Giorgio Romano Schutte
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 19, n. 2, e1245, 2024
1-23
A busca europeia por um lugar
no mundo em transformação e
o Acordo com o Mercosul
1
The European quest for a place
in a transforming world and
the Agreement with Mercosur.
La búsqueda europea de un lugar
en un mundo en transformación y
el Acuerdo con el Mercosur
DOI: 10.21530/ci.v19n2.2024.1245
Giorgio Romano Schutte
2
Resumo
Esse artigo analisa a terceira fase das negociações para um acordo
comercial entre a União Europeia (UE) e o Mercosul a partir do
contexto europeu, com destaque para a posição da Alemanha.
Utiliza-se uma abordagem focada na orientação política e econômica
da UE, que condiciona sua inserção internacional. A escolha do
tema serve como um caso para apresentar a busca de uma reação
por parte da UE aos desdobramentos de crise do euro, o impacto
da ascensão chinesa e as novas políticas na EUA, as sequelas da
pandemia e a invasão da Ucrânia pela Rússia.
Palavras-chave: União Europeia; Geoeconomia; Neomercantalismo;
Acordo Mercosul-União Europeia.
1 Pesquisa realizada com apoio Bolsa Produtividade CNPq.
2 Doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo; Professor Associado
na Universidade Federal do ABC (UFABC) em Relações Internacionais;
(giorgio.romano@ufabc.edu.br). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5225-469X
Artigo submetido em 28/04/2024 e aprovado em 26/08/2024.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
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ISSN 2526-9038
A busca europeia por um lugar no mundo em transformação e o Acordo com o Mercosul
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 19, n. 2, e1245, 2024
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Abstract
This article analyses the third phase of negotiations for a trade agreement between the
European Union (EU) and Mercosur from the European context, with a focus on Germany’s
position. It employs an approach centred on the EU’s political and economic orientation,
which conditions its international engagement. The choice of the theme serves as a case
to present the EU’s attempt to respond to the developments of the euro crisis, the impact
of China’s rise, the new policies in the USA, the aftermath of the pandemic, and Russia’s
invasion of Ukraine.
Key-words: European Union; Geoeconomics; Neomercantilism; Trade Agreement European
Union-Mercosur.
Resumen
Este artículo analiza la tercera fase de las negociaciones para un acuerdo comercial entre
la Unión Europea (UE) y el Mercosur desde el contexto europeo, con un enfoque en la
posición de Alemania. Se utiliza un enfoque centrado en la orientación política y económica
de la UE, que condiciona su inserción internacional. La elección del tema sirve como un
caso para presentar la búsqueda de una reacción por parte de la UE a los desarrollos de
la crisis del euro, el impacto del ascenso de China, las nuevas políticas en los EE. UU., las
secuelas de la pandemia y la invasión de Ucrania por parte de Rusia.
Palabras clave: Unión Europea; Geoeconomia; Neomercantilismo; Acuerdo Mercosur-Unión
Europea.
1. Introdução
As negociações para um Acordo de Associação entre a UE e o Mercosul se
iniciaram em 1999, como desdobramento do Acordo-Quadro de Cooperação Inter-
Regional Mercosul-UE firmado em Madri em 1995, um ano após o fechamento
da Rodada Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT).
Identifica-se três fases de negociação (Ministério de Relações Exteriores
2019). A primeira foi interrompida em 2004, porque as partes consideraram
insatisfatórias as ofertas de acesso a bens. A segundo se iniciou em 2010, no
contexto dos desdobramentos da crise financeira de 2008, mas foi interrompido
em 2012 sem troca de ofertas. Em 2016 houve o início da terceira fase que
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resultou em julho de 2019 em um texto negociado, mas cuja tramitação ficou
paralisada. A rodada coincidiu com mudanças políticas significativas tanto no Brasil
(a derrubada da presidenta Dilma Rousseff, em 2016) quanto na Argentina, com
a gestão liberal de Mauricio Macri (2015-2019).
Na década de 1990 predominavam na Comissão Europeia (CE)
3
três lógicas que
nortearam os acordos bilaterais: com os países vizinhos (no Sul e no Leste) para
contribuir com a estabilidade política e o desenvolvimento econômico na região;
cooperação com as ex-colônias, misturada com interesses econômicos específicos
(acesso a matérias-primas); e os acordos para defender e conquistar mercados
globais, sobretudo diante do ativismo dos EUA nas economias consideradas
emergentes (Woolcock 2007). Nesse último se enquadrava o interesse em um
acordo com o Mercosul. Por esta lógica, a Europa se interessou por um acordo
com o Mercosul diante da perspectiva da concretização da Área de Livre Comércio
das Américas (ALCA), lançada em 1994. Com a ALCA cada vez mais longe do
horizonte, o interesse europeu também diminuiu.
Já no processo da retomada das negociações, entre 2010 e 2012, a UE defendeu
sua posição sobre os novos temas diante do fracasso das negociações multilaterais
no âmbito a Rodada Doha. De outro lado, Brasil e Argentina apostavam na defesa
das suas indústrias. Diante disso, as negociações não avançaram.
O intuito deste artigo, porém, é focar no contexto europeu para analisar o
avanço e a estagnação das negociações na terceira fase. Para isso, utilizamos um
referencial teórico da economia política internacional que analisa a integração
europeia como um projeto em disputa. A partir daí, identifica-se uma série
de fatores que, em seu conjunto, criaram um ambiente na Europa para uma
reorientação das diversas forças políticas e econômicas, sobretudo a partir da
segunda metade da década de 2010, num contexto de crise do multilateralismo
liberal e fortalecimento de posições neomercantilistas. Isso impactou especialmente
a posição da Alemanha. Além da revisão da literatura do campo escolhido para
fazer essa análise, foi feita uma leitura dos principais documentos sobre o tema
publicadas pelas autoridades europeias e alemãs nesse período.
