Danniele Varella Rios; Alexsandro Eugenio Pereira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 17, n. 2, e1226, 2022
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Capacidade técnica, um caminho
para a participação: análise do papel
da Coalizão Empresarial Brasileira
nas negociações comerciais entre
Mercosul e União Europeia
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Technical capacity, a path to
participation: analysis of the role of the
Brazilian Business Coalition (CEB) in
trade negotiations between Mercosur
and the European Union
Capacidad técnica, um camino para
participación: análisis del papel de la
Coalición Empresarial Brasileña en
las negociaciones comerciales entre el
Mercosur y la Unión Europea
DOI: 10.21530/ci.v17n2.2022.1226
Danniele Varella Rios2
Alexsandro Eugenio Pereira3
Resumo
Este artigo investiga o papel da participação da Coalizão Empre-
sarial Brasileira (CEB) nas negociações entre Mercosul e União
Europeia. Essa participação é analisada por meio do estudo da
1 Esse trabalho é baseado na dissertação de mestrado da autora, intitulado
“A permeabilidade da política comercial brasileira diante da participação
empresarial: análise da Coalizão Empresarial Brasileira nas negociações
comerciais entre Mercosul e União Europeia”.
2 Mestre em Ciência Política pelo Programa de Pós-Graduação da Universidade
Federal do Paraná (PPGCP), Paraná, Brasil. (danniele.vr@hotmail.com),
ORCID: 0000-0003-0783-7818.
3 Doutor em Ciência Política pela USP. Professor Associado do Programa de
Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná, Paraná,
Brasil. (alexsep@uol.com.br). ORCID: 0000-0002-9613-4702.
Artigo submetido em 01/09/2021 e aprovado em 23/05/2022.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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interação entre a CEB e diferentes atores governamentais brasileiros. O artigo testa a hi-
pótese de que essa participação esteve condicionada à capacidade técnica da Coalizão.
Para testar essa hipótese, foram utilizados métodos de análise de conteúdo e documental,
process tracing e entrevistas. Nas conclusões do artigo, foi possível confirmar que a par-
ticipação da CEB nas negociações comerciais é baseada nas suas contribuições técnicas.
Palavras-Chave: Participação; Política Comercial; Coalizão Empresarial Brasileira; Acordo
Mercosul-União Europeia.
Abstract
This article investigates the role of the participation of the Brazilian Business Coalition
(CEB) in the negotiations between Mercosur and the European Union. This participation
is analyzed through the study of the interaction between CEB and different Brazilian
governmental actors. The article tests the hypothesis that this participation was conditioned
on the technical capacity of the Coalition. To test this hypothesis, content, and document
analysis methods, process tracing, and interviews were used. In the conclusions of the
article, it was possible to confirm that CEB’s participation in trade negotiations is based
on its technical contributions.
Keywords: Participation; Trade Policy; Brazilian Business Coalition; Mercosur-European
Union Agreement.
Resumen
Este artículo investiga el papel de la participación de la Coalición Empresarial Brasileña (CEB)
en las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea. Esta participación se analiza
a través del estudio de la interacción entre la CEB y diferentes actores gubernamentales
brasileños. El artículo pone a prueba la hipótesis de que esta participación estaba condicionada
a la capacidad técnica de la Coalición. Para probar esta hipótesis, se utilizaron métodos de
análisis de contenido y documentos, process tracing y entrevistas. En las conclusiones del
artículo se pudo confirmar que la participación de la CEB en las negociaciones comerciales
se basa en sus aportes técnicos.
Palabras clave: participación, política comercial, Coalición Empresarial Brasileña, Acuerdo
Mercosur-Unión Europea.
Danniele Varella Rios; Alexsandro Eugenio Pereira
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Introdução
Após 20 anos de negociações envolvendo os governos e a sociedade civil
organizada de dois blocos econômicos, o Acordo Mercosul-União Europeia foi
finalizado em 2019. Na primeira fase das negociações, sob o governo de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2003), buscava-se aproximação com o Mercosul e outras
economias na tentativa de reverter déficits da balança comercial e reafirmar
o compromisso com a abertura comercial. A partir desse momento, o setor
privado começou a se organizar, a fim de obter maior poder de influência nas
negociações comerciais, culminando na criação da Coalizão Empresarial Brasileira
CEB, em 1996, um mecanismo de participação que reúne empresas e entidades
empresariais de setores da agricultura4, da indústria e de serviços, coordenado
pela Confederação Nacional da Indústria — CNI.
O governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), que perpassa parte da
primeira e da segunda fases das negociações, não representou uma transição
substancial no paradigma histórico da política externa do Brasil, de modo a
manter a lógica do interesse do Estado em estabelecer acordos de livre comércio.
Entretanto, houve significativas alterações das prioridades dadas nas relações
diplomáticas e comerciais. Desse modo, nesse governo, intensificaram-se as
relações com países em desenvolvimento e emergentes como os BRICS (Rússia,
Índia, China e África do Sul) e a América do Sul (Vigevani; Cepaluni 2007 ).
Nesse contexto, o empresariado criticava a diplomacia do governo, alegando
que o MRE teria abandonado os objetivos de política comercial do país, focando
em outros fóruns internacionais com o intuito de garantir um assento permanente
no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU). Além disso,
a CEB reivindicava maior transparência e abertura da política externa, embora
ela não estivesse, ainda, formalmente institucionalizada e funcionasse ao lado
de outros canais de comunicação entre os setores público e privado.
Após a suspensão das negociações, já no governo de Dilma Roussef (2011-2016),
as críticas do empresariado estavam na ausência de uma estratégia de política
externa. Nesse contexto, especialistas apontam para a falta de continuidade e,
portanto, menor protagonismo na agenda internacional. Entretanto, é fato que
4 O setor agrícola atua de forma conjunta com o setor industrial via CEB, mas também se coloca em relação
direta com o setor público, principalmente o MAPA, para vocalização de suas demandas. Nesse contexto,
o Instituto de Estudos do Comércio e Negociações Internacionais — ICONE assumiu, a partir de 2003, o
papel de um think thank relacionado ao comércio internacional, desenvolvendo conteúdos para o lobby da
agroindústria (Bonomo 2006).
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Dilma Rousseff se depara com um cenário internacional mais complexo para o
avanço das negociações internacionais em relação ao governo anterior (Veiga;
Rios 2011).
