet
“facilite la producción, publicación, distribución, compra o posesión de cualquier
cosa que pueda perjudicar el orden público o los valores religiosos”5 (Ley contra
el cibercrimen 2011, 8, traducción propia). De esta forma, desde 2011, existe un
control de todo aquello que acontece en las redes, y el monitoreo de las mismas
ha llevado a la detención de blogueros y activistas de derechos humanos cuyo
crimen ha residido en comentar decisiones y políticas gubernamentales sobre
la base de supuestos difamatorios en Facebook, Whatsapp y en virtud de sus
comentarios en Twitter (BTI 2018).
4 Original: “false or malicious news, data, or rumours, or broadcasts propaganda, that undermine the stature
of the State or weakens the confidence in its […] financial standing”.
5 Original: “facilites to produce or publish or distribute or purchase or possess whatsoever that might prejudice
the public order or religious values”.
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En 2018, Omán actualizó su Código Penal, lo que permitió castigos aún más
severos por criticar al gobierno. Tal es así que el artículo 97 establece que el
castigo para quien calumnie al sultán o lo denigre será la encarcelación por un
período de entre tres y siete años (The Omani Center for Human Rights 2018).
Los plazos previstos llaman la atención pues suponen un aumento notable de la
pena de cárcel, que previamente oscilaba entre seis meses y tres años. Además, la
vaguedad de la mayoría de los artículos del Código Penal, ha abierto la puerta a
que los activistas, académicos y periodistas omaníes puedan ser encarcelados en
caso de que sus escritos sean considerados críticos para con el Estado o el sultán.
A partir de lo expuesto, el Relator Especial de Naciones Unidas, Maina Kiai,
dio cuenta de la represión a la libertad de expresión que ha tenido lugar en el
país, perpetuando lo que llamó una “cultura generalizada de silencio y miedo
que afecta a cualquiera que quiera hablar y trabajar por las reformas en Omán”
6
(Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas 2014,
traducción propia).
En definitiva, esta ausencia de libertades, característica del sultanato, que se
profundiza con la redacción o enmienda de una serie de instrumentos jurídicos
que introducen límites a los derechos civiles, da cuentas de que el régimen
vigente en Omán lejos de haber iniciado una transición hacia la democracia,
continúa siendo compatible con un autoritarismo cerrado.
Como correlato, puede señalarse que, desde el comienzo de la primavera
árabe en Omán se ha producido un fuerte deterioro de la situación de los derechos
humanos. Lo cual es referido por distintas organizaciones de derechos humanos
que han recabado testimonios de tortura, así como también de golpizas por
parte de la policía, amenazas de muerte, confesiones forzadas, confinamiento y
detención en régimen de incomunicación y pruebas de virginidad para mujeres
detenidas (BTI 2018; International Service for Human Rights 2015; Gulf Center
for Human Rights 2013). Entre otras acciones que no son congruentes con los
principales instrumentos de derecho internacional sobre derechos humanos.
En efecto, la detención de manifestantes, así como también la represión,
volvieron a ser moneda corriente ante las protestas que tomaron lugar en el
Sultanato entre 2018 y 2019. Estas manifestaciones, las más importantes después
de aquellas que se iniciaron en 2011, tuvieron por eje el reclamo por más empleo
(Alkhereiji 2018). En esta oportunidad, los actores involucrados incluyeron
6 Original: “a pervasive culture of silence and fear affecting anyone who wants to speak and work for reforms
in Oman”.
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jóvenes desempleados y recién graduados en ciudades como Muscat y Salalah,
que alzaron sus voces contra las altas tasas de desempleo y las medidas de
austeridad que el gobierno necesitó implementar ante la baja del precio del
petróleo (Abouzzohour 2021).
Frente a estas demandas el gobierno se comprometió a crear nuevas fuentes
de trabajo, a limitar la contratación de trabajadores extranjeros y establecer un
centro nacional para el desempleo Abouzzohour 2021). No obstante, en paralelo
a estas promesas, Amnistía Internacional (2019) dio a conocer la detención
de manifestantes, activistas por los derechos humanos, así como también de
periodistas. De esta forma, una vez más, queda claro el escaso espacio que
continúa existiendo en el sultanato para presentar demandas e, incluso, la
intolerancia frente a las voces disidentes.
A modo de cierre
Tal como se ha visto a lo largo del trabajo, Omán no se ha mantenido inmune
a las protestas que sacudieron a la región de Medio Oriente entre finales de
2010 y principios de 2011. Por el contrario, puede decirse que, exceptuando a
Bahréin, el Sultanato tuvo que lidiar con las manifestaciones más importantes
que tuvieron lugar en el escenario del Golfo.
En este caso, luego de las primeras demostraciones públicas, donde la
participación fue acotada, las protestas se diseminaron en distintos puntos del
país. En lo que atañe a las demandas que proliferaron en las calles, estas giraron
en torno a: la creación de puestos de trabajo, el control de los precios de los
productos básicos, la introducción de mejoras en materia de educación, la adopción
de medidas para luchar contra la corrupción y el refuerzo de las capacidades
del Consejo Consultivo. Sin embargo, a diferencia de lo que aconteció en otros
países, la autoridad del sultán no fue puesta en entredicho.
La respuesta a estos reclamos se saldó con el anuncio de un paquete de
medidas económico-sociales que se combinaron con reiterados cambios de
gabinete, el llamado a elecciones y, asimismo, una reforma de Ley Básica que
reconoció nuevas prerrogativas al Consejo de Omán. Asimismo, junto a estas
concesiones, la represión de las manifestaciones estuvo a la orden del día.
En lo que respecta a la reforma política, pese a las expectativas que generó
el anuncio del sultán respecto de que el majlis obtendría poderes legislativos y
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regulatorios, lo cierto es que los ajustes que se introdujeron en la Ley Fundamental
se juzgaron marginales, insuficientes. En definitiva, el proceso de cambio político,
que fue conducido de arriba hacia abajo, y supuso transformaciones de las
normas, estructuras, actores, comportamientos y procesos del régimen político,
claramente tuvo sus límites. En el Sultanto, lejos de una instauración democrática,
inclusive, de un profundo proceso de liberalización política, puede hablarse de
meras reformas cosméticas que no han afectado la distribución de poder. Ello
en virtud de que, el sultán continuó ejerciendo un poder incontestable, gracias
a la fuerte centralización y personalización del poder. A su vez, el país sigue sin
conocer del pluralismo político, mientras los derechos políticos y las libertades
civiles se han visto continuamente restringidos a partir de una proliferación de
instrumentos jurídicos que no han hecho más que atentar contra los mismos.
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