A tese defendida é que o renovado interesse por parte da UE no acordo
com o Mercosul em 2016, deve ser analisado como parte da resposta europeia
ao novo ambiente geoeconômico, em particular ao avanço dos interesses
3 A CE é o braço executivo da União Europeia e tem a competência na área do comércio internacional uma
vez que se trata de uma política comunitária, embora o capítulo de cooperação política do Acordo seja de
competência dos países membros e passe, portanto, por aprovação intergovernamental.
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econômicos chineses no Mercosul, uma sub-região na qual o capital europeu tinha
historicamente a liderança. Isso se expressou sobretudo no forte envolvimento da
Alemanha, cujos capitais dos setores automobilístico, químico e bens de capital,
entre outros, iriam se beneficiar diretamente do Acordo em resposta à crescente
concorrência chinesa. Da mesma forma, as dificuldades na tramitação do Acordo
podem ser analisadas no contexto das dificuldades em outros acordos no mesmo
período, em particular com os EUA, com a China e a renovação do acordo com o
México, e expressa a complexidade do novo ambiente onde forças neomercantilistas
começaram a desafiar a tradicional defesa da UE do multilateralismo liberal.
A isso se junta à crescente atenção e crítica aos impactos ambientais do livre
comércio, que não estão vinculadas aos interesses dos agricultores europeus.
O artigo está dividido em cinco partes, incluindo esta introdução. Na
segunda seção será apresentado o referencial teórico utilizado. A terceira aborda
a posição da Alemanha, a quarta os acordos de livre comércio diante da crise
do multilateralismo liberal, em seguida vêm as considerações finais.
2. Referencial teórico: o projeto Europeu em disputa
Esse artigo lança mão do instrumental teórico da área de economia política
internacional, desenvolvido por Van Apeldoorn (2002), Overbeek (1993), Jessop
(1992) e Streeck (1991), entre outros, em torno de uma abordagem crítica da
transformação europeia para analisar a fase atual, que começou em meados da
década de 2010 e ganhou momentum na pandemia. Esse referencial se diferencia do
clássico debate a respeito da integração europeia, entre o paradigma neorrealista –
que focava na dinâmica intergovernamental e a tradição neoliberal/neofuncionalista
que concentrava na supranacionalidade (Rosamond 2000). Na abordagem crítica,
o processo de integração é analisado como uma luta política aberta na qual
diferentes atores privados e públicos defendem diferentes interesses e projetos
(Almeida e Cagnin 2019).
Van Apeldoorn (2002) identificou e analisou três projetos rivais: o
neomercantilista, o neoliberal e o social-democrata. São respostas políticas
abrangentes para o projeto europeu, em disputa, para pensar a inserção do
continente no ambiente externo em transformação. Ao mesmo tempo, são
narrativas com um caráter ideológico para justificar as escolhas concretas. O
autor mostrou que ao final consolidou-se a partir do início da década de 1990
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uma hegemonia neoliberal, mas com concessões importantes para os atores e
interesses que defendiam os outros projetos. Assim, surgiu o que ele caracterizou
como “embedded neoliberalism”,4 (Van Apeldoorn 2002, 14). Bieling e Brand
(2015) contribuíram com esse debate mostrando como a posição hegemônica em
determinada fase do processo de integração europeia deveu-se a uma síntese de
segunda ordem (“second order condensation”) relacionada à força dos países
membros, que, por sua vez refletem as relações de classe e frações de classe.
Ao mesmo tempo, os autores reconhecem a relativa autonomia, a agency, do
aparato estatal com competências supranacionais, em particular da CE.
A perspectiva desses autores é, portanto, analisar a integração Europeia como
um compromisso em constante evolução entre frações em disputa. Identificam-se
ainda três fases. A primeira de 1953 até 1980, na qual prevaleceu uma política
comercial liberal, mas com um compromisso com intervenções políticas na
economia, em particular na agricultura (garantia da segurança alimentar) e
visando a construção e consolidação de uma coesão social em torno do Estado
de bem-estar social. Ou seja, para fora liberalismo e para dentro uma mistura de
liberalismo com intervencionismo objetivado por interesses neomercantilistas e
sociais. A partir de 1980 até meados da década de 2015, prevaleceu o paradigma
neoliberal, mas segundo Apeldoorn (2002), diferente do neoliberalismo
anglo-saxão, na Europa continental, tratava-se de um neoliberalismo negociado
e socialmente ancorado.
A partir de meados de 2015, a literatura passou a identificar uma nova
pactuação, sugerindo uma nova mudança de paradigma a partir de um
enfraquecimento do compromisso que vingou na segunda fase. Ou, em outras
palavras, uma crise do neoliberalismo negociado. Isso refletiu um esgotamento do
modelo anterior e mudanças no contexto internacional diante de um conjunto de
desafios que exigiam respostas: o trumpismo, a ascensão chinesa, a pandemia e,
por fim, a invasão da Ucrânia pela Rússia. Desafios que surgiram em sequência dos
desdobramentos da crise do euro do início da década. Meunier e Nicolaidis (2019,
13) argumentaram que as mudanças no ambiente global abriram possibilidades
para atores com orientação social e neomercantilista desafiarem o consensus do
embedded neoliberalismo. Os autores faziam referência a duas forças sociais com
expressão política que ficaram enfraquecidas pós 1980, mas que mantiveram
4 O termo “embedded liberalism” é usado para caracterizar o pacto social no pós-guerra que ancorava o
capitalismo em compromissos sociais garantidos pelo Estado de bem-estar social. No caso do “embedded
neoliberalism”, este pode ser interpretado como uma forma de neoliberalismo negociado.
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sua presença e em alguns casos de forma significativa, em particular no setor
agrícola que, com certo êxito, conseguiu manter a proteção contra as pressões
do mercado internacional. Da mesma forma, as forças neoliberais se mantem
presentes na terceira fase. Os autores identificaram o surgimento de duas coalizões
disputando o novo consenso a ser construído. Uma seria pós-hegemônica, mas
ainda predominantemente neoliberal, e a outro uma contestadora,5 (Meunier e
Nicolaidis 2019, 14-15). As forças de orientação social e mercantilista ganharam
maior influência, divergiam sobre o tipo de regulação, mas tinham em comum
a defesa de uma maior intervenção do Estado. Uma parte do empresariado que
via seus interesses ameaçados pelo acirramento da concorrência internacional e
o aumento das inseguranças tendeu aderir ao neomercantilismo a ser entendido
como uma defesa de retomada da política industrial-tecnológica e intervenção
do Estado numa perspectiva de competição econômica entre nações.