Foi em um contexto de retomada da predominância do perfil liberal na
região sul-americana que as negociações ganharam novo impulso. No Brasil,
o governo de Michel Temer (2016-2018) adotou postura favorável à integração
regional via Mercosul, dando ênfase à eliminação de entraves comerciais e
à necessidade de reestruturação do bloco. Manteve, também, o alinhamento
com parceiros tradicionais como Estados Unidos e Europa. Nesse cenário, as
negociações entre os blocos avançaram para a terceira fase, caracterizada pela
troca de ofertas e textos de maior complexidade que refletiam o estado da arte do
acordo comercial (Themoteo 2020). Na comemoração dos 20 anos de existência
da CEB, foi entregue ao governo um documento de posição da indústria, com a
compilação dos interesses empresariais em relação ao acordo, e um estudo de
compras governamentais cujo objetivo era contribuir com o posicionamento do
Brasil nas negociações que abrangem compras públicas, dentre elas, o acordo
Mercosul-UE.
Por fim, a conclusão das já avançadas negociações ficou para o governo Jair
Bolsonaro (2019- até o momento). Nesse momento, as negociações contaram
com um protagonismo maior do Ministério da Economia (ME) nas fases finais
do Acordo, ainda que a negociação tenha sido liderada, de forma predominante,
pelo MRE (Themoteo 2020). Diante da conclusão do acordo, a CEB, por meio da
CNI, comemorou o desfecho, afirmando se tratar de um “passaporte para o Brasil
entrar na liga das grandes economias do comércio internacional” (Nicacio 2019).
No curso desse longo processo de negociação, o setor empresarial manifestou
sua insatisfação devido às limitadas possibilidades de participação nas negociações,
atribuídas, em parte, ao insulamento do Ministério das Relações Exteriores (MRE).
Essa insatisfação pode ser observada nas críticas sobre o“acesso insuficiente às
informações e prazo exíguo para consultas” e nas alegações como esta: “uma
ação coordenada e articulada entre empresários e negociadores é crucial para
que o país possa usufruir os ganhos que estes acordos prometem em termos
de exportação de bens e serviços, aumento de competitividade e atração de
investimentos”5 (Bezerra 2008). Essas declarações mostram que há participação
de grupos de interesse no processo decisório e revelam, também, a complexidade
5 Trechos retirados do documento “Articulação e coordenação de objetivos para sucesso das negociações
comerciais”, produzidos pela CEB e citados por Bezerra (2008).
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da relação entre eles e os atores estatais. Cabe, nesse sentido, problematizar essa
relação e compreender em que medida o empresariado consegue influenciar,
de alguma forma, os resultados políticos expressos na realização de acordos
comerciais, como o do Mercosul/União Europeia.
Nessa direção, o artigo pretende responder a seguinte questão de investigação:
afinal, como ocorreu a participação do empresariado nacional durante a negociação
entre Mercosul e União Europeia? A fim de elucidar essa questão, optou-se por
analisar a relação entre um grupo de interesse específico, representado pela
Coalizão Empresarial Brasileira (CEB), e a burocracia estatal, representada pelo
Ministério das Relações Exteriores (MRE) e por outros atores governamentais.
O propósito é investigar de que forma a CEB participou das negociações do
Acordo de Associação entre Mercosul e União Europeia, que perduraram de 1995
até 2019, partindo da hipótese de que essa participação esteve condicionada às
contribuições técnicas fornecidas pela Coalizão no curso dessas negociações.
Desse modo, pretende-se entender, em primeiro lugar, a forma pela qual o setor
empresarial se mobiliza para garantir que suas preferências sejam consideradas
pelos atores governamentais na formulação de agenda política. E, em segundo, a
forma como esses atores se posicionam diante dessa mobilização. Dessa forma,
torna-se possível identificar se, de fato, existe a alegada limitação da participação
empresarial ou, pelo contrário, se é possível perceber certa flexibilização do
reconhecido insulamento burocrático do MRE no que diz respeito à política
comercial.
Como justificativa dessa abordagem, é necessário destacar que, por um lado,
estudos anteriores que analisaram o processo antes do término das negociações
destacaram que a capacidade da CEB em produzir resultados variou, oscilando
entre a dificuldade de criar consensos internos e de atuar como entidade de
cúpula, tal como apontam Bonomo (2006) e Bezerra (2008), até a confirmação
da participação direta e da capacidade de representação como tentou mostrar
Ortellado (2018). Por outro, há certo consenso acerca da inovação organizacional
e da amplitude de atuação alcançada pelo grupo.
Conforme apontam Oliveira e Pfeifer (2006), a organização foi capaz de superar
iniciativas governamentais paralelas criadas para a participação da sociedade
civil, trazendo uma metodologia propositiva de representação empresarial de
abrangência multissetorial, desburocratizada, horizontal e democratizada, o
que viabilizou o engajamento de empresas de todos os portes. Além disso, a
CEB teve capacidade adaptativa e de amadurecimento institucional, visto que,
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ao se deparar com dificuldades de conciliação de interesses, aplicou melhorias
de gestão e estruturação organizacional.
Sob o ponto de vista do Estado, o artigo se justifica por trazer à tona discussões
sobre o insulamento burocrático do MRE, buscando identificar elementos que
mostrem a descentralização da política externa brasileira oriunda do processo
democrático que acarretou a incorporação de atores não estatais na tomada
de decisões de política externa. Para Milani e Pinheiro (2013), por exemplo, a
centralidade do MRE é incontestável, dada sua competência técnica efetiva na
definição da política externa, assegurando a continuidade entre os programas
de governo e a manutenção de parcerias estratégicas global e regionalmente.
Para Faria, Nogueira, Lopes (2012) , a descentralização da política externa se
deu como inevitável consequência da democratização. Contudo, segundo os
autores, ainda que novos atores se posicionem nas relações internacionais, não
conseguem alterar, de forma consistente, a relação tutelar do Itamaraty (MRE)
com a política externa no seio do Estado.
Ramanzini e Mariano (2011), por exemplo, não encontraram elementos
que indicassem uma mudança substantiva no posicionamento do Itamaraty
diante da interação com atores privados. Ainda assim, os autores sugerem
a ampliação da pesquisa acerca das dinâmicas internas de decisão sobre a
política externa brasileira, tendo em vista que diferentes casos poderiam trazer
à luz novos achados que permitam a comparação entre diferentes processos
decisórios.
Logo, apesar dos diferentes enfoques acerca da intensidade da descentralização
do MRE, há certo consenso na literatura de que a mudança no processo decisório
não representa uma transformação abrupta, mas um caminho gradual com definição
de novos padrões de interação e regras institucionais, mas também a permanência
de certos modelos institucionais, tal como é o caso da centralidade decisória do
MRE. De todo modo, a política externa brasileira deve ser compreendida como
um cenário de path dependence, pois, ainda que a instituição tenha preservado
seu papel de centralidade diplomática, a progressiva entrada de novos atores de
dentro e de fora do Estado (que disputam a arena das relações internacionais)
pode levar, a longo prazo, à inversão de um processo decisório do tipo top down
para outro do tipo bottom up (Mesquita 2014).
Isso posto, o artigo segue dividido em quatro seções principais além desta
introdução. A primeira apresenta a fundamentação teórica utilizada para embasar
a análise empírica. A segunda seção expõe o detalhamento dos métodos da
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pesquisa. A terceira apresenta os principais achados da análise e, finalmente, a
última contempla as considerações finais.
Mecanismos de participação, modalidades e tipos de ação do
empresariado
Para se compreender de que forma os grupos de interesse se posicionam no
contexto das negociações internacionais, uma primeira referência é a perspectiva
liberal proposta por Putnam (2010), a qual levanta a questão da ambiguidade
da força do Estado a partir da análise de dois níveis. Essa abordagem destaca
que quanto mais forte for a autonomia de um Estado em relação às pressões
domésticas, mais fraca será sua posição relativa ao barganhar internacionalmente.
Em outros termos, ao passo que a autonomia é necessária para o poder de ação
do Estado, as pressões domésticas são, também, ferramentas de negociação com
seus pares no âmbito internacional.
A perspectiva do pluralismo político, por sua vez, destaca a redefinição
do conceito de influência que não se limita à ordem interna ou à figura do
Estado. Esse conceito enfatiza a discussão sobre o equilíbrio entre a inserção dos
atores não estatais em processos transnacionais e a autonomia do Estado, assim
como revela diferentes estratégias de criação de consensos para mobilização
da opinião pública, cujos resultados variam quantitativa e qualitativamente
(Villa 1999).
No que diz respeito às condicionantes no nível doméstico, o estudo de
Helen Milner (1997) destaca a participação dos grupos de interesse no complexo
jogo de interações políticas. Assim, as interações domésticas são analisadas
isoladamente para se considerar as relações entre os poderes executivo e legislativo
e destes com os grupos de interesse, considerando as preferências dos atores,
as instituições políticas envolvidas e a distribuição de informações entre estes
atores como variáveis.
Milner aborda, também, aspectos relacionais e identifica distintas formas
de interação entre o poder executivo e os grupos de interesse (tal como ocorre
na realidade brasileira, especialmente nas políticas comerciais). Assim, ainda
que sua obra tenha como base a realidade estadunidense, ela demonstra como
a barganha doméstica, por vezes, pode ser mais difícil e levar mais tempo do
que as negociações internacionais.
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A autora atribui aos grupos de interesse a capacidade técnica de fornecer
insumos para os processos negociadores. Como as decisões de política externa
tendem a ser concentradas no Poder Executivo, os grupos de interesse podem
ser aliados do Poder Legislativo à medida que são fontes de informação. Uma
vez que querem que seus interesses sejam representados, não economizam
esforços para pautar o setor público, gerando um equilíbrio informacional entre
os poderes.
No caso brasileiro, a capacidade técnica dos grupos de interesse durante
as negociações comerciais é parte fundamental das relações entre os setores
público e privado, não somente para o equilíbrio informacional entre os Poderes
Legislativo e Executivo, como prevê Milner (1997), mas principalmente para a
construção da capacidade técnica da burocracia que compõe o Poder Executivo.
Como aponta Oliveira (1999), “conflito e colaboração começaram a ser vistos
como não mutuamente excludentes”, ao passo que a parceria passa a caracterizar
a interação entre órgãos públicos e a sociedade civil.
Nesse sentido, verifica-se que o nível de abertura à participação de grupos
de interesse durante o processo decisório, concedida pelas instituições políticas,
depende diretamente da capacidade dos atores políticos e burocráticos em conciliar
alto grau de pluralismo, oriundo das interações com a sociedade civil, com
autonomia decisória, ou seja, capacidade de formular diretrizes e implementar
políticas a despeito dessas interações.
Logo, para entender o modelo organizacional brasileiro e sua interação
com a sociedade civil, levou-se em conta outros modelos que permitem uma
comparação do nível de institucionalidade dos mecanismos de participação,
de modo a relacioná-los às definições apresentadas aos mecanismos formais
e efetivos. Para isso, foi considerada a obra de Jank e Silber (2007), na qual
são descritos os casos dos Estados Unidos, da União Europeia, da Argentina,
do Chile, do México e do próprio Brasil. A partir dos resultados da pesquisa, é
possível identificar variação no funcionamento dos mecanismos de participação
que impactam a qualidade e a intensidade das interações entre atores públicos e
privados, os quais são apresentados e sistematizados neste artigo como critérios
de avaliação dos mecanismos de participação da sociedade civil na política
comercial e sistematizados no Quadro 1 a seguir:
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Quadro 1 — Critérios de avaliação dos mecanismos de participação
da sociedade civil na política comercial
Critério Descrição Participação formalizada Participação ad hoc
Canal de
diálogo
Modo pelo qual a
sociedade civil se
comunica com o órgão
competente do setor
público.
Canal único: diálogo
centralizado em uma
agência (ministério) que
coordena todas as áreas
temáticas.
Canal pulverizado:
diálogo com diversas
agências (ministérios)
que coordenam diferentes
temas em uma mesma
política.
Consulta
pública
Consultas públicas
realizadas pelo órgão
competente à sociedade
civil organizada, no que
diz respeito a temas como
alterações tarifárias,
contenciosos e defesa de
interesses em geral.
Consulta formal: possui
comunicação oficial,
periodicidade, coordenação
e amplo alcance.
Consulta informal:
possui comunicação
informal, irregularidade,
descoordenação e alcance
limitado.
Audiência Modelo de reuniões entre
negociadores e sociedade
civil organizada.
Audiência pública: aberta
para a sociedade civil
organizada.
Audiência fechada:
participação sob convite.
Modalidade
de
representantes
Tipo de instituições
em que é permitida
a participação como
representantes da
sociedade civil
organizada.
Inclusiva: participação de
setor privado (empresas)
e instituições sem
fins lucrativos (ONGs,
sindicatos, entidades
representativas).
Exclusiva: participação
limitada ao setor privado
ou apenas às instituições
sem fins lucrativos,
Formalidade
da
representação
Tipo de organização
dos representantes
da sociedade civil
organizada.
Representação centralizada
coordenada pelo setor
público: congrega diversos
setores e temáticas em
fóruns oficiais ou comissões
de conselheiros.
Representação setorial e
temática independente:
atores pulverizados que
se posicionam conforme
interesse na pauta.
Contribuição Tipo de contribuição
conferida pelo setor
público à sociedade civil
organizada.