A retomada das negociações sobre o Acordo Mercosul-União Europeia a
partir de 2016, com o desfecho provisório em 2019, e os atrasos e paralisações
subsequentes ocorrem exatamente nesse contexto de uma busca de um novo
paradigma por parte da UE.
2.1 Geopolitização do comércio e investimentos internacionais
Há uma série de fatores que, em seu conjunto, criou ambiente na Europa
para uma rearticulação das diversas forças políticas e econômicas, sobretudo a
partir da segunda metade da década de 2010. Alguns podem ser considerados
conjunturais outros estruturais, embora os fatores conjunturais tenham provocado
mudanças estruturais ou se misturado a elas. Exemplo é a eleição do Donald Trump
em 2016 que, ao longo de seu governo, acabou fortalecendo as forças na Europa
mais orientadas para a busca de uma autonomia estratégica e obrigando os que
apostavam no fortalecimento e ampliação da aliança norte-atlântica a relativizar
ou até rever sua posição. Várias orientações do governo Trump (2017-2020), em
particular a tentativa de conter a ascensão chinesa, encontraram continuidade
no governo de Joe Biden (2021-), por exemplo o uso das sanções tecnológicas.
O mesmo vale para a Covid que, embora conjuntural, mostrou fragilidades
estruturais da Europa na divisão internacional de trabalho organizada em torno
de cadeias produtivas globais. E essas vulnerabilidades continuaram na agenda
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como justificativa para novas políticas industriais, mesmo com o término da
pandemia. Os dois principais fatores estruturais eram, em primeiro lugar, a ascensão
chinesa, que passou por uma mudança qualitativa ao deixar de ser somente uma
potência econômica e começar a disputar a liderança das novas tecnologias. A
China assumiu também, cada vez mais, o caráter de uma força contendedora do
mundo dominado pelo Ocidente. Esse último ponto inclui também uma projeção
da sua pujança não somente no entorno asiático, mas também com presença
marcante em África, América Latina e alguns países europeus. O segundo fator
estrutural, menos esperado, foi a dissociação da Rússia da Europa a partir da
invasão da Ucrânia, em fevereiro de 2022, com grande impacto sobretudo na
Alemanha, cuja potência industrial estava há décadas umbilicalmente ligada à
garantia de fornecimento de petróleo, gás e carvão de forma confiável, de boa
qualidade e com preços corretos por parte da Rússia (Thompson 2022).
Para Schmitz e Seidl (2022) foi o “efeito China” que acabou testando e
depois enfraquecendo o poder normativo da UE. Ao mesmo tempo, a relação de
simbiose entre os EUA e a China se transformou em uma disputa hegemônica
que invadiu a esfera das relações econômicas. O multilateralismo liberal perdeu
espaço e surgiu uma lógica de competição entre blocos regionais. Nesse processo,
a fronteira entre economia e política externa desapareceu, e a UE foi empurrada
para o campo da geoeconomia, conceito que se refere à dimensão econômica da
rivalidade entre grandes potências (Weinhardt e Pohl 2022, 108)6.
A tabela 1 mostra a participação dos três grandes blocos econômicos em
percentagem do total mundial de valor da produção industrial e mostra como a
UE caiu do primeiro para o 3º lugar e houve um avanço significativo da China,
que aumentou sua participação de cerca de 10% para quase 30%.
Tabela 1 – Participação em % no valor bruto adicionado da produção industrial mundial
2001 2021
EUA 20% (2º) 16% (2º)
EU 20% (1º) 14,5% (3º)
China 10% (3º) 28,3% (1º)
Fonte: European Round Table 2023
6 Meunier e Nicolaidis (2019) usaram o conceito de “geopolitização de comércio e investimento” para se referir
ao mesmo fenômeno.
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Babic, Dixon e Liu (2022, 17) enfatizaram a importância do lançamento
da Estratégia Europeia Global em 2016 como marco para uma nova reflexão
e incorporação do conceito de autonomia estratégica na esfera de comércio,
investimentos e tecnologia, dando origem ao que caracterizam como “new economic
turn of the EU”. Também Weinhardt, Mau e Pohl (2022, 110) consideram a Estratégia
Global um ponto de virada e argumentaram que a implementação da estratégia
exigiria uma redução das dependências econômicas externas e a construção de
capacidades europeias, além de maior coordenação interna. É inclusive esse último
ponto que representa uma primeira barreira devido à falta das competências
necessárias por parte da CE. O documento de fato enfatizou a busca de “autonomia
estratégica”, mas o conceito ainda era usado predominantemente para a esfera
da segurança. (Council of the European Union 2016).
Em 2018, o então presidente da CE, Jean-Claude Juncker , no seu discurso
Estado da União explicitou a urgência de uma nova visão:
A situação geopolítica torna esta a hora da Europa: chegou o momento
da soberania europeia. É hora de a Europa assumir seu destino em suas
próprias mãos. É hora de a Europa desenvolver o que eu cunhei de
“Weltpolitikfähigkeit” – a capacidade de desempenhar um papel, como
União, na formação dos assuntos globais. A Europa precisa tornar-se
um ator mais soberano nas relações internacionais (tradução própria)
7
.
(Juncker 2018, 5).
Ao assumir a presidência da Comissão, final de 2019, Ursula von der Leyen
declarou em seu discurso de posse diante do Parlamento Europeu, com mais
força ainda, que as transformações em curso nas relações internacionais exigem
uma nova orientação: “Esta é a Comissão geopolítica que tenho em mente e que
a Europa precisa urgentemente.” (tradução própria; itálico nosso)8.