Conselheiro: confere o
poder de proposição de
temas e/ou revisão de
negociações.
Informador: confere
poder de sugestões de
temas e/ou colaboração
técnica.
Acesso à
informação
Nível de acesso à
informação confidencial
durante as negociações.
Compartilhada: Acesso à
informação confidencial
durante as negociações.
Sala ao lado: acesso a
informações selecionadas
antes ou depois das
negociações.
Constância Periodicidade do
envolvimento da
sociedade civil organizada
nas negociações.
Permanente: participação
constante em todas as
negociações e definições
de agendas com troca de
informações fluida.
Transitória: participação
ocorre caso haja interesse
da sociedade civil na
pauta das negociações
sob demanda ou quando
o setor público convoca
participação para
obtenção de informações.
Fonte: Elaboração própria a partir de Jank e Silber (2007).
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Por um lado, a burocracia estatal institucionaliza mecanismos de participação
que filtram as contribuições dos grupos de interesse e garantem sua autonomia
decisória. Por outro, os grupos de interesse tendem a se organizar para encontrar
meios de inserir suas pautas na agenda governamental, sendo a construção de
capacidade informacional uma das formas encontradas para isso. Logo, ao mesmo
tempo que acumulam conhecimento e competências que fomentam o debate
com o Estado, as organizações da sociedade civil continuam a reivindicar seus
direitos e a criticar o Estado. Nesse sentido, a relação entre ambos se distancia
da seara unicamente político-ideológica e ganha um caráter mais operacional
e técnico, onde os atores buscam complementariedade de iniciativas (Oliveira
1999).
A capacidade informacional, tanto dos grupos de interesse quanto dos agentes
políticos e burocráticos, pode ser qualificada a partir dos seguintes indicadores:
diferenciação funcional, profissionalização, descentralização e recursos, como
elencado por Klüver (2012). Sob essa ótica, a diferenciação permite que os
funcionários dos grupos de interesse se dediquem a um campo específico,
tornando-se especialistas. A profissionalização garante a oferta qualificada de
informações aos decisores, enquanto a descentralização possibilita maior agilidade
para responder a novas iniciativas políticas. Finalmente, os recursos viabilizam
a mobilização do grupo de interesse: quanto mais recursos disponíveis, maior a
quantidade de informação produzida. O Quadro 2 abaixo apresenta as descrições
desses indicadores e a forma como foram mensurados:
Quadro 2 — Características organizacionais da capacidade técnica informacional
Característica
organizacional Descrição Unidade de medida
Diferenciação
funcional
Diversidade de áreas e
especializações envolvidas no lobby.
Nº de áreas envolvidas na
atividade.
Profissionalização
Qualificação dos profissionais
envolvidos no lobby.
Nível educacional dos funcionários
(percentual).
Cursos oferecidos pela organização
aos funcionários (frequência).
Experiência prévia (anos).
Descentralização Horizontalização hierárquica da
organização (grupo de interesse).
Nº de pessoas envolvidas na
decisão.
Recursos Disponibilidade de recursos
materiais ou humanos.
Orçamento.
Nº de funcionários.
Fonte: Elaboração própria a partir de Klüver (2012).
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Além disso, os grupos de interesse se posicionam em diferentes modalidades
de acordo com incentivos institucionais ou com sua capacidade organizacional,
que viabilizam, por sua vez, maior ou menor capacidade de influenciar os atores
políticos estatais ao longo do processo. As modalidades de participação da
sociedade civil podem ser classificadas conforme Quadro 3 abaixo, construído a
partir da proposta de Cuhadar (2019), que se baseou em Paffenholz (2014) para
a análise de posicionamentos de grupos de interesse em contexto de negociações
de paz:
Quadro 3 — Modalidades de participação da sociedade civil em negociações
Modalidade Descrição
Representação direta na mesa de negociação Participação como membros da delegação
oficial.
Observador Presença direta nas negociações sem papel
oficial.
Fórum oficial de consulta Ocorre paralelamente às negociações com
endosso dos mediadores e negociadores.
Consulta informal Ocorre sem endosso oficial de todos os
negociadores.
Mecanismo de inclusão pós-acordo Envolvimento na implementação do acordo,
não durante negociações.
Workshop de alto de nível Ocorre paralelamente ou previamente às
negociações para solução de controvérsias.
Participação pública Aberta à participação geral da sociedade por
meio de votações, plebiscito, reuniões ou
abaixo assinados.
Ação de massa Campanhas, protestos, ações de rua,
petições.
Fonte: Adaptado e traduzido pelos autores, a partir de Paffenholz (2014), citado por Cuhadar (2019).
Mancuso (2007) sistematiza algo similar às modalidades de participação. No
entanto, considera as possíveis ações do empresariado em defesa de seus interesses
independentemente de contextos de negociação. O Quadro 4 abaixo apresenta
uma nova leitura da proposta do autor, onde as ações foram sistematizadas em
grandes grupos de modalidades:
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Quadro 4 — Modalidades de participação e tipos de ação do empresariado
Modalidade Ação Tipos
Representação Influenciar
decisores políticos.
Contato direto com tomadores de decisão ou seus
assessores (ambientes formais e informais).
Contato indireto com tomadores de decisão (cartas,
abaixo-assinados, mensagens etc.).
Participar de
decisões políticas.
Presença oficial em processos decisórios (comissões,
grupos de trabalho, conselhos etc.).
Participação em audiência pública.
Conciliar interesses. Formação de coalizão.
Colaboração
técnica
Propor políticas. Redação e apresentação de projetos.
Justificar demandas
tecnicamente.
Elaboração e publicação de documentos que
apresentam e justificam as reivindicações do
empresariado.
Contratação de consultores em defesa de interesse.
Manifestação
Buscar apoio das
massas e dos pares.
Divulgação pública das decisões políticas diante das
demandas empresariais.
Divulgação das demandas empresariais por mídia.
Reivindicar
decisões políticas.
Promoção de protestos e manifestações.
Fonte: Elaboração própria a partir da adaptação da proposta de Mancuso (2007).
A partir das classificações encontradas na literatura é possível avançar na
análise do caso proposto neste artigo. Desse modo, serão apresentados a seguir
os caminhos metodológicos e os materiais utilizados para posterior análise dos
resultados.
Procedimentos metodológicos do estudo
Para responder a questão de investigação apresentada na introdução deste
artigo, a pesquisa se ateve aos seguintes caminhos analíticos. No que diz respeito
à análise do processo, foram utilizados documentos disponibilizados pela Coalizão
Empresarial Brasileira que totalizaram 190 arquivos entre diversas modalidades
de conteúdo, tais como: troca de e-mails entre a CEB e seus membros; troca
de correspondências entre a CEB, Ministérios e Gabinete da Presidência da
República; agendas, relatórios e atas de reuniões; apresentações dos representantes
Danniele Varella Rios; Alexsandro Eugenio Pereira
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governamentais; apresentações de consultorias técnicas contratadas pela CEB;
documentos de posição da indústria organizados e divulgados pela Confederação
Nacional da Indústria — CNI; e apresentações do organograma e da estrutura
da área internacional da CNI. Nessa etapa, utilizou-se como base os métodos de
análise de conteúdo (Bardin 1977) e documental (Pimentel 2001) combinados ao
process tracing (Bennett e Checkel 2015). Além dos documentos disponibilizados
pela CEB, foi consultada, também, a plataforma profissional Linkedin, para
análise dos profissionais identificados nas reuniões, e os sites das instâncias
burocráticas envolvidas no processo.
No que se refere ao roteiro de entrevistas, foram elaboradas perguntas
orientadas às lacunas não respondidas via análise de dados e documentos,
cujo objetivo era obter a autoavaliação da CEB, bem como a avaliação de seus
pares, além da percepção de ambos quanto ao modelo institucional da política
comercial brasileira no que diz respeito à participação da sociedade civil. As
entrevistas foram enviadas via e-mail e respondidas pelo Google Forms pelos
representantes das instituições membros da CEB (Abifina, Usiminas, BMW do
Brasil e Abimci) e pelo Gerente de Negociações Internacionais, responsável pela
coordenação da CEB.
Na entrevista aplicada aos membros da CEB, prevaleceram as perguntas
fechadas no que se refere aos mecanismos de participação, possibilitando a
hierarquização das avaliações positivas e negativas desses mecanismos e a
comparação das avaliações dos diferentes ministérios envolvidos nas negociações,
inclusive o MRE, e da própria CEB em seu papel de representante. Sobre a
interação com o MRE, optou-se pela utilização de perguntas abertas.
Em ambos os casos, as questões fechadas foram elaboradas com base nos
mecanismos de participação identificados por Jank e Silber (2007) e dispostas no
modelo de escala de Likert, considerando respostas de 1 a 10, onde 1 indicaria
a ineficiência do mecanismo em questão, enquanto 10 indicaria eficiência.
Análise e discussão dos resultados
A análise dos resultados apresenta, a princípio, a capacidade técnica
informacional da CEB, a fim de identificar em que medida essa organização
empresarial se consolida como fonte de informação ao MRE e aos demais
atores burocráticos envolvidos nas negociações. Avaliam-se, posteriormente, as
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modalidades de participação e os tipos de atuação da CEB, para compreender
de que forma ocorreram as interações entre os atores públicos e privados sob
análise, identificando os padrões de interação.
Além disso, as respostas das entrevistas realizadas com o setor empresarial
foram agregadas aos achados, a fim de validar a percepção desse setor quanto à
sua participação ao longo do processo de negociação, utilizando, como critérios
de avaliação, os mecanismos de participação expostos na seção metodológica
deste artigo.
Isso posto, é possível verificar que, a despeito da informalidade dos
mecanismos de participação estabelecidos entre o MRE e a CEB, o grupo empresarial
detém capacidade de articulação com os atores governamentais, estabelecendo
mecanismos ad hoc que compreendem todas as fases do processo decisório no
qual se encaminharam as negociações. Desse modo, é válido verificar de que
maneira essa capacidade estaria atrelada ao desenho organizacional da CEB, tal
como propõe o modelo elaborado por Klüver (2012), no qual o autor mensura a
capacidade técnica informacional dos grupos de interesse a partir dos seguintes
indicadores: diferenciação funcional, profissionalização, descentralização e recursos.
No entanto, neste artigo, dada a limitação de acesso às informações
quantitativas (como nº de funcionários ao longo de todo o período analisado
ou ainda o orçamento concedido à CEB), os indicadores citados foram avaliados
sob uma perspectiva qualitativa, possível de ser observada baseando-se nos
documentos mencionados na seção precedente deste artigo. Desse modo, com
base nos indicadores de Klüver (2012), é possível aferir que a CEB dispõe de
todas as características necessárias para a garantia de sua competência técnica
informacional conforme será mostrado a seguir.
Primeiramente, no que diz respeito à diferenciação funcional, nota-se que há
diversidade de áreas envolvidas nas suas atividades, tanto no âmbito organizacional
da CNI quanto no próprio escopo de atuação da CEB, contando com grupos
temáticos que podem, portanto, especializar-se e dedicar-se a diferentes frentes
de atuação.
Quanto à profissionalização, verifica-se a presença de profissionais
especializados como representantes dos membros e integrantes da equipe da CEB
que se alternam entre cargos políticos e técnicos, com experiência no comércio
internacional e formação acadêmica em áreas correlatas.
Partindo para análise da descentralização, mais uma vez a organização
demonstra a participação do Conselho e dos Grupos Temáticos na consolidação
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de estratégias que são embasadas pelos insumos da Secretaria Executiva, dos
membros participantes e de consultorias especializadas6 que são oportunamente
contratadas. Além disso, as reuniões são conduzidas para coletar o posicionamento
de seus membros, permitindo intervenções e sugestões para a formação de
consensos mínimos que viabilizem a consolidação de um posicionamento único
de embasamento técnico.
No que diz respeito aos recursos, não houve acesso ao orçamento da área
internacional da CNI, tampouco ao que é destinado às atividades da CEB. No
entanto, verificam-se indícios de recursos financeiros e econômicos em fatores
como: recurso compulsório recebido pela CNI7, estrutura física para realização
das reuniões8, qualidade técnica da equipe9, viabilidade para arcar com custos de
viagens nacionais e internacionais10 e organização de eventos11, além da contratação
das consultorias que participam eventualmente das reuniões, apresentando
argumentos técnicos aos representantes ministeriais e apoiando a construção
dos estudos e dos posicionamentos da CEB.
No que tange aos padrões de atuação do empresariado, os documentos
analisados indicam que a participação da CEB permeia as burocracias ministeriais
tanto do MRE quanto também de outros ministérios como o extinto Ministério
da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), o Ministério da Economia
(ME) e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), além de
setores subministeriais como a Camex (Câmara de Comércio Exterior, vinculada
ao Ministério da Economia) e outras secretarias.
Essas interações podem ser verificadas na Primeira Fase de Negociação,
quando a instituição remete carta12 ao então Ministro Luiz Fernando Furlan
na liderança do MDIC. Na correspondência, a CEB destaca seu papel como
fonte de informação e demonstra a relevância de sua competência técnica para
6 Além das consultorias contratadas pela CNI, a entidade aceita, também, que seus membros sejam representados
por consultores(as) desde que previamente cadastrado(a)s.