Embora a Comissão e os países individualmente já tivessem lançado mão
de iniciativas de política industrial tecnológica, foi com a pandemia que se abriu
uma oportunidade para disponibilizar mais recursos e inovar nos instrumentos
utilizados, flexibilizando inclusive algumas restrições, como no caso das regras
comunitárias com relação a subsídios estatais. Por coincidência iniciava-se o novo
7 The geopolitical situation makes this Europe’s hour: the time for European sovereignty has come. It is time
Europe took its destiny into its own hands. It is time Europe developed what I coined “Weltpolitikfähigkeit”
– the capacity to play a role, as a Union, in shaping global affairs. Europe has to become a more sovereign
actor in international relations.
8 This is the geopolitical Commission that I have in mind, and that Europe urgently needs.
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orçamento plurianual da Comissão para 2021-2027, e a isso se juntou o programa
NextGeneration EU. O primeiro foi turbinado e, com os aportes do segundo, os
recursos previstos representam mais de 2 trilhões de euros, de acordo com a
própria Comissão, de longe o maior programa de estímulo financiado pela União
Europeia,9 (European Comission s/d-b). Em paralelo, uma séria de programas
específicos foi lançada em um período curto de tempo, refletindo não somente
o impacto da pandemia, mas também da invasão da Ucrânia (ver anexo I).
A esses recursos e programas comunitários se juntam ainda estímulos dos
países individuais. No seu conjunto, representa exatamente o que a literatura
citada caracterizou como uma virada neomercantilista e um afastamento do
multilateralismo liberal tão defendido e propagada na fase anterior.
3. A posição da Alemanha
Analisando a dinâmica das três rodadas de negociação do Acordo, chama a
atenção o forte envolvimento da Alemanha na última. Até então, havia na UE um
apoio histórico ao acordo com o Mercosul por parte de Espanha, Itália, Portugal
e Suécia e uma resistência por parte da França e Irlanda, com a Alemanha mais
distante e envolvida com o alargamento e as relações entre a UE e os países do
Leste e Sul do continente. Foi isso que mudou. A Alemanha sabia que era preciso
assumir uma postura mais ativa para defender sua manufatura e suas posições
no Mercosul. Para isso, interessava não somente a abertura comercial para seus
produtos, mas também a convergência regulatória, regras sobre compras públicas,
transparência, concorrência e restrição à atuação de empresas estatais, entre
outros fatores. Por isso vale a pena explorar a posição da Alemanha.
Sozinha ela representa 26% da produção industrial (Eurostat 2023), e, além
disso, articular cadeias produtivas com produção em países vizinhos da União
Europeia, em particular do Leste Europeu. Sua estrutura industrial engloba a grande
indústria de setores automobilísticos, química e bens de capital e um tecido de
pequenas e médias empresas. Essa capacidade industrial começou a depender cada
vez mais de exportações para manter as vantagens de escala e seu dinamismo.
Eschneider (2023, 245) mostrou como o coeficiente exportação/PIB aumentou de
8,6%, em 1950, para 25,8%, em 1988, para chegar a 47,3%, em 2018. A indústria
9 The EU long-term budget 2021-2027 together with NextGenerationEU, the recovery instrument, form the
largest stimulus package ever financed through the EU budget, of over €2.0 trillion.
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alemã aproveitou bem o processo de alargamento da própria UE e o ambiente de
liberalismo econômico que possibilitou o acesso aos mercados externos. Mas esse
cenário começou a mudar, e setores do governo e da própria indústria identificaram
a necessidade de ajustar a estratégia para defender seus interesses.
Em fevereiro de 2019, o Ministro de Assuntos Econômicos da Alemanha, Peter
Altmaier, lançou sua Estratégia Industrial Nacional 2030,10 (tradução própria),
que apontou basicamente três novas prioridades. Primeiro uma política mais
seletiva e protecionista diante da entrada de investimentos externos diretos,
em particular diante das aquisições chinesas. Segunda, apoio estatal, e até um
envolvimento direto do Estado, em áreas identificadas como estratégicas para a
liderança tecnológica. E, terceiro, a defesa de formação de campeões europeus
em áreas onde é exigido escala e massa crítica para enfrentar a competição
internacional (Altmaier 2019). Esses últimos pontos implicariam em afrouxamento
da, até então rígida, política de competição11. Há de se notar que o documento
foi lançado logo após a negativa das autoridades competentes europeias à fusão
entre a alemã Siemens e a francesa Alstom para o desenvolvimento e produção
de trens de alta velocidade, cuja justificativa estava justamente na ideia de criar
um campeão europeu para competir contra as empresas chinesas (European
Comission 2019b)12.
Em seguida, ainda no mês de fevereiro de 2019, os ministérios da Economia
da França e da Alemanha lançaram um manifesto em conjunto, Manifesto for a
European industrial policy fit for the 21th Century. No documento, defenderam a
necessidade de ações ofensivas para que Europa possa manter uma manufatura
global e ser uma potência industrial. O prazo colocado para implementar uma
nova política industrial europeia é 2030, para garantir “soberania econômica
e independência”. E isso somente será alcançado “se as empresas europeias
forem capazes de competir em escala global”. Uma das propostas concretas para
facilitar a expansão das empresas europeias foi justamente abrir os mercados
de compras governamentais por meio de acordos de reciprocidade. Embora não
mencionado explicitamente, o Acordo com o Mercosul seria um exemplo disso.
10 Nationale Industriestrategie 2030.
11 Lembrando que a política de competição é de competência comunitária.
12 Ainda em dezembro de 2019, na véspera da pandemia, a Comissão sinalizou disposição de flexibilizar sua
política de competição diante do início de conversas entre dois gigantes da área de telecomunicação, a alemã
Deutsche Telekom e a francesa Orange (Eschneider 2023, 253) Depois de mais de quatro anos de discussões,
foi publicada, em fevereiro de 2024, a revisão do Market Definition Notice, que orienta as normas para fusões
e aquisições (European Comission 2024).
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Anunciaram ainda planos para financiamento público em larga escala para
projetos de inovação.
Eschneider (2023) caracteriza a proposta de Altmaier como parte de um
esforço de alguns setores de apostar em uma maior autonomia estratégica por
parte da União Europeia, que iria se fortalecer diante dos acontecimentos nos
anos seguintes. De fato, o documento suscitou muita polêmica e crítica. Não
surpreende o entusiasmo do governo francês com a inovação no debate alemão,
pois o próprio conceito de autonomia estratégica estava mais enraizado no
discurso dominante francês.
Eschneider (2023) identificou, no caso da Alemanha, os setores que resistem a
uma reorientação, em particular uma maior intervenção e participação do Estado
na economia, e defendem o que ela chama de ordoliberlismo: as organizações
que representam pequenas e médias empresas, sobretudo de caráter familiar
(BVMW, na sigla em alemã e a Familienunternehmer), o partido liberal (FDP
na sigla em alemã), parte dos partidos cristãos de centro-direita (CDU/CSU,
nas siglas em alemão), instituições de pesquisa econômica aplicada ligadas às
estrutura do Estado (exemplo é o Conselho de Expertos Econômicos) e a Câmara
de Comércio dos EUA na Alemanha. As críticas à Estratégia Industrial Nacional
2030 se concentravam em torno de dois argumentos. Primeiro, que seria uma
busca por autarquia afastando a Alemanha da defesa do multilateralismo liberal,
tão importante para suas exportações. E, segundo, que a Alemanha estaria
com isso imitando a política industrial chinesa. O primeiro não procede, mas a
segunda crítica poder ter um fundamento na realidade, pelo menos no sentido
de fonte de inspiração.
Três anos depois, em 2022, os ministros de Economia da França e Alemanha,
respectivamente Bruno Le Maire e Robert Habeck, lançaram um novo apelo “We
call for a renewed impetus in European industrial policy” e explicitaram que não se
tratava mais somente de dar uma resposta às reais ou supostas práticas chinesas,
mas também à nova política industrial e tecnológica dos EUA. “Queremos coordenar
de perto uma abordagem europeia para desafios como o, Inflation Reduction Act13
dos Estados Unidos”14 (tradução própria). (Le Maire, Bruno; Habeck 2022).
13 A Inflaction Reuction Act (IRA), ao contrário do que seu nome sugere, é uma lei, sancionada pelo governo
Joe Biden em agosto de 2022, que garante estímulos do governo para um conjunto de setores e atividades
econômicas, com ênfase nas energias limpas, carros eletricos e combate às crises climáticas. Estima-se que
deve envolver quase US$ 800 bilhões de investimentos (The White House, s/d).
14 We want to coordinate closely a European approach to challenges such as the United States Inflation Reduction Act.
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E, em 2023, passada a pandemia e com a guerra na Ucrânia em curso, o
Ministério de Assuntos Econômicos e Proteção do Clima publicou um extenso
documento, Política Industrial em tempos de virada,, garantindo o local da
indústria, renovando a prosperidade, fortalecendo a segurança econômica (tradução
livre),15 (BMWK 2023). A palavra Zeitenwende que consta do título do documento
é mais que um termo, um conceito que entrou com força no debate sobre o futuro
da Alemanha a partir da invasão da Ucrânia pela Rússia em fevereiro de 2022.
Ele se refere a uma mudança de era. O ponto de partida é que a globalização
liberal sofreu impacto devastador de três forças geopolíticas que obrigam a
Europa e a indústria alemã em particular a se reposicionar. Em primeiro lugar
é mencionado o que é chamado de “política tecnológica industrial estratégica
(tradução livre)”16 da China, com a qual o gigante asiático pretende dominar
os mercados e excluir os concorrentes de seu próprio mercado. É mencionada
explicitamente a estratégia Made in China 2025 e a Inciativa Cinturão e Rota
(BRI, na sigla inglesa). Segundo, são mencionadas as consequências da invasão
da Ucrânia, apresentadas como clímax de um processo de confronto de regimes
autocráticos com o Ocidente lançando mão do que é chamado de “weaponisation
of trade
17
”. O documento lembrou que, na Guerra Fria, ao contrário do que
é considerado como política chinesa e russa de hoje, nunca houve o uso de
poder econômico para atingir objetivos geopolíticos. E, em terceiro lugar, são
mencionadas as mudanças de orientação da política econômica dos EUA, o
que se explica como uma reação ao novo ambiente geopolítico, mas também
uma resposta ao processo de fratura social interno. Em seguida, o documento
apontou em detalhes as vulnerabilidades europeias diante desse novo quadro,
sugere inclusive que demorou demais para entender a necessidade de mudança
de rumo e defende a aplicação de políticas industriais e tecnológicas, inclusive
protecionismo seletivo igual ao que os chineses e americanos praticam. Não
porque não se acredita mais na superioridade do modelo liberal econômico, mas
porque o jogo mudou. O documento não mencionou acordos de livre comércio e
não fez nenhuma referência direta à América Latina ou ao Brasil em particular,
mas abordou muito a dependência de importação de energia e matérias-primas,
críticas novas relacionadas à digitalização e às tecnologias de energias limpas.
15 ÖffentlichkeitsarbeitIndustriepolitik in der Zeitenwende Industriestandort sichern, Wohlstand erneuern,
Wirtschaftssicherheit stärken.
16 Strategischen Technologie – und Industriepolitik.
17 O texto foi só publicado em Alemão, mas nesse caso é usado o termo inglês.
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Identificamos, portanto, nessa seção, um forte respaldo, embora com
contradições e oposições, por parte da Alemanha, a um papel mais ativo da
Europa em defesa da sua indústria, não só no próprio mercado interno, mas em
nível global. Isso explica o interesse da Alemanha em avançar no Acordo com
o Mercosul para disputar com a concorrência chinesa por mercados e recursos
estratégicos.