7 Recursos de contribuição compulsória sobre a folha de pagamento das indústrias brasileiras, recolhidos junto
com os tributos do Instituto Nacional do Seguro Social — INSS.
8 As reuniões ocorrem, usualmente, no edifício Roberto Simonsen em Brasília, no qual a CNI dispõe de toda a
infraestrutura necessária, como recursos multimídia, serviços de catering, espaço físico etc..
9 Conforme verificado no nível de profissionalização.
10 Em vários documentos, são reportadas viagens da equipe para acompanhamento das negociações e das
reuniões de briefing com os negociadores.
11 A CEB foi anfitriã de encontros com os representantes ministeriais e suas congêneres estrangeiras.
12 Carta remetida pelo então coordenador da CEB, Osvaldo Douat, e destinada ao então Ministro Luiz Fernando
Furlan, datada de 21 de julho de 2003.
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fundamentar sua participação no processo decisório. Além disso, demonstra
a existente cooperação entre o setor empresarial brasileiro e o setor público
para a formulação de estratégias de inserção competitiva do Brasil no cenário
internacional. Na correspondência, a CEB indica o envio de um estudo13 analítico
elaborado a partir da contribuição de todas as entidades que integram a Coalizão,
o qual seria apresentado em reunião com a Camex e entregue oficialmente ao
referido Ministério: “[...] a CEB decidiu realizar uma reflexão mais aprofundada
sobre as estratégias possíveis para as negociações comerciais em que o Brasil
está envolvido, de forma a apresentar suas preocupações ao governo brasileiro”.
Essa correspondência traz evidências sobre a capacidade de articulação da
CEB, consolidando-se como um efetivo transmission belt conforme definição
de Albareda e Braun (2019). Em outras palavras, a CEB coleta e consolida os
interesses empresariais e os transforma em conteúdo técnico de relevância para
a formulação política e colocado à disposição da burocracia por meio de um
fluxo de comunicação previamente estabelecido e institucionalizado. Além de
a CEB estabelecer o fluxo de comunicação entre as associações e as federações
empresariais com a burocracia estatal e os atores políticos, cumpre, também, seu
papel ao atuar como transmissora de informação oriunda das negociações, para
seus membros, trazendo relatos sobre os pontos principais discutidos com os
negociadores nas chamadas reuniões de briefing, as quais ocorrem paralelamente
às rodadas de negociação. Vale salientar que as informações transmitidas aos
membros da CEB são confidenciais e restritas, indicando que o acesso privilegiado
garantido ao setor empresarial se caracteriza como um incentivo seletivo aos
membros da CEB, que legitimam, por sua vez, a ação coletiva da Coalizão, a
despeito das divergências internas entre setores mais ou menos protecionistas.
Além do esforço da CEB em consolidar os interesses empresariais e torná-
los um documento de componente técnico, a Coalizão busca posicionar-se
politicamente quanto à priorização de agenda do MRE. Previamente à realização
da Cúpula do Mercosul em Montevidéu, em 2013, a instituição remete carta
14
ao
então Ministro das Relações Exteriores, Embaixador Antônio de Aguiar Patriota,
com o objetivo de reafirmar o interesse do setor empresarial em dar continuidade
às negociações que, no momento, estavam paralisadas. Na correspondência, é
solicitado ao Ministério que coloque as negociações entre Mercosul e UE como
13 Os autores não obtiveram acesso ao referido estudo.
14 Carta remetida pelo então coordenador da CEB, Carlos Mariani Bittencourt, e destinada ao então Ministro
Antônio de Aguiar Patriota, datada de 08 de julho de 2013.
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prioridade de agenda, haja vista a necessidade de apresentar ofertas para que
houvesse oportunidades reais para o andamento do Acordo. Vale mencionar
que na referida Cúpula houve manifestação por parte dos chefes de Estado
em continuar avançando nas tratativas de um acordo benéfico entre os blocos,
sustentando a ideia de que as ofertas seriam encaminhadas, o mais tardar, no
último trimestre de 2013 (Itamaraty 2013). No entanto, a retomada das negociações
só se consolidou em 2016, demonstrando que as condicionantes do processo
estão aquém dos interesses colocados à mesa.
A CEB utiliza, também, a própria Presidência da República como canal de
influência. No entanto, devido à lacuna documental, não é possível afirmar se
há variação no teor ou na constância das interações nos diferentes governos nos
quais ocorreram as negociações entre Mercosul e União Europeia. Ainda assim,
é possível verificar que os contatos são realizados em momentos de turning
point, ou seja, em conjunturas críticas, nas quais a CEB enxerga a necessidade
de reforçar a posição empresarial e consolidar sua presença como interlocutor
político. Esse padrão de atuação pode ser verificado em carta15 remetida ao
então presidente Michel Temer em um período que foi marcado por um novo
impulso das negociações. Do mesmo modo, pode ser notado em carta16 remetida
ao então Presidente Jair Bolsonaro nos meses que antecedem a rodada de
negociações que culminou com a conclusão da parte comercial do Acordo. Vale
mencionar que essa carta direcionada ao Presidente Jair Bolsonaro foi remetida
aos Ministros17 do MRE, do ME e do MAPA, demonstrando a transversalidade
temática e a descentralização das negociações. Além disso, como se verifica
em ofício resposta, o gabinete da Presidência, do mesmo modo, encaminhou18
a carta a ele direcionada aos mesmos Ministérios supracitados. Isso mostra a
coordenação intragovernamental e o reconhecimento da competência técnica da
burocracia, ao mesmo tempo que indica a descentralização do canal de diálogo
entre o setor empresarial e o setor público, que não se limita ao MRE.
15 Carta remetida pelo então presidente da CNI, Robson Braga de Andrade, destinada ao Presidente da República,
Michel Temer, datada de 22 de novembro de 2017.
16 Carta remetida pelo então presidente interino da CNI, Paulo Afonso Ferreira, e destinada ao Presidente da
República, Jair Messias Bolsonaro, datada de 25 de abril de 2019.
17 Cartas remetidas pelo então presidente interino da CNI, Paulo Afonso Ferreira, destinadas aos Ministros
Ernesto Araújo e Paulo Guedes e à Ministra Tereza Cristina da Costa Dias.
18 Carta remetida pela diretora de gestão interna do gabinete pessoal do Presidente da República, Iris de Oliveira,
destinada ao então presidente da CNI, Paulo Afonso Ferreira.