4. Acordos de livre comércio diante da crise do
multilateralismo liberal
Embora seja tentador interpretar a busca de acordos de livre comércio por
parte da União Europeia como uma típica expressão do multilateralismo liberal,
ela dever ser vista, portanto, também à luz das tensões geoeconômicas descritas
e da busca de um lugar no meio da rivalidade entre os EUA e a China. A União
Europeia procurou, na década de 2010, em particular na gestão de Jean-Claude
Juncker (2014-2019), após o fracasso da Rodada de Doha, retomar e acelerar
vários acordos bilaterais (European Commission, s/d), além do Acordo com o
Mercosul, e encontrou problemas de vários tipos, o que expressa exatamente a
mudança do ambiente descrito anteriormente. Seguem os casos das interrupções
dos Acordos com os EUA e China e as dificuldades na tramitação na renovação
da Acordo com o México.
Foi em maio de 2010 que a CE o Ministro para Comércio da China (RPC)
lançaram o Joint EU-China investment Taskforce, para identificar a oportunidade
de negociar um acordo bilateral de investimentos. Em novembro 2013, durante
a 16ª Cúpula EU-China em Beijing, houve o lançamento das negociações com
o novo governo chinês, liderado por Xi Jinping (European Commission 2013).
O acordo ganhou o nome de Acordo Abrangente sobre Investimentos (CAI, na
sigla inglesa) e teria sido o mais importante acordo bilateral sobre investimentos
em nível global, considerando serem dois grandes importadores e exportadores de
capitais produtivos. Em particular Angela Merkel, primeira-ministra da Alemanha
entre 2005 e 2021, julgou o Acordo como uma prioridade, ainda mais diante
das relações conturbadas com os EUA durante o governo Trump. Ela batalhou
para que pudesse ser fechado em dezembro 2020, na ocasião de 23ª Cúpula
UE-China, prevista para ser organizada em Leipzig, quase como uma coroação
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de seus quatro mandatos à frente do governo alemão18. O texto foi negociado
em 35 rodadas, e na última, realizada em dezembro de 2020, se chegou a um
formato básico final (Grieger 2021), mas a grande Cúpula presencial em Leipzig
que Merkel havia imaginado foi cancelada devido à pandemia. Em seguida houve
um conjunto de fatores que paralisou a tramitação do texto negociado. Podemos
mencionar: crescente oposição no Parlamento Europeu, que usou a repressão
em Xingjian como argumento para suspender a ratificação em maio de 202119,
pressão dos EUA e certa desorganização das forças favoráveis ao CAI na União
Europeia, embora o lado chinês tenha continuado a insistir.
Em 2023, a CE também retomou uma antiga proposta de acordo com os EUA
e iniciou as negociações para a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento
(TTIP, na sigla inglesa) com os EUA20 As negociações avançaram rapidamente,
ao ponto de a CE publicar o texto em seu site, já em janeiro de 2015 (European
Commission 2015), mas foram bruscamente interrompidas com a eleição do Donald
Trump em 2016. O governo Joe Biden não voltou atrás, embora tenha criado,
junto com a CE, em junho de 2021, um mecanismo de consulta permanente:
o Conselho de Comércio e Tecnologia (TCC, na sigla inglesa). Ambos os lados
entenderam que não havia mais espaço para uma retomada dos negócios.
Em maio 2016, a CE iniciou negociações com o México para uma revisão
do Acordo de Livre Comércio em vigor desde 2000. As autoridades europeias
costumam falar em “modernização” do Acordo, que consiste, na avaliação da
própria CE, em relação a três inovações: cortar as tarifas mexicanas contra
bebidas e alimentos vindos da Europa; possibilitar maior exportação de serviços
por parte de empresas europeias e cláusulas de garantia de proteção aos direitos
ambientais e trabalhistas (European Commission, s/d). Em abril de 2018, foi
negociado um novo texto com o governo de orientação liberal de Enrique Peña
Nieto (2012-2018) pouco antes das eleições presidenciais, realizadas em julho
daquele ano, que dariam vitória ao candidato de centro-esquerda, Andres Manoel
Lopes Obrador (European Commission 2018). Desde então o acordo continua
em tramitação, esperando sua ratificação, mas o governo mexicano não parece
18 A Alemanha estava no segundo semestre de 2020 na presidência rotativa da União Europeia.
19 Em março daquele ano, a União Europeia se juntou aos EUA, Reino Unido e Canadá na imposição de sanções
contra quatro autoridades chinesas supostamente com responsabilidade em relação ao que era chamado de
genocídio contra o povo Uigur, na província de Xinjiang, seguidas de contra-sanções por parte da China.
20 A ideia de um acordo de livre comércio entre os dois aliados era defendida por grupos empresariais reunidos
no Transatlantic Business Dialogue desde meados da década de 1990.
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estar com pressa. Vale lembrar que o México é, depois do Brasil, o segundo
maior parceiro comercial da União Europeia na LAC.
No caso da Índia, as discussões começaram na década de 1990, embora as
negociações tenham começado formalmente em 2007. Após quinze rodadas,
a negociação foi interrompida em 2013 e retomada somente em maio de 2021,
mas separando a negociação sobre proteção de investimentos. Interessante
é que foi instalado em paralelo, em abril de 2022, um Conselho de Comércio e
Tecnologia UE-Índia, a exemplo do que a UE tem com os EUA (Delivorias 2024).
E, embora haja um interesse do governo Modi em fechar o acordo na perspectiva
de sua própria estratégia geoeconômica, a meta de chegar a um término antes
das eleições gerais na Índia de meados de 2024 não foi alcançada (Mishra 2024).
Certamente a CE teve vários êxitos e conseguiu concluir e pôr em
funcionamento acordos, com destaque para o Japão (2019), Chile (2023) e
Canadá (2017). Mas chamou a atenção a inesperada dificuldade para conseguir
a ratificação até do Acordo Econômico e Comercial Abrangente (CETA, na sigla
inglesa) com o Canadá. O texto foi negociado em 2014 e entrou provisoriamente
em vigor em 2017. Até 2024, somente dez dos 27 parlamentos tinham aprovado
o Acordo. Em março de 2024, o Senado francês votou inclusive contra o Acordo,
embora, nesse caso, o presidente Emmanuel Macron o tivesse apoiado, em
contraste com sua oposição ao Acordo com o Mercosul (Vaudano 2024). Isso
tornou o futuro do CETA incerto e mostrou a forte disputa e contradições na
busca de um novo consenso sobre a atuação internacional da UE.