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Em ambas as cartas destinadas aos presidentes, o conteúdo se limita ao teor
técnico das cláusulas do acordo mais sensíveis ao setor empresarial brasileiro, a
saber: regras de origem; manutenção do mecanismo de drawback; não inclusão de
disciplinas relacionadas aos bens remanufaturados; cesta de desgravação; regras
de compra pública e propriedade intelectual em consonância com o impacto
social no Brasil; ampliação de cotas para bens agrícolas; regras sanitárias e
fitossanitárias que reforcem a fundamentação científica e a inclusão de cláusula
de desenvolvimento industrial para investimentos novos (não acatada no Acordo).
Como uma Coalizão coordenada por uma entidade representativa de relevância
nacional, a CEB detém acesso a importantes atores no âmbito internacional e
recursos para a mobilização destes em prol de seus interesses, como indicam
as cartas convites para um café da manhã com os negociadores do Mercosul e
da União Europeia, destinadas: à Associação Empresarial Argentina — AEA; à
Câmara de Indústrias do Uruguai — CIU; ao Foro Empresarial União Europeia
— Mercosul — MEBF; à União Industrial Argentina — UIA; e à União Industrial
Paraguaia — UIA. Destaca-se, portanto, sua capacidade de organização setorial
19
.
Vale ressaltar que a abertura do encontro se deu em parceria com a Apex-Brasil20,
atestando claro entrosamento entre a agência governamental e o setor privado.
Além disso, a CNI, por meio da CEB, foi capaz de reunir negociadores21 de todos
os países em coordenação com suas congêneres, o que confirma seu acesso a
informações privilegiadas.
A extensão de seu lobby, do mesmo modo, é verificada em carta cujo objetivo
é mobilizar atores europeus, denominada Call for action, na qual a CNI se
comunica: com a Federação de Indústrias Alemãs — BDI; com a Confederação
de Indústrias Europeias sediada em Bruxelas, a Business Europe; e com o LADW,
instituição de promoção de negócios entre a Alemanha e a América Latina.22
Como resultado dessa interação, foi elaborada uma carta conjunta, assinada
pelas referidas instituições, para formalização do apoio à conclusão do Acordo
Mercosul — UE, destinada à então negociadora chefe do Mercosul, Embaixadora
19 Cartas remetidas pelo então diretor de desenvolvimento industrial da CNI, Carlos Eduardo Abjaodi, destinadas
às instituições empresariais já mencionadas, datadas entre 19 e 21 de setembro de 2017.
20 Participou da abertura a então diretora da Apex-Brasil, Mércia Nejaim.
21 Participaram do encontro os negociadores(a)s chefes do Brasil, Embaixador Ronaldo Costa Filho, da Argentina,
Embaixador Horacio Reyser Travers, do Paraguai, Embaixador Luis Fernando Ávalos, do Uruguai, Embaixadora
Valeria Csukasi, da União Europeia, Diretora Geral de Comércio da Comissão Europeia, Sandra Gallina.
22 Cartas remetidas pelo então presidente interino da CNI, Paulo Afonso Ferreira, destinadas às instituições
empresariais já mencionadas, datadas de 25 de abril de 2019.
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Valeria Csukasi, previamente à rodada de negociações realizada em Bruxelas
em 2018.23
Durante as negociações, a atuação da CEB é limitada à “sala ao lado”,
de modo que sua equipe não compõe a delegação oficial nas rodadas. No
entanto, acompanha paralelamente e participa de reuniões de briefing com os
negociadores, caracterizando-se como um grupo de interesse observador que
firma sua presença, mas sem papel oficial. Verifica-se, também, que sua presença
ocorre paralelamente às negociações em fóruns internacionais, como é o caso
do Foro Empresarial União Europeia-Mercosul — MEBF. Além das interações
domésticas que compreendem consultas informais entre os técnicos da CEB e a
burocracia, em mecanismos de inclusão pós-acordo, como é visto nas tratativas
após assinatura entre a CEB e os quadros ministeriais, na tentativa de dar vazão
ao tratado e celeridade ao processo de ratificação e, finalmente, nos workshops
de alto nível, como as reuniões que contam com a presença de ministros e
embaixadores.
No que diz respeito à interação da CEB com a sociedade civil, nota-se que
há certa restrição, tendo em vista o número limitado de membros frente ao
número de empresas brasileiras. Logo, a participação pública é restrita àqueles
atores de maior influência e relevância no comércio internacional e aos setores
mais organizados com capacidade de mobilização e recursos disponíveis para
o deslocamento à participação nas reuniões. As atividades que envolvem uma
comunicação mais ampla estão na divulgação dos estudos (publicados no site
da CNI) e na divulgação de consultas públicas. Por fim, a CEB atua pouco em
ações de massa e sua “campanha” se limita aos comunicados e às entrevistas
via imprensa. Em suma, a participação da CEB pode ser verificada na maioria
das modalidades propostas por Cuhadar (2019).
Finalmente, já no que se refere aos meios utilizados pela CEB para firmar
sua participação, é possível recorrer aos tipos de ação do empresariado propostos
por Mancuso (2007). A partir deles, nota-se que a CEB pratica os mais variados
meios de ação, com exceção da reivindicação das decisões políticas, por meio da
promoção de protestos e manifestações. As reivindicações ocorrem geralmente
via posicionamentos oficiais, declarações na mídia e em interações políticas,
como reuniões com os atores governamentais.
23 Carta remetida pelos então presidentes da BDI, Dieter Kempf, da CNI, Robson Braga de Andrade, da LADW,
Andreas Renschler, destinada a já mencionada negociadora chefe do Mercosul, datada de 10 de julho de 2018.
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Nas entrevistas de avaliação dos mecanismos de participação, na visão dos
representantes das instituições da CEB24, observou-se que o modelo institucional
da política comercial brasileira incorpora mais o setor empresarial do que a
sociedade civil em geral. No entanto, mesmo no ambiente corporativo, alega-se
a carência de diálogo e consultas públicas amplas, além do distanciamento em
relação ao que seriam “modelos mais modernos de mecanismos de participação”,
nas palavras da entrevistada.
Na visão da CEB25, o modelo institucional da política comercial atende
parcialmente a incorporação da sociedade civil, pois há sempre disposição do
governo em dialogar com o setor privado em reuniões promovidas pela CNI.
Porém, acredita-se que poderia haver maior transparência em algumas etapas
como na construção de ofertas nos acordos, consultas públicas e avaliação de
impacto regulatório.