4.2 Disputa em torno do Acordo UE-Mercosul
No caso do Acordo com o Mercosul, havia uma expectativa por parte da CE
de poder contar com o governo Lula (2023-) para ratificá-lo ainda em 2023, antes
das eleições europeias de junho de 2024. Além do apoio do agronegócio, haveria
também um interesse por parte do Brasil em diminuir sua sobre-exposição ao
comércio com a China.
A vontade de fechar o Acordo fazia parte de uma nova ofensiva diplomática
por parte da CE na América Latina. Em julho de 2023, foi realizada em Bruxelas a
III Cúpula entre a União Europeia e a Comunidade dos Estados Latino-Americanos
e Caribenhos (CELAC), com a presença do recém-eleito presidente Luiz Inácio
Lula da Silva (MRE, 2023). Há de se lembrar que a última Cúpula havia ocorrido
em 2015. A própria presidenta da CE, Ursula von der Leyen, explicitou o contexto
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internacional que justificou a nova investida da União Europeia na América Latina
ao afirmar que o mundo tinha se tornado mais competitivo, mais conflituoso,
recuperando-se do impacto da Covid, do impacto global da guerra da Rússia
contra a Ucrânia, deixando implícita a preocupação com a ascensão chinesa e,
em particular sua crescente presença na ALC. Nesse contexto, ela insistiu em
finalizar o Acordo com o Mercosul e a renovação – chamada de modernização –
do acordo com México (Von Der Leyen, 2023). Durante a tramitação do Acordo,
houve, inclusive, referências explícitas por parte de autoridades europeias à
China para justificar o Acordo diante da oposição interna.
As tabelas 2 e 3 sustentam a tese desse artigo de que o renovado interesse no
Acordo por parte da União Europeia, e principalmente por parte da Alemanha,
tem a ver não somente com a janela de oportunidade criada pelos governos de
orientação neoliberal no Brasil e Argentina, mas também com o avanço expressivo
e rápido da China no Mercosul. Exemplo é a defesa do Jordi Cañas, relator do
Acordo no Parlamento Europeu: “Se a Europa decidir dizer não ao acordo com
o Mercosul, haverá países como a China que ocuparão o espaço que a Europa
ocuparia”. (Senra 2020).
A tabela 2 mostra que a China já havia alcançado em 2018 a primeira posição
na corrente de comércio, ultrapassando a União Europeia. E a tabela 3 mostra
que a partir de então, até 2023, houve outro salto expressivo das exportações e
importações da China com o Mercosul. Observa-se também que o comércio com
a China é altamente vantajoso em termos de saldo comercial para o Mercosul,
enquanto a região apresenta déficits no comércio com a União Europeia e os
EUA, considerando somente mercadorias e não serviços, nos quais os UE e os
EUA são altamente superavitários com o Mercosul.
Tabela 2 – Principais parceiros comerciais do Mercosul em % do total 2018
Importação Exportação Total
China 22,9% 25% 24,1%
União Europeia 21,3% 19% 20,1%
EUA 17% 12,2% 14,4%
Fonte: European Comission s/d-c.
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Tabela 3 – Evolução 2018-2023 comércio Mercosul com os principais parceiros
comerciais em bilhões de US$ FOB
China União Europeia EUA
Exp. Imp. Saldo Exp. Imp. Saldo Exp. Imp. Saldo
2018 69,7 51,8 17,9 44,2 48,2 -4 33,5 41,8 -8,3
2023 111 74,1 36,9 54,4 58,3 -3,85 43,4 48,2 -4,7
Fonte: Secretaria do Mercosul (s/d).
No caso dos Investimentos Externos Diretos, o quadro é diferente, sendo a
União Europeia ainda o principal investidor em estoque e fluxo no Brasil (Banco
Central do Brasil 2022). Em 2020 o estoque de investimentos da UE no Brasil
chegou a 263, 4 bilhões de euros, quase 50% do total do estoque de IED no
Brasil, e 41,5% do total de IED europeu em ALC, embora isso tudo representasse
somente 3,1% do estoque global de IED europeu fora da UE (De Seixas e Cavalcanti
2023, 18). Contudo, houve, desde a década de 2010, um avanço significativo
de empresas chinesas concentradas no Brasil e em algumas áreas específicas,
em particular energia (petróleo, energias renováveis, transmissão e distribuição
eletricidade). E mais recentemente chamaram a atenção os investimentos no
setor automobilístico, BYD e Great Wall Motors (Schutte 2020). Outro avanço
significativo foi na área de infraestrutura, onde grandes construtoras estatais
chinesas operam, e em projetos na área de tecnologia (Cariello 2023). O rápido
crescimento da presença do capital chinês representava um desafio para as
empresas europeias que sempre dominaram a região. Em particular há um
interesse concorrente em projetos de infraestrutura relacionados a energias
renováveis e matérias primas para a eletrificação.
Como entender então as dificuldades na tramitação por parte dos europeus?
Isso se explica por um conjunto de fatores relacionados a uma diversificação da
oposição interna na Europa a começar pela já mencionada oposição tradicional
dos agricultores. Isso tem um peso grande em particular na França, que inclusive
passou por eleições presidenciais em abril de 2022 o que provocou um atraso
na tramitação. Em segundo lugar identifica-se uma oposição genuína de grupos
ambientalistas. Em diálogo com grupos parceiros no Mercosul, estes entendiam
que qualquer acordo que estimule a ampliação da agroexportação teria um impacto
negativo para o meio ambiente, alegando inclusive pressão para aumentar o
desmatamento (Greenpeace 2017). E, naquele momento as pautas ambientais
estavam ganhando maior força política. Observa-se que a oposição tradicional
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se alinhava a este discurso, mas são grupos muito diferentes. Em terceiro lugar
houve o avanço da nova direita radical que defende um nacionalismo econômico,
rejeitando a tal da globalização. Isso a torna resistente a qualquer novo tratado
de livro comércio e fortalecimento da CE.
A agenda de proteção ao meio ambiente e controle de emissões de Gases
de Efeito Estufa (GEE) tinha se tornado uma pauta importante nas eleições
europeias. Com isso, a ideia de fechar o acordo durante o mandato do Jair
Bolsonaro (2019-2022) era constrangedora demais. Ao mesmo tempo houve uma
radical inversão da pauta de prioridades com a invasão russa da Ucrânia. Nesse
atraso, as forças opositoras tradicionais ganharam maior fôlego, em particular na
França. Chegando mais perto das eleições para o Parlamento Europeu, em junho
de 2024, a possibilidade de avançar com a tramitação afastou-se cada vez mais.
O que isso demonstra é exatamente a complexidade e dificuldade que a Europa
tem de, liderada pela CE, chegar a um novo consenso com orientações claras.
Observamos ainda que, em paralelo às dificuldades com o Acordo, a própria
Alemanha começou a investir em fortalecer as relações bilaterais, visando dessa
forma defender os interesses da sua indústria, sobretudo na área de energia e
matérias primas. A última viagem oficial de um representante do governo Alemão
antes de 2023 foi em 2015. Nos primeiros seis meses de 2023 registram-se seis
visitas oficiais de alto nível para o Brasil, entre os quais uma liderada pelo Olaf
Schulz (primeiro-ministro). Chamou a atenção também a visita do presidente
Lula a Berlim, no início de dezembro de 2023, exatamente no mesmo período
em que ficou claro que o Acordo não avançaria. Nessa visita, Lula assinou vários
acordos com o governo alemão, com ênfase na questão energética, transição
ambiental e cooperação tecnológica. Fica para futuras pesquisas avaliar se o
ativismo bilateral ajudar a construir uma resposta europeia ou se contribui com
o fortalecimento de forças centrífugas.
5. Considerações finais
Neste artigo analisamos a trajetória da terceira fase das negociações para um
Acordo Mercosul-União Europeia (2016-2023) a partir das profundas transformações
no contexto internacional que provocaram um movimento de repactuação e
reorientação do projeto europeu. Para isso, foi feito um amplo levantamento de
documentos oficiais relevantes e da literatura que, a partir da Economia Política
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Internacional europeia, aponta para um afastamento, embora incompleto e
com contradições, do paradigma do multilateralismo liberal e o neoliberalismo
negociado, com a introdução de medidas de orientação neomercantilista.
Essa transformação em curso é provocada por uma série de eventos que
se sobrepõe, como a forte e rápida ascensão chinesa, ao protecionismo do
governo Trump, mantido pelo governo Biden, a pandemia e a invasão da Ucrânia
pela Rússia. Com tudo isso, o Acordo ganhou, nas palavras do Pedro Sanchez,
primeiro-ministro da Espanha e presidente pro-tempore da União Europeia no
segundo semestre de 2023, um sentido geopolítico (Truffi 2024).
Contudo, podemos afirmar que a retomada das negociações durante
os mandatos dos governos de orientação neoliberal no Brasil e Argentina
correspondia a um esforço geral por parte das autoridades europeias em defender
a competitividade das empresas de seu continente e, mais estrategicamente, a
política europeia de se afirmar no mundo de hoje, ao lado da China e dos EUA.
O Acordo poderia dar uma contribuição, embora modesta, a esse esforço. Nesse
contexto, destaca-se o papel da Alemanha, devido à articulação dos interesses
de setores industriais que estão em direta competição com as empresas chinesas
pelos mercados, oportunidade de investimentos e matérias primas.
A dificuldade de avançar com o Acordo por parte dos europeus não se deve
somente aos interesses dos agricultores franceses. Juntam-se a eles posições
antiliberais de uma nova direita que ganha força política; uma legítima oposição
de ambientalistas, que também ganharam uma força política que não pode
ser confundida com os interesses dos agricultores; e o surgimento de novas
prioridades, em particular na Alemanha, relacionadas à Guerra na Ucrânia.
O enfraquecimento do multilateralismo liberal é evidenciado também na interrupção
das negociações com os EUA, China e México e até nas dificuldades com o
acordo com o Canadá.
Isso não significa, porém, que não haja espaço para aumentar a cooperação
entre as duas regiões. Ao mesmo tempo que a negociação para chegar a uma
ratificação do Acordo fracassou, houve um aumento das articulações de vários
países europeus com o Brasil, em grande parte, mas não só relacionado à transição
energética. A experiência europeia na relação com os EUA e com a Índia de um
Conselho Permanente de Comércio e Tecnologia pode ser uma alternativa as
ser explorada.
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Anexo 1
Instrumentos da Comissão Europeia para apoio
a uma nova política industrial tecnológica
Nome do programa Data Objetivos
REPower Europe 2022 Transição energética
InvestEU 2021 Estímulo a investimentos em inovação
European Chips Act 2023 Fortalecer produção de microprocessadores e estimular
digitalização
European Innovation Council 2021 Apoio para inovação tecnológica em pequenas e médias
empresas, entre outros na área de Inteligência Artificial
Green Deal Industrial Plan 2023 Estimular capacidade industrial para acelerar transição
energética e alcançar a meta net zero emissions
Net Zero Industry Act 2023 Complementar ao Green Deal Industrial Plan
Critical Raw Material Act 2023 Garantir acesso a metais críticos para energias renováveis
e a digitalização.
EU Secure Connectivity
Programme
2022 Aperfeiçoamento e proteção dos serviços de comunica-
ção, em particular da tecnologia de satélites
Act in Support of
Ammunition Production
2023 Ampliar capacidade de produção de munição e mísseis
European Defence Industry
Reinforcement through
common procurement Act
(EDIRPA)
2022 Fortalecer a base tecnológica e industrial da defesa eu-
ropeia, estimulando compras governamentais conjuntas
pelos países-membros direcionados para esse objetivo
Strategic Technologies for
Europe Platform (STEP)
2023 Estímulo ao desenvolvimento de tecnologias estratégicas
Fontes: Comissão Europeia, elaboração própria.