Com relação à avaliação dos mecanismos de participação disponibilizados
pela burocracia governamental, os membros da CEB consideram mais efetivos
respectivamente àqueles estabelecidos pelo “extinto” MDIC, seguido por ME,
MRE e MAPA. Há relato, também, de que a incorporação do MDIC pelo ME
dificultou o acesso da sociedade civil, sendo o primeiro muito mais acessível
ao diálogo com o empresariado.
Do ponto de vista da Coalizão, a descentralização do MRE na condução das
negociações é vantajosa, uma vez que as diferentes visões ministeriais ajudam
a construir posições equilibradas. Destaca-se, ainda, que para as negociações
de bens, o Ministério da Economia e a Camex são protagonistas.
Quanto aos mecanismos de participação específicos do MRE, em uma escala
de 1 a 10, onde 1 é ineficaz e 10 é altamente efetivo, a CEB classifica o canal
de diálogo na posição 7, ou seja, considera efetivo, porém com possibilidades
de melhorias. Já no que diz respeito às consultas públicas, a classificação cai
para posição 4, ou seja, parcialmente ineficaz. As audiências, ou seja, o modelo
de reuniões entre negociadores e sociedade civil organizada, possuem uma
classificação baixa (posição 3), aproximando-se da ineficácia.
Ainda na visão da CEB, a amplitude da participação dos diferentes atores da
sociedade civil é classificada como mais inclusiva do que exclusiva (posição 7),
24 Associações e empresas que responderam a entrevista, conforme indicação na seção de procedimento
metodológicos: Abifina, Usiminas, BMW do Brasil e Abimci.
25 A entrevista foi realizada com o Gerente de Negociações Internacionais da CEB, inserido na estrutura
organizacional da CNI.
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o que demonstra abertura a diferentes grupos de interesse organizados. Alega-se,
também, certa formalidade da representação, classificada com um bom nível de
institucionalização (posição 7) e média contribuição atribuída à sociedade civil,
(posição 6) onde 1 representa restrição nas trocas de informações e 10 indica
contribuições diretas quando há participação do setor privado em conselhos.
Ainda menor é a classificação do acesso a informações (posição 5). Finalmente,
a constância das interações entre os setores público e privado possui uma boa
classificação (posição 7), aproximando-se do nível de reuniões constantes em
oposição a encontros eventuais.
No que se refere à capacidade da CEB em representar os interesses de
seus membros empresariais, verifica-se nas respostas uma predominância dos
membros que se sentem representados. No entanto, há setores insatisfeitos com a
representação. A insatisfação parece estar atrelada a dois fatores: primeiramente
ao que um entrevistado chama de “encapsulamento” dos setores industriais
nas negociações, onde o governo atende as demandas gerais da Coalizão, mas
não negocia questões específicas; em segundo lugar, nota-se que a sensação de
representatividade está diretamente ligada à percepção quanto a satisfação do
setor em relação ao resultado obtido no Acordo.
Aqui vale mencionar que a CEB se considera um instrumento de legitimidade
das negociações perante a sociedade doméstica e internacional, pois é a partir
dela que o setor empresarial obtém mais informações e acesso ao que está sendo
negociado. Do mesmo modo, considera-se uma ferramenta de barganha aos
negociadores brasileiros perante os negociadores internacionais, caracterizando-
se como uma importante fonte de informação para o processo negociador.
Considerações finais
Neste artigo, foi realizada uma análise empírica via estudo de caso em torno
de um grupo de interesse empresarial e o reflexo de sua atuação no processo
de negociações realizadas em âmbito internacional. A hipótese formulada na
introdução foi confirmada e foi possível verificar que a CEB destaca-se por sua
capacidade técnica informacional, assegurando elementos como: diferenciação
funcional, profissionalização, descentralização e recursos. Além disso, ela cumpre
seu papel de intermediária entre o setor empresarial e o setor público, funcionando
como elo de transmissão de conteúdo sobre o andamento das negociações, para
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seus membros, decodificando a complexidade dos termos. Ao mesmo tempo,
transmite os interesses de seus membros aos negociadores da burocracia estatal
ao apresentá-los na forma de elementos técnicos.
Como notado ao longo do processo, a CEB abrange as mais diversas
modalidades de participação, atingindo atores situados nos âmbitos doméstico
e internacional. Ainda assim, as entrevistas confirmam que há restrição no
acesso à informação e limitação da contribuição da CEB nos mecanismos de
participação estabelecidos pelos arranjos institucionais governamentais.
A partir da análise dos materiais, foi constatado que a relação do MRE com
a CEB, que ocorre majoritariamente de forma ad hoc, acarreta uma condição
dúbia ao MRE: ao passo que assegura a autonomia decisória em relação à
sociedade civil, parece evidenciar a descentralização na condução da política
comercial, de modo que o Ministério passou, cada vez mais, a compartilhar seu
poder decisório com outras instâncias ministeriais. Nesse sentido, é possível
afirmar que, embora o MRE conduza as negociações comerciais, não centraliza
o processo, ou seja, não detém autonomia decisória exclusiva.
Os indícios da ausência de autonomia decisória aparecem ao longo do processo:
na troca de correspondências, na atribuição das atividades e na participação
conjunta dos ministérios (MDIC, ME, MAPA e instâncias subministeriais) nas
reuniões. No caso analisado, verifica-se o compartilhamento de funções como:
diálogo com a sociedade; definições de agenda; estabelecimento de ofertas;
consultas públicas; entre outras atividades. Esse fator se reafirma por meio da
avaliação dos mecanismos de participação, nos quais os entrevistados expõem
a maior abertura ao diálogo dos demais ministérios em comparação com o MRE
e reforçam o papel substancial desses órgãos na definição de diretrizes.
Desse modo, é possível trazer para o debate, a partir dos resultados
encontrados, discussões sobre a centralidade incontestável atribuída pela literatura
ao MRE na condução da política externa brasileira, ao menos, no que diz respeito
às negociações do Acordo entre Mercosul e União Europeia. Visto que outros
ministérios mostraram seu papel ativo na consolidação do posicionamento
negociador e na interlocução com a sociedade civil organizada, é possível supor
que estaria em curso a inversão de um processo decisório do tipo top down para
outro do tipo bottom up na arena das relações internacionais, tal como propõe
Mesquita (2014), onde a CEB aproveita a pulverização dos canais de diálogo e
a descentralização decisória para ter seus interesses considerados, ainda que
indiretamente, pelo MRE.
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Em suma, conclui-se que a capacidade técnica informacional da CEB é
utilizada como ferramenta indireta de influência política que, de outro modo, não
seria alcançada na mesma proporção, frente às limitações dos mecanismos de
participação do arranjo institucional da política comercial brasileira, estabelecidos
pelo MRE e por outras instâncias ministeriais que compartilham o poder decisório
sobre essa política.
